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一、财政债务风险的实证分析
针对社会有效需求不足，经济增长缓慢，通货持续紧缩的经济态势，从1998年起，我国实行以增发国债为主要内容的积极财政政策，在一定程度上弥补了内需的不足，拉动了投资和消费需求的增长，有效地遏制了经济增长速度下滑局面。与此同时，随着积极财政政策的实施，我国财政赤字和债务规模也在不断扩大，2001年中央财政赤字达到2598亿元，占GDP的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占GDP的比重为16.3%。虽然财政赤字率和国债负担率都在所谓的安全警戒线以内，但我国财政基础相对脆弱（两个比重低），潜在财政债务风险很大，特别是我国财政债务风险有其特殊性，因此，不仅需要从数量关系上，更要从本质特征上把握财政债务风险问题。
1、国债发行额与财政赤字额的互动
财政赤字既可能是由被动发生收不抵支现象引起的，也可能是政府为刺激总需求而主动采用的一种积极财政政策。1997年以前，我国财政赤字主要是收入增长缓慢而支出膨胀引起的，实施积极财政政策以后，财政赤字的弥补，主要有三种方法：一是用历年的财政盈余；二是以货币融资形式向中央银行借款；三是以债务融资形式向社会发行国债。我国1986年以来政府财政全为赤字，《中华人民共和国预算法》现已明确规定财政不允许向银行透支。因此，财政赤字只能靠债务融资来弥补。从财政赤字与国债发行额的关系来看，赤字是原发性的，债务是由赤字派生的，二者在数量上具有正相关性，财政赤字高的年份，国债发行额也较高，近年来的实际情况也是如此（见表1）。但是，现在存在的问题是债务发生并不纯粹是被动发生的，债务额与赤字额具有相互推动的发展趋势。其中一个原因是由于宏观调控政策的需要，把增发国债作为积极财政政策的操作工具，主要用于基础设施建设，其资金回报率较低，随着国债规模的扩张，还本付息额也迅速增加，国债规模的迅速扩张反过来推动财政赤字的急剧攀升，陷入借新债还旧债的恶性循环当中，如1997年国债发行额为2412.03亿元，同年的还本信息额为1820.40亿元，还本付息额占发行额的75.47%，在财政收入不可能有较大增长的情况下，中央财政的偿债成本和偿债风险都相应增加。
2、低债务负担率与高债务依存度并存
国债负担率（国债余额／当年GDP）反映了负债规模与一国尝债总体经济实力的对比关系，这一指标对不同国家有着不同的实际意义，经济发达国家的债务是建立在雄厚的财政经济基础上的，整个国家对债务的承载能力较强，其国债负担率可以高些，如《马约》规定欧盟成员国这一指标上限为60%，而发展中国家由于经济规模和经济实力较差，其债务负担率也应较低，一般国家应不超过45%。我国的国债负担率一直低于17%，2001年也仅为16.3%，远低于国际警戒线。但是从动态分析，我国国债负担率近年来增长很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
从财政对国债的依赖程度和财政承载债务的能力上看，则需要考察国债依存度和偿债率两个指标。由于我国国债的发行和偿还都是由中央政府操作的，在分税制条件下，真正能衡量国债所蕴涵的财政风险的应为中央财政的债务依存度和偿债率，所以研究中央财政的债务依存度和偿债率也更有实际意义。
中央财政的债务依存度是指当年国债发行额与中央财政支出（包括国债还本付息额）的比重，它反映了中央财政支出对国债的依赖程度。债务依存度过高，表明财政支出过度依赖于债务收入，财政处于相对脆弱的状态，因为国债毕竟是一种有偿收入，高依存度对财政的未来发展形成潜在的威胁。国际上公认的控制线为25%-30%，而我国的财政依存度表现出不断上升的趋势，从1994年开始超出国际警戒线，1999年高达62.49%（见表1），是国际警戒线的两倍多，也是美国、日本、英国等发达国家的3-10倍。显然，中央财政支出有60%的资金来源于国债收入，财政风险较大。
表1财政收支与国债有关指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
反映中央财政偿还债务能力的指标是偿债率，即当年国债还本付息额与中央财政收入的比重，这一指标越高，说明中央财政的还本付息压力越大，偿还能力越弱，国债的承受能力越差。从国际经验来看，偿债率的安全线为8%-10%，警戒线为22%，1990年我国中央政府的偿债率为11.43%，1998年迅速攀升为45.91%，是国际警戒线的两倍多，近两年虽然有所下降，但仍然高于国际警戒线（见表1）。考虑到我国财政收入大幅增长的潜力不大，加之国债发行期限多为中期，还本付息相对集中，国债的偿还困难还是较大的。
上述分析表明，我国国民经济总体应债能力相对较强，而财政本身特别是中央财政对国债的承载能力有限，也从一个侧面反映了财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低，既压缩了国债继续增加发行的合理空间，也说明潜藏着财政债务风险。
3、国债筹资成本硬约束与投资收益隐性化
国债筹资是有代价的，到期偿还本金是不言而喻的，同时还要支付国债利息。国债是以国家信用为基础的借贷形式，其发行主体是政府，在所有的本币市场参与者中信誉最高，信用风险最小，流通性能好，变现能力强。正因为国债具有这些特征，西方国家一般都以国债收益率作为金融市场的基准利率，从投资者角度来看，投资是国家政权担保的此种金融产品最安全，风险几乎为零。因此，国债利率通常低于银行同期存款利率。我国的情况与此正好相反，由于缺乏科学的债券定价方法和基准利率形成机制，债券发行定价反而比照银行储蓄存款利率，国债利率比同期存款利率高出1-3个百分点（见表2）。
表21990-1996年银行储蓄利率与国债利率表单位：%
附图
资料来源：袁东：《中国证券市场论》，东方出版社，1997年，250页。
近年来虽然二者利差在减少，但国债利率仍高于银行存款利率。1999年发行的2、3、5年期国债利率分别是2.55%、2.89%、3.14%，而同期银行存款利率分别是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低与风险大小相悖，同时也增加了国债的利息支出，1997、1998年的利息支出分别高达563.3亿元和763.6亿元。甚至有个别种类国债的真实利率高于产出增长率，如1998年第一期、第二期凭证式国债、30年期的特种国债利率偏高，从而增加了国债的筹资成本。
国债是信用性质的财政收入，是一种集借、用、还三者于一体的政策融资工具，其主要特点就是国债资金使用的有偿性。国债资金的偿还就要考虑它的使用效益。国债资金的使用效益包括社会效益和经济效益两方面：从社会效益来看，通过国债投资，可以增强国家的宏观经济调控能力，改变社会消费与投资结构，促进基础设施建设，有利于环境保护等，但这些溢出效应是隐性的，很难用投资收益率等指标衡量的，因此、在短期内不能作为国债的偿还基础。从经济效益上看，国债资金主要用于弥补财政赤字和还本付息，用于生产建设上的比例很小，况且基础设施投资的盈利水平较低，想用这些投资项目的盈利来偿还国债是不现实的，国债投资的自偿能力是十分有限的。
4、隐性债务显性化
随着国民经济的发展和体制改革的深化，将促使以前的隐性债务显性化。目前我国尚存在各种形式的债务，虽然在名义上不是中央财政的债务，但在性质上类似于国债的国家债务，在实际运作中将由中央财政承担其中的大部分支付责任，最终构成中央财政的实际债务组成部分。
(1)社会保障资金债务。改革开放以前，我国实行的是低工资、广就业、多补助的收入分配制度，养老、失业、医疗等社会保障全部由国家和企业承担，个人未形成养老积累，也不承担任何费用。改革开放以来，我国新的社会保障制度也逐渐形成，这就产生了弥补历史欠帐，支持国企改革，对原有职工的偿债问题，这部分债务具有很大的不确定性，取决于未来经济增长率、实际工资率、利息率和人口因素等参数的变化。按照世界银行1997年测算结果，我国养老金隐性债务为1994年GDP的46%-69%，即21468～32202亿元，而他们最近的一项测算则认为在1998年中国养老金隐性债务占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限计算这部分债务也达2万亿以上。
(2)国有银行不良贷款形成的国家隐性债务。在我国的全部金融资产中，银行资产占85%以上，但由于多种原因，我国四大国有商业银行不良贷款比重居高不下，1995年末为21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高达29.2%，国有商业银行不良贷款总规模至少在27000亿元以上；四大国有商业银行在1997～2000年由于国有企业改制而核销呆坏帐1829亿；截止2000年末，在四大国有商业银行开户的企业中，逃废债企业达32140户，悬空银行贷款本息达1851亿元；三家政策性银行的不良资产，根据朱民1999年提供的数据也在3000亿元左右。而以上也仅是冰山一角。
(3)粮食企业在采购和流通中累积的亏损债务，目前高达2000多亿元，这最终也将成为政府负担的债务。
(4)截止2001年底，全国拖欠当年国家统一政策规定的工资65亿元，占应发工资总额的1.8%。
我国国有经济是由财政、银行、国有企业三部分组成，政府财政实质上为银行的不良贷款和企业债务提供担保，为社会保障提供资金来源，在动员银行和企业最大潜力仍存在缺口的情况下，上述隐性债务必将最终由财政负担，其本质与国债是相同的。所以说，虽然名义国债负担率低于国际警戒线，但如果在名义国债规模基础上，再加上社会保障资金缺口、国有商业银行和政策性银行的不良资产债务、粮食企业亏损挂帐、各级政府欠发工资等隐性债务计算在内，我国财政债务至少在5万亿元以上，占我国GDP的50%以上，即国债总体负担率超过50%，财政债务风险是不言而喻的。
5、外债风险虽小，但成本较高
财政债务包括国内债务和国外债务两部分，近年来总的趋势是内债规模大幅增长，而外债负担相对减少，外债风险相对较小。一是外债余额增幅较小，由1995年的1056.90亿美元增加到2001年的1700余亿美元，个别年份甚至绝对减少，如1999年。二是从外债风险指标上看，2000年我国外债的偿债率为9.2%，债务率为52.1%，远低于国际公认的警戒线（即偿债率为25%，债务率为100%），2000年我国外债负债率为13.5%，也低于同期世界平均水平。三是从外债偿还期限结构上看，2000年长期外债余额占全部外债余额的91.0%，而短期外债余额仅占9.0%。四是我国外汇储备逐年增长，到2000年已达1655.74亿美元，为外债偿还提供了坚实的基础。可见，我国的外债规模、债务风险指标与国民经济增长速度和外汇储备比较起来，其负担较为合理，均在国力可承受范围内。
但是，另一方面，从外债借款成本来看，贷款利率较高的国际商业银行贷款占主导地位，2000年国际商业贷款余额占整个外债余额的65%，而利率较低的外国政府贷款和国际金融组织贷款仅占16.9%和18.1%，这必然导致我国外债的借款成本提高。从外债币种结构上看，币种单一，主要是美元和日元，外债币种缺乏多样化，增加了外债的汇率风险，因此，对外债风险同样不能掉以轻心，仍需加强外债风险管理。
二、财政债务风险的防范
积极财政政策的效应是双重的，在充分发挥其促进经济增长正面效应的同时，必须看到积极财政政策也导致国债规模有所扩大，进而放大财政债务风险的负面影响。为此，应针对财政债务风险的本质特征，采取有效措施，防范与化解财政债务风险。
1、适时淡出积极财政政策
一般而言，财政政策的行政色彩较浓，人为因素较大，往往侧重于需求管理，是一种熨平经济周期的短期措施。我国1998年制定并实施积极财政政策之初，只是把它作为一项应对东南严金融危机的特殊手段。而数年连续实施积极财政政策，已经使这一短期政策长期化了。但社会经济及财政方面深层次的问题并没有从根本上得到解决，却积累了大量财政债务风险。因此，有必要适时调整财政政策，逐步淡出积极财政政策，控制财政赤字规模，优化财政支出结构，提高财政支出效率，深化预算制度改革，规范财政分配秩序，完善税费改革。
2、控制国债规模，调整国债结构
发行国债既要考虑社会公民的应债能力、国民经济的承载能力和财政的偿还能力，更要注重国债资金的使用效益和运作成本，兼顾国债发行的可持续性，科学界定国债的合理规模。(1)加快“费改税”进程，规范预算外收入和各种制度外收入，把它们纳入到统一的财政收入中，使财政收入稳步提高。同时，加强财政支出管理，合理调整分配结构，遏制行政经费膨胀，杜绝资金浪费，全面推行政府采购制度、零基预算、单一帐户制度，以此强化支出约束，压缩财政赤字，这是控制国债规模的最关键因素。(2)广泛采用竞争性招标发行方式，降低发行成本；动态调整国债利率，形成科学规范的基准利率机制，适度调低国债利率，降低筹资成本，控制国债利息负担；调整国债期限结构，增加短期和长期国债品种，均衡分布国债还本付息额度。(3)提高国债资金的使用效应，走出借新债还旧债的怪圈。对于投向非盈利性公共物品的国债资金，在选择项目时要兼顾经济效应和社会效应并重的原则，在保证工程质量的前提下，尽量降低成本，尽可能地发挥基础设施的效益，创造更多的社会价值。在今后一段时间内，国债投资应逐步由基础设施投资转向有市场需求、有经济效益的制造业领域转移，加大用于竞争行业的投资比例，同时采取有效的管理措施，缩短项目建设周期，项目建成后，采取公司运作方式，保证资产的保值增值，提高国债资金的自我偿还能力。(4)为了使国债资金的筹措、使用和偿还步入良性循环轨道，应建立国债偿债基金制度，坚持基金有效运作，预算上单独列支，闲置部分可以投资，确保基金增值，使国债偿还有一个可靠的基础。
表3国家外债余额及风险指标
附图
资料来源：2001年中国统计年鉴
3、多元分散债务风险
当国债资金投向基础设施项目时，一般具有巨大的社会效益，地方有关部门可能从中获益，因此，这些国债的偿还应按受益大小由中央和地方政府按比例分摊；目前我国不允许地方政府发债，为解决地方政府使用债款，一般由中央统一发行国债，再从中转货一部分给地方政府使用，这实际上是中央政府替地方政府发债，所以按谁受益谁偿还原则，这部分债务理应地方政府负担；对于银行不良贷款和坏帐损失，最终不应由财政全部“兜底”，而要以法律法规形式明确规定银行破产后财政负担偿还储户资产的比例，按照利益与风险对等原则，规定财政、银行、储户各承担一定比例风险；对于地方政府债务，要严格界定责任，真正属于政府的，由地方政府列入预算；对于商业性债务、有关政府担保的企业债务，首先由债务人偿还；对于社会保障资金缺口这种隐性债务，应由财政、企业及个人按比例分摊，财政和企业分摊部分可通过开征社会保障税、国有股减持、出售转让国有资产等方式弥补。
4、强化外债管理，防范外债风险
由于外债具有特殊的传导机制，一国外汇市场可能成为国际投机商追逐的目标，东南亚金融风险的教训应引起我国高度重视。必须建立外债统一管理机构，结合国家的进出口政策、汇率政策，运用科学管理方法和现代化手段，统筹政府外债的借入、使用和偿还；在合理控制外债规模条件下，降低借款成本，尽量多争取外国政府贷款和国际金融组织贷款：对于国外商业贷款，一定要注重提高外债资金的使用效益，使外债本息偿还有一个可靠的保证。同时，还要注意汇率风险，合理安排外债币种结构，提高汇率走势的预测能力，把外债风险控制在较低水平。
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我国应对危机的公共政策存在的主要问题
（一）危机预防措施不到位
虽然现代危机具有突发性和不确定性，但是造成危机的许多因素早已潜伏在日常生活之中，所以政府在制定公共政策时就要考虑到危机的存在和发生，要居安思危，未雨绸缪。政府在公共政策的制定、执行等各环节中都必须有危机意识，要强化现代危机的化解方案。从国外的经验来看，美国设立了联邦应急管理署，俄罗斯有直属于总统的紧急情况部，都有专门的机构来进行危机管理。而我国没有设置明确的部门或机构，也没有明确的分工，应对各种危机是各级政府部门的任务。在我国，虽然政府应急管理中已有了相关的处理危机的预案，但这些预案主要是针对危机发生时的处理，很少涉及危机预防方面的内容，危机预警系统还没有建立，因此，有必要在公共政策中体现应对危机的预警政策。
（二）公共政策评估缺乏危机化解的具体指标，监督不力
公共政策评估是公共政策系统的一个重要环节，可以了解公共政策执行后的绩效情况。而公共政策的评估要有一定的标准，目前，国内普遍运用陈振明提出的五大标准，即生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度［5］，但该标准在实际评价时不太好操作。笔者认为，最好将评估标准量化，即将各标准具体化为指标来对公共政策的执行情况进行测量，但我国目前还没有建立起这样一套公认的指标体系。从西方有关公共政策的评估来看，它的政策评估之所以能在社会和政治生活中发挥重要的作用，很大程度上得益于评估指标的科学应用，但是西方的指标体系中也没有有关危机应对的指标。
（三）公共政策缺乏系统性
随着社会的发展，危机的种类、形式在不断发生变化，公共政策也要根据危机的变化而相应地进行调整，这样才能更好地应对危机。我国应对危机的公共政策主要表现为应急预案，并以法规的形式固定了下来，这样的公共政策虽具有普遍性，但这种单一的应急政策没有涉及危机预防、恢复、保障等方面内容，难以对危机进行综合治理；同时，应对危机不能只靠中央政府的统一指令，还要地方政府根据具体情况做出相应规定，中央与地方必须形成一个统一系统，而我国在应对危机时还缺乏综合协调部门；另外，根据现代危机的特点，尤其是现代危机全球化的趋势，公共政策要体现危机的全球意识，我国与其他国家之间要形成一个应对危机的国际体系。而我国的危机应对政策只考虑了本国本地区的情况，没有考虑国际环境以及与国际接轨的问题。
应对现代危机要构建公共政策系统
（一）预警政策系统
预防能大大地减少危机到来时的损失。虽然现代危机的发生有不确定性，但“现代化风险也有自身的逻辑”［1］33，也不是完全没有规律可循的。在预控、预防阶段做好政府危机管理工作，能够以最小的成本取得最大的收益。第一，要完备法律支撑体系。完备的法律支撑体系是预防危机的有效手段。政府在日常管理中要逐步完善相关法律法规，明确规定各级机关、部门在处理危机中的职责，真正做到应对危机时有法可依，树立危机意识。尤其要完善危机的预防政策，对如何预防危机做出详细规定，突出预防的重要性。第二，建立先进的信息收集制度。广泛而准确地收集信息对于危机应对十分重要。从发达国家的公共危机预警政策来看，政府大都配备了先进的信息化设备，先进的设备使政府能对危机做出更加快捷的反应。另外，要使政府能及时的预防，信息的真实、准确尤其重要。一般来讲，政府的危机预警政策要强调快速、准确、公开，而现代社会的信息复杂多变，需要先进的信息搜集手段作为保障，可以充分利用互联网，并以法律法规为支撑，培育良好的互联网环境。第三，建立公众的危机教育制度。政府平时要重视对民众危机意识的培养，并对民众进行经常性危机应对技能的培训，要广泛应用各种手段和设施来提高教育和培训的质量。另外也可以搞一些危机演习，增强公众的危机防范意识。
（二）应对政策系统
对现代危机的应对政策是公共政策系统构建的重中之重，对危机的应急管理已成为许多政府必做的工作。第一，建立政府负责的政策系统。我国应对危机应主要依靠政府，遵循在国务院统一领导下，设立专门的省、市政府应对危机的管理机构，各地方、各部门分级管理、分级响应，强化地方政府的“属地管理、就地消化”的能力，并促进各级政府机构的综合协调与合作，提高政府处置危机事件的质量。目前，我国主要是在部分经济发达的大中城市设置了专门的危机管理机构，并将危机管理作为政府的重要工作来抓，但是，我国中央政府仍无应急管理综合协调部门，广大中小城市和中西部地区也没有建立起常设性的、专门的应对危机的机构［6］。对于市一级的行政机构，要根据情况因地制宜地设置应急管理部门，从而使应急管理范围能辐射到县乃至乡村，以保障当前应急管理较弱的偏远农村能够满足最基本的应急保障需求［7］。第二，完善社会支持系统。应对现代危机要求多方协作、社会参与、特殊的政策和技术支持、强制性措施和专门性的行动，这都不是一般的常态管理所能够解决的，仅靠政府管理也是不够的，这就需要在政府指导下，积极培育和发展民众的社会支持系统，形成政府和社会共同应对危机的管理系统。社会支持系统可以由非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体等组成，政府应给予他们相应的扶持政策，充分发挥其在危机管理中的重要作用。建立健全应对危机的社会支持系统，在全社会形成合力，才能更好地应对现代危机。
（三）恢复政策系统
经历危机之后，人和物都会受到不同程度的冲击和影响，所以危机过后的恢复管理也是政府管理不可缺少的组成部分。危机一旦得到控制，政府制定的恢复政策的好坏对人们的影响很大。第一，科学评估制度。危机过后一般都会造成一定的损失，所以要建立一整套针对危机损失评估的具体指标体系，对危机造成的损失进行科学定量的统计与分析。只有科学评估损失，才能正确、及时地对损失予以补偿；同时，科学的评估也为确立重建思路和是否启动应急资金作为援助提供了参考。第二，补偿机制。建立危机补偿制度，明确补偿的原则和操作办法，对危机造成的损害进行科学合理的评价，并及时进行补偿。针对现代危机的特点，除了物质补偿外，在恢复政策中还要强调心理疏导，要加强危机中和危机后的心理辅导。危机过后的人们往往不知所措，心理很脆弱，这时有效的恢复政策对人们可以起到安抚的作用。
公共政策公信力危机原因探究
（一）公共政策制定缺乏质量
政府政策信用危机主要有几个方面的原因：其一，政策制定过程缺乏必要的民主与公开，政策价值利益取向与民众相背离。其二，对政策所要解决问题不明确，政策脱离实际，缺乏必要科学性和可行性，导致政策失信于民，得不到公众的信任。其三，政策制定过程中考虑问题片面，政策制定者存在个人认知上倾向性和局限性，缺乏全面性和合理性。其四，政策制定缺乏统一性和稳定性，上下级政策不统一，甚至存在相互矛盾现象，导致公众失去对公共政策的信任。其五，制定的政策缺乏必要的公平性和正义性，政策制定者在资源分配和利益调节上采取不同标准，导致政策调节出现“盲区”，以及界限模糊的灰色区域，势必产生政策漏洞。
（二）公共政策执行效率低下
第一，公共政策执行缺乏统一性。政策执行者对政策的认识存在偏差，导致在执行过程中发生自相矛盾的困境，造成政策无法得到一致、有效地贯彻落实。第二，公共政策执行缺乏稳定性。稳定的政策是政策公信力前提，政策朝令夕改、频繁变动，政策缺乏稳定性使人们失去对政策的信赖，从而漠视政策，导致有令不行，有禁不止。第三、政策执行过程缺乏公正性。部分政策执行者在执行过程中存在区别对待情况，丧失了政策应具有的公平和正义。第四，公共政策执行出现偏差，缺乏灵活性。一些政策执行者对政策不加分析，盲目机械照办，未能明确政策的精神实质，执行方法过于简单，使政策执行流于形式。
（三）公共政策主体公信力弱化
政策主体包含了政府官员以及参与制定政策的权威专家，当前，部分政府官员和专家在公众心目中出现了公信力弱化势头。其中表现为官员形象不佳，言行失当和不负责任行为。2011年“7•23”甬温线动车追尾事故的官方新闻会上，铁道部新闻发言人王勇平回应“救援结束后仍发现一名生还儿童”时称“这只能说是生命的奇迹”；对为何要掩埋车头的质疑，王勇平回应“至于你信不信，我反正信了”，这种不负责任的言行只能使公众寒心。而专家形象由于受到一些滥竽充数人士影响，使得公众对专家产生质疑，以致于专家公信力弱化，导致专家在参与政策制定和解读政策过程中失去了权威性，得不到民众的认同，甚至他们的参与和解读反而使公众越发对政策持怀疑态度。得不到公众认同的公共政策谈何公信力？
（四）信息不对称导致政策曲解
当前，信息不对称是危机产生及危机过程中常见表现形式，不论是信息缺乏还是信息过度传播，都可能引起政策客体过激反应，主客体之间信息完全对称只能是一种理想状态。部分政策主体利用政策的相关表述为自己谋取私利，打着对政策创新解读名义，将政策解读为对自己有利的表述，违背公共利益。这种对政策曲解做法，不仅仅使相关政策得不到有效地贯彻落实，更加损害了公众对政策的信任。而社会公众作为政策客体，由于信息不对称，不可能全面准确了解相关的政策，再加上缺乏专业知识和个人认知能力有限，很难对政策进行精确解读，且在解读过程中极易受到其他信息影响，造成对政策歪曲解读。导致公众很难全面地认识公共政策，或者对其评价产生较大偏差，由此可能会采取一些手段来反抗、抵制政策，进而影响政策公信力。
（五）危机应急机制不健全
公共危机具有突发性和不可预见性，部分政府由于危机意识淡薄，缺乏相应响应机制，危机处理方式失当。往往在发生公共危机之后，不能及时采取有效措施进行补救，使得原本只在较小范围之内影响不断扩大。2008年震惊全国的“贵州瓮安‘6.28’严重烧突发性事件”，起因是一名17岁女生离奇死亡，由于亲属未得到满意答复，不屈不饶执著下演变成为一场震惊全国的大规模。倘若当地政府能够迅速查明该女生死因，及时安抚家属，或者在事件发生之前能够采取有效的措施及时给予制止，那么也不至于演变成大规模。
公共政策公信力危机处理措施探寻
（一）加强政策制定的质量
政府在制定政策之前要进行充分调研论证，把民主决策机制引入政策决策系统，营造良好决策氛围。提高政策决策者和参与者素质，吸取广大公众建议，着力提升政策科学性、合法性、合理性、公正性和稳定性。制定政策过程要注重民主与公开，扩大政策主体范围，重视参谋咨询人员在政策决策中作用；真正落实听证制度，保障公众知情权和参与权，听取广大公众意见，完善公众监督机制；要努力提升政府形象，加强对官员教育，克服地方本位主义，勇于承担政府所应该承担责任和义务；做到真正情为民所系，利为民所谋，权为民所用。
（二）提高政策执行的效率
公共政策执行要依托国家权力机关强势的公权力，而对这强势的公权力要进行依法限制，才能够保有相对人的正当权利和自由。目前有两点要尤其加以重视：防范自由裁量权滥用、严格依程序执行。政策执行中要坚持以人为本，注重人性化执行。在保证公共政策得以准确贯彻实施前提下，可以进行灵活的变通、因地制宜，保证政策灵活性和适应性，但是要严格防止政策主体出于谋取私利而对政策进行歪曲解读，从人文关怀角度出发最大限度地维护相对人及公众合法权益。
（三）提升政府官员形象
官员形象直接影响着民众对公共政策公信力信任程度，政府要加强对官员的监督，实行责任追究机制，对不负责任官员要严加惩处，以息民怨，以平民愤。同时要大力营造服务型政府，创建清正廉洁、高效亲民执行环境和官员队伍，降低行政成本，从而赢得社会公众理解、支持和信任。要重视公众监督作用，保障公众监督权力，对伪专家，假专家要坚决打击；相关法律要及时完善，例如，《食品安全法》规定对只谋取自身利益而不顾消费者利益的形象代言人追究其连带赔偿责任就值得借鉴。因此，《侵权责任法》可以对专家直接规定相关法律责任，对假专家伪专家进行严厉打击，整肃专家队伍，重新塑造起专家的权威。
（四）完善信息沟通渠道
危机因为具有高度破坏性而天然的成为公众关注焦点，也较容易被不法分子所利用，大为造谣造势，借此干扰公众正常判断，政府要加强舆论引导，掌握舆论主动权，发挥媒介在危机公关中的沟通作用，疏导公众情绪，引导公众正常判断。公开透明媒体报道既可以缓解民众紧张情绪，也可以使谣言不攻自破。政府还应当开展网络公关，在网络时代，一件微小事情经过网络的传播扩散，可能会演变成影响巨大的公众事件。因此政府在开展网络公关时要谨言慎行，一旦失误偏差，可能会损坏政府形象，甚至造成极为严重的后果。
[论文摘要]首先简述电子商务中软件质量风险的生成机制，然后研究政府应采取何种规制措施降低交易者信息不对称和交易契约控制力不对称引起的质量风险，并提出具体的对策。
电子商务扩大了软件的交易形态和交易范围，使软件交易比物质产品便捷和多样化，同时，由于交易流动性增强，交易中的不确定因素也在增加。由于软件是典型的后验产品，使其在电子商务中出现了不同于传统物质产品交易的质量风险，需要政府进行规制。
一、软件电子商务质量风险的生成
软件是后验产品，消费者只有使用它以后才知道它的真实质量，这形成软件交易中严重的事前信息不对称，如果没有良好的信息传递机制，软件市场容易因逆向选择而形成“柠檬”市场。电子商务使软件交易中的信息不对称程度进一步加剧。在软件传统的商务渠道中，供应厂商的品牌、包装、广告及赔偿承诺等，都向消费者传递着软件质量的信息，厂商营销中投入巨额成本及其与销售商的合作，都显示着厂商的“实力”与其产品的“层次”。而在Internet上，大大小小的厂商甚至个人都可以花很小的力气(成本)向你推销软件，你的网页上时不时会“飞”来某个软件广告，这些软件的质量信息几乎没有经过“过滤”，参与软件电子商务交易的消费者在搜寻信息成本几乎下降到零的同时，却带来了挑选成本的激剧增加。消费担心的还有，这些“厂商”今天在网上设立软件商店，明天它会不会还存在？更严重的是，这些软件提供者中，还时有电脑病毒的“骇客”浑水摸鱼混杂其中，使挑选软件增加了很大的风险成本。所以，如果没有政府进入规制，软件电子商务质量风险将成为Akerlof(1970)所提的典型的“劣质产品市场”，甚至连市场也无法形成。
二、软件电子商务质量风险规制
软件电子商务交易中的质量风险可由市场的内在机制在一定程度上解决，政府的规制作用是使这种风险降到最低，以使软件电子商务交易市场扩大和更有效率。软件电子商务中的质量风险主要由软件交易中严重的质量信息不对称性、网上交易的低约束性和违约惩罚成本的高昂性引起。为此，政府对软件电子商务交易必须针对性地采取相应的规制措施，消除交易双方在交易中的契约力不平衡，创造公平、透明的交易条件。从交易契约理论出发，政府可采取的规制措施包括事前的准入注册，事中的认证评级、信息服务、监控维护和事后的追究惩罚等。
1.准入规制
政府对软件电子商务交易中的供方实行注册登记等准入规制可增加交易的约束性和减少信息的不对称性。软件电子商务交易由于供方在每一个端口均可供货，并且供方可以“跑了和尚又跑了庙”，这给买方带来了交易上的风险，包括产品质量和服务质量上的风险。当买方意识到卖方可能实行一次易时，就会担心卖方的道德风险而选择“信用认定”，即在交易前多方搜寻对方的信用信息，或是干脆选择不交易，这增加了交易成本和缩减了市场，加上软件的信息不对称，软件电子商务交易市场将大幅缩水。在没有政府规制的“自由市场”情况下，软件电子商务市场交易的供方将集中在少数“品牌”公司，因为只有这些投入大量的沉没成本去建立起市场信誉的公司才值得买方信赖，也只有这些大公司的雄厚实力才使用户有“庙”可找。所以，软件电子商务市场在没有政府时虽然是个人人均可进入交易，没有限制的“公平”市场，但实际上是个只有大的软件公司才能生存，产生“公平”性失效的市场。由此，政府需要进行准入规制。
政府应该采取怎样的准入规制措施？现代规制理论表明，过严的政府规制将使政府政策替代市场机制，从而导致政府失灵；有效率的政府规制必须是政府的规制措施弥补市场机制的不足，起到扶持和维护市场的作用。简言之，就是政府应永远是裁判员，而不应是运动员，即使是政府的微观规制也只能是“跑着的裁判员”。对每个市场失效，市场本身均有一定的自我修复的内在机制（“免疫力”），软件电子商务市场也如此。例如网上信用认证服务就具有这方面的功能，实际上，VeriSign等网上认证服务公司在国外已经起步发展。因而，政府对软件厂商进入电子商务的规制应该是核准注册制度，而不是审批制度。同时，为适应软件电子商务交易特点，政府需要为用户提供厂商注册信息查询服务，并制订与网络交易相符合的防止软件电子商务交易中价格欺诈或质量欺诈等违法交易行为的法律法规。除此之外，政府所能做的还有对网上软件交易认证服务公司给予税收优惠，以满足软件电子商务中日益增加的产品信息和信用信息需求。
2.交易运行规制
在初步确定对方可交易后，软件电子商务交易中的质量风险来自买卖双方之间存在的严重信息不对称，这容易导致软件电子商务市场萎缩或转变成“劣质产品市场”。为克服因质量信息不足产生的逆向选择，在没有政府介入的情况下，产品高质量的厂商将采取信誉培育、高质高价和通过市场中介传递质量信息等措施传递甄别信号，从而减轻市场的失灵。但甄别信息传递过程需要高昂的信息传递费用（对厂商）和鉴别费用（对消费者），交易成本过高会影响市场的交易效率和交易范围，为此需要政府进入软件电子商务市场，提供部分质量公共信息和限制虚假信息的，以减少厂商与消费者之间的信息传递和鉴别成本。这里的问题是，政府应如何提供减轻买卖双方信息不对称的服务？
在传统物品质量信息不对称规制上，政府只要采取广告、质量标准等常规的规制措施就可以达到质量价格的均衡从而避免信息不对称下的价格欺诈。而对软件电子商务交易而言，信息不对称程度和传递、鉴别信息的费用显著地高于传统的物质产品，因而要求政府提供更多的规制服务，包括：第一，提供质量信息在线服务。信息具有天然公共品的属性，由政府提供软件质量的相关信息，不仅可显著减少甄别信息的传递费用，而且能减少质量信息的鉴别费用。当然，政府所的信息只能限于一些公共、实用而现实的信息，如软件电子商务市场的政策信息、软件真假鉴别的实用技术和鉴别机构、软件质量技术监督部门对市场的监督报告等。这些信息，应以数据库的形式提供在线查询服务。第二，认证和评级。认证评级是政府降低用户鉴别软件质量信息成本的有效规制措施，也是提升高质量软件的信誉度，降低其信誉投资成本的良好措施。限于公共职能和信息不对称，政府认证规制在操作上应以提供准入性和达标性的认证为服务内容，而把其他的认证工作交由市场认证服务公司；评级服务方面，政府可从市场销售额、市场占有率、专利申请数、服务质量、投诉率等方面公布企业“排行榜”，以让消费者对软件企业有个基本的判断。第三，信息监控。鉴于信息不对称中大量信息租金和由此带来的道德风险的存在，政府需要监控企业传递信息的真实性，其中主要是软件厂商在互联网上的各类广告和信息是否虚假或是否具有误导性，以及所采取的预防和治理措施。
3.惩罚规制
在软件电子商务交易中，单纯依靠消费者搜集和鉴别信息去减少卖方在质量上的败德行为是很费成本的事情，政府进入规制能有效减少这种成本的支付，从而增加卖方的约束性和减少交易中质量的不确定性。在电子商务中，由于交易存在着部分“虚拟”成分，使法律的执行成本很高，这个特点由于软件交易“边界模糊”的特性而在软件电子商务交易中表现得更为突出。政府在惩罚规制上有两种惩处方法可选择，一是实施高频率的检查规制；二是加大惩罚力度从而相对减少查惩费用。由于网上交易约束性低，查处不容易和法律惩罚成本高，信誉低的公司比信誉高的公司更有积极性选择质量欺诈行为，因而，从维护市场与降低社会成本角度出发，政府需要选择从严惩处的办法。
简短的结论：软件电子商务交易中的质量风险需要政府提供更多的网上在线服务，这种服务应限于公共服务领域而不是替代市场“免疫”机制的作用。此外，为增加交易双方的约束力，减少质量欺诈行为，政府应实行在线的监控惩处机制和加大违规者的惩罚力度。
主要参考文献
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[2]张昕竹.网络产业·规制与竞争理论［M］.北京：社会文献科学出版
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一）执法效能不高体制调整改革后，全省工商系统案件数、罚没款数均呈明显下降态势。从全省情况看，全系统年、年、年一季度查办案件总数分别为件、件、件，罚没款数分别为、、亿元；从市级局情况看，宝鸡、榆林等经济相对发达地区影响相对较小，关中绝大部分地区和陕南经济欠发达地区影响相对较大，其中渭南市工商系统办案数和罚没款数分别下滑和，安康市下滑和从县级局情况看，整体处于下滑趋势，以延安为例，幅度最大的黄陵、吴旗县罚没款数分别下滑和，全市平均下滑幅度为。总体来看，全省工商系统办案工作滑坡较大，其原因：一是体制变化后，部分县级局取消了罚没款建议指标，办案工作没有考核压力；二是职能划转后，工商部门不再办理涉及流通环节食品安全的案件，流失了部分办案工作领域；三是工商登记制度改革，市场准人门槛降低，使得注册登记方面的案件数量大幅下降。
二）执法风险增大工商行政管理改革对工商行政执法透明度、规范度和公信力提出新要求，同时随着社会主义法制化进程的加速推进，公民的法律意识明显增强，社会各界对工商行政执法的关注程度不断提高，因行政不作为、行政许可等具体行政行为弓丨起的复议诉讼案件明显增多，工商行政执法风险呈增大趋势。从近两年受理行政复议诉讼案件的情况看，弓丨起复议诉讼的行政行为类型主要集中在行政不作为、登记许可和信息公开这三个方面。年度全省工商系统共办理行政复议、应诉案件件，被驳回件、撤销件、确认违法件，其中行政不作为案件件，登记许可案件件，信息公开类案件件。年一季度全省工商系统共办理行政复议、应诉案件件，被驳回件、撤销件、确认违法件，其中行政不作为案件件，登记许可案件件，信息公开类案件件。行政不作为、登记许可和信息公开这三类案件的增加，外因在于行政相对人——特别是职业举报人法律意识的增强，内因在于执法人员思想素质、业务素质不高，内外因素都增加了工商行政执法风险。
三）执法面临新环境实行分级管理后，工商行政执法不同程度地受到社会环境影响，导致基层工商干部存在着“不敢为”、“不愿为”、“不能为”思想，一定程度上影响了工商部门职责履行。非本职性工作任务干扰行政执法。管理体制调整后，一些地方工商部门除了履行市场监管和行政执法等本职工作外，还承担了一些非职责职能内的工作任务。市容整治、招商引资、卫生创建、社会治安综合治理、扶贫包村、新农村建设等工作也成为县级工商局的工作任务，使得原本有限的执法力量难以集中到市场监管和执法办案上来，更无时间和精力进行行政执法工作分析研究。发展与执法的矛盾比较突出。有的地方政府从保护本地区经济利益出发，把服务发展与监管执法对立起来，认为服务就是放宽政策、降低门槛，就是要少检查、少罚款。有的领导认为我们对企业的例行检查，对违法企业依法实施的行政处罚，影响投资人的积极性，影响投资环境。一些地方党委政府对行政执法的态度模糊，支持的力度不够，一定程度上影响了行政执法。行政干预妨碍行政执法。一些地方政府出于追求或政绩的考虑，要求工商部门突破、放宽法律政策限制，对一些严重违法违规的市场主体实行变通处理；有的地方政府要求工商部门超越权限提供服务，承诺“首次不罚”、“先上车、后买票”等，以权代法、以言代法的现象比较突出，一定程度上影响了法律的严肃性。
四）工商职能发挥不到位执法力度不大。执法领域不宽，案件类型单一，基层执法办案仍局限于对传统集贸市场、个体案件、无照经营等违法行为的查处，对生产资料市场、生产要素市场、新兴网络市场等领域的监管不到位，商业贿赂、制假售假、违法广告、商业欺诈、公用企业不正当竞争、侵犯消费者权益等一些严重违法案件得不到及时立案查处。执法资源分散。目前，工商机关仍按照个体、企业、商标、广告、合同、市场、公平交易等条线实施分头监管、分散办案。随着工商体制调整改革的不断深人，现行执法模式难以适应跨区域、跨业务的精细化监管要求，一定程度上限制了工商机关查办大案要案的空间。执法力量薄弱。基层执法人员素质参差不齐，人员老化、短缺，断代的现象比较严重；基层监管对象点多、面广、线长，监管执法任务繁重；基层执法人员缺乏高质量的培训，学习培训机会少，视野不宽，执法办案仍习惯于低端领域的案件查处，对查办高端领域违法案件经验不足。
二、加强工商行政执法工作的几点建议
一）坚持依法行政依法行政是对行政执法机关的基本要求。面对工商行政管理改革新形势、新任务、新要求，要强化“抓好依法行政工作是本职、不抓是失职、抓不好是不称职”的理念，坚持依法行政生命线地位不动摇，树立法律授权意识，做到“法无明文规定不得为”；要增强公共权力意识，法律赋予的公共权力必须行使，不能放弃，否则就是失职不作为，法无授权的，行政机关不得为之，否则就是越权、乱作为；要加强执法监督，强化执法责任，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，促进依法行政、阳光行政。
二）明确执法依据加大立法立规和制度建设力度，为全面深化改革提供制度保障。一是继续推动《广告法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《电子商务法》等法律的修改工作，为工商行政执法提供有力依据。二是及时清理公布法律法规，明确现行有效的法律法规和规范性文件。三是抓好《企业信息公示暂行条例》及总局五部配套规章的学习宣传培训，使工商执法人员人人学习《条例》、人人弄懂《条例》、人人善用《条例》。
三）提高队伍素质工商行政管理改革发展需要高素质的执法队伍作支撑。一是抓好执法人员法律知识和业务知识培训，提格执法、规范执法的能力和水平，定期对行政执法人员进行岗位职责纪律教育，培养严格履行法定职责的自觉性，树立廉洁奉公、秉公执法的品质与作风。二是配强执法队伍，把那些敬业精神强、思想好、素质高、业务精、善于学的同志作为好钢用在刀刃上。三是培养执法人员爱岗敬业精神，这是一个精神状态问题，没有对工商事业的追求和热爱，没有好的精神状态，就不可能有较髙的工作质量和工作效率。
四）规范执法行为一是规范行政许可行为。认真落实《行政许可法》、《企业信息公示暂行条例》，优化登记注册程序，降低市场主体准入门槛，挤压权力寻租空间；按照“谁许可、谁监管、谁负责”的原则，落实行政许可责任，有效防范和纠正以许可权力趋利、谋利的违法行为。二是规范行政处罚行为。认真执行《行政处罚法》和《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》，规范行使自由裁量权，杜绝滥用行政裁量权行为；规范行政处罚信息公示，提高执法透明度和公信力。三是规范监督检查行为。依法履行监督检查职责，做到依法、严格、规范、文明督查，不越位、不缺位、不错位；改革市场巡查制，实行“随机抽查、一巡多查、职能涵盖”的市场督查模式。
五）强化执法办案一是开展执法改革试点。整合执法办案力量，充分发挥经检机构査办案件主力军作用，推行“一支队伍办案”模式。“一支队伍办案”对于提高执法办案效率，规范办案的裁量权，有效克服多头办案的随意性，解决指挥紊乱、唯利争案、相互推诿的问题具有重要作用。二是建立健全执法办案激励机制。完善执法办案奖励机制和重大违法经营行为举报奖励办法，对办案突出集体给予经费补贴，对办案有功人员给予奖励。三是开展“亮剑”行动。每年就某个重点领域组织开展专项清查整治，全省统一行动，查处一些有影响力、有代表性的案件，总结办案经验，为各级工商机关执法办案工作做好示范。
一、资产证券化存在的风险控制
在我国，资产证券化所存在的风险除了一些一般的风险外，还有着因我国特色环境所引起的特殊风险。
（一）资产证券化存在的部分一般风险
第一是交易结构风险，该种风险主要包括了交易定性风险、收益混合风险和实体合并风险这三种风险。交易定性风险指的是从法律角度来讲，一些部门可能会认为发起人与SPV（Special Purpose Vehicle，简称特殊目标载体）之间的交易不符合相关的规定与要求，因此，很有可能会将该交易的发起人破产前与SPV进行的交易判定为无效交易，进而让后续的破产隔离安排为证券化投资者带来损失。收益混合风险是因为资产所产生的现金流于与发起人兼服务人的自有现金流相混淆两者产生了混淆，而最后发起人破产后为证券化投资人带来了损失。实体风险则是指的SPV被视为交易发起人的从属机构，当发起人破产时，被当做发起人的从属机构而受到损失。
第二个风险是信用风险，是指交易对手未能履行约定契约中的义务而造成经济损失的风险，即受信人不能履行还本付息的责任而使授信人的预期收益与实际收益发生偏离的可能性。它主要产生于资产证券化这一融资方式的信用链结构中。该风险的主要表现是通过证券化资产所产生的现金流不能够满足本金与利息的支付要求从而为投资者带来损失。信用风险主要包括了承销商风险、受托人风险这两种。
第三是利率风险。利率风险是指市场利率变动的不确定性给商业银行造成损失的可能性。利率风险是一中固定收益证券所具有的风险，而证券化产品作为固定收益证券的一种，也具有这种风险。在利率变动的过程中就会为证券化产品的收益带来各种风险。
（二）我国资产资产证券化过程中所存在的特殊风险
首先是政策风险。由于我国的特殊政治形势，政府会对资产证券化的形成、发展等都有着十分重要的作用，例如为资产证券化提供各种供制度方面的保障。我国在资产证券化的初期基本都是由政府来进行主导的，因此必须要重视政府政策的变化所能够带来的风险。例如资产证券化从其本质上来看，它体现了一种财产信托的关系，虽然我国现有的法律能够提供一定的保障，但是这种模式在我国的法律中没有严格的定位，民间的基本都是在打“球”，有着很大的政策风险。
其次四法律风险。我国法律制度建设还不完善，这是众所周知的，这为我国的资产证券化带来了不可预估的风险。例如利用财产信托所创造出的资产证券化产品属于一种很典型的私募产品，然而在我国的《证券法》中却没有能够适用的相关规定，因此在一套完善的法律出台之前，它并没有明确的身份。这就带来了一定的风险。
然后是流动性风险。如今，我国证券化产品要发展就需要面临一个很要的问题，那就是流动性。当一个证券化产品缺乏足够的流动性的时候，就会要求更高的流动性贴水，这样就会大大的增加证券化的成本，这就与“把不流动的资产转化为高流动的证券”的初衷不符，因此流动性问题是急需要解决的一个问题。
二、资产证券化风险控制
（一）构建良好的资产证券化外部环境
构建良好的资产证券化外部环境主要包括了：建立并完善相关的法律、政策体系，大力发展资本市场，加强评估体系的建设这三个方面。
首先必须要根据资产证券化的具体运作流程与特殊要求，出台一部完善的资产证券化法规，在此之前必须要对现有的有冲突的法律法规进行必须的修改与完善。同时还必须要资产证券化过程中所涉及到的各种问题进行明确，并制定出相应问题的处理原则以及各种处理办法。。加强法律、政策体系的建设，是防范各种资产证券化各种风险的重要基础。
其次是必须要为资产证券化营造一个良好的的市场基础，如今我们要做的就是要大力的发展具有社会主义特色的资本市场。近年来，我国的各种保险业与基金业发展相当迅速，如果能够对保险资金、养老基金、医疗基金等各种社会资金运用的限制进行进一步的放宽，将会更加有力的推动自主证券化进程。
在现有的许多的资产支持证券结构融资中，都是采用第三方保证的方法来对风险进行消除，这种保证的形式一般都是担保人担保书或者是信用证。这样的保证因为提供了一个可以弥补资产损失的大钱袋，因此在一定的程度上能够起到防范资产证券化所存在的风险。
若井弥一（2015）认为海外企业的危机管理的内容应该包括海外企业保健、海外企业环境管理、海外企业安全企业管理和安全管理、海外企业事故责任等。Grayson（2016）, Kadison 和 Di Geronimo（2014）认为海外投资企业辅导中心在实践过程中不仅要格外重视企业中严重的政治风险、财务风险事件，而且应还承担起对突发事件介入、控制和善后工作；同时，Grayson（2016）还强调，从企业角度来看，海外投资企业应将阻止当地政治冲突和政治风险，避免引起直接冲突。Studer, Baker 等（2018）通过研究发现，大部分海外投资企业管理者认为企业辅导员在突发事件的各个环节都应承担着主要角色。>>更多管理学博士论文
国外学者认为影响企业对外直接投资的因素有政治风险、金融风险等，特别是目前经济形势不稳定，越来越多的国际学者研究海外投资风险。目前国际上关于很多关于企业海外投资风险管理的理论研究较多，国外的建筑企业风险管理机构重点关注建筑企业风险管理出去之后的盈利，即通过建筑企业运营、资本运动等盈利方式控制风险。
加拿大著名学者Peter（2016）在《Housing Markets and Risk Adjustments in Monetary Union》一文中通过对美国建筑企业产业海外投资风险的周期研究，探讨了不动产投资对策。伯特兰（2017）分析了形成风险的国际因素和国内因素，认为国际资本流动、各国资本市场自由化、金融管制的放松、扭曲的财政政策和服务业鼓励政策是全球建筑企业风险波动的主要因素。由于建筑企业风险管理不能直接带来利润，同时容易被同行效仿，国外建筑企业风险管理就不断探寻新的方式，比如使用中期控制方法和理论进入资本市场拓宽资金渠道。在战略管理高度发达的欧美等地方，建筑企业战略管理也是一种重要的融资方式，在美国现在有80%左右的建筑企业战略管理进行资产证券化。
之所以有如此规模的迅速发展，主要得益于两个巨大好处，一是发起人通过分析之后将报告向投资人申请获得资金并且获取服务费，同时也将资产与负债的结构调整的更为合理；二是经过战略分析之后，投资人的汇报时间快，并且收益相对稳定也较高。。2011年以来，英国、印度、巴西等国家联合签约了企业发展战略开放声明，对全球范围内的企业发展战略合作和开放共享进行了商讨，随后，在2014年，加拿大也颁布了开放企业发展战略，规定加国企业发展战略开放政策的具体实施方案。这些不同国家的法律法规都为企业发展战略开放提供了保障和明确的规定，明确了相应主体的责任。
近年来，我国海外投资事业发展迅猛，加入WTO后，中国企业跨出国门从事海外投资将愈加频繁，但由于未建立系统的海外投资保险制度，我国的海外投资企业在国外面临巨大的政治风险。为了保护我国海外投资者在东道国的利益，减少海外投资的政治风险，鼓励我国企业扩大海外投资，需要在正确认识海外投资保险制度性质的基础上，选择适合国情的海外投资保险模式，并借鉴国外立法与实践经验，建立我国的海外投资保险制度。
一、中国海外投资及海外投资保护现状
1979年，中日合资的“京和股份有限公司”在日本开办，建立起中国对外开放以来第一家境外投资的合资企业。到2005年8月底，我国企业“走出去”战略已扩展至近200个国家和地区，中国累计非金融类对外直接投资达477.1亿美元。由此可见，我国已经成为发展中国家的重要投资国之一。同时，我国已成为WTO的成员方，这将为更多的外国公司进入中国提供可能，也必将为我国企业到国外投资创造更多机会。然而，我国在海外投资保护方面却显得有些力不从心。现阶段调整海外投资关系的法律渊源主要有国内法规范和国际法规范两大类。在国内法规范方面，虽然早在1985年我国就制定了目前国内惟一的一部投资保险法—《外国投资保险(政治风险)条例》，但它只是规定可以对外商在华投资的政治风险承保，却没有规定可以为国内投资者海外投资的政治风险保证；在国际法规方面，我国参加的调整海外投资保险的多边条约主要是1988年4月30日我国经批准加入的《多边投资担保机构公约》，根据公约设立的多边投资机构（MultilateralInvestmentGuarantyAgency）是一个以承保海外投资政治风险为主要业务的多边机构。我国对本国投资者的海外投资可能遇到的政治风险可以由MIGA承保，但仅仅依靠MIGA对海外投资提供保险是不充分的。
二、建立中国海外投资保险制度的必要性
（一）进一步扩大海外投资规模的需要截止2005年8月底，中国从事跨国投资与经营的各类企业已发展到3万多家，已形成一批有实力的跨国公司。这些企业的投资由主要集中于欧美发达国家的市场逐渐转向发展中国家未经开发的广阔市场。由于发展中国家出现政治风险的可能性较大，海外投资保险制度的缺乏成为我国向发展中国家投资的严重障碍，因此，为进一步发展我国海外投资，急需建立有关的海外投资保险制度。
（二）使我国在双边投资保护协定中权利义务对等的需要自1992年至2005年初我国已经签订了106个双边投资保护协定。这些协定大多规定了代位权条款。根据代位权条款，资本输出国的海外投资保险机构在对本国投资者因东道国的政治风险而遭受的损失负责赔偿后，便可以取得代位求偿权要求东道国政府进行赔偿。在双边投资保证协定与海外投资保险制度相互配合的机制下，东道国所承担的对外国投资进行保护的义务很难回避。但是，由于我国尚未建立论文格式海外投资保险制度，无法以代位求偿人的身份就我国投资者在外国遭受同样风险的损失行使代位权，在双边投资保护协定中，我国投资者并未享有与外国投资者同样的权利，为了弥补这一缺陷，我国应尽快建立海外投资保险制度。
（三）与已设立的相应法规相互配合的需要如前所述，中国作为MIGA的成员国可以向其投保政治风险。但是，我国投资者利用MIGA分担政治风险的作用却是非常有限的。正是从这个角度，我国应尽快建立海外投资保险制度，与MIGA相互配合，两者相互补充、相互促进。
三、中国海外投资保险制度的构想
（一）我国海外投资保险制度的立法模式对于我国海外投资保险制度法律模式的选择，笔者认为：我国应采用混合投资保险模式。第一，主要采取双边投资保险制度。首先，我国已具备建立双边海外投资保险制度的现实基础。中国目前已经签订了100多个投资保证协定，并且可以预期今后还将签订更多的类似协定。这些双边投资保证协定绝大多数都订有代位权条款，为我国海外投资保险机构行使代位权提供了法定依据。其次，以订有双边投资保证协定为承保前提，更有利于尽可能防范投资风险于未然。由于双边投资保证协定实质上是双方政府的承诺，投资东道国在采取非商业风险措施时，必然会考虑其行为所产生的不利后果，从而不会贸然行事，降低或避免了海外投资的政治风险。再次，双边投资保险制度对代位求偿权以双边投资保证条约加以确定。这样，一旦我国海外投资者在投资东道国受到不法侵害时，我国承保机构即可合法取得代位求偿权，将我国国民与东道国的投资争议从国内法的水平提高到国际法的保护水平，加强了对我国海外投资者利益的保护并确保代位求偿权的顺利实现。第二，也不应以双边投资保证协定为法定条件。如果代位权的行使只以双边投资保证协定为前提，势必不能充分保护我国海外投资及投资利益。笔者认为，我国可以规定一个过渡期，此期间内在国内法上留有一定的余地，采取单边与双边并存的投资保险制度，以扩大投资保证的范围，最大限度地保护我国海外投资者。
（二）具体内容
1.保险人根据我国的情况，笔者认为，我国宜借鉴政府和国营公司共同实施保险业务的德国模式，采取海外投资保险审批机构和业务经营机构分离制的形式。这种分离制有助于审批机构和经营机构各司其职，各尽所能，避免或减少审批决策与业务经营集中于某一机构所产生的弊端。在具体的机构设置上，可设立一个统一的直属于国务院的专门性机构—海外投资承保委员会作为海外投资保险审批机构，由商务部、外交部和财政部代表组成，具体负责审批投保申请。经营保险的业务则可由出口信用保险公司负责。2001年10月成立的我国出口信用保险公司在成立一年后开设了海外投资保险业务，虽然信保的宗旨中没有明确提出保护海外投资，但是在开办的投资保险业务中列明了海外投资保险，经过几年的发展已经具备一定的基础和经验，完全可以胜任海外投资保险业务的经营。
2.合格投资者对于合格投资者，各国海外投资保险法的立法规定各有不同，但都要求投保的投资者和承保机构的所在国有相当密切的关系。综合美、日、德三个国家的法律规定，笔者认为：具有中国国籍的自然人应当然成为我国海外投资保险制度的合格投资者；对于法人和其他经济组织的资格可借鉴美国相关的立法制度，即采用“资本控制论”来确定。之所以不采用“成立地说”理论，是因为依据“成立地说”无法将虽然是依据中国法律设立的公司、合伙或其他社团，但其主要资产却为外国公民、公司、合伙或社团所有的情况排除在合格投资者之外。根据“资本控制论”：对于依本国法律设立的法人、合伙企业或其他社团，本国公司、合伙及其他组织须持有多数股权（资产的51%以上）才能获得投保资格。对依外国法律设立的本国公司、合伙企业及其他社团，本国公司、合伙及社会团体须持有绝对多数股权（资产的95%以上）才能获得投保资格。这样既切实保护了代表我国利益的投资者，又有效避免了鱼目混珠的情况。超级秘书网
3.合格投资合格投资的条件和标准在各国不尽相同，但概括起来，合格的投资应符合投资者本国和东道国的利益。美、日、德三国均明文规定：凡是前来申请投保的海外投资，都以东道国已经明确表示同意接纳作为可以承保的先决条件。这种规定一方面是对东道国经济的应有尊重；另一方面也是希望通过获得东道国政府的事先同意和许诺，增强对东道国政府的约束力，以提高当地海外投资的“安全系数”，尽量避免可能产生的纠纷。[6]（P326）关于投资项目，各国一般只限于新的海外投资。所谓“新”的投资，一般指新建企业的投资，但对旧企业的扩大、现代化及发展的新投资，各国一般也将其视同投入新项目的投资，准予投保。为了与国际上一般立法保持一致，又充分考虑到我国海外事业的特殊要求，我国海外投资保险合格投资的条件主要应包括以下两点：（1）必须符合我国的经济发展利益；（2）要有利于东道国的经济发展并且得到东道国批准。投资形式不应加以限制，允许并鼓励其灵活多样化。
4.合格东道国对于合格东道国的要求，各国规定不尽一致。鉴于采用混合投资保证模式，对于合格投资的东道国，我国应鼓励到与我国订有双边投资保护协定或共同参加的国际公约的东道国投资。但对于有些国家虽然目前暂时没有与我国签订双边投资条约，但是如果该国有较为稳定和开明的法制，有较为优惠的吸引外资的政策，足以令外国投资者有利可图，或者与我国有着较好的外论文格式交关系，对于以上国家一旦保险事故发生，我国即可依条约、协定或外交关系进行代位索赔，也应认为是合格的东道国。
5.保险范围各资本输出国的投资保险机构通常承保三种主要的政治风险，分别是外汇禁兑险、财产征用险和战争内乱险。目前，对第四种政治风险即政府违约险，提供担保的国家还不多。政府违约险，是指东道国政府毁约或违约，使外国投资者得不到救济或很难行使救济措施或行使救济而无效果的风险。《MIGA公约》已将该险别列入机构的承保范围，但机构毕竟不是全球强制性公约，并不涉及各缔约国的海外投资保险制度等问题，不要求各国立法与公约规定保持一致。笔者认为，我国的海外投资保险制度除承保上述三种主要政治风险外，也应承保政府违约险。违约险的“约”是指东道国政府与投资者签订的“国家契约”。国家契约争议的诉讼管辖权时常受“卡尔沃条款”的限制—当东道国政府违约，争端发生时，东道国要求投资者向当地政府或相关机关寻求救济，或把“用尽”规则作为将争议提交国际解决的前提，这不仅费时费力，而且有可能得不到公平的裁决。单独规定违约险，可以增强投资契约的稳定性，以解除投资者的后顾之忧，从而达到保险的目的。
参考文献：
[1]胡星,王立芳.中国企业“走出去”战略已扩至200个国家和地区.
[2]蓝蓝.我国亟需建立海外投资保险制度.当代法学.1999（4）.
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