时间：2024-04-03 14:35:11
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇关于秸秆禁烧的建议，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
2017年省政府出台关于大力发展以农作物秸秆资源利用为基础的现代环保产业实施意见，把秸秆综合利用纳入省政府对县区政府的考核目标；同时为防治大气污染，每年午秋两季秸秆禁烧任务十分繁重，为加强秸秆综合利用，又解决秸秆禁烧，按照疏堵并重，奖罚结合原则制定本方案。
二、依据
根据《区2020年秸秆禁烧工作实施方案》，结合实际，制定本实施方案。
三、起草过程
经街道环保部门提出草案，并征求相关意见建议，于10月29日经街道党工委会议研究通过。
四、工作目标
实行全街范围内全时段全面禁烧，杜绝秸秆焚烧、树叶焚烧和垃圾焚烧等现象（以下统称秸秆禁烧），实现卫星遥感“零火点”，实现秸秆禁烧常态化。
五、制定意义及总体考虑
为保护生态环境，有效防止秸秆焚烧污染，高标准完成秸秆禁烧和综合利用工作任务，创造良好的大气环境，保护人民群众生命健康及财产安全,根据省、市、区工作部署,结合实际制定本方案。
六、主要任务
有三项内容，一是明确了责任落实，分街道、社区、小区三级网格管理包保；二是明确了应急处置，建立应急分队，强化值班巡逻，及时处置火情；三是明确了执法措施，严惩第一把火，依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《省大气污染防治条例》等法律法规从重从快处罚到位。
七、创新举措
对阻碍国家工作人员依法执行职务的，对恶意焚烧秸秆造成一定社会影响的，对因焚烧秸秆影响交通安全或造成人员伤亡、财产损失等严重后果的，报请区相关职能部门依法追究当事人责任。
八、保障措施及下一步工作计划
（一）加强组织领导，明确责任分工。街道成立以党工委、办事处主要领导为组长的秸秆禁烧工作领导小组；各社区（公司）也要成立相应组织、加强领导，细化方案、认真履责，确保秸秆禁烧工作取得成效。
（二）广泛宣传引导，形成强势舆论。各社区（公司）要充分运用电子显示屏、手机短信、微信等平台，印发《致广大农民群众的一封信》、悬挂宣传标语，广泛开展宣传教育活动，大力宣传焚烧秸秆的危害性，提高广大农民群众禁烧秸秆的自觉性。街道包社区（公司）干部、社区包小区干部要入小区入楼栋进行宣传。要充分发动群众监督秸秆禁烧工作，举报电话0566—2621121，对每起举报经核实确认后奖励举报人50元，并对秸秆焚烧严重区域予以曝光。
坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实市政府《关于做好秸秆综合利用和禁烧工作的知》，切实解决露天焚烧秸秆的突出问题，保障群众环境权益，为全市经济又好又快发展创造良好的大气、水环境。
二、工作目标
按照“标本兼治、疏堵并举”的原则，坚持秸秆禁烧与综合利用相结合，全面防控与重点清查相结合，明确责任，周密部署，部门联动，狠抓落实，确保全市不因大面积焚烧秸秆引起大气污染事故。
三、工作重点
（一）重点时段。
夏季、秋季收割期间。
（二）禁烧区范围。
根据市政府《关于做好夏季秸秆综合利用和禁烧工作的知》文件精神，我市被列为全面禁烧区域。
四、时间安排
（一）组织发动阶段。
1.组织召开秸秆禁烧、禁抛工作座谈会，交流禁烧经验，听取意见和建议。
2.市政府与各镇乡、经济开发区、有关部门签订秸秆综合利用和禁烧责任书，将工作目标、任务、职责落实到基层。
3.各镇乡、经济开发区及有关部门建立秸秆综合利用和禁烧工作机构，制定具体可行的工作方案，并于5月31日前将秸秆综合利用和禁烧工作机构名单和工作方案报市农委。
4.各镇乡、经济开发区与各村签订秸秆综合利用和禁烧工作责任书，做到人员、车辆和经费“四落实”，形成上下贯、左右联动、行动迅速、运转高效的工作机制。
5.市秸秆综合利用和禁烧工作领导小组办公室制订秸秆禁烧工作巡查方案，并制订因焚烧秸秆引起烟霾天气的应急响应预案。
6.市新闻媒体单位要采取多种形式，开展有关秸秆综合利用和禁烧的法律、法规宣传活动，教育引导广大农民增强环保意识，提高参与秸秆综合利用和禁烧工作的自觉性。
7.农委要制订切实可行的秸秆综合利用方案，确保秸秆综合利用率达60%以上。
（二）全面秸秆禁烧阶段。
1.市监察局会同市农委、市环保局等相关职能部门根据督察方案进行现场巡查、督察。
2.各镇乡、经济开发区要各负其责，进入实战状态，坚持24小时巡回检查，全力投入秸秆综合利用和禁烧工作中去，防止发生秸秆焚烧现象。从5月28日至6月20日、10月20日至11月20日，各镇乡、经济开发区每日9：30时前向市农委报告禁烧工作情况。
3.市农委和环保部门要按照各自职责，加强现场执法监督检查，发现有焚烧行为要责令所辖区镇乡采取果断措施，立即停止或制止。
4.农委部门要按照国家有关规定，对机械收割秸秆留茬高度强化管理，留茬高度不得超过国家规定的标准，对违反规定的要予以教育和处罚。
5.交部门要加强对高速公路、省道沿线的巡查，发现露天焚烧秸秆现象，及时报有关镇乡及相关部门并参与查处。
（三）总结考评阶段。
1.召开年度秸秆综合利用和禁烧工作总结会议，肯定成效，分析不足，明确下一步措施。
2.市政府办牵头，组织秸秆综合利用和禁烧工作成员单位做好迎接上级部门对秸秆综合利用和禁烧工作的考核。
3.各镇乡、经济开发区及相关部门完成秸秆综合利用和禁烧工作总结，并于年11月15日前报市农委。
五、工作措施
1.加强组织领导。为加强对全市秸秆综合利用和禁烧工作的领导，市成立全市秸秆综合利用和禁烧工作领导小组，由市领导任正副组长，各镇乡、相关部门主要负责同志为成员。领导小组下设办公室，办公地点设在市农委。并成立督查组，主要负责督查、指导、协调所督查区域的镇乡、经济开发区抓好今年夏季秸秆综合利用和禁烧工作。各镇乡、经济开发区要成立相应的秸秆综合利用和禁烧工作指挥机构，实行禁烧目标责任制管理，明确责任，分包到人。各镇乡、经济开发区要与村委会签订禁烧、禁抛责任书，各镇乡、经济开发区干部包村、村干部包组、组包户、户包田，层层落实责任，严防露天焚烧秸秆的发生。
2.营造宣传氛围。各镇乡、经济开发区及市有关部门，要利用电视、广播、宣传车、横幅、标语等等多种手段，大力宣传秸秆综合利用的科技知识和成功经验，大力宣传露天焚烧秸秆的危害性和秸秆禁烧的重要性。过广泛深入的宣传教育，提高广大农民群众的环境保护意识和安全意识，增强禁烧秸秆的自觉性，使家家户户都能承诺不焚烧秸秆。同时，要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对秸秆焚烧严重的乡镇予以曝光。要充分发挥干部、党员、教师和学生的作用，带头禁烧，并向其他群众宣传政策，引导带动大家抓好禁烧、禁抛工作。
(一)国内有关秸秆焚烧方面的法律法规改革开放以来，随着我国经济水平的高速增长，我们也付出了巨大的环境代价。自大力发展重工业以来，雾霾天气一直让人们“谈霾色变”，为了实现我国经济的可持续发展，还人民群众碧水蓝天，我国也为规制秸杆焚烧带来的污染问题制定了一些法律法规。2000年，我国颁布了《大气污染防治法》，其中第41条规定“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”。第六章第57条规定“违反本法第41条第二款规定，在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为;情节严重的，可以处二百元以下罚款”。将焚烧农作物秸秆纳入大气污染防治的范围，限定特定区域为禁烧区。在行政法规和地方法规方面，国务院2004年颁布的《国务院办公厅关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》和我国2009年颁布的《民用机场管理条例》等文件都规定了在机场附近严禁焚烧农作物秸秆。地方政府每到农作物收获季节也会相应地出台禁烧政策。例如，河南省在2011年6月了《河南省人民政府办公厅关于加强秸秆禁烧和综合利用工作的紧急通知》。
(二)我国现存法律法规的不足之处1.出发点简单和禁烧区域范围较窄除了《大气污染防治法》之外，我国的行政法规和规章均不是以保护环境和群众健康为出发点，而是片面地追求经济效益的最大化。禁烧的范围仅局限在机场、交通要道和人口集中的区域及其周边。对于其它更广大的区域，却缺乏有效的法律监管依据。由于空气是一种流动性较大的汽体，即便不在禁烧区域内焚烧也会对大气质量造成危害。大部分的农作物秸秆焚烧不在禁烧区，可是他们的行为却没有违法。因此，建议修改法律时扩大禁烧区域的范围，以使秸秆焚烧行为得到更好的治理。2.只有原则性或刚性的法律法规，却没有相应的实施机制《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(〔2008〕105号2008年7月27日)也只片面地强调政府在禁烧问题上的重要作用，并没有较好地引导广大的种植户具体实施秸杆综合利用的办法。该意见作为一个指导思想是积极的，但是可操作性、可实施性均较差。除了个别省市(如江苏省和陕西省)，对禁烧区域作了进一步细化之外，其他大部分省市(如农业大省河南)并没有做出详细的规定。在执行方面，各地方政府每次都是到秋收季节才相应地一个“禁烧通知”，而在此时大多数农民都在忙于收割农作物，无暇顾及是否有相应的焚烧通知。可见，使焚烧者知道该法令的存在也是相当重要的。3.责任承担方式单一，惩罚力度较小，也没有相应的激励措施《大气污染防治法》第57条的“情节严重”并无明确的界定标准，以及出现这种情况有由哪个组织来界定也不清楚。《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定“在禁烧区焚烧秸秆的由当地环保行政主管部门责令停烧，并处以200元以下的罚款，情节严重的将追究刑事责任”。但是由于执法对象比较广泛，很难追究违法者的法律责任，况且在当前经济水平条件下，200元以下的罚款并不能引起违法焚烧者的警惕。《秸秆禁烧和综合利用办法》虽然明确规定了禁止焚烧的执行方式以及具体的责任追究方式，但是对于如何具体实现农作物秸秆价值规定却不明确，缺乏落实该办法的可操作程序和相应的激励措施。从《大气污染防治法》以及相关的秸秆综合利用管理办法中可以看出，对环境保护部门的权利条款规定较多，而对其义务则避而不谈，在禁烧这一话题下对农民权利规定的较少，没有形成对农民的激励机制。
二、美国加州关于秸杆焚烧的法律政策与实践
针对农作物的秸杆焚烧也是令各国政府比较头痛的一件事。在世界各国，采取治理秸杆焚烧最成功的可谓是美国的加利福尼亚州地区了。在每年的五月中旬，农业燃烧产生的烟雾导致了一氧化碳在美国北部的三大区域更高的聚集，为了治理空气污染问题，美国在联邦层次上于1963年颁布了《清洁空气法案》，在1970年、1977年对该法案进行了修正。并于1967年颁布了《空气污染控制法》。而针对农作物秸杆焚烧这一问题，美国的加利福尼亚州则采取了一系列的措施。其中包括:
(一)制定SMP计划美国的加利福尼亚州根据《对农业焚烧以及指定的焚烧产生的烟雾的管理准则》制定了SMP(SmokeManagementProgram)即烟雾管理计划，主要是解决来自农业或或土地焚烧有害的烟雾影响问题。而美国国家级的农业焚烧政策(“Agricul-tureBurningPolicy”)也建议各州或各部落采取“烟雾管理计划”(SMP)来削减农业秸秆焚烧以保障公共健康和福利。并建议由农业焚烧管理者(ABM)如大气质量局或特定当局负责在国家、地方或部落层面实施“烟雾管理计划”。加州的“烟雾管理计划”分为两级，第一级是自愿的计划，对农业焚烧较少的或者对空气质量影响较小的地区，可自愿实行该管理计划。对于那些地区的焚烧秸秆对空气质量影响较小，SMP设立了一些评判条件，如时间或大气条件，安全参数、焚烧类型、最大焚烧面积等，它实质上是一个规则规定的许可。第二级是比第一级更具有框架性的一个计划，专为违反颗粒物国家环境空气质量标准的地区或为能见度减值的I级联邦区而设定的。具体的许可条件例如焚烧决策、空气质量监测、公示和执法要求的实时气象评估，将有可能被包含在第2级SMP当中。
(二)秸杆焚烧总量控制加利福尼亚州首府萨克拉门托在1997年10月的立法允许粮农燃烧更多的秸杆，在向工业化过度的背景下，自1998年开始，连续三年允许每年排放200000英亩的稻秸杆。相比于1997年立法要求的125000英亩多出75000公顷。在这200000英亩当中，秋季允许焚烧90000英亩，而在春季则允许焚烧110000英亩。当然也允许农民在秋季少焚烧50000英亩留到春季焚烧。当萨克拉门托的地方长官PeteWilson签署了此文件之后立刻引起了轩然大波。美国社会各界对此褒贬不一，支持者认为，季节性地焚烧秸杆在当季的气候条件下能够有利于驱散烟雾，不会对空气质量造成污染。该州的州议员Thompson表示，这部新的法案使田地免受风干或闲置，同时也提升了空气质量。
(三)分阶段的削减报告加利富尼亚州于1991年颁布了《康纳利地区的秸杆焚烧减量法案》，该法案命令萨克拉门托河谷1992年的秸杆焚烧分阶段削减，第一阶段从1992年到2001年。只有在为了防止疾病具体的条件下才允许焚烧秸杆(这种条件的具体规定参考《有条件的秸杆焚烧许可规定》)。而且要求ARB(AirResourcesBoard)即加州空气资源委员会每两年需要向州立法机关提交一份有关秸杆焚烧分阶段削减的报告。参议院法案第318条要求ARB制定一个执行计划和时间表，到2000年找到萨克拉门托河谷稻草50%的用途。ARB工作人员制定了一个初步计划，即融入更多利益相关者，如包括立法规定的三种———加州粮农部门、水稻秸杆焚烧方案的咨询委员会和加州贸易商业机构，以此鼓励削减报告的实施。
(四)划定污染管制区或空气质量管理区在加利富尼亚有35个污染管制区或空气质量管理区，每一个空气管理区均需要执行本区域的烟雾管理计划(SMP)。针对特殊的地区还有特殊的规定，例如，对圣华金河谷地区需要制定一个广泛的烟雾管理计划以使其焚烧秸杆产生的烟雾对空气质量造成的环境影响最小化。2003年颁布的参议院法案第705条要求该区通过规定的削减时间表来进一步限制农作物焚烧。但是，该法案的规约还认识到，完全地排除农作物焚烧可能存在经济和技术上的障碍，待ARB同意，如果认为该区焚烧农作物具备所有的规约规定的具体条件，可能会考虑该区特定农作物的持续焚烧。
(五)水稻奖助基金加州还创立了稻草示范工程基金，参议院法案318条改变了1991年的水稻秸秆焚烧减量法案，建立了水稻秸秆示范项目基金(水稻基金)，对以商业用途的秸秆发展提供激励机制。水稻基金对提高利用萨克拉门托河谷稻草数量较大的项目提供高达50%的津贴。而且在1998年、1999年和2000年均给予了秸杆商业用途的补助。
三、中国未来的法律政策构成
(一)建立秸秆综合利用补贴制度和设立秸杆焚烧专项示范基金建立秸秆综合利用补贴制度和设立秸杆焚烧专项示范基金，从而对农民形成激励机制，鼓励秸秆所有者将秸秆转化为有形的财产。从私法上说，秸秆是农民的私有财产，其所有权人有权处理归属于自己的秸秆，国家想要规制秸秆焚烧这一行为，必须尊重这一前提。农民之所以不愿意接受秸秆的综合利用技术，就是因为这样做会增加农民的生产成本，而这部分增加的成本应该由政府来承担，只有政府承担起这部分成本，秸秆的综合利用办法才能被彻底的执行，从而达到既保护环境又促进发展的目的。为了实现这一“双赢”目的，各级政府应当建立一个系统的、完善的奖励补贴制度，通过这种激励方式，弥补农民因遵守秸秆利用办法而遭受的损失，以达到保护环境的目的。
(二)根据我国季风性气候的特点，实行秸秆焚烧总量控制制度对于我国这样一个季风气候比较明显的国家，各地政府可以根据本省的季风特点，制定本地区的秸秆焚烧减量办法，实施农作物秸秆焚烧总量控制制度，并允许种植者之间对这种焚烧量进行自由地交易，以促进减量方案的灵活适用。对于那些违反颗粒物国家环境空气质量标准的地区或为能见度减值的地区设定具体的严格的削减量。当然，我国实施焚烧总量控制方案在技术上还存在一定的难度，但是这一总量控制制度对治理雾霾天气，提高我国的空气质量势必会产生重大的影响。
(三)制定明确的控制焚烧量的时间表同美国相比，我国的管理计划则过于原则，几乎是国务院一下达禁烧命令，各地方政府随即也出台一些文件，文件的内容仅注重大方向的引导机制，强调综合利用，对如何具体实施综合利用办法却不尽明确。因此，我国有必要尽快制定一个详细的可实施可执行的分级分区的秸秆焚烧管理计划。同时，应该制定一个长期的计划，分阶段逐步削减，可以像加州那样，以十年为单位来逐步消减焚烧量。另外，我国应该探索一种新的控制方式，对禁烧区建立一个新型的焚烧量交易市场，通过市场调节的方式达到治理大气污染的效果。
(四)建立农作物秸秆禁烧保险制度1938年美国通过了第一个《联邦农作物保险法》，2013年6月，美国参议院又通过了“新农业法案”，强调了保险在农业管理中的重要作用。在实施禁烧令的过程中，农民对其拥有的所有权的客体处分权受到了一定的限制，这一受限的处分权使农民处于不利地位。为了弥补农民的损失，应建立一个完善的农作物禁烧保险制度，扩大农作物保险的补贴额度和覆盖范围，突出保险在促进农业生产和防范风险中的作用，把农民在处理秸秆焚烧问题中的风险降到最低，这样不致于减损农民参与秸秆焚烧治理的积极性。
关键词 秸秆禁烧禁抛；综合利用；措施；问题；对策
中图分类号 S216.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）17-0250-02
2013年是兴化市实行秸秆双禁工作的第2年，通过全市上下的共同努力，各乡镇的双禁工作都取得了一定的成效。笔者对大营镇双禁工作中采取的措施、存在的问题以及对农业生产的影响进行了调查。
1 双禁工作采取的措施
1.1 强化组织领导，落实工作责任制
成立秸秆禁烧禁抛暨综合利用工作领导小组，全面构建“双禁” 组织网络，通过层层签订目标责任状，建立奖惩机制；建立秸秆禁烧禁抛宣传巡查处置组，负责秸秆禁烧禁抛宣传巡查处置，切实把“双禁”工作做细做实。
1.2 强化宣传，营造浓烈的“双禁”工作氛围
一是通过有线电视字幕，播放市政府关于秸秆禁烧禁抛和综合利用的通知，印发致广大农户一封信、和农户签订承诺书、张贴宣传标语，小麦收获期间全天候用宣传车巡查广播，营造浓烈的双禁工作氛围，真正做到家喻户晓，人人皆知。二是组织开展“小手拉大手”活动，宣传秸秆禁烧禁抛。为积极引导广大青少年学生自觉抵制焚烧秸秆等不文明习惯，从小树立关心环境、热爱环境、保护环境的思想意识，促进中小学生自觉参与环保社会实践活动，建设“天更蓝，水更清”的美丽家园。大营镇团委、大营中心校在全镇中小学生中开展“珍爱蓝天碧水，共建美丽家园”为主题的禁烧秸秆环保征文活动。通过此活动，来宣传秸秆禁烧禁抛的重要意义。
1.3 加强秸秆禁烧禁抛巡查力度
为扎实抓好“三夏”及禁烧禁抛工作，大营镇加强秸秆禁烧禁抛巡查力度。在双禁工作期间，所有参加双禁工作镇机关干部、单位工作人员、村两委会人员从6月4日8：00起全部各就各位，实行24 h值班巡查；实行以片作战，镇干部包片、单位包村、村干部包村组包保责任体系；3个宣传巡查处置组全面启动，进入宣传巡查处置状态。
1.4 大力推广秸秆机械化还田，加强秸秆还田宣传
通过有线电视播放麦草还田技术操作要领，积极推广大中型拖拉机及秸秆还田机械，各村组或自然村为单位实施秸秆机械化还田，将还田面积落实到具体田块和农机服务组织（农机户），签订《秸秆机械化还田任务书》。农业服务中心做好秸秆机械化还田相关技术指导。及时组织召开秸秆机械化还田现场观摩会，加强秸秆还田宣传。同时做好秸秆机械化还田一日一报，2013年大营镇共秸秆机械化还田面积1 491.93 hm2，还田率达66.2%。
1.5 加强秸秆综合利用，多种途径解决麦草禁抛问题
一是组织观摩高效农业种植基地，通过产业结构调整，减少秸秆产生。大营镇结合召开双禁工作推进会，组织单位部门负责人、各村责任区负责人以及各片巡查员观摩联镇村洋葱套种香芋的高效农业种植基地，通过产业结构调整，减少秸秆产生。二是建立秸秆回收站，对运送秸秆到秸秆回收站的农户、经纪人进行奖励。为解决秸秆的去处，2012年秋季扬州思泰生物科技有限公司在大营镇营丰村建立了秸秆回收站，各村根据镇政府要求每村成立1支秸秆运输队，安排1名经纪人，进行秸秆收购。同时镇双禁办公室出台一些奖励政策，对运送秸秆到营丰秸秆回收站的农户、经纪人进行奖励。三是组织观摩麦草打包现场，加强秸秆的综合利用。为积极做好夏季秸秆禁烧禁抛和综合利用工作，大营镇结合召开双禁工作推进会，组织全体镇干部、各村、各单位部门全体人员和各片巡查组、督查组成员参观麦草打包现场。组织打包机和人员，对堆放在通村公路边的麦草进行打包。2013年大营镇共有4台打包机，由扬州思泰生物科技有限公司提供。秸秆打包工作由镇农机站牵头，并负责机械运作，各村只需出人工配合机械打包。由于打包机体积大，2013年实施打包的麦田主要分布在大兴金公路及通村公路主干道两侧，打包好的小麦秸秆由镇农机站统一运送到扬州思泰生物科技有限公司设在大营镇营丰村的秸秆回收站。正常情况下，1个打包机每天能打包700个左右，处理秸秆12 t以上。四是组织用船运送麦草到秸秆回收站。各村积极组织人员对河边堆积麦草进行清理，并将清理的麦草和打包机不能到达进行打包的麦草组织用船运送到麦草秸秆回收站。
2 双禁工作中存在的问题
2.1 增加了农民的劳动强度
三夏期间是农村最紧张最繁忙的季节，小麦收获期仅10 d左右，收割机收割后，马上就要复种，对于不进行秸秆全量还田的农户来说，既要收小麦，又要将麦草离田，还要进行水稻播种，增加了农民的劳动强度。特别是缺少劳动力的家庭，将麦草离田对他们来说，更是一个沉重的负担。有的外出打工的青壮劳动力，每到小麦、水稻收获季节，都要返乡进行抬草，将麦草离田，不仅减少了工资收入，而且额外增加了费用的支出。
2.2 工作经费庞大
双禁工作期间，镇、村及单位部门都投入了人力、物力，各种禁烧补贴、宣传车辆费用，增加了镇、村及单位部门的负担。每村组织1支秸秆运输队，运输队成员的费用都由村里支出，又再一次增加了村里的负担。同时秸秆运输队成员组织难，因为在三夏大忙期间，秸秆运输队成员自己都有田，也要干农活。
2.3 对水稻播种质量有影响
兴化市当地的带切割粉碎装置的收割机不能满足全镇小麦收割的需要，小麦收割工作大部分由外地跨区作业的收割机进行收割，由于夏收时间紧，麦草切碎的长度不符合标准，再加上进行深翻埋草的大拖数量有限，只能用小拖进行埋草，小拖埋草质量差，对水稻播种质量有一定的影响。
2.4 加重了一线乡（镇）村人员的工作压力
双禁工作从4月就开始进入准备阶段，8月总结验收阶段，持续时间长，工作任务重。特别是在小麦收获期间，全面实行24 h巡查。
3 秸秆还田对农业生产的影响
3.1 秸秆还田对农业生产的有利影响
一是能为土壤和作物提供氮、磷、钾和中微量元素养分，长期秸秆还田，可减少磷钾和微量元素的投入。水稻增产增收，单位面积增产5%。二是培肥地力、改良土壤，减少板结。秸秆还田可提升土壤有机质含量，土壤结构松散，土壤变得肥沃，长期施用效果明显。三是社会、生态效益明显。农业生产生活环境得到改善，实现了资源的再利用，保护了生态环境。
3.2 秸秆还田对农业生产不利影响
一是对于麦草切碎过长，麦草分布不均匀的田块，容易发生成堆发酵死苗，造成严重脱棵现象。二是对于埋草不充分、旋耕不达标的田块，影响水稻播种质量。三是对于秸秆还田的田块，田管措施要跟上，否则会发生僵苗和死苗现象。四是进行秸秆还田的田块里的水排到河里，容易引起水污染。
4 对策
4.1 加大对农作物秸秆综合利用的政策扶持
大力培植扶持秸秆收购经纪人，鼓励秸秆收购企业到田间地头进行秸秆回收[1]。
4.2 推行秸秆全量还田，加大新型农业机械的财政补贴力度
新型农机推广，特别是带切割粉碎装置的收割机是进行麦草切碎的关键设备，大型拖拉机、旋耕机是消灭秸秆的高手，建议加大财政补贴力度，使种田大户和更多的农机手买得起新型农业机械[2]。
4.3 鼓励支持成立农机服务民间组织
收割、翻耙、机插一条龙，做到秸秆既还田，又解决其影响栽秧的问题[3]。同时对机械作业工本费也采取适当补贴，鼓励农民多采用机械作业。
4.4 将土地向种植大户流转，全面实行秸秆机械化还田
建议通过政府行文，村级进行土地调整，将外出务工农户愿意流转的土地和在家愿意进行土地流转农户的土地调整到一起，有利于流转给种植大户种植。不愿进行土地流转的农户和从事土地种植农户的土地调整到一起[4]。
5 参考文献
[1] 孙登红.蚌埠市秸秆禁烧与综合利用现状及对策[J].安徽农学通报，2013（10）：80-81，83.
[2] 宋吕军.秸秆禁烧禁抛与综合利用探讨[J].污染防治技术，2011（2）：42-43，56.
【关键词】 政府作为；秸秆禁烧；视角
【作者简介】 庞敏，中南民族大学公共管理学院学生。研究方向：行政管理。
【中图分类号】 D035 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）06-0010-02
一、问题的提出
我国幅员辽阔，是一个农业大国，也是世界上最大的粮食生产国，同时也是世界上最大的秸秆产出国，每年产生的秸秆数量在7-8亿吨。目前，农民普遍采用直接焚烧的方式处理秸秆问题，显而易见，秸秆焚烧造成了严重的环境、社会和生态危害。农业科学研究表明，秸秆焚烧虽然可以方便种植下一季作物，但焚烧后的秸秆很多营养成分流失，并未增加土地肥力，同时还破坏了土壤结构，造成耕地质量下降，影响农作物对土壤养分的充分吸收，直接影响农作物的产量和质量，影响农业收益。如何处理数量庞大的秸秆以保护我们本已脆弱的环境，提高秸秆利用率，增加农民收益，是各级政府应该认真研究的问题。
二、政府对秸秆焚烧问题的治理困境
1. 秸秆综合利用技术不成熟
学者马骥以河南省开封县杜良乡为例，通过数据比较的方式，详细研究了我国当前各种秸秆利用技术的成本与收益，研究表明，利用效益高的技术，因为资金、规模、市场等几个方面的条件限制，尚不能在农村大规模地推广。另外，就我国的农业发展现状而言，囿于科技转化力度不够，秸秆的经济价值难以发挥。全国大部分地区机械收割留茬普遍较高，导致秸秆处理的成本太高，调查表明，秸秆留茬高度在15公分上和15公分下需要的金额分别是50元/亩和80元/亩，不管是采用离田还是还田的方法，消耗的人力和物力都特别大，秸秆回收的成本和收益基本持平，无利可图。作为理性的经济人，农民在选择具体行为方式时，往往以私人成本最小化，而不是社会成本作为最优的选择原则。在这种情况下，将一项用则亏本，不用反而节省开支的秸秆综合利用途径推广到农村，所遭遇的只能是农户想方设法的逃避。在利益的驱动下，农民当然会选择直接焚烧的秸秆处理方式。
2. 单一的行政手段不能解决农民的利益需求
从秸秆禁烧的法律法规来看，现有的禁烧法律法规尚不健全，制度设计也存在不合理性。政府的宣传力度也不够深入，秸秆禁烧宣传教育还没有真正深入到农民内心。其实不难发现，禁烧工作困难的根本原因是因为焚烧秸秆具有外部不经济性，阻止农民焚烧秸秆就是阻止农民转嫁成本，而是要求农民自己承担，这肯定会遭到农民的抵触。即使政府设定了惩罚措施，也难以阻止农民选择焚烧这一简单便捷的秸秆处理办法。而政府在治理这一问题时，只是一味地“堵”，而不是疏通引导，忽略了利用市场的作用来促进秸秆的商品化、资源化这一途径。
3. 社会综合治理不到位
（1）从政府角度来分析。第一，法不责众。因为焚烧秸秆的农民数量庞大，政府无法处罚数量如此众多的农民；第二，政府的惩罚力度小且监督成本高，禁烧问题需要政府工作人员昼夜监督检查，耗费的人力物力成本过高成效又不好；第三，政出多门。管理焚烧秸秆的部门太多，互相沟通就需要花费很多时间；第四，科技转化力度不够，秸秆的经济价值难以实现。
（2）从农民的角度来分析。第一，农民并不是完全不愿意进行秸秆还田、离田，只是处理成本太高，农民不愿意接受；第二，对于科学处理秸秆，农民缺乏科学有效的指导；第三，农民作为政策利益的最大相关者往往被拦在政策制定和执行过程之外，政府出台的许多禁烧政策没有充分考虑到农民的感受。
（3）从企业的角度来分析。对于企业界而言，秸秆能源产业发展缓慢，利润增幅小，又缺乏相应的投资、价格、财政补贴、税收和金融优惠等政策保障，导致许多投资者始终不愿意投资这一领域。因此，秸秆收集、运输、加工等合作组织很难形成规模。
三、政府有效治理秸秆焚烧问题的建议
1. 完善相关法律建设
我国政府就禁烧秸秆问题，颁布了很多管理条例，早在1999年，国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民航总局就联合颁布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，其中规定“机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市（地）级人民政府划定的区域”禁止焚烧秸秆；对于禁烧区域的划定和调整，赋予省辖市（地）级以上人民政府一定的权力。2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》将秸秆焚烧纳入大气污染防治的范围。2004年颁布的《国务院办公厅关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》和2009年颁布的《民用机场管理条例》中，也将机场附近区域列为禁烧区域，以确保民航飞行器的飞行安全。同时，在《大气污染防治法》中规定：“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”从相关法律责任的认定来看，目前我国对于秸秆焚烧行为的法律责任也有明确规定，违反者将承担相应的民事赔偿责任，情节严重的将承担刑事责任。
但目前对于秸秆焚烧行为的法律责任的认定仍然有所不足，主要是惩罚力度不够，罚款数额仅是200元以下，对焚烧者难以起到震慑作用；同时对禁烧问题的监督执法力度也还远远不够，并不能有效地解决秸秆焚烧问题。因此，为有效治理秸秆焚烧问题，国家还应进一步加强相关政策与法律法规的建设。
2. 改善秸秆焚烧管理体制
目前，国家对秸秆的综合利用问题高度重视，已将其列入十二五规划。但是只有不断完善相关法律法规和制度，克服现有的缺陷与不足，才能从根本上解决秸秆焚烧问题，将蔚蓝的天空还给民众。具体可以从四个方面着手：
第一，在秸秆综合利用方面，政府必须发挥积极作用。首先要做好规划，合理布局相关产业；其次还要切实完善创新机制，促进科技成果的进一步转化，在这一过程中，政府必须尊重市场机制的作用，主动搭建平台，促进秸秆的产业化发展，形成综合利用产业链，还应依托科技创新，积极引进新技术。许多欧洲国家都把秸秆资源作为优先发展的可再生能源，在制定发展战略时，予以高度重视并给于政策和资金的大力支持。
第二，建立健全秸秆禁烧法律制度。从国家立法、地方立法上进一步制定行政法规和地方性法规来对秸秆焚烧行为进行法律规制。同时也要积极完善秸秆禁烧规定的实施细则，明确秸秆禁烧区域以及各级政府部门的执法措施，增强秸秆禁烧工作的可操作性和可实施性，为秸秆禁烧中各行政部门的联合执法提供具体可行的执法依据。还要明确禁烧执法过程中的行政主体，为各部门相互沟通和配合提供便利，保障执法过程中，既没有监管的空白区也没有交叉重复的地方。
第三，建立农村秸秆综合利用补贴制度。对执行禁烧措施的农民要给予适当奖励和补贴。目前我国秸秆的收集、运输、回收利用成本过高，个体农户很难承担因禁烧而增加的经济负担，而现行的农作物秸秆综合利用的政策和办法之中，对进行秸秆综合利用的农民，并没有明确具体的补贴规定。鉴于此，应通过行政法规对积极配合国家政策的农户、企业发放奖励和补贴，安排专业工作人员进行免费的农业技术辅导。对那些依旧焚烧秸秆的农户则要依法进行处罚。
第四，对禁烧问题要强化宣传教育。政府要重视营造禁烧氛围，不要一味地“堵”，而要切实站在农民的立场上，为他们讲解焚烧秸秆的危害和禁烧的重要性，改变秸秆禁烧工作中“重禁轻疏”的局面。在每年秸秆焚烧的季节，基层政府部门（乡、镇、街道）和基层群众自治组织（村委会、居委会）要充分利用广播、墙画、横幅等多种方式，积极开展秸秆禁烧的宣传和教育活动，让“秸秆禁烧，拒绝污染”的观念深入人心。从而充分调动农民主动禁烧秸秆的积极性，从根源上遏制秸秆焚烧行为。
总之，只有从根本上解决了农民的利益问题，秸秆禁烧问题才能得以解决。现行的禁烧制度反映出了政府在社会治理方面的很多不足。环境保护与公民权利，公共利益和个人利益如何和谐共存仍有待深思。
参考文献：
[1] 中华人民共和国国务院.国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006―2020年）[M].北京：中国法制出版社，2006.
[2] 马骥.我国农户秸秆就地焚烧的原因、成本收益比较与约束条件分析――以河南省开封县杜良乡为例[J].农业技术经济，2009，（2）.
[3] 张琳，尹少华.焚烧秸秆――外部性及政府管制分析[J].华商，2007，（Z2）.
（一）秸秆转化利用工作是实践科学发展观的重大举措
秸秆焚烧，长期以来，久而未决，已经形成了恶性循环。要全面解决全市焚烧现象，必须坚持全面禁烧和转化利用两手抓，疏堵结合，以疏为主，将转化利用作为实现禁烧的根本途径。通过秸秆转化利用工作，为禁烧工作寻找了出路，它从保护环境、节约资源、推动农业农村工作又好又快发展的角度，践行了科学发展观，是落实科学发展观的重大举措，具有重要的意义。
（二）秸秆转化利用工作的重要作用
据测算，我国每年产生秸秆6亿多吨，如果用来发电可代替3亿吨标准煤，全部用做饲料可相当于1.5亿吨粮食。我市*年前，种植玉米180万亩，约90万亩存在严重的秸秆焚烧现象，烧掉秸秆4.5亿公斤。4.5亿公斤秸秆如果用来发电可代替20亿吨标准煤，如果加工成饲料可相当于1.3亿公斤粮食，而如果用来还田，可相当于给土壤增加6500吨尿素、900吨钾肥，对于保护资源、优化环境、改善土壤、培肥地力、提高粮食产量具有重要作用。因此从实践科学发展观、建设节约型社会的要求角度出发，做好秸秆综合利用，是一项利国利民的好事、实事。
（三）秸秆综合转化利用的主要途径
通过几年的调研论证，并从我市实际出发，总结了秸秆综合转化利用的途径主要有：一是秸秆机械还田。这是我市转化利用玉米秸秆最有效、最直接、最主要的技术路线。即将作物秸秆用机械粉碎后通过耕翻还田，改善土壤结构，提高土壤肥力。秸秆机械还田也是我们农机部门的重点工作，在秸秆禁烧过程中发挥了主力军的作用，也使农机工作站在了一个重要的位置，提高了农机部门的地位。二是秸秆养畜。主要用作青贮饲料，多数将秸秆粉碎后，装入青贮池，压实密封发酵后，用作牛、羊饲料，也多采取黄化、氨化、糖化等方法，可以加工成饲料，还可加工成颗粒状和块状干饲料，便于运输和贮存。还有的用于自然养猪法养猪。三是生物转化。主要有三种方式，利用秸秆生物反应堆种植蔬菜；秸秆养藕；沤制有机肥。四是能源转化。一种方式是秸秆气化，用于农民的日常烧水、做饭和取暖；另一种是玉米秸秆制成沼气，用于生活燃料或者燃料后发电。
二、对过去秸秆转化利用工作的回顾
1、禁烧工作多年来不曾解决
多年来秸秆是影响作物播种的突出问题，如何处理作物秸秆，成了大家共同关心的问题。由于没有很好的利用方式，各地大面积焚烧秸秆的现象时常发生，不仅造成资源浪费，而且污染环境，毁坏树木和耕地，影响交通安全，甚至发生火灾、交通事故等重大安全事故。
我市秸秆资源十分丰富，以前90%以上的秸秆都被焚烧，露天焚烧秸秆早已形成了恶性循环，一直是我市一个严重的经济和社会问题，市委、市政府也一直将这项问题作为重点来抓，但由于没有具体的措施，使这项工作的收效一直不明显。
2、积极探索，不断总结，寻找出路
这几年来，市农机局一直加大力度，采取措施，不断探索玉米秸秆禁烧的方法及思路。一是认真借鉴，学习外地经验。玉米秸秆综合利用和禁烧，很多地方都有成功的经验和做法。例如济宁，20*年济宁从讲政治、讲大局的高度，把秸秆利用和禁烧工作作为考核各级干部执政能力和领导水平的重要标志，采取了一系列行政措施、经济措施和技术措施，收到了良好的效果，济宁的经验受到了总理和回良玉副总理的肯定，要求在全国推广。聊城市提高秸秆还田质量的做法也很受启发。通过学习外地经验，让我们少走了很多弯路。二是因地制宜，探索适合自己的路子。市农机局组织力量，深入乡村和田间地头，与农户、机手和基层干部座谈，召开专题会议交流探讨，积极向政府提出建议意见。我市一些区县、乡镇也都不断积极探索，总结了一些成功的做法，并从失败中吸取了教训，积极寻找解决问题的关键。探索的效果明显，市农机局将提高还田质量作为秸秆禁烧的突破口，为*年成功实现秸秆全面禁烧和综合转化打下了基础。
三、今年秸秆转化利用工作措施及效果
今年，全市在市委、市政府的正确领导下，各部门认真贯彻市委、市政府关于做好20*年玉米秸秆全面禁烧和转化利用的实施意见，以科学发展观为统领，按照要求，因地制宜，综合施策，强化措施、狠抓落实，高标准、高质量地完成了秸秆综合转化利用任务。主要的措施是：
第一，加强领导、部门联动，形成合力共同抓好工作
积极动员各界力量，自上而下形成合力，成立了市长任组长、15个市直部门参加的全市玉米秸秆全面禁烧和转化利用工作领导小组，实行多部门分工协作。设立了工作办公室，负责协调各成员单位工作，及时调度、通报各区县进展情况，为领导决策提供依据。各区县、乡镇都成立了相应的组织机构，各村也安排了专人负责。市农机局成立了以主要负责人为组长的秸秆还田禁烧领导小组，并成立了相应机构和督查组，加强对秸秆还田和禁烧工作的领导和指导。年初即以市政府的名义召开了秸秆还田与禁烧动员会议，全面发动，部署任务，制定措施，为全年工作打下基础。
第二，明确权责、签订合同，层层落实责任制
为加强对工作的落实，市与区县、区县与乡镇、乡镇与村层层签订了责任书，将任务全部分解到人、到户、到地片。实行下管两级的领导机制，即市抓乡镇，区县抓到村，乡镇包到户，确保责任到人。村与每个农户、机手分别签订禁烧合同，明确转化方式、补贴标准和双方责任与义务。
农机局也按照要求落实了责任制。与区县农机局签订了目标责任书，明确目标责任，并将还田作业任务落实到每个乡镇、村、户、机械、机手、地块，并层层签订目标责任书，做到还田任务、技术路线、机械配置、作业时间、奖惩制度清晰明了，保证还田工作的质量。制定了玉米秸秆机械还田作业和同样本，发至各区县,使机手按合同要求作业。对作业任务落实情况实行动态管理，随时调度，随时检查。
第三，大力扶持、政策驱动，各项补贴助推工作开展
一方面是购机补贴。今年我市农机购置补贴大幅增加，农机购置补贴资金总额达到3374.76万元，是去年的3.75倍，极大调动了农民购机的积极性。全市新购置75马力以上大型拖拉机719台，玉米联合收获机325台，小麦免耕播种机235台，旋耕机384台，深耕犁552台，秸秆还田机216台。农机更新换代步伐大大加快，农机结构得到了进一步优化，为秸秆转化任务的完成提供了必要的机械动力保障。
另一方面是作业补贴。禁烧区内各区县出台了相关的补助政策，有效促进了秸秆全面禁烧工作。市区两级对农机作业补贴达3662.4万元，其中市财政按8.3元/亩给予补助，共补贴614万元。临淄按30元/亩、张店按50元/亩、桓台按25/亩、周村按40元/亩、淄川按25元/亩、高新区按50元/亩的标准给予补贴。补贴力度的加大，解决了农民作业费用高的后顾之忧，大大提高了农民禁烧的积极性。
第四，积极准备、狠抓机械，努力提高还田质量
根据市委、市政府的部署和农机实际情况，市农机局从年初开始就紧锣密鼓展开行动，在开展调研、征求意见的基础上，制定秸秆还田工作方案、完善技术路线措施，确定了玉米机收还田—深耕—旋耕—播种、玉米机收还田—二次还田—深旋两遍—圆盘式播种机播种、玉米机收还田—二次还田—免耕播种机播种三条技术路线，对提高还田质量发挥了作用，并以市政府的名义召开了全市秸秆还田机械现场交流会议，由分管区县长和乡镇长参加。同时，市局狠抓机械检修和人员培训，制定了秸秆还田作业质量标准、机具合格证，并要求悬挂于机械的明显位置，机手培训合格后带培训合格证上岗作业。为确保三秋机械正常作业，市政府专门召开了三秋农机供油会议，市农机局与两家石油公司联合下发了农机供油文件，调集了2.1万吨柴油投入三秋生产，机手凭优先加油卡加油，保证了机械还田任务的完成。在三秋生产中，各级农机部门加大了引机力度，全市从外地引进大型机械3000多台，提高了机械额还田能力和还田质量，为完成全市禁烧任务发挥了作用。
第五，强化督导、执法巡查，保证任务顺利完成
市委、市政府成立了由督查室牵头的重大事项督导组，由各有关部门分别牵头的业务督导组，形成了网络化的督导体系。农业、环保、畜牧、农机等部门，分别挂包区县的禁烧工作。另外，有关部门大力配合，逐级成立了秸秆禁烧执法巡查队，分工包片巡查，取得了明显效果。
市农机局领导班子组成六个督导组，挂包基层，分片负责，对禁烧区内各区县机械还田进行督查、督导。另外根据市政府分工，市农机局重点督查桓台县，市农机局高度重视，成立了由班子成员和业务骨干组成的五个督导组，分工挂包桓台县的11个乡镇，每个督导组挂包2—3个乡镇。各督导组根据分工，深入到区县、乡镇、村，对各项行政、宣传、技术路线、机具检修、机手培训、作业标准发放、外引机械、农户机手合同签订、补贴机械落实、还田质量、农机供油等准备工作进行了全方位督导督查，每周两次对督导情况进行汇总，及时发现问题并指导解决，并对工作中存在的问题定期向桓台县禁烧办反馈，使桓台县禁烧工作按市政府要求圆满完成。
各项措施有力的推动了禁烧和转化利用工作的进行，确保了任务高效、高质的完成。全市禁烧区内共完成秸秆还田90万亩，超额完成16万亩；禁烧效果显著，在全市范围内实现了“不点一片火，不冒一处烟”的秸秆全面禁烧的目标任务。
四、今后秸秆转化利用工作的想法及建议
1、对今年秸秆禁烧和秸秆转化综合转化利用工作进行全面的总结，为明年工作的开展积累经验，继续实行20*年的政策和措施。
2、扩大禁烧区域范围，重点禁烧区域覆盖全市，同时，相应的补贴政策也应涉及到各区县。
目标
全镇种植油菜约1.5万亩，将产生秸秆300多万公斤，力争全镇不燃一把火,不冒一处烟,不毁一棵树,全力配合收购企业做好油菜秸秆的打捆、收购工作。
步聚
（一）组织发动阶段（4月20日——5月15日）
1、广泛宣传，发放宣传材料，利用广播、横幅、标语、宣传车等开展多种形式的宣传教育活动，提高参与秸秆禁烧和综合利用的自觉性。
2、充分调研，成立组织，制定具体可行的方案。
3、召开各级会议，贯彻落实。召开镇村干部会议、村民组长党员会议，贯彻上级精神，层层落实责任。
（二）秸秆禁烧和综合利用阶段（5月16日—6月15日）
1、各村与企业明确收购方案，做好收购准备，全力做好收购工作。
2、设立堆放点、收购点、搭建值班点，各村组织搬运突击队（灭火队）帮助困难户、无劳力户，加快秸秆离田。安排人员值班，保证信息畅通，保证每天向区禁烧办报告收割进度、堆放收购数量、堆肥粉碎数量。
3、认真组织巡查和处罚，确保无燃烧事件的发生。
（三）总结考评阶段（6月17日—6月30日）
对照镇政府与各村签订的目标责任书相关内容，根据禁烧任务完成情况和督查组督查情况，全面总结今年禁烧工作。
主要措施
（一）制定全镇秸秆处理具体措施
根据全镇油菜种植面积的分布情况，采取不同的处理方法。圩区村的秸秆：如群众愿意挑运堆放到机耕路，再由收购企业打捆收购，资金由村结算。如群众不愿意挑运，可由村组织人员挑运。岗区村的秸秆利用废塘废坝和林地进行堆腐做肥料，发动群众挑回家作燃料，对相对集中面积较大区域，可设集中堆放点，集中堆放后再打捆收购。为发动群众及时清理秸秆(包括菜籽壳)不误农时，凡是秸秆（包括菜子壳）挑离田到堆放点的按20元/亩补助。
（二）进一步加大宣传力度
一是各村要把区镇发放的《致广大农民朋友的一封信》及时张贴在村要道口处，使秸秆禁烧工作家喻户晓，人人皆知；并将秸秆禁烧磁带每天分早、中、晚播放三次。二是各村要召开村民组长、党员会议，贯彻区镇会议精神。三是镇要在重要时段（5月15日至6月15日）、重点路段组织宣传车上路宣传。四是镇、村、组干部到田间地头宣传，劝说群众不要燃烧秸秆，让每户都要作出禁烧承诺。
（三）科学安排堆放点和打捆机械
一是要落实好堆放点。以村民组为单位，以机耕路、休耕地作为油菜秸秆的堆放点，以自然种植相对集中田块为收购点和堆放点，岗区以废塘废坝等撂荒地设置堆放点，部分交通方便的岗区以林地作为收购堆放点。要协调好场地，注意防雨防火。二是要落实好人员。每个收购点和堆放点要有专人负责，各村成立挑运队，对群众无劳力户给予帮助。无法组成挑运队的村要立即与秸秆收购企业联系，由收购公司安排及时挑运。三是要落实好打捆收购。各村要积极配合收购企业收购，安排好收购人员的协调工作，做好群众工作，方便收购公司及时进行收购。
（四）建立24小时值班制度
在5月15日至6月15日每个收购点和堆放点建立24小时值班制度。每个点都要排出值班表，建立值班登记，确保24小时值班。所有收购点都要上标记图，确定联系电话，保持信息畅通。镇给予每个值班点每天值班24小时补助40元。
（五）建立巡查制度
联村干部必须每天巡查3次。镇成立2个巡查组，市容所一组巡查岗区，武装部一组巡查圩区。建议区市容部门、环保局等单位的巡查车全程巡查，发现有违禁焚烧秸秆的严肃处理。镇党政主要领导建立值班制度，每天进行不定期巡查。巡查要有巡查记录，对巡查人员值班不在岗、工作不符合要求的给予通报批评。各村要结合巡查、值班人员组建灭火小分队，配备必要的器具，一旦发现火情及时扑灭。
加强领导，严格考核
（一）强化领导、落实责任
秸秆禁烧工作是当前工作的政治任务、头等大事，要进一步加强领导，落实责任。
镇成立秸秆禁烧和综合利用领导组，钱江同志任禁烧组长，臧习兵同志任副组长，农办全体人员及各村主任为成员。各村书记是责任人，村长是直接责任人，镇联村干部和村其他干部是具体责任人。
镇联村干部和村干部实行包保责任制，要包保到村民组、地块、收购点和堆放点。全镇联村干部要检查督促各村的工作落实情况，帮助协调解决工作中具体问题，在关键时期，保证在点上督查工作。村书记全面负责全村的秸秆收购禁烧工作,确保值班人员、收购点、堆放点、运输人员的落实，并做好与收购单位的协调工作；村其他干部要服从村书记和联村干部的安排，不得有任何推诿；收购点和堆放点值班人员的职责主要是协调收购工作、巡查所属地块的禁烧情况和安全防火工作。
值班人员要遵守值班纪律，不准喝酒，更不能离岗，出现问题及时制止，遇到重大问题及时报告，哪一块出问题追究哪一级责任。
一、县秸秆综合利用工作的经验
县与我县一样，属农业大县，总面积1439平方公里，其中耕地面积132万亩，总人口109万人。农作物总播种面积约200万亩，秸秆年生产总量约100万吨。该县采用疏堵结合、以疏为主的方式，一方面，全面禁止农作物秸秆焚烧；另一方面，大力推广秸秆综合利用，发展秸秆产业链，增加农民收入，取得了明显成效。其农作物秸秆大量用于还田肥料、食用菌基料、牛羊饲料、造纸板材原料，用于沼气发电、固化制炭等，综合利用率已达到80％以上。其主要做法及成效是：
(一)注重宣传引导，群众认识高。该县明确提出了打造全国秸秆综合利用生态第一县的目标，大抓宣传造势，营造氛围。将《省人大常委会关于秸秆综合利用的决定》印发到户，在夏熟、秋收季节，电视台、《日报》都大力度宣传秸秆利用方法，每个镇区都安排一辆以上宣传车巡回宣传，无论是大街小巷、城镇和农村，随处都能见到秸秆综合利用宣传标语，都能听到广播宣传，使每个人都能亲身体会到秸秆禁烧与综合利用的社会舆论氛围，把秸秆禁烧与综合利用变成了群众的自觉行为。我们在该县农村的实际考察中，看到家家户户都有一个草垛，有的已经出售，仅剩少量余草，有的等待利用。
(二)强化行政推动，工作氛围浓。在农作物秸秆的综合利用上，省高度重视，在省人大出台《决定》的基础上，市年印发了关于扎实推进农作物秸秆综合利用的实施办法，办法中明确：年，市财政安排500万元专项资金，用于秸秆综合利用和禁烧工作的以奖代补及工作考核，其中，对发展1个草业合作社、秸秆收购和初加工实体且当年消耗秸秆1万吨以上的，各奖励5万元；对年收购或消化秸秆5000吨以上的，由县财政每千吨奖补1万元等等。同时，推行秸秆机械化全量还田，还田机械除省以上补贴外，地方财政另按1：1的比例进行配套，分别给予1000—6000元的补贴；对实施秸秆机械化全量还田的，除省财政项目奖补资金外，再由县财政分别按每亩10—20元给予奖补到农户或机工。在省、市的强力推动下，县成立了秸秆综合利用和禁烧工作领导小组，下设办公室，与新农办合署办公。研究制定了《县农作物秸秆综合利用工作规划》和《夏秋熟农作物秸秆综合利用和禁烧禁抛工作实施意见》，明确要求各镇镇长为秸秆禁烧工作第一责任人，层层制定禁烧工作方案，实行县领导包镇，镇领导包村，村干部包户、包机、包地块的包保责任制，做到全天候禁烧，全覆盖监管，无缝隙落实责任。凡发现有农作物焚烧的，由环保部门联合乡镇开展执法，发现一起罚款200元。县政府还成立了九个督查组，夏熟秋收季节专门到各镇区督查。年，该县还对秸秆机械化还田目标任务进行了分解，对秸秆综合利用和禁烧禁抛工作进行了专项考核验收，并制定了农作物秸秆综合利用和禁烧禁抛工作考评细则，对年度考评合格的奖励一万元，另外，对考核第一名奖励4万元，二、三名奖励2万元，四、五、六名奖励一万元。通过这些行政手段和奖励措施，有力地推动了禁烧和综合利用工作的开展。
(三)加大政策扶持，产业发展快。该县专门出台了促进秸秆回收综合利用的激励政策，重点发展草业合作社，调动各方积极性，形成了比较完整的秸秆综合利用产业链。凡新办草业合作社（秸秆加工厂），固定资产投资达10万元以上的，每个补助5000元；对全年收购加工销售秸秆达1万吨以上的，每个奖励5000元；对年赢利5万元以上的，奖励5万元；对使用压块秸秆作为锅炉燃料一年以上的企业，每家补助5000元；秸秆存放点用地视为农业用地；对秸秆运输车辆优先安排绿色通道证书；对各类利用秸秆的工业企业及加工项目，优先向上级申报项目争取支持等。通过政策扶持，一批草业合作社或秸秆加工厂应运而生，全县现已发展草业合作经济组织38个，建成村级收储网点83个，全年收购加工秸秆20万吨，带动手扶拖拉机500多台。加工企业每吨利润达200元，农民因出售秸秆每亩增收60-70元。这些加工实体由县供销社牵头，组建了秸秆合作社联合社，指导和推动全县秸秆合作社的健康有序快速发展。该县禹顺秸秆合作社2007年组建，当时年消化秸秆不足3000吨，年已发展为拥有一家总部，7个收购加工网点，50多台套加工设备，秸秆压块、奶牛饲料、蘑菇基草、制板草等7种主导产品，网络300多名拖拉机手，年消化秸秆4万多吨的秸秆加工销售企业。去年至今，该合作社已向我县万华生态板业销售制板草5000多吨，销售额240多万元。
(四)发展循环农业，利用形式多。该县在重点发展秸秆加工销售产业的同时，通过发展循环农业，多形式促进综合利用。一是大力发展秸秆沼气。每年建设农村户用沼气池1万座左右，建成了一个秸秆汽化站，并试验成功了秸秆联户沼气工程。年利用秸秆5000余吨，年产沼气1000万余方、沼肥30余万吨，可节约肥料和燃料费用近2000万元。二是积极推广秸秆饲料。通过秸秆养畜、过腹还田，实行农牧结合，形成节粮型畜牧业结构。三是大力发展秸秆编织产业。全县拥有草帘、草绳编织机1000余台，年可消化利用稻草10万吨，销售额近1亿元，利润达2000余万元。四是探索利用秸秆发酵技术发展设施蔬菜。五是大力拓展秸秆食用菌产业。该县把秸秆作为一种生态资源，广泛加以开发利用，通过实施产业化经营，切实把秸秆变废为宝，实现了农民得实惠、企业增效益、环境受保护的“三赢”目的。
二、我县秸秆综合利用工作现状
我县秸秆综合利用工作，以前主要是在农业领域进行转化利用，如少部分还田、养畜和作为生活燃料，零星生产食用菌等，绝大部分秸秆原料被就地焚烧。万华生态板业落户投产后，开启了秸秆作为工业原料的综合利用步伐，特别是年，万华板业加大秸秆原料的收储力度，虽然各乡镇按县政府要求积极开展秸秆禁烧工作，但效果不理想，秸秆收购量始终上不来，年收购不足2万吨，万华板业的大量原材料依靠外地调运，增加了企业成本，浪费了本地资源。秸秆综合利用的前提是要收储加工，原料收不起来的原因主要有以下几个方面：
一是利用氛围不浓。农民将秸秆作为资源来利用的认识不高。虽然去年禁烧宣传力度较大，但在治理力度上欠缺，没有进行实质性的处罚。同时，由于农村劳动力资源近半外出打工，留守人员基本在50岁以上，其劳动能力较弱，在农忙季节能够应付抢收抢种的农活已属不易，无暇顾及散落在田间的秸秆原料，最后只能是沿续陋习，一烧了之。
二是收割设备不利。目前县内用于农作物收割的设备多属于全喂式收割机（俗称“烂草机”），以其采购低价位的优势在全县拥有量超过整个收割设备的70％以上，秸秆原料最为丰富的孟家溪、甘家厂、章田寺等乡镇，竟没有一台半喂式收购机。使用全喂式收割机对秸秆原料的收集是一个致命的打击，不仅其留在田间的桩柱过高，而且收割后的秸秆原料被整成了粉沫状，无法进行收集整理。
三是购销渠道不畅。一方面，运输条件受限。目前县内乡村公路虽然逐年增加，但仍然有很多地方运输车辆无法进入，田间秸秆原料实施人工转垛劳动力成本极高，老百姓也不愿意自己动手集并秸秆再送到收储点，部分田间秸秆资源不得不弃。另一方面，打包点过少。目前，万华板业仅在分别设置一处，其他区域尚无打包点，收储点也不多，销路不畅。秸秆原料收购面临长远距离运输的问题，其超高、超长、超宽所带来的安全问题也让人担忧，进而打消了部分运输户的积极性。
四是产业链条不全。秸秆原料收购产业链正在培植当中，虽然我县目前具有万华板业等消化秸秆的企业，但仅有两个收购打包点，没有一家配套的秸秆初加工合作社或企业，合作社或收购企业+加工点+经济人+农户的产业链尚未形成，常年以秸秆运输为业的运输户过少，无法满足产业发展需求。
三、我县发展秸秆综合利用产业的建议
推动农作物秸秆综合利用，是一项推进废物利用、改善生态环境，有利于农民、有益于社会的大实事、大好事，既是市场所求，也是政府之责。当前，我县发展秸秆综合利用产业，有很好的基础和优势。一是资源丰富。我县是农业大县，秸秆原料资源相当丰富，粗略估计全县每年约产生秸秆160万吨，其中稻草80万吨、棉梗60万吨、麦草10万吨、油菜梗10万吨。二是政策支持。近年来，国家高度重视秸秆综合利用工作，年国务院办公厅下发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，年国家发改委、农业部、财政部联合印发了《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》，要求2015年秸秆综合利用率要达到80％，并出台了一系列扶持激励措施。三是市场广阔。秸秆不用是废，利用是宝，可广泛用于多个领域，如可转化为农业有机肥料、畜牧业饲料、食用菌基料、板材造纸原料、炭化气化成燃料等。如果我县的秸秆转化率达到50％，按每吨150元收购，不算企业利润，仅农民就可增收1.2亿元。四是龙头带动。我县的万华生态板业，利用秸秆生产的甲醛零释放板材供不应求。预计2012年产能可达5万方，需要消耗各类秸秆原料6万吨；并即将投资2.5亿元，在青吉工业园征地300亩扩建厂房，投产后年产值将达到4亿元，利税达到5000万元，秸秆消化量达到20万吨。同时，我县正在招商引进投资近亿元的秸秆炭化项目，周边还有几家火力发电企业，这些都将会带动我县的秸秆综合利用。
实施秸秆综合利用，要坚持政府引导、龙头带动、市场运作的原则。当前，首要的是加大政策扶持和宣传引导力度，以万华生态板业为龙头，带动发展一批秸秆加工合作社，培育秸秆综合利用产业链，全面推动秸秆的综合利用。
(一) 加强宣传引导，营造农民自觉参与的良好基础。秸秆综合利用面广量大，涉及到千家万户，没有农民的自觉参与，很难成功。因此，要大力宣传秸秆综合利用的重要意义，让广大农户弄清楚焚烧秸秆或乱扔乱抛的严重危害，弄懂综合利用利国利民利自身的道理，自觉为秸秆收储花工花力。特别是在夏熟、秋收季节，要通过广播、电视、横幅、标语、短信、宣传车等平台，广泛开展宣传。同时，要将秸秆到门收购的最低价格，采取贴门神的方式，宣传到户，让农民知道回收秸秆可以增收。
(二) 加强政策扶持，增加秸秆产业发展的起跳动力。一是继续坚定不移地大力推进秸秆禁烧工作。加大督查和执法力度，从环境保护、治安管理、行政考核、包村驻点等多角度、多层面来开展此项工作，采取更多的强制措施确保此项工作的推行，在源头上保障秸秆原料资源不被破坏。二是利用农机补贴政策引导改良收割设备。通过农机部门采取控制农机补贴的方式，取消对烂草机的采购补贴，全力推行对半喂式收割机的补贴政策，并在收购季节通过交通、交警、农机等部门全力阻止外地烂草机进入县内从事农作物收割作业。三是出台鼓励政策引导产业发展。对新办秸秆加工厂（合作社）和收储加工点的，可借鉴县的做法，适当给予投资补贴；对销售加工量达到一定规模的，予以奖励；对使用消化秸秆原料或秸秆制成品的企业，根据规模予以奖励；对秸秆运输车辆发放绿色通道证书；同时，积极帮助秸秆加工企业向上申报项目，争取国家补贴支持。
购物车(0)
