时间：2024-03-14 11:12:48
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇网格化社会治理，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
Abstract： Community construction as the foundation of the national social construction， is bound to continue to promote the development of the National Smart City， and gradually tend to be intelligent. The establishment of intelligent community is bound to become the future development goals of community construction. In order to improve the efficiency of intelligent community management， and solve the problem of the management department's information transfer path is too long， the information between departments and other issues. In this paper， based on the concept of grid management， discuss the application of grid management in the construction of intelligent community management system， construct the unified information management platform based on ArcSDE， and finally through the optimization and integration platform realize the construction of the intelligent community management system which has high suitability.
关键词：智慧社区；管理系统；网格化管理
Key words： intelligent community system；management system；grid management
中图分类号：TP399 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）03-0092-03
0 引言
随着信息化技术的不断发展，信息化技术的投入越来越多，特别是在推动城市公共服务管理方面进行的各方投入，是开展社区网格化建设的必要条件，因此社区网格化建设和管理是城市化与信息化融合的必然结果。城市网格化管理是一种新兴的现代化城市管理模式，它利用电子网格化地图绘制技术，按照不同地区属地治理、地理规划、现状管理、便利管理等原则将社区划分为不同的单元管理网格，依据城市部件管理和城市事件问题管理，将各个部件和问题都赋予一个代码，并标注在对应的利用电子网格化绘制的地图中[1]。这样就可以利用移动通信手段对所管辖的范围实行分层、分级、全方位、全时段的管理。
近几年来智能化，智慧化的相关研究也在不断推进。一些专家和学者从研究 “智慧城市”的内涵外延、应用技术、平台构架及运行模式，逐步拓展到我国 “智慧社区”、“智慧家居”等管理应用领域。蔡艳、蒋力群等剖析了智慧社区的概念及发展，并针对重点城市建设提出了对策建议；李逦、肖凌等剖析了在智慧社区中云技术的应用，并提出了如何借助云平台打造智慧社区[2]。总的来说，在现有的智慧社区建设中，最主流的还是将智慧社区划分为两个模块，三个系统，四个层次。2015年4月7日，住建部和科技部了国家第三批智慧城市试点名单，到目前为止我国已有290个智慧城市试点。但是各地试点城市的社区管理工作均处在探究阶段，平台的建设还缺乏统一的规划指导，技术规范版本不兼容，业务流程复杂，致使资源分配不均匀、反复建设、没有办法连续经营等问题。而且信息领域碎片化严重，部门与部门之间信息采集规范不一致，部门与部门之间存在信息壁垒，导致信息不流通，不共享，有时甚至不同部门关于同一事项公示的信息还不统一，相互矛盾[3]。各个管理系统有各个管理部门单独辖管，中间并无有效统一的综合管理部门，这给智慧化社区的建设带来一定的难题。要想在社区网格化的基础上构建智慧社区，就必须要构建一个综合平台，方便汇总处理统一信息并分类发放到指定的部门进行解决。
1 网格化管理理念
1.1 网格化管理观点
目前网格化管理的观点大致可概括为以下几种：一，比较侧重资源的整合以及对资源的协同利用，它着重运用3S技术、地理编码技术和移动信息技术等相关技术，来完成市、区、街道和网格监督员的四级联动管理模式。二，比较侧重管理信息的优化，将单元网格管理法和城市部件管理法相结合，实时采集传输数据，创建城市管理监督中心和指挥中心的管理体制。三，强调把信息化作为凭借，将各种管理服务资源集合汇总起来，以便及时发现并解决各类问题，更好地解决广大人民群众的生活需求和不断发展的管理需要的一种新模式。总之，网格化的管理是在数字技术基础之上建立的，把所辖管的地区进行单元网格划分进行管理的一整套管理思路、手段的总称[4]。
1.2 社区网格化管理的基本做法
划分网格是社区网格化管理的基本做法，它根据不同社区的实际情况和方便管理的原则将管辖的社区划分为若干个“网格”，每个网格配备一定数量的工作人员，为了避免推诿扯皮，出现问题责任不明的现象，每个工作人员应进行相关责任和任务的划分，共同负责处理网格内的相关事务。在网格化管理的责任划分上，每个网格可以分配3名工作人员，分别为网格协管员、网格管理员和网格督导员，他们分别由社区综合协管员、社区工作站专职人员和街道办事处挂点社区干部担任[5]。网格协管员作为网格的直接责任人，主要负责网格内不和谐因素的排查和汇报，另外也负责网格内信息的收集和汇总；网格管理员作为网格的第一责任人，主要负责对网格协管员采集、排查的信息进行核查确认并录入系统，同时做好紧急信息的上报，矛盾纠纷的处理和工作的整治问题；网格督导员主要负责接受上级信息反馈，做好对网格工作的查看、指导和督促[6]。
2 基于网格化管理的智慧社区系统建设
2.1 空间数据化引擎
空间数据化引擎作为智慧社区信息系统建设的核心，主要是为了处理储存在关系数据库中的空间数据与运用程序之间的数据接口问题。ArcSDE很好地解决了存放在在数据之间复杂的拓扑关系，并且能够构建一个网络几何空间，运用空间索引机制来提升信息查询的速度，运用长事务和版本机制来完成多用户同时操作同一类型数据，运用特殊的表结构来完成空间数据和属性数据的无缝集成[7]。这可以解决我们常见的社区信息管理中存在的问题，同时与保证数据库技术统一存放，管理空间数据与属性数据的要求相一致。ArcSDE的客户应用层将客户应用端分为直接客户端和间接客户端。直接客户端的客户直接访问的是ArcSDE的应用服务器，间接客户端的客户直接访问的是SQL引擎。ArcSDE原理示意图如图1。
2.2 节点建设
根据网格化管理的方法，对社区进行网格划分，对划分后的网格节点进行节点强度分析。节点强度的分析可以在网格拓扑结构的基础上进行。要进行节点强度分析需统计每个网格节点流通数据量的大小，请专家评估的每个节点的权重，然后将节点的流通数据量与该节点专家的评估权重结合起来，构建评价体系，得出节点强度评价结论。在节点强度最大的地方设置中心信息管理平台，将节点强度相等的点连接起来绘制等强度线，在网格的基础上布置节点强度网。同时可以在节点处设置节点级数据布局感知机制，尽可能地将计算部署到存有要处理的数据节点，使得 Map/Reduce任务在本节点的数据读取比率提高，减少从远程节点读取数据的操作，以便大大节省网络开销，提高信息检索速率[8]。
2.3 信息系统建设
建立信息搜集系统，通过线上，线下以及各种无线设备进行社区信息的收集，将搜集的信息上传到信息分类处理系统，按照信息所属管理类别，对信息进行分类处理，分类处理后的信息，上传至客户应用层的信息储存系统，对于信息流量比较大的节点可以启动信息缓存系统，将社区重复、多次搜索的同一信息可以分类存储在信息缓存系统中，可以大大提高信息查询效率，便于便客户快速查询。针对通过信息分类处理系统处理后分离出的紧急信息，可上传至紧急信息上报系统。紧急信息上报系统可以将分类判定好的紧急信息上传，重大紧急信息事件将直接传至决策层，有利于决策者快速并及时地做出决策，以便迅速解决相关问题。非重大紧急信息将直接传至工作层中的相关管理系统，这样可以减少中间管理环节信息传达速度慢，容易失真的问题，而且所有汇总信息均在应用层的信息储存系统中，这样一个统一的信息储存平台就解决了信息领域碎片化严重，部门与部门之间采集信息规范不一致，信息不流通，不共享等问题。
“网格”起始于信息技术范畴，在网格化管理引进智慧社区建设中，信息技术发挥了重要作用。凭借构建的信息层，设立信息分类系统，将社区常住居民情况、人员流动情况和区域内部基础设施建设情况，各种商户情况等录入系统终端，对信息进行分类，建立对应的电子数据储存库。将电子数据储存库分为两个部分，一部分为社区公共服务储存区，设立公共服务系统，一部分为社区便民服务储存区，设立便民服务系统[9]。公共服务系统和便民服务系统全汇总存储在客户应用层，常用信息存在客户应用层的信息缓存系统中，便于提升客户查询信息速度。信息层各种系统实行全天运转制，社区居民、工作层管理人员都可以随时登录应用层进行相应的事务办理等。同时还可以将居民每天所用的移动电子设备与构建的电子数据库相连接，居民可以随时自愿更新相关有效信息，并建立奖励机制，以便提高相关服务工作的质量。
2.4 管理系统建设
根据社区管理基本工作内容将社区管理系统分为五个，即社区治安综合治理系统，社区环境卫生管理系统，社区服务管理系统，社区卫生保健管理系统，和社区精神文明建设管理系统。社区治安综合治理系统是包括社区的司法部门，公安部门，安全部门（包括消防安全，交通安全等）等部门组成的维护社区治安，对社区内的公共治安进行统一管理的管理系统。社区环境卫生管理系统是针对生活废弃物的处理，社区绿化，街道清扫等相关工作设立的管理系统。社区服务管理系统管理范围涵盖社区福利，社区公益，经济商业圈，智能物业等一系列便民活动及相关设施管理。社区卫生保健管理系统包括卫生防疫，计划生育，居民就诊等与社区居民健康息息相关各种事物。社区精神文明建设系统包括教育系统，社区党建系统等。每个管理系统根据对应管理部门分类构建相应管理平台，这样每级服务管理平台有该级相关政府部门管辖，同时建立党员群众监督机制，可以通过短息，网络，电话，上门等投诉方式进行，实时监督，调动党员群众积极性，实现智慧社区全员参与，监督机制纳入管理系统成员绩效考核。（如图2）
以网格化管理基本做法为基础，在社区内部也实行网格划分、分配专们人员[10]。社区服务范围涵盖社区所有居民，包括常住居民和流动居民。当出现突发事件时，网格协管员作为网格的直接责任人，可以通过信息层，将收到的信息第一时间汇入信息分类系统，通过信息分类处理系统，自动上传至紧急信息上报系统，将信息报送至决策层，或者对应的管理系统，下达指派命令，指派事发区网格管理员及时到位，控制事态发展。
此外，依靠现代信息网络技术将GIS技术（地理信息系统）与网格化管理联合起来构建一个在线服务平台，实现智慧化管理与信息网格化管理的结合。对社区每个网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源等通过信息层进行分类整合处理，统一放入信息缓存系统，实现同一社区不同管理系统资源的共享，有效地解决了信息资源重复建设的问题。由社区网格督导员对所分管的网格实行全时段监控，社区网格协管员对所分管的网格实行信息资源的汇总，社区网格管理员对所分管的网格进行问题的及时处理和反馈，同时明确社区总负责人，从而在横向上实现统一管理，纵向上实现分层、分级、全区域管理。
最后，基于网格化管理的智慧社区管理系统工作层涵盖了社区服务方方面面，除了事中，事后控制之外，还应建立事前控制机制，除了将社区系统建设与网格化管理相结合外另可加入传感设施，实行部分与整体总系统的挂接，同时加强管理监督中心的监督巡视工作，加强社区群众危险防护意识，及时应对一些可以避免的重大意外事件。
3 结语
将网格化管理与智慧社区管理相结合，根据区域情况布置智慧社区网格，设置社区网格关键节点。在ArcSDE原理的基础上建立了一个统一的信息管理系统，有效地解决了部门间信息壁垒问题，加强了部门与部门间的联系，提高了社区管理的办事效率。搭建了一个智慧社区管理系统平台，构建信息分类上报系统，减少了管理部门间不必要的决策，避免了信息下达过程中的失真。网格化管理的实施为智慧社区的管理起到了积极的作用。通过城市网格化管理模式与智慧社区的结合，有效地整和信息资源，避免重复建设、信息分割的局面，为智慧社区管理体系建设提供有力的基础，智慧社区系统的构建可以适用不同区域，便于在不同区域推广。
参考文献：
[1]吴道军.城市地下空间网格化管理信息系统的分析与设计[J].软件产业与工程，2015.
[2]张燕，余庆泽.我国智慧云社区公共信息平台构架与应用功能研究[J].科技管理研究，2015.
[3]王万华.大数据时代与行政权力机制转型[J].国家行政学院学报，2016.
[4]管婷婷.浅析高校学生突发事件管理的预警机制[J].网友世界，2013.
[5]朱彦.网格化管理：智慧社区发展的黄金产业[J]，中国公共安全（综合版），2015.
[6]韩江.街道、社区网格化综合治理模式的实践[J].特区实践与理论，2011（1）：70-71.
[7]袁荣建.基于ArcSDE的空间数据库技术的应用研究[J].无线互联科技，2013.
[8]何文婷，刘健，袁庆升，张军伟，董欢庆，刘振军.支持 Hadoop大数据访问的pNFS框架研究与实现[J].计算机应用研究，2016.
关键词：网格化；综治平台；网格员
2011年12月30日，国务院印发了《关于加强和改进消防工作的意见》，首次在文件中明确提出推行消防安全“网格化”管理。随后，中央社会管理综合治理委员会办公室、公安部等5部门联合印发《关于街道乡镇推行消防安全网格化管理的指导意见》，明确了消防安全网格化管理的具体工作目标、工作原则、工作任务。但是，由于缺少法律顶层设计、没有地方经费支撑、加上基层网格人员能力不足等原因，消防安全网格化管理距离理想目标还有很大的差距。各地都在尝试将消防安全网格化管理纳入综治平台，期望借助综治网格化体系，推动消防网格化向纵深发展。笔者多次深入基层，通过调研，掌握了第一手资料，明确了下一步工作重点。
一、当前推行消防安全网格化管理存在的问题
（一）责任体系不够健全，重视程度有待提升。《中华人民共和国消防法》第32条虽然明确了乡镇政府、街道办事处以及村民、居民委员会的消防安全管理责任，但却未规定相应的法律责任，从而在推动责任落实上缺乏法律抓手。具体到消防安全网格化管理，由于缺乏法律层面的顶层制度设计，只能单纯采取行政指令式的推进方式，难以确保网格化管理措施得到有效落实。此外，乡镇（街道）网格员普遍严重存在一人多岗问题，难以集中精力做好消防工作，工作部署过程中上冷下热的现象仍不同程度的存在。
（二）网格化管理方式不够精细，常态化运行奖惩机制有待完善。一方面，部分网格员实行走马观花式的排查，只做到统计登记，而不深入细致的开展排查，导致管理对象的底数不清、情况不明；另一方面，各地普遍存在被动应付上级机关检查，仅在考评验收、绩效考核时才开展突击式排查，直接导致了发现隐患多少没人管、发现隐患严重与否没人管、隐患整改及时与否没人管、隐患整改到什么程度没人管。此外，各级政府对消防安全网格化管理工作的考核评价办法还不够科学合理，缺乏动态性、实时性和阶段性的检查考评，缺乏监督和奖励机制，导致基层网格员开展火灾隐患排查工作存在简单应付、流于形式等现象，不利于工作的推动。
（三）资金投入不到位，网格员的工作能力有待提高。一是网格化工作资金不到位。由于各地经济基础的差异，虽然各地综治办、公安局等部门多次下发文件，要求加大网格化经费保障力度以确保网格化管理工作有序开展，但就调研情况来看，各地基本上只对试点工作进行了资金投入，而非试点乡镇（ 街道） 的网格化工作资金往往落实不到位。二是网格员报酬补贴不到位。基层网格员干消防工作的本职意识不高，履职主动性不强，认为消防工作是额外任务，在政策文件上缺乏依据，直接导致了基层网格火灾隐患排查不到位。三是网格员业务水平不高。由于各地的网格员自身业务水平参差不齐，导致消防督导员、管理员、宣传员队伍总体业务素质和工作积极性不高，开展网格化隐患排查、宣传工作不及时、不到位。
二、消防安全网格化纳入综治平台的优势
一是可以充分利用综治平台的现有队伍。综治平台的三级网格化管理队伍包括乡镇长、村（社区、居委会）主任、党小组长、村（居）民小组长、老党员、老干部、村民代表等，网格负责人都具有丰富的实践经验，有责任心，有威信。此外，还设有网格长、网格督导员、网格警员、网格调解员、网格信息员等“五员”，网格管理队伍庞大、体系完善。如能将消防安全网格化管理纳入综治平台，就可以充分利用综治现有的网格队伍，提升工作的效率。
二是可以充分利用综治平台的现有设施。目前，综治网格化管理在乡镇（街道）大都设置有网格化指挥中心，有独立的办公场所；在条件好的村（社区、居委会）还设有网格化管理办公室。将将消防安全网格化管理纳入综治平台，就可以充分利用现有的硬件设施，也能一定程度上避免重复建设和公共资源的浪费。
三是可以充分利用综治平台良好的信息报送处理功能。综治平台在城乡网格管理中已经形成了良好的信息报送处理机制，建立了信息化的服务平台，重要信息和日常情况都能及时上报和处理，相关的制度建设已经较为完备。将消防安全网格化管理纳入综治平台，可以充分利用现有的信息报送体系，确保消防网格中的信息及时得到上报和处理。
三、将消防安全网格化管理纳入综治平台迫切需要解决的问题
经过调研，当前消防安全网格化管理与综治网格化管理之间要实现无缝连接还需要迫切解决以下两个问题：
一是基层网格设置上存在不同。在消防安全网格和综治网格的设置中，一二级网格的设置无差别。但是，消防安全网格化管理要求将住宅小区、村组、社会单位划分为第三级小网格，每个小区、村组均单独划分网格，设置网格管理人员。但在综治网格设置中，经过调研发现，综治三级网格中通常将若干个（一般为1至6个）自然村、村组、小区划分为一个三级网格，设置一名三级网格长。由此导致两个网格化管理体系中网格设置存在不同。
二是网格人员设置存在不同。在综治网格化管理中，一、二级网格的网格长分别是乡镇（街道）综治委主任、村（社区、居委会）党支部书记，而消防网格化管理中一二级网格长分别为乡镇（街道）分管消防工作的领导，村（社区、居委会）主任，两者设置存在较大的不同。
四、推进消防安全网格化管理纳入综治平台的工作重点
下一步，要实现消防安全网格化管理与综治平台的无缝对接，重点要做好以下几个方面的工作：
一是理顺网格和人员设置。针对现有网格、网格管理人员设置上存在的差异，为方便工作，消防三级网格设置可以沿用综治的网格设置。下一步消防部门要加强和综治部门的沟通协调，重点对消防网格化管理的人员进行调整，以现有的综治网格人员为主，原有消防网格人员为辅，尤其对于网格设置不同的第三级网格，可以将综治的网格长定为消防三级网格的网格长，其他原有村组、小区的消防网格长改为副网格长，负责各自村组、小区的网格化管理工作，同时将相关工作情况上报至网格长。
二是明确相关工作职能和常态化运行机制。实现消防安全网格化管理纳入综治平台，就必须将开展常态化火灾隐患排查、经常性消防宣传、组织基层力量开展防火灭火工作纳入综治工作职能，同时明确相关的工作机制，要对火灾隐患排查、消防宣传、灭火演练等工作出台量化指导意见，明确督导考核机制，实现规范化、常态化运行。
关键词：网格化；社会服务管理；信息生态；业务机制；创新
中图分类号：G203 文献标识码： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016019
Mechanism Innovation of Grid Social Service & Management Based on Information Ecology Theory
Abstract Grid Social Service & Management System is a way of intensive and intelligent governance. Under the guidance of the information ecology theory and combining with its own characteristics of the practice of social service management， Haidian District realizes the closed-loop service integration of the whole process， including the "big， small， micro" triple loop based on the hierarchy theory， five kinds of management mechanism centered on the principle of feedback control， and the seven key links for the purpose of cooperative co-evolution.
Key words grid； social service management； information ecology； mechanism； innovation
1 引言
网格化社会服务管理是加强和创新社会管理的重要举措，是国家治理体系的有机组成部分与提高现代化治理能力的重要体现。这种新的城市管理模式引起了很多地方政府的重视与应用，自2005年6-7月间，建设部和北京市下发文件，在全国27个城市推广北京市东城区的做法[1]，全国多个城市实施了网格化社会服务管理模式，改善了原有的社会服务管理业务流程。“网格化社会服务管理”是以责任制为核心，在社区（村）以下划分网格单元，并通过网格整合力量、共享资源、优化流程，同时运用信息技术进行精细化服务的智能化社会管理方式[2]。在社会服务管理方面，全流程主要是指各个地区为解决群众所反映的社会问题所经历的一系列工作环节，这些环节协同进化，相互作用，最终实现社会和谐的目的。
北京市海淀区在借鉴这些城市或地区网格化城市管理工作流程的基础上，以信息生态理论为指导，结合自身社会服务管理的实践特点，实现了全流程闭环业务融合，并借助网格化社会服务管理业务机制实现管理创新。海淀区政府综合考虑了“人、地、物、事、组织”等因素与相关理论的指导实践，搭建了一个基于信息生态的整体系统，并通过内外联动、环环联接、有机融合的“全流程闭环模式”实现业务、流程、环节三者的协同进化创新。其中，海淀区政府提出的全流程闭环业务主要体现在以层次性为基础的三级循环、以反馈控制为核心的五项机制、以协同进化为目标的七个环节，通过上述三方面业务的有序执行、正确反馈，开展海淀区网格化社会服务管理活动。
2 理论基础
全流程闭环业务模式是以信息生态理论为基础的。信息生态理论认为信息生态要素包括技术、人与信息行为及其背后的社会、经济、文化、政治环境。由于网格化社会服务管理既涉及到技术又涉及到人，更依赖人在信息基础上所采取的信息行为，是一个高度复杂的进化系统，所以整个管理实践活动离不开信息生态理论的指导。
2.1 信息生态的概念及特征
“信息生态”是研究人、信息技术与信息环境相互作用的过程及其规律的科学，并协调人、信息技术、信息环境三者的发展。若将信息生态看作一个宏观的系统，信息生态系统则是由人、工作、价值和技术组成的信息环境，并通过技术支持人的行为或工作流程[3]。简单来说，可从两个视角理解信息生态，一是从人的角度重新审视了信息活动，是人们认识事物的一种态度的转变；二是从系统的角度分析信息生态，更能准确表达信息生态的内涵。
根据相关研究，笔者将信息生态系统的特征归纳为五点：（1）这是一个各部分之间的各种联系所构成的复杂系统，即信息生态是一个由多要素共同组成的系统，要素之间相互变动和连动，促使信息生态具有动态性和多样性，用以适应不断变化的环境及人的能力[4]；（2）这是一个具有多方面、层次性的复杂系统，即信息生态系统的整体性和结构性都是相对的，是具有层次性的。其中，系统内的运作不受到因果规律限制，其投入与产出没有严格的因果联系[5]；（3）这是一个具有地域性的复杂系统，即信息环境作为社会环境的重要组成部分，必然受其所处的社会环境及自然环境影响与制约[5]；（4）信息生态系统通过系统开放性促使不同部分依据各种联系共同改变与协同进化，即开放的特性使得信息生态系统成为一种生命系统，通过自组织能力使各组成成分相互联动共同改变和协同进化[5]；（5）人是维持生态生存必须的关键性物种，人作为联系关系的纽带与桥梁，不但可以吸收更多的因素进入系统，也可以联结与操作各种因素来提高信息利用效率[4]。
总的来说，信息生态理论强调系统与外界的信息交换；强调系统中各个组成部分的关系和相互影响；强调系统的进化思想[6]。
2.2 国内网格化社会管理机制现况
到目前为止，全国多个城市实施了网格化社会服务管理模式，并提出可借鉴的流程机制。如北京市东城区根据网格化社会事件管理特点，在调研分析的基础上，提出了社会事件“发现上报-指挥派遣-处置反馈-任务核查-评价考核-结单归档”的六步闭环业务协同法[14]。北京市朝阳区优化工作流程，健全运行机制，在完善信息采集维护机制、问题源头发现机制和综合管理执法机制的基础上，重点加强信息分级共享机制、任务协调处置机制、分层处理解决机制建设。鄂尔多斯市东胜区进行网格化管理的工作流程，总体可划分为监督和指挥两大职能，涉及信息采集、监控和评价、指挥调度和协调、具体执法和事务处理等四个层次，而工作业务流程则包括了信息收集、信息登记与核实、任务立案、任务分配与处理、核实结案和综合评价六个阶段[15]。晋中市在实施网格化管理的过程中采取了五项机制，即实施党建引领、闭环运转、部门联动、组团服务、效能考核五项机制，实现服务管理高效化[16]。长沙市开福区的网格化社会服务管理实施情况，是通过“发现上报、指挥派遣、处置反馈、任务核查、考核评价、事件归档”的六步闭环档案，动态显示了每一件网格事务处理的全过程和处理效果，从而使网格化社会管理服务时效得到了加强[17]。
纵观上述文献和实践可以发现，各地区网格化社会服务管理成效显著，对于社会管理模式的创新具有较大的参考价值和意义。
2.3 信息生态理论与全流程闭环业务融合
全流程闭环业务涉及许多方面，如信息采集、任务派遣等等，在具有独立、特定功能的同时，形成了一个有机系统，维持整个网格化业务体系的正常运转。整个业务循环过程中包含信息、人、技术、信息环境等要素，并且维持要素之间的平衡。因此，全流程闭环业务可以被视作一个信息生态系统。
内嵌于信息生态系统的网格化服务管理机制，必然使信息生态系统具有系统性、层次性、地域性、协同性和以人为本等5个特性。本文将这些特性视为海淀区网格化社会服务管理机制的主要设计原则：（1）系统性。在社会服务管理中主要指各要素、各环节、各层次、各部门构成了一个整体，整体效用大于各部分效用加总之和；（2）层次性。根据社会服务管理工作的地区特点和实践总结，对社会服务管理的层面划分，各层面能够处理的问题，由各层面独立解决，对于较为棘手的社会问题，则由各层面协同解决；（3）地域性。不同地域所面临的社会环境不同，社会服务管理方式具有差异性；（4）协同性。社会服务管理是一个开放的动态的生命体，各要素、各环节、各层次、各部门具有自组织的能动性，实现协同进化；（5）以人为本。从整个社会的利益来讲，实施社会服务管理就是要保障人民群众的生活，维持一个良好的社会环境。再从社会服务管理的要素来讲，在社会民情信息、工作人员群体、技术和信息环境等要素中，工作人员是主导性的因素，工作人员相互协作，使得社会信息得以采集、相关技术得到最大利用，从而改善信息环境。
综上所述，信息生态的相关理论和思想可以为全流程闭环业务实践提供指导，渗透到各个业务环节之中。北京市海淀区在信息生态理论的引导下，完善了社会服务管理的运行机理，实现了业务机制的创新。
3 以层次性为基础的“大、小、微”三级循环
实施网格化社会服务管理过程中形成的信息生态是指在当前的信息环境下，由信息人、信息流、管理实践和技术等因素构成的一个自组织、自我进化的系统，其中信息人作为信息生态系统的主体，由个体的自然人、群体或组织构成，他们在系统中可以分别承担信息供应、信息传输、信息消费和信息分解四项职能[7]。
信息人主要是指采集、加工、存储、传播和利用社会信息的工作人员；信息流是信息生态系统中的客体，是信息内容及其运动状态的统一体，是网格化社会服务管理过程中所需要的数据或信息；管理实践即指在信息流基础上，针对社会问题展开的社会服务管理活动；技术则包括“一网一库一平台”在内的所有相关信息技术。技术化的环境可以有效促进社会信息的传输、交流、反馈和循环，社会服务管理的工作人员依托这种技术化的环境及时应对或者预测、解决可能出现的社会问题，从而最优化地实现网格化社会服务管理这一有机系统的价值。
层次是信息生态系统的基本特点，系统内部各要素的排列组合方式即构成系统的结构。信息生态具有层次性，不同层次的信息生态系统具有不同的特点，这些层次相互联系相互作用，构成了完整的信息生态系统。能级原理源于管理学，是把系统内的各种管理手段和要素，按其能量大小进行分级，制定出每一能级相应的行动规范和操作标准，以此来建立管理系统的稳定结构，确保系统整体目标的实现。
结合网格化社会服务管理实践，根据社区（村）、街道和区实施网格化管理的具体情况，运用能级原理，将网格化社会服务生态系统分为社区（村）、街道和区3个层次（见图1）。每个层次在社会服务管理中担负的职责不同，因而所处的能级不同。在自身构成系统的同时，又与其他层次相互连通。以此能级原理为依托，海淀区网格化系统融合分析平台除了按照前述五个服务管理机制的主要原则，综合考虑了业务集中化、流程规范化等业务原则，充分整合现有信息系统的共性特点，将业务办理流程全部融入“微循环”、“小循环”、“大循环”总体业务流程（见图2）。
在区级层面：信息人即区级社会服务管理工作人员，这些管理人员通过多种渠道（包括技术平台）从社会中采集信息，在了解情况之后，受理立案，联系相关部门，并根据职能不同进行分拣派遣，属于区级问题，批转至区专业部门，属于街镇或社区问题，先下发至街镇级平台办理。在事件或问题下发到相应平台之后，对任务进行处理、反馈，并进行结果督查，最后完成结案。
在街道（镇）层面：信息人主要指街道（镇）级社会服务管理工作人员，他们除了通过多种渠道直接采集信息外，还会受理区指挥中心下派、社区（村）上报的问题。所以，在海淀区整个全流程闭环业务中，街道（镇）层面起到了承上启下的纽带连接作用。
在社区（村）层面：社区统一受理街镇分中心下派、网格员上报、监督员上报等渠道反映的问题，社区层面的信息人是指社区层面负责社会服务管理的工作人员，在网格化社会服务管理这个信息生态系统中，社区层面处于最基层，也是最不可忽略的一层，社会问题通常是由基层人员上报，才得以被及时发现。
通过对整个区进行合理划分，实现3个层次的各司其职，有效运转。而且，无论是层内，还是层与层之间，社会服务管理都不再局限于技术方面，而是愈来愈重视人、信息、技术与信息环境的相互关系，关注网格化社会服务管理系统运行的质量和效果。归纳来说，做到了以下几个方面的创新：
一是处理好了网格化社会服务管理生态系统“独立”与“联合”的关系，所谓“独立”是指各层级内部业务不太需要与其他层级业务有所交互，有较大的独特性，由此导致各层级所形成的生态系统存在于一个封闭而稳定的状态。但这3个“独立”的层级生态系统并非完全“独立”，而是能够在需要的情况下，相互对接与协同。如，区级平台接到反映问题的信息后，对街道单位责任范围的问题，及时转到街道级平台、街道级平台接收反映问题的信息后，对社区能够处置的问题，及时转到社区级平台等，实现问题信息的共享和交换，业务之间保持协同，因此，这些层级生态系统是“独立”基础上的联合系统，互通互联。
二是运用信息生态的整体思路实现了社会管理信息和对不同类型信息的集成，并把所有参与或影响组织信息管理活动的因素全部纳入到社会服务管理生态系统中。如，网格员、群众以及各级组织的工作人员等，使得社会服务管理生态系统组成因素的角色范围扩大、联系渠道增加、相互影响加深。
三是吸收了信息生态系统的进化观点，持续完善业务流程，提升了办事效率。在信息生态理论的指导下，对流程进行了深入研讨，在“大、小、微”循环的基础上，根据街镇、社区自身的实际情况，优化工作流程，形成初步方案，开展意见征集，从而完善了以反馈控制为核心的五项管理机制，并建立了以系统协同为基础的全流程闭环管理体系。
4 以反馈控制为核心的五种管理机制
在控制论中，“控制”的定义是为了改善某个或某些受控对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的、于该对象上的作用。控制的基础是信息，任何控制都有赖于信息反馈来实现[8]。
网格化社会服务管理是一个信息生态系统，控制论研究的对象是系统，反馈又是控制论的核心。因此，在管理机制方面，充分利用控制论中的反馈原理，并拓展反馈原理的应用方式。以满意度回访机制为例，当基层将问题信息反映到社会服务管理平台之后，相应的办事部门会根据群众提供的问题信息按规定的流程来解决问题，在问题得到处理后对群众进行回访以了解问题是否得到真正的解决。如果仍存在问题有待处理，那么相应的层级平台会进行再调控，通过这样一种反馈控制的过程使提出的社会问题得到全面的解决。社会服务管理机制主要有以下五项（见图3）。
4.1 协调联动机制
在组织运行实践过程中，涉及多个部门的协调联动，关于协调联动机制，可以归结为以下五点：一是逐步完善无缝隙联接工作机制；二是建立健全与区办重大信息共享机制；三是建立与区司法局建立法律援助机制；四是与区法制办合作形成城市管理问题处置责任争议裁定工作机制；五是建立与区监察局的协调联通机制，加强问题的协调督办。
从反馈控制的角度来看，当社会问题反映到相关平台之后，该平台会对问题进行判断，与问题涉及的部门及时沟通，例如上述提到的区公安局、区办、区司法局、区法制办和区监察局等部门，传达问题信息，相关部门收到问题信息后，进行相应处理，与区城市服务管理指挥中心协同联动，处理完毕之后向该中心传达处理结果，中心据此进行相应调控，实现一个完整的反馈控制过程。
4.2 双向考核机制
在现有绩效考核的基础上，依托网格化社会服务管理体系，实施条块“双向”考核评价制度，建立网格工作人员、网格、街镇、相关职能部门间的“双向”考评机制，强化街镇、社区（村）对区属专业部门及其派驻机构履职情况的考核评价。从反馈控制的角度来看，双向考核的对象在了解到自身的考核结果之后，会依据考核结果对各自的工作方式进行调整，结果稍差的人员可以据此改善工作手段，更新工作方法，从而更好地满足广大人民群众解决社会问题的需求。当然，考核对象如果对考核结果有异议，可向领导小组办公室提出申诉，由领导小组处理。
4.3 案件跟踪机制
通过建立案件跟踪与提醒机制，防止漏办与延办。借助于系统设置和短信提醒，加强对到达案件、快到期案件的警示，使承办单位及时接收和办理案件。同时，采取人工梳理的办法，时刻加强对案件的跟踪，防止案件的丢失与遗漏。案件跟踪与提醒机制本身就是信息传输的过程，承办单位在接到提醒或警示信息后，可以加快推动业务流程的运转，提高办事效率，保障案件全部得到办理。
4.4 首接责任机制
推行首接负责制，做到首问必答、首问必释、首问必果。对于社会案件，做到件件有人办，事事有人回，减少了办事的环节，提高了办事的效率。对群众反映的问题，在经过了解之后，对案件进行派遣，保证整个信息反馈系统的畅通，有助于问题得到及时解决。并且，通过相关文件对首接负责制进行过详细的说明，包括工作目的、工作原则、工作内容、工作流程和工作问责，使首接责任落到了实处。
4.5 满意度回访机制
加强满意度回访，提高群众参与程度。通过定期进行满意度回访调查，对工作态度、工作效率、实际解决诉求情况等方面征集群众的意见，并将有关数据反馈给责任单位，要求做出正面回应。反馈是信息的反馈，无论上述哪一种机制，都与信息紧密相关，是利用信息来实现预定目标的行为，只是不同机制下，信息的表现形式不同，例如双向考核机制中涉及的是考核信息，首接责任机制中涉及的主要是社会问题信息……借助于接收到的信息，控制主体得以调节自己的行为，从而实现有效的控制。
5 以协同进化为目的的七个关键环节
协同效用[9]是由于协同作用而产生的结果，是指复杂开放系统中大量子系统相互作用而产生的整体效应或集体效用。对于系统而言，均存在着协同作用，协同作用是系统有序结构形成的内驱力。
协同效用在网格化社会服务管理过程中主要体现在社会多元要素的参与：社会服务管理指挥中心与相关部门和社会力量合作，相互协调，组成富有弹性的协同网络，各方力量能够充分利用各自的资源，发挥出最大的治理功效，共同预防和应对可能出现的一系列问题。当然，网格化社会服务管理的协同思想不仅体现在各关键环节之间，也体现在各环节内部。网格化社会服务管理业务流程主要包括以下环节（见图4）。
5.1 信息采集
在信息方面，城市服务管理指挥中心的任务重在预防，这种预防有助于在出现社会问题时，及时调用相关计划、资源和机制，从而确保问题能够得到有效地解决。预防的过程中，精确、完整、可靠的信息是处置社会问题的基础，但采集信息时单靠社会服务管理中心的力量是不够的，迫切需要调动更广泛的社会力量，进行信息的协同采集。为此，在数据库建设方面，海淀区坚实推进“四个实有”数据库建设，整合公安、综治、实有办、计生、人力社保、教委、民政、卫生等多个部门信息资源、实现 “人、地、物、事、组织”等内容的科学化、精细化、智能化归类管理，以此为基础逐步形成精准化社会管理新模式。
5.2 案卷建立
在案卷建立方面，通过持续完善案件上报手段，拓宽案件来源渠道。实现了通过PC桌面终端和移动智能终端的事件、案卷填报功能，为基层网格员提供多种方便快捷的事件上报渠道。这一环节的协同效用强调的是各方的合作，在案卷建立之前，首先要发现问题，问题的上报者可以是群众、可以是网格员，也可以是社会机构，为此，网格化社会服务管理部门拓宽了宣传渠道、加大了宣传力度，例如加大了媒体宣传力度、充分发挥微博宣传手段、运用公益广告做宣传。通过这3种宣传方式的协同，提高了社会凝聚力，最大程度地发挥各方力量的协同作用，及时发现社会问题。
5.3 任务派遣
在任务派遣方面，首先判断任务是否紧急，如果是紧急任务，提交应急联动指挥中心启动紧急预案，否则，监督中心将案卷批转到指挥中心。对属于部门办理的案卷，由指挥中心将任务派遣至相关专业部门处理。相关专业部门按照指挥中心的指令处理问题，将处理结果经由指挥中心反馈到监督中心。如果需要多个专业部门协同处理该任务，指挥中心则充当该任务的总协调者。能够在社区（村）网格层面解决的尽量在网格内及时解决；社区（村）网格解决不了的，在街道（镇）分中心、区中心的协调下，街道（镇）、区有关部门按照职责和权限逐级解决。
5.4 任务处理
在任务处理方面，承办单位建立健全受理制度，梳理专项处理流程，明确具体责任。各承办单位指定专人负责，并在24小时之内签收系统交办的任务，负责此项工作的人员一般应先进行初审，确认情况属实后报领导阅批。群众和企业反映的突出、重大、敏感问题，要及时整理，报送本单位领导阅批。任务处理的过程中，群众反映的社会问题通常较为复杂，更多的情况下，需要层级或部门之间协同处理。
5.5 处理反馈
在处理反馈方面，注意收集积累情况，各单位及时总结工作中好的经验和做法，向区级上报经验材料。注意收集图片、音像资料、加强信息报送，每月至少向中心上报一条工作信息，每年上报本单位非紧急救助服务工作总结。
5.6 核查结案
在核查结案方面，处理结果反馈到监督中心后，监督中心指派监督员到现场核查，如果确定处理完毕则结案，否则，继续协调解决。对中心交办的事项，未进行认真处理的，中心将联合区监察局进行督办。对群众和企业反映的问题久拖不决、敷衍了事、行政不作为、慢作为的单位，区监察局将进行督办，直至启动行政监察程序。
5.7 考核评价
在考核评价方面，综合运用社区（村）监督评价、社会监督评价和信息系统数据资料评价等多种渠道，对网格化社会管理和社会服务运行过程中问题发现、报送、分析、派遣、处置和反馈等情况进行监督，对网格工作人员、街道（镇）、职能部门的履职情况进行考核评价。建立社区（村）、街道（镇）、区属职能部门的“双向”考核评价机制。对网格工作人员的考评结果按照隶属关系纳入到街道（镇）和职能部门的考核体系中，对街道（镇）和职能部门的考核评价纳入到区政府绩效管理考核体系中，并适时以适当的方式向社会公布。同时要建立情况通报制度，对问题发现处置不及时、服务管理不到位等不履职的情况进行通报。
无论处理社会问题的业务流程具体涉及哪些环节，这些环节都是协同进化的关系，信息采集的完整性有助于案件的及时建立，从而加快后续的任务派遣、任务处理，通过交互反馈对案件的处理进行优化，最终解决问题、核查结案。相反，信息采集的不完善，将使后续环节受到极大的影响，使案件的处理效率降低。此外，在外部环境变化的情况下，比如群众对社会服务管理有了更深入的认识，更加关心社会问题，那么将推动信息的采集、案件的发现，促使所有业务环节都得到有效地开展。因此，可以说，环节与环节之间是种协同进化的关系，随着社会的进步，工作方式的拓展，海淀的业务流程会愈加完善。
6 结语
在信息生态理论的指导下，北京市海淀区结合地区特点，针对信息采集、案卷建立等7 个网格化关键环节，采取有效措施，推动环节的协同进化。借助反馈控制原理，完善固化协调联动等五项网格化工作机制，将风险管理和隐患排查嵌入“大、小、微”三级循环[10]。在区级层面，做好信息汇总、协调处置、监督检查等工作。在街镇层面，统筹整合和协调督促区域工作力量，落实属地责任。在社区（村）层面，做好网格内民意搜集、案件采集、矛盾调解等风险隐患排查。通过三级监控处置平台的建立有效缩短信息传递和解决问题的路径，信息收集更加准确、处理问题更加迅速。根据层次性对业务循环模式进行了划分，使各层面明确区分但又相互连通，网格化社会服务管理的业务机制得以创新，相关工作得到了有力地推进。
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创新是当局治理革新的光滑剂，只需当局存在，当局治理的创新就一刻也不会中止。2004年，东城区创新城市治理理念，运用网格化思维和技能创立网格化城市治理新形式，采用万米单位网格治理法和城市部件治理法相连系的方法，应用自立研发的信息采集器，树立监视中间和批示中间两个轴心的治理体系体例，再造城市治理流程，完成了准确、高效、全时段、全方位掩盖的城市治理形式，进步了当局治理城市的效能。改过形式施行运转以来，其软硬件系统和信息资本运转不变、反响疾速、数据准确，有用处理了当局治理不到位的问题，促进当局的治理任务\"从被动变为自动、从突击变为常常\"，促进了当局进一步实行职责，为当局树立城市治理长效机制做出了有益探究。
一、网格化城市治理新形式的创新特点及结果
网格化城市治理新形式将曩昔传统、被动、定性和涣散的治理，改变为今日现代、自动、定量和系统的治理，是当局创新城市治理形式的一次革命。一是创新当局治理理念，以万米单位网格治理法和城市事部件治理法为根底，整合治理资本，完成城市的网格化、精密化治理，完成城市治理问题由过后措置向事前预防的转移；二是创新当局治理体系体例，采用双轴心治理体系体例，别离监视和治理两项本能机能，完成当局治理效率的稳步进步；三是创新当局治理机制，再造城市治理流程，构成发现、立案、差遣、核对和了案五个步调的闭环的任务流程，完成任务方法由被动变自动；四是创新当局治理伎俩，运用多种信息化技能，构建顺序化、科学化的城市治理流程，完成城市治理信息的精确、疾速采集和传输；五是创新当局治理审核系统，完美各类审核方法和目标，对城市治理信息进行科学的评价和剖析，完成评价方法由定性向定量的改变。
网格化城市治理新形式已成功运转近五年，在这五年里，共处理我区各类城市治理问题20多万件，了案率长时间不变在95%以上，问题处理了案均匀工夫由曩昔的一周进步到目前的6.5小时，每月均匀措置各类城市治理问题3000件，处置问题数是曩昔的6倍。可以说，网格化城市治理新形式的创立，进步了当局信息化建立的使用程度，在增强当局治理城市、效劳社会才能的还，有用节省了当局治理本钱，在推进城市生涯情况和社会效劳情况改善的还，促进了市民参加城市治理热情的进步，真正表现了立党为公、在朝为民的要求，用实真实在的结果，践行了科学开展观，初步树立和完美了发现实时、措置疾速、处理有用、监视有力的当局城市治理长效机制。
二、网格化城市治理新形式拓展的可行性和需要性
网格化城市治理新形式五年来的成功运转用理论证实了，新形式拥有很强的通用性和拓展性，应用网格化思维和信息化伎俩使新形式持续向当局公共治理和当局效劳的其他范畴延长和拓展成为能够。新形式拥有监管别离的治理体系体例和完好闭环的任务流程，在理论中获得充沛验证，为下一步拓展供应了体系体例和机制上的包管；新形式系统运转不变，可以整合多方面资本、添加各方面数据，为拓展奠基了技能根底；新形式拥有四百名城管监视员，可以搜集城市运转的全方位动态信息，为下一步拓展树立了人员优势。
网格化城市治理新形式振奋人心的成效使网格化治理任务拓展成为一种实际能够，而信息化社会的疾速开展与原有当局治理的低效行政之间矛盾的日益深化，则使新形式深化拓展促进当局治理创新成为一种必定趋向。只要应用新形式经过信息技能完成当局城市治理体系体例、机制、组织方法、伎俩的创新，完成信息、人力资本等内容综合性的整合，具体提拔当局的公共治理和效劳程度，才干促进当局本能机能基本性的改动，改善公共效劳的长效机制，真正完成具体建立效劳型当局的目的。
三、网格化城市治理新形式带动当局治理多范畴创新
网格化城市治理新形式作为一种创新，其精华就是将治理对象定位，义务细化、职责明白、监视到位，完成精密化的治理理念。多年来，东城区一直科学开展的准则，推进城市治理资本的整合，充沛发扬网格化城市治理新形式的技能和人员优势，积极拓展，进行了多个方面的探究，并获得了很好的成效。
（一）秉承理念，拓展使用范畴
网格化治理思维和伎俩在科教文卫等范畴被最先使用。2005年，东城区社区卫生效劳变革应用网格化治理思维，在整合全区医疗资本的根底上，创立了全方位掩盖、全进程监控、信息化支撑、网格化治理、扁平化构造的新型社区卫生效劳形式，将全区进行网格化结构，树立了社区卫生效劳任务网格，使社区居民可以在300米局限之内完成就近医疗，完成了全区社区卫生效劳优质平衡开展。到2008年，全区为10万余人次持卡居民免去挂号费、诊疗费30余万元；执行零差率发卖的药品比例到达了85%，累计优惠药费250余万元。仅2008年，全区社区卫生效劳总门诊量到达61万人次。
同年，东城区沿用网格化城市治理新形式的治理思维和方法展开了“学区化治理”和“蓝天工程”。“学区化治理”就是运用网格划分办法，将全区划分为5个网格，每个网格作为一个学区，每个学区内都配有分歧类型的优质教育资本，完成教育资本在网格里的整合与共享。“蓝天工程”就是以青少年学生课表里教育需求为起点，建立课外运动信息治理效劳平台，建立青少年课外运动门户网站和多个数据库，研发“东城区青少年课外运动卡”，创立没有围墙的课外校园。“蓝天工程”启动四年来，全区已有190万人次的中小学生参与了举行的各项运动，进修、运动的空间大大拓展。“学区化治理”和“蓝天工程”双双取得中国教育学会第18届年会一等奖，“蓝天工程”被中心文明办在全国推行。
2006年，东城区持续拓展收集化治理的使用范畴，修建了比拟完美的数字化社会救助系统，使东城区26个社会救助本能机能单元的79项救助项目获得具体整合，根本树立起了以低保准则为根底，以医疗、教育等专项救助相配套，以应急救助、社会合作为增补，当局统筹协调、街道一致施行的综合性、多条理社会救助系统，具体促进了我区社会救助任务的进步。当前，全区负有直接救助职责的部分共触及16个区级委、办、局和10个街道做事处，救助对象涵盖了低保对象、贫穷赋闲人员等16类2万余名坚苦群众。
（二）积极创新，拓展系统功用
2007年，为了做好北京奥运会的效劳保证任务，我们应用网格化城市治理新形式探究展开奥运专题治理任务，针对东城局限内的2个奥运场馆、1条竞赛线路、24家签约饭铺、4家签约病院、10条重点大街，开拓、制造了奥运网格治理专题图层，并将其同奥运重点地域案件标识添加至网格化城市治理信息系统中，还，我们还在系统中对涉奥地域的城市治理问题措置流程进行了专门设定，将其问题级别设定为奥运阶段义务，并加以“奥运”字样的非凡标识，包管了问题的疾速处理。2008年8月8日至9月20日奥运会时期，城市治理监视中间共立案奥运相关檀卷3447件，了案3350件，处置中97件，了案率97.16%。
在奥运会时期，我们还共同市08奥运情况批示部任务，在网格化城市治理信息系统中，建立完成市“城市运转监测平台”东城区数据报送接口平台子系统，每日按时搜集、报送全区各奥运运转团队、分批示部及相关部分的奥运任务运转数据，使指导可以实时获取精确、翔实的城市运转数据。
2007年，依托网格化城市治理信息系统，我们对活动生齿和出租房子进行精密化和准确化的治理，在有用整合全区活动生齿和出租房子治理资本的根底上，以出租房子作为部件定位，将活动生齿的转变作为事情进行随时反省上报实时更新，构成了由城市治理监视中间担任信息数据采集，区流管办一致协调，街道做事处、社区效劳站一起协作施行，具有信息化、全方位掩盖、全进程监控等特点的城市活动生齿和出租房子网格化治理新形式，真正完成了活动生齿和出租房子治理的精密化。
2009年，我们创立公共平安监管新形式，以风险源为切入点，充沛思索风险源的动态要素，精确、具体地把握风险源的根底信息、地舆信息及平安专业信息，树立一元批示中间，引入城管监视员发现补强机制，化被动为自动，变过后处置为事前发现，具体提拔我区公共平安日常监管才能,做究竟数清晰、责任明白、发现实时、批示有力、监视有用、评价到位，真正完成了对我区公共平安监管对象的全掩盖治理。
（三）发扬优势，拓展监管内容
东城区城市治理监视中间以信息化为支撑，发扬网格化城市治理新形式的技能及人员优势，共同当局社会治理和公共效劳的需求，整合全区资本，进一步扩展网格化城市治理新形式的监管局限，拓展以城市外观形状为主的新形式治理内容，树立了区城管监视中间与各部分之间的效劳供需链条，在协助当局进步监控和治理才能的还，初步构成了各部分“协同作战”的城市治理形式。
监视中间共同环保局把大气情况管理归入网格化治理，对全区工地扬尘状况进行继续监控，并在监控的还，进行相关数据的计算、剖析，为落实环保任务供应数据支撑。比方，经过剖析我们发现，东城区作为老城区，每年4、5月份，进入旧房抢修、家庭装修的顶峰期，不少胡同也开端集中整修，扬尘问题会呈现必然的反弹景象，所以这段工夫就要求监视员加大对胡同街巷房子补葺、施工料掩盖等状况的巡视反省力度，实时发现问题，共同环保局完成我区各项大气情况目标的完成。
5年来，监视中间应用网格化城市治理新形式协助区文委每季度对我区77处注销未挂牌文物的外观维护状况进行普查，重点反省文物缺掉、严峻破损、被撤除遭毁坏的，或是文物倾倒、存在平安隐患等；还共同区文委展开了“无照游商5·27”专项整治运动，对全区图书、音像商铺地位、无照的音像成品游商散布等进行普查,完成了东城区图书、音像商铺散布图,确定了重点监管点，为探究树立文明市场监管的长效治理机制进行了有益的测验；共同区环保局完成了全区2400余家污染源商户的入户普查、复查及抽查审核任务，使全区污染源普查任务顺畅经过市环保局的反省验收；共同区商务局根据《酒类流畅治理方法》相关条目，分两批完成全区十个街道的酒类运营者注销立案效劳任务，共走访商户2873家，完成立案注销表2576份。
（四）多方进修，拓展创新思绪
自2005年7月以来，建立部先后3批在全国确定了51个试点城市（区）进行网格化城市治理新形式推行使用，很多城市在展开网格化城市治理任务的还，连系实践，在新形式内容拓展方面进行了很好的探究，比方：杭州市充沛发扬数字城管系统的优势，依托数字化城市治理地舆信息治理系统，连系无线城域网等现代化信息技能，建立了全市一致的综合收费、治理、监视、效劳功用为一体的泊车综合治理效劳平台，经过科学合理的系统装备，节省了本钱，提拔了运转成效，较好地知足了路途泊车收费、治理及效劳的需求；北京市西城区将东城形式进一步创新，提出资本共享、批示一致、运转协调、措置高效的任务目的，环绕城市治理、应急批示、便民效劳、总值班室四项效劳本能机能，向城市治理监视、当局值班、非紧要救助和应急批示的一致一体化治理批示开展，创立了“四位一体”城市运转治理批示形式，经过当局常态和十分态治理的有用连系，在城市运转治理与应急批示上做了成功的测验；上海浦东新区北蔡镇在城市网格化治理综合平台的根底上，以民生需求为导向，完美社区根本效劳系统建立，针对当地区特点睁开了“为老效劳”等数字社区的特征效劳，经过为白叟供应物业维修、反省身体等各类效劳，将社会网格化治理不时引入庶民最存眷的热点范畴，进一步发扬当局在数字社区治理中的主要效果与影响力。
经过对各试点城市新形式拓展方式和内容的研讨和进修，连系我区的探究和理论，进一步坦荡了我们在新形式内容拓展上的任务思绪，那就是要一直网格化城市治理新形式精密化治理的精华，充沛发扬新形式优势，整合伙源、连系实践，丰厚以城市外观形状为主的新形式治理内容，逐渐完成在当局任务各个范畴的使用，促进当局治理程度的进一步提拔。
四、网格化城市治理新形式的开展偏向
网格化城市治理新形式曾经成功地走过5年工夫，它实在进步了当局治理城市的才能，改善了人们生涯、任务的情况，拉近了市民与当局间的间隔，然则仔细总结，我们可以明晰地发现网格化城市治理新形式还有很大的开展空间，今后我们将从以下几方面进一步完美我区的网格化城市治理任务：
（一）逐渐构建城市运转监测平台，保证城市平安、不变运转
经由对奥运会效劳保证任务的具体总结，我们愈加看法到网格化城市治理信息系统作为当局城市治理最好抓手的主要性，下一步我们将增强网格平台的系统建立，完美功用、健全数据库，拓宽监管本能机能，使网格化城市治理信息系统在后奥运期间及严重运动中发扬更鸿文用，逐渐构建城市运转监测平台，使网格化城市治理平台成为当局的根底信息平台，成为整个城市运转的数据、信息的集散中间。还，经过对城市运转的动态监控及对平台数据信息进行综合剖析，构成城市运转的总身形势描绘与前兆辨认预警，提出相关的处理方案和政策建议，使城市运转的综合协调与批示目的更明白、办法更妥当、施行更有用，最终完成不只对城市全体运转的全进程进举动态、科学、系统治理，并且还也为城市运转突发事情应急治理供应长效机制保证和数据信息支撑。
（二）进一步拓展新形式监管内容，进步城市综合法律才能
进一步创新治理、整合伙源、理顺关系，充沛发扬网格化城市治理新形式的治理效劳和监视评价本能机能，扩展新形式监管内容。当前，我们已对全区各单元的本能机能进行细心梳理，将可以归入到网格化城市治理信息系统的本能机能进行了汇总，下一步，我们将连系实践，逐渐丰厚具有外观形状的网格化城市监管内容，树立完美城市公共治理信息平台，为多部分的综合法律供应详实、牢靠的数据支撑，使各部分可以获得所需的共享信息，并在实行各自任务职责的根底上，真正完成城市治理中各部分间的协同作战，然后有用促进当局综合法律效能的进步，不时健全城市治理综合法律体系体例和长效机制。比方：本年网格化城市治理新形式将在我区的公共平安监督工作中发扬主要效果，经过扩大城管监视员的监管内容，完成全区风险源发现和预警才能的有用加强，并将区内严重风险源的地舆地位、风险水平、周边状况、出产单元根本信息等在网格地舆图层上定位，树立相关数据库，监视员在上传风险源的相关信息后，监管部分可以实时调取所需信息，进行判别跟踪和监控处置，然后大大进步了我区公共平安监管和防备的程度。
（三）以数据促决议计划、以数据抓绩效，增强网格化信息治理系统的数据发掘功用
经过总结5年来新形式运转的实践经历，我们发现网格化城市治理信息系统首要偏重于问题的发现和监视，而在数据剖析发掘上有待进一步进步。下一步，我们将在总体把握城市运转即时数据的根底上，经过数据深条理剖析发掘，做好新问题的辨认和捕获任务，以图表等方式为指导最直观的展示出问题的地点，全力辅佐指导第一工夫获取有用信息，敏捷做出准确决议计划，真正成为指导决议计划信息的最牢靠起原。还，我们还将继续性的采集各部分履职状况的相关数据，经过对数据进行追踪式的剖析，构成响应的绩效目标，使指导透视和存眷到各部分的实践运转状况，真正从决议计划层面推进各部分绩效治理。
【关键词】空气污染；网格化；区域治理
The Research on the Grid Governance of Regional Air Pollution
CHEN Si-yu
（School of Political Science and Public Administration， University of Electronic Science and Technology of China，
Chengdu Sichuan 611731，China）
【Abstract】As the advanced ability of resource acquisition and sharing， grid has the advantages of synchronous monitoring， sustainable and diversified management. It is able to make accurate position and effective control of management object， and mobilize society governance body's ability to implement long-term governance. Thus grid governance can be applied to the management of regional air pollution. This paper， based on establishing regional air pollution control range， designs multi-level grid to achieve the grid management of pollution monitoring， early warning， processing and maintenance of regional air.
【Key words】Air pollution； Grid governance； Regional governance
0 前言
随着全球大气环境的日益恶化，区域合作成为改善大气质量的重要途径和发展趋势。我国治理空气污染主要采用由美国、欧洲引进的区域防联控机制。但在我国的实践中面临信息运转不畅、缺乏长效联动机制和多元治理主体缺失等问题，导致区域间并未达到真正的联合，治理效果受限。
1 网格化治理区域空气污染的优势所在
网格化管理借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用信息技术和网格单元间的协调机制，使其能有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想[2]。可以利用网格技术促使空间数据与属性数据的无缝集成[3]，实现区域空气污染动态化、制度化、数字化治理。相比区域联防联控，网格化治理的优势体现在三大方面。
第一，全方位的网格布局能随时捕获信息，实现精细化、智能化管理。网格化治理如同在区域范围内铺设巨型的虚拟网，对区域内的污染程度、污染源性质和污染空气走向进行动态监测和精准定位；同时利用分析模型和智能软件采集整合信息，成为治理依据。
第二，网格化治理无缝隙运作可以达成长效治理。虚拟的网格化治理平台能够将多元化的部门机构囊括到治理之中，依据治理流程规制各层级、各部门的运作，利用信息技术打破职能的界限，充分增强区域的治理合力。在网格化协同机制的牵引下，各方治理主体形成有机整体，区域污染的防控有序进行，以此形成了可维持的稳固的长效治理关系。
第三，网格化治理能将政府机构的触角延伸到最基层[4]，充分吸纳利益集团的参与。网格化治理平台面向公众提供开放的信息门户，直接联结企业、NGO和公民，为各方利益集团的参与预留治理空间。同时，信息平台还公布大气治理的相关信息，互动的网格化治理能保障各方利益集团的利益表达和功能发挥，从而调动整个社会治理污染的积极性。
2 区域空气污染网格化治理的设计
网格化治理空气污染，首先应综合各方面因素对治理范围进行限定，其次要依据治理路径网聚各类信息、资源，并按照不同层次的维度设置网格，最后依赖网格的运行机理对空气污染实行治理。
2.1 空气污染网格化治理区域的选定
空气污染受到自然和人为双重方面的影响，治理区域的选定要考虑地形、气候带、风向等方面的因素，还应考虑城市产业结构、人口分布、交通建设以及地区之间环境、经济、社会等方面的关联程度。因此可以以行政区划和现有网格为基础，充分综合自然条件、社会关系、生态环境敏感性等影响因素划分区域。
2.2 网格化治理区域的维格划分
选定治理范围后要进行区域的维格划分，维格划分首先应确认需要网聚哪些资源和信息。大气治理需要掌控包括大气质量、污染特征、污染行为、污染形成机理等方面的信息，并实行差异化治理。本文将大气治理分为四个步骤，每一环节中的网格细化、定位和整合了各项不同类别的资源。
2.2.1 大气环境监测网格
大气治理的前提是对大气质量和污染状态有全面、明晰的掌握，监测网格主要实现上述目的。大气质量监测网格用于定位和监控污染状况、气候变化和人类活动。污染状况网格从污染类型、污染物时空分布、危害程度、演化特征和扩散趋势等维度进行设定。气候变化网格从天气状况、风向走势、生态环境敏感性等维度进行设定。人类活动网格从行政区划、产业布局、人口密度、污染源分布、排污行为等维度进行设定。
2.2.2 空气污染预警网格
大气质量预警是预防和降低空气污染危害的必要措施，空气污染预警网格用于确立污染评估指标、分析污染等级和出台预警布告。污染评估指标网格涵盖污染因子、污染物浓度标准值等维度。污染等级网格囊括污染风险、数值预报、数据解读等维度。污染预警布告包括预警等级标准、预警层次类型等维度。
2.2.3 空气污染处理网格
空气污染处理是治理的中心环节，涉及到包括政府、企业、非政府组织和公民个体等多元行动主体的互动合作，关系到各种利益集团的利益分配。空气污染处理网格用于细化治污责任、制定行动决策。治污责任网格包括治理主体、权力划分、责任分配、利益协调等维度。治理决策网格包括决策模型、污染源控制措施、防控政策等维度。
2.2.4 治污效果维持网格
空气污染治理追求的不是短期效应，而是为了改善大气质量实现可持续发展。治污效果的维持是确保治理成果的关键。治污效果维持网格用于分配环境利益、促进长效治理。利益分配网格分为利益补偿、体制改革、产业布局等维度。长效治理网格分为成果推广、研究应用等维度。
综上所述，应按照大气治理的逻辑路径，将整个区域划分为多环节、多层次的，纵向到底、横向到边的无缝衔接的网格，借助地理信息技术、遥感技术、地理编码技术，对每个单元格的污染源、治污资源等进行分类和编码，存储完备、精确的分布和属性信息。
2.3 区域空气污染网格化治理流程
2.3.1 区域大气质量的网格化监测
治理信息主要来源于两方面：一是机器监测到的信息，二是人为监测得到的信息。在每一个单元格内都对公众设有开放的监测平台，使得每一方利益集团都能无门槛地发挥自身的监督权。监测信息录入网格化治理的信息处理中心后，经过科学的模型分析，能够输出为污染走向、污染等级、治污措施等信息，并在区域内实现共享。
2.3.2 区域空气污染的网格化预警
网格能够充分聚集分散在各处的零散信息，将其加工为高性能、可共享的有效信息。网格化监测得到的数据输入数据库，其后台的分析模型对监测数值和污染评估指标进行比对和整合，量化地区之间的污染物传输量，判定污染等级。一旦空气污染出现重度恶化的趋势，区域网络治理中心或分属职能机构第一时间启动特定级别的高污染预警。
2.3.3 区域空气污染的网格化处理
网格化治理能全局联动、及时响应。在应急处理的情境下，所辖单元格内的职能部门第一时间应急联动减排，并提供污染防范建议和资源。非紧急情况下的治理，则要以科学研究为前提、多元主体共同治理为基础、层级部门之间相互联合协作为保障进行处理，使得监督者有一个有效监督的空间。任何情况下，网格都能将多元化治理主体充分吸纳到治理过程之中，并实现各地区、各层级、各方之见的协同，确保污染处理充分均衡各方利益和高效运转。
2.3.4 区域治污效果网格化维持
在大气环境维持的过程中，需要多方利益不断协调，各方行动不断协同。其中就涉及到利益补偿问题，可以利用市场机制，建立和完善排污申报登记制度、排污许可制度、排放权交易制度、空气污染环境税费制度，规制企业的排污行为；还可以改善政府官员的政绩考核制度，将环境效益纳入考核范围，促使政府环境保护职能的发挥。以上制度的调整都可以借助网格化管理信息平台，进行更智能化的治理。
【参考文献】
[1]柴发合，云雅如，王淑兰.关于我国落实区域大气联防联控机制的深度思考[J].环境与可持续发展，2013（04）.
[2]FOSTER I，KESSELMAN C，NICK J.Grid services for distributed systems integration[J].IEEE Computer，2002，35（06）：37-46.
【关键词】网格化管理 社区自治 公共利益 定位
近年来，基于城市管理数字化、技术化的社区网格化管理悄然兴起，被政界和城市管理者看作一种新的社会治理方略。然而，网格化管理作为社会管理创新的一种新模式，还有很多值得我们研究和探讨的地方。
网格化管理概念
网格本是计算机术语，指利用互联网把地理上广泛分布的各种资源连成一个逻辑整体，为用户提供一体化信息和应用服务，以最充分地实现信息共享。网格有着资源共享、协同工作、开放、动态等优点。社区网格化管理试图把上述优点移植到具体的管理实践中，它和传统的社会管理方式相比较，最突出的特征就是利用现代信息技术打破了城市管理部门与行政区划之间空间的界限，因此网格化管理具有及时发现问题、解决问题、管理服务高效等特点。
关于网格化管理的概念，各地在实践中有着基本一致的看法：城市网格化管理就是以社区、街道为基础，在其管理区域内，把1万平方米左右的区域划为一个单元网格，在此基础上建立城市网格的信息管理系统，最终实现对社区和街道的管理。
网格化管理的运行机理
传统的城市管理体制存在着很多问题，如政府部门各自为政、职责不清、权责不明、工作效率不高等等。那么如何形成一个部门之间相互协调的联动机制，是城市社会管理创新面临的严峻考验。网格化管理恰恰在此方面有其优势，它是一种整体性运作模式。首先网格化管理提出了统一规划、市区联动的工作思路，形成发现、立案、派遣、处置、核查、结案等一套完整有效的工作程序。其次，网格化管理一般实行市区两级分工、监管分离的体制。市级负责监控和协调，区级负责具体运作。两级都分别设立指挥中心，减少了问题上报的很多中间环节和管理层级，大大缩短了处理问题所花费的时间，从而提高管理和服务的效率。最后，网格化管理正是从基层社区管理服务中遇到的政出多门、条块分割的矛盾出发，理清基层社区和政府部门的行政管理职能，明晰职权，同时把社区的管理职能直接下放给每一个社区单元网格，明确网格负责人的职、责、权，并建立有效的监督和评估机制，理顺市、区、网格之间的关系。
社区实现网格化管理开始试点于北京、上海等大城市，然后被移植到全国各地，始终带有很强的政府主导色彩。首先，从一开始网格化管理就被政府大力推崇和看重，并把它作为解决当前社会问题、缓解社会矛盾的灵丹妙药。其次，从网格化管理的主体来看，虽然网格存在不同性质的“多元行动主体”，但政府主体明显处于主导地位。具体来说，网格化管理的主体主要包括街道办事处公务员、社区工作者、社区党员和社区志愿者，但他们在网格管理中的地位却是不一样的。由于政府部门拥有较丰富的公共资源和较大的公共权力，所以在网格管理中自然处于主导性地位，社区工作者虽然是网格管理中的主要力量，但他们只是负责执行政府主体的任务安排，至于其他志愿者则只是辅的角色了。
网格化管理存在的问题
政府主导带来的运行成本问题。网格化管理是社会转型期的产物，它是为了应对当前日益多发的社会和个人极端事件而产生的，是一种将基层社区组织与政府公共服务系统相结合的管理模式。然而，社区网格化管理的运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。由于网格的面积比较小，这样每个社区就需要分成多个网格，而每个网格都需要配备一定数量的政府公务人员和社区工作人员，这就大大增加了人力运行成本。同时这种管理模式需要从市级政府、县区政府直到街道办事处增设各级网格管理指导中心办公室，从而增加了机构的数量。最后，网格化管理需要以信息技术作为依托，需要增设大量的设备，投入很多物质资源，并需要相应的维护网络正常运转的资金注入。
网格化管理可能制约着社区自治的发展。当前社区管理日益呈现行政化趋向，政府权力直接下沉到社区，压缩了社区自我管理的空间，并从上至下对社会组织实行再组织化，导致社会空间行政化、社区组织行政化、社区事务行政化。而网格化管理则加剧了这一现象，使政府权力从社区进一步深入到居民家中，每一个家庭，甚至每一个人都完全置身于政府权力的控制之下。“政府行为的全面回归，不仅使公共服务辐射到社会各个领域，同时也在很大程度上形成了行政强制的倾向”①就这个角度来说，网格化管理这一实践模式总让人有一丝隐忧：政府似乎只是为了实现全面控制而介入，而不是为了发展社区自治而介入。
网格管理的泛化问题。社区网格化管理之所以受到城市管理者的青睐，主要源于地方政府强大的维稳压力。决策者们认为网格化管理可以弥补原有社区管理模式的不足，提高社会管理水平。但随着网格化管理这一新的社会管理模式的实施，“就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化。”②当城市管理者把解决问题的希望寄托在网格管理时，他们推进政府职能转变的动力就会减弱。而政府职能转变才是解决社会问题、加快社会管理创新的根本所在。网格管理泛化的另一个表现是各地网格管理的程式化严重。对于这一管理模式，各个城市争相移植，不管它是不是符合本地实际，也不对其进行因地制宜的改变。
网格化管理中政府职能的定位
政府应该为社区和街道提供服务而不是控制它们。该如何理解政府责任？新公共服务理论中有这样一种观点：“公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。”③因此笔者认为政府负责应该包括整合社区内各种资源，建立网格化管理的信息共享网络；完善社区网格内基本医疗服务设施；协调物业公司完善社区网格内基本的文化娱乐设施；引导网格内自发性群众组织等等，而不是直接告诉居民该怎么做、要怎么做。市区两级政府和街道办事处不能把网格化管理当成能够解决一切社会问题的药方，更不能把其作为控制社会基层的手段，而是要遵循社区发展的自然规律，不能按照政府意愿改变社区的发展方向。政府要给社区提供服务，尊重社区的行动选择。政府要与社区居民、社区管理人员和社区志愿者一起，共同协商解决居民所面临的问题，为社区居民排忧解难。“政府角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。”④
公共利益是目标而不是副产品。网格化管理最初本是城市管理者为整合社区资源，构建社区信息共享平台引入社区管理中的，但其随后的遍地开花则更多的是基于维稳的需要。或者可以这么说，政府在推行网格化管理时首先想到的是排查社会隐患、解决可能影响社会和谐的潜在问题，不让自己管辖区域出现管理盲点。如果说考虑到了社区公共利益的话，它可能就是一种副产品，而不是真正的目的。
社区公共利益指什么？首先，它指向社区内提供的公共医疗服务是不是能够满足居民的需要；其次，它指向社区内的基本娱乐设施、场地能否满足居民的需要；第三，它指向社区能否提供一个安全舒心无污染的生活环境，让居民从单位下班回来感受到温暖；最后，它指向社区居民所能享受的自由生活和自由表达的空间。凡此种种，都是政府在社区管理中需要营造的。可能由于现实的制约，有些社区公共利益很难完全实现，但它是目标，至少是努力的方向。政府在社区治理中，包括网格化治理过程中首先要把这些公共利益的实现作为目标，如果有维稳的考虑，应该把维稳作为实现公共利益的途径之一，而不是相反。
把社区自治作为网格化管理的目的。网格化管理只是社会转型期的产物，它产生于社会矛盾多发的今天有其必然性，然而社区治理的最终目的是自治，这是不以人的意志为转移的。网格化管理只是社区治理步入一个特殊时期的产物，不是道路终点。在这方面，政府要有前瞻性，要充分认识到网格化管理的局限和未来，正确进行政府职能定位。
（作者为焦作大学法律与政治学院讲师；本文系2012年度河南省政府决策招标课题“河南省加强社会管理创新问题研究”的阶段性研究成果）
注释
①渠敬东等：“从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析”，《中国社会科学》，2009年第6期，第123页。
网格一词最初只是作为一种技术载体，将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。而网格化社会管理则是将这种网格的理念延伸社会管理领域中。所谓网格化社会管理，意指通过地理编码技术、网格地图技术以及信息技术，现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，同时将网格单元内的人、事、资源、组织等要素形成多维的信息体系，通过网格单元进行对接，借助一定的反馈系统，一旦发现问题，都能及时传递至指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城乡社区的全方位和高效管理。从这可以看出，网格化社会管理显然不仅仅是信息技术的运用，而是借助于网格平台，通过资源共享、快捷的反馈和高效的服务来应对传统管理模式的僵化和低效问题。有媒体报道显示，近年来，全国有众多省份的基层单位都尝试了网格化管理创新，例如北京、浙江舟山、上海、镇江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了网格化社会管理，也成为基层社会管理和社会服务领域的积极尝试。网格化管理一出现就受到学者的关注，如童星以南京仙林街道为例，提出网格化社会管理创新的重点在于组织创新，认为网格化管理的核心在于通过网格化组织创新的手段来增强基层社会管理的动力和活力，提升社区服务的水平[1]；而文军则提出网格化管理作为一种新型的城市社会管理模式，具有规范、清晰、高效、创新、综合、统一等优点和特征[2]；杨宏山、皮定均则提出网格化管理在提升政府回应性、拓展社会协作、改进管理效能方面取得了显著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的无缝隙管理理论，认为网格化管理的意义在于打破了部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的、精细的、个性化的全方位覆盖的公共服务，重塑了公共服务的流程[4]。上述探讨无疑是对现实社会管理创新实践的及时回应，也具有一定的启示，但却都偏重案例研究，而对网格化社会管理的历史背景、运作逻辑以及中国情境下其功能如何演绎加以分析，故本文将在梳理网格化社会管理这种新模式产生的历史背景和现实需求的基础上，重点分析网格化社会管理何以发生、应具备哪些功能等议题。
二、网格化社会管理创新的历史背景
应该说，网格化管理创新是在我国传统社会管理模式严重滞后的历史背景下发生的。改革开放30年以来，在以经济建设为中心的思想统领下，我国在经济领域取得了很大的成就，除了宏观上选择了正确的制度路径之外，还得益于我国经济管理体制方面的创新。在一些城乡基层单元，在经济管理层面都尝试了不同程度的创新，经济体制改革的推进导致我国的单位制趋于松解，以前由单位承担的诸多职能逐步社会化、市场化；而随着我国市场化、城市化的推进，社会流动的加速，城乡社区格局骤变。然而相比于经济领域，社会管理层面的变革显然是滞后和不足的，已远远不能适应工业化、市场化、城市化以及信息化所带来的一系列挑战，也让传统的社会管理陷入困境。具体表现在三个方面：
首先，市场经济对传统社会管理体制的冲击。戴维•米勒曾指出，市场领域和社会领域遵循不同的场域规则，市场资源配置和机会的公平原则是“应得”。在市场领域，每个人获得的资源和机会是基于其做出的努力和贡献而确定的，而在社会领域，资源和机会是按照需求原则来配置[5]。显然市场的场域规则不能替代社会场域的规则。只有在满足一定的条件下，市场经济和社会管理可以形成一种良性互动关系，甚至能达成一种共赢局面：因为“好的市场经济”鼓励公平竞争，社会资源能得到合理配置，而合理的社会管理能够降低交易成本，提高经济效率，但我们发现在中国改革以来的转型阶段，两者并没有形成良性的互动关系：社会管理的滞后和无序增加了市场中的交易成本和管理成本，而转型期的社会问题也并没有能通过市场化自动调节的方式来解决，并且很多社会问题恰恰可视为是市场外部性所带来的；显然，市场化也并没有通过“看不见的手”自动破解社会事务的困境问题，除了市场机制本身的不完善如信息不充分等带来市场失灵现象，更重要的是，缺乏必要规制包括伦理制约的现行市场体制所遵循的单一经济理性往往带来赢家通吃和精英结盟，并不会自发关注弱势群体；不仅如此，缺少监管机制和价值关怀的市场化逻辑已被贯彻到社会场域中，滋生更多的社会问题，这些问题尤其容易在城乡基层的社区结构中显现，也给传统的社会管理模式带来挑战。
其次，人口流动对社会管理的冲击。随着单位制的松解，个体的流动性日益增强，包括区域意义上的横向社会流动和职业意义上的纵向流动开始出现，这些都给基层社会管理带来了一定的冲击。垂直意义上的社会流动原本是一种正常的社会现象，但在我国转型期，却带来了贫富分化、社会不公、阶层固化等症状，这是很多社会问题发生的背景因素。同时，由于我们正处在信息化时代，因此，这种影响因素也在不断放大，从而引起民众的怨恨与不满；横向意义上的社会流动则是有形的，即目前有超过一亿的农民工群体在城市和农村之间进行往返的钟摆式流动，这不仅给城市的管理和服务带来挑战，也给流出地带来了一些社会后果，如留守儿童、留守老人等问题。这就给传统社会管理模式带来了挑战。
另外，行政管控对社会管理自身的限制。多年来，我们一直提倡把社会领域的事务回归给社会，让社会组织自我管理，这样才能让政府更加有效地集中于行政事务，但事实上在我国行政事务和社会事务的边界有时很难分清，正如，还有两个理由使政府不肯放手社会事务，仍然以不同形式在干预或影响社会事务。一是对社会组织不放心，认为社会组织的发展、成长会危及社会的稳定性，或假设社会组织缺乏自主治理的基础；二是和利益有关。对于政府部门而言，管理社会事务也意味着能掌控一定的权力，掌握一定的资源，这也是一些部门不愿放弃手中权力和资源的原因。这不仅和我国多年前就提倡的“小政府、大社会”的理念相悖，也直接影响到基层社会管理的自主性：因为在高度的行政管控下，社区在资源和服务上高度依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力，相应的社区资源也很难得到有效的动员和整合。显然，这种行政社会下的管理忽视了“社会”的作用，用行政力量去做社会自身应该做的事情，将社会纳入行政的控制范围，并不利于社会的成长[1]。行政管控下的基层社会不仅很难形成“自我管理、自我协调，以及自我服务”的治理格局，也有悖于我国执政党多年前提倡的“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会治理理念。
总之，随着市场化的推进，社会流动的加速，社会结构的转型，传统的社会管理模式已经严重滞后，也无法满足基层社会的需求，更无法应对一些过渡性和增发性的社会问题，因而网格化管理显然就是对传统社会基层管理现实困境下的一种回应和创新，那么这种社会创新遵循何种逻辑？
三、何以可能：网格化管理的运作逻辑
从目前情况看，我国各地推行的网格化社会管理并不完全一致，例如北京的“数字化管理模式”，浙江舟山的“组团式服务模式”、上海、镇江、四川以及南京栖霞等地尝试的“城乡一体化模式”等，都是借助于网格平台进行全方位的管理或服务把空间或地理意义上的网格进行划分，运用网格地图技术将某一辖区划分为若干网格单元，作为最小的管理和服务单位，这些网格既不同于基层的行政划分区域，也不同于一般意义上的“社区”单位。网格化管理改变以往的“一放就乱、一抓就死”的管理思路，以实现对管理对象的全面化、无缝化、高效化、节约化、便捷化管理，在此种思路下，网格需要对空间范畴再确认。
值得关注的是：网格不同于社区，我国目前社区不仅存在行政化倾向，而且社区之间的异质性大，不少社区具有一定的封闭性，资源共享的层次太低，即社区服务贫乏，居民参与度低，因而社区无法满足共同体的需求，这也是各社区通过网格划分实现空间关系重组，应对上述困境的一种尝试。
下面我们以南京市栖霞区仙林街道为例看看网格是如何划分的。南京栖霞区仙林街道的行政区域面积23.17平方公里，下辖3个社区居委会，11家商品房小区，高等院校12所，知名中小学5所，常住人口2.2万余人，在校生约12.8万人。尽管仙林街道下辖三个社区居委会，但由于近年来多所高校的入驻，失地农民的就地安置，大批商品房的开发，入驻人口和流动人口的骤增，三个社区居委会根本无法提供相应的管理和服务。为了应对辖区所发生的变化，在原有区域内进行网格划分是仙林街道网格化管理的第一步。图1展示了整个仙林街道划分的6个一级网格，46个二级网格，以社区为基本单位设置了1156个三级网格[1]。
网格划分遵循了“横向到边”和“纵向到底”的全方位原则。所谓“横向到边”，是指管理和服务上要将原有科层管理所疏离的地带纳入管辖范围，做到无遗漏，尤其是一些管理真空的地带，这些空间往往既是滋生社会问题的场所；而“纵向到底”，是指网格在层级结构上，“通过网格直接联结服务对象，使它的触角延伸到了最底层”。横向到边以及纵向到底一方面打破了原先条块分割、政出多门现象，另一方面可借助于网格将资源和工作重心下移。按照网格化理论的最初理念，“网格化管理对终端用户提供友好透明渠道，通过多层多渠道协议体系实现网格资源有效利用和业务协同，在动态复杂背景下实现多组织资源共享和业务协同，降低终端用户使用和组织管理复杂性，提高管理效率，因此网格化管理为现代复杂社会经济管理问题的解决提供了一种可能性方案。”[2]在这个意义上，网格划分是尝试化解复杂情境、以更好资源服务群众的一种策略。现实中的网格划分往往会遵循“因地制宜”的方式制定管理和服务策略，如北京市基于“方便群众、易于管理”的划分原则，按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”的原则，将全区187个社区划分为589个网络，根据人、地、物、事、情等基本情况，将网络划分为住宅、商务商业、企事业单位、人员密集场所四种类型；在城乡结合带，根据农村、城市、工业园区的不同特点，将全区划分为605个单元网络，其中社区网络143个、村庄网络440个（364个规划保留村、计划拆迁村76个）、园区网络22个；在农村地区，房山区将农村网络分为“村民住宅区、农业生产区、林地区、坑塘水面区、荒山区、滩涂区“六种类型，密云县也出现了”社区网络、村庄网络、农地网络、山场网络、景区网络、工业区网络”等[3]。
网格划分并不止于一种空间关系的重置，而是责权利的再落实。例如北京东城区一共约有1万平方米，将其化为1539个互相联接的网格单元，配备350名城市管理监督管理员，这些监督管理员的职能就是对其管辖网格内的城市部件进行监控，所谓城市部件指的是市政公用、道路交通、市容环保、园林绿化、房屋土地等相关设施，这些设置被逐一登记编码，每一部件按“市辖区代码-大类代码-小类代码-部件名称-归属部门-问题位置-所在网格号“编码，并纳入地理空间数据库，”从而在21个行政执法部门，6个政府职能部门和10个街道的保洁队、绿化队之间形成信息共享。也就是说，网格化管理实际上是一种“无缝隙管理”，即为了解决打破部门、层级以及职能的边界，解决好部门机构的协调和整合问题，针对官僚体制所带来的碎片化治理而提出的一种整体性治理，“无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。”[4]网格化管理通过网格划分、责权利的重置，同样也希望能破解科层固化、部门推诿以及需求不足等困境。网格化管理并不只是静态地将网格划分，在图2的简单网络示意图中，我们可以看到网格包括一定的动态结构，这种结构不同于传统的科层结构，它包含了四个组成部分，即网格化服务对象、网格巡逻人员、指挥中心、服务职能部门，形成了五个渠道，即对象采集渠道(1)巡逻监督信息上报渠道(2)资源调度渠道(3)服务渠道(4)对象主动触发渠道(5)两种内部监督机制（职能部门服务质量监督机制、巡逻监督人员监督机制）和一个外部监督机制[5]。通过网格化管理操作层面的流程我们能看出在网格划分之后，还具备一定的责任落实机制（参图2）。值得关注的是，网格化管理既遵循了我国基层组织执行过的目标责任制，又和之前的目标责任制有所不同，或可称为是一种新型的目标责任制，其显著的差别是：以前的目标责任制主要是针对经济、计生工作等硬指标，而网格化管理是全方位的，涵盖了经济、社会、生态、环境等，是一种“结果取向”（包括硬指标以及弹性任务），并且在指标体系的设计上大都增加了居民满意度以及幸福感等“软指标”，作为考核的依据；而传统的目标责任制是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的责任状/书在上下级党政部门之间进行层层签订，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法，因而这种目标责任制是自上而下的，往往是政府上下级之间形成一定的契约关系，有学者称之为“压力型体制”[1]。但是在上述的网格化管理的运作逻辑中我们能看出这种目标责任是基层政府推动的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生诉求和民意评判，因而网格化管理不仅仅是政府之间的契约，也是在政府推动下吸纳社区基层民众积极参与的一种新型的目标责任制。
四、何以可为：从管控到服务的功能演绎
随着我国市场机制的推进和城市化的加速，尤其是利益群体的日益分化，社会生活的风险明显增加。为了应对这些风险，近年来，一些基层组织在社会管理的理念中，提倡一种“消极的社会管理”，即认为社会管理主要就是管控社会，“不出事”、“摆平”就是硬道理，管控思路成为不少地方政府新的行为逻辑，这种管控思维体现的是压力型体制下政府的政绩取向，象北京市东城区初期的网格化管理中曾经建立“三定期”、“三不出”的原则，即网格助理员定期巡查，小事不出网格，网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区，街道指挥中心定期分析，负责纠纷不出街道。”从这里我们不难看出，尽管网格嵌入了社区，但是网格在扮演具体功能时还是秉承了一定的管控和维稳思路，这显然是压力型体制的一种延续，只不过将以前的GDP的经济指标压力转化成发生率、上访率等指标压力。在这种思路下，人们往往会把社会管理的任务简约为维护地方社会的“底线”稳定，使网格化管理成为维稳过程中的一种“创新”方式。
这种模式在历史的特殊阶段强调“稳定压倒一切”无疑是正确的，但是在新时期的社会管理创新中，如果我们把“维稳”视为“唯稳”，这实际上是一种机械的、片面的维稳观[2]。有学者认为我国已经进入利益博弈时代，社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。然而，面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价[3]。按照公共选择理论的解释，没有基层民众的监督和制约，地方政府并不会自动实现社会公益目标，即管控和维稳思维下的这种网格化管理往往会掩盖一些真实问题，没有解决问题的根源，也没有带来制度化的利益协商机制，正如下图中我们例出的网格化两种功能的差异。
尽管管控和维稳思路下的网格化管理也能借助网格，通过信息整合和流程再造来及时发现问题、协调问题，也有利于快速处置问题，正如上文指出，在特殊的历史时刻，这种网格化管理确实能发挥积极的功能，但是如果在国家和社会正常转型期，仍然一味强调这种网格化管理的这种单一功能是有悖于网格化管理的最初意涵的。网格理论最初提倡的是一种需求导向的“服务、效率以及资源共享”，通过网格化提供积极的服务，除了网格中的资源共享之外，还要借助网格建立一定的利益表达机制和协调机制，网格化管理的最终目的可以通过民意表达机制自下而上地理顺地方政府、利益集团和基层群众的纽带关系，即走向积极的服务型的网格化管理。
从这个角度看，尽管目前的网格化管理主要是由地方政府推动的，但这并不意味着网格化管理是受控于地方政府政绩约束。对于地方政府而言，不能一味只关注“上访率”和的“不出事”逻辑。因为“地方社会包括了一系列不同的组织网络，正式的政治领导角色应该是去识别这些网络，协同处理地方政策问题或者建设新的网络，以解决特定政策问题的意愿和能力。他们的政治角色不是传统意义上的引导和控制，而是通过协调和建立合作去保证他们应该负责的地方的福利。”[2]也就是说，如果从管控型网格化管理能演绎至服务型网格化管理，势必会形成一种“倒逼机制”，促使地方政府从压力型政府真正过渡至服务型政府。
我们认为，网格化管理从管控到服务功能的转变能带来一些“意外后果”：即通过“服务”化解管理甚至管控中的一些疑难杂症。上述的南京栖霞仙林街道就是个例证。网格化管理推行后，仙林街道机关除保留少量机动人员外，其余人员全部下沉到一级二级网格，形成了一种“人到格中去、事在网中办”的机制。街道将安全生产、公共卫生、稳定、社区管理等社会管理内容纳入网格化城市管理平台，网格化管理实施短短的一年多后，街道社会管理与服务水平显著提升，街道在每月南京市城管考评中由过去的20多位一跃成为排头兵，被列入2010年南京市城市管理十大创新项目。走访中我们看到：随着网格化的实践，党群干群关系日益融洽，一些“钉子、上访户”也不再是“刁民”了。第三方的民调显示：群众满意度达到95%以上，幸福感持续提升。这是提升服务解决难题的一个例证。
为了进一步创新“双违”整治工作，建立健全“双违”整治基层组织，全面推进街道“双违”整治网格化管理，着力提升基层“双违”的预防水平和整治能力，真正实现“双违”整治管理“单位化、网格化、责任化”，确保全街道社区年内100%实现“双违”整治网格化管理，结合我辖区实际，现特制定如下实施方案：
一、工作目标
通过“双违”整治网格化管理，进一步明确“双违”整治管理责任和工作内容，落实主体责任，构建社区居民举报、社区干部排查、相关单位协助的工作网络，全面推行“双违”整治管理工作，确保辖区“双违”整治。
二、构筑“双违”整治网格责任体系，实现基层“双违”
整治全覆盖
街道“双违”整治网格化管理是以街道办事处为基本单位，将其划分为以街道行政辖区为“大网格”、以社区为“中网格”、以居民小组(责任区)为“小网格”的三级网格，明确各级网格“双违”整治的人员、职责和任务，形成事前监管、事中控制、事后治理的“双违”整治动态管理网络。
1、大网格，以街道办事处为主体
为确保辖区“双违”整治网格化管理工作顺利推行，白羽街道办事处成立“双违”整治网格化管理工作领导小组：
组 长：马国锋（党工委副书记、办事处主任）
副组长：孙 斌（组织书记、纪工委书记）
王世英（正科级干部）
吕少志（党工委委员、副主任）
封小红（副主任）
王荣辉（综治办专职副主任）
常伟山（副科级干部）
成 员：朱一兵（党政办负责人）
柳枫彬（经济办负责人）
曹明欣（社会事务办负责人）
魏继光（城市管理服务中心党支部书记）
符明锋（社区服务中心主任）
杜玉忠（党群服务中心党支部书记）
刘 明（综合执法大队党支部书记）
李鑫（社会治安综合治理服务中心主任）
王保聪（人力资源和社会保障所所长）
张林行（国土资源管理所所长）
孙奇伟（财政所所长）
谢新伟（工商所所长）
操龙海（派出所所长）
李艳芬（东湖社区党支部书记）
李振国（土门社区居委会主任）
程振强（关巷社区居委会主任）
谭中信（刘巷社区党支书书记）
领导小组下设办公室，办公室设在街道城市建设服务中心，魏继光兼任办公室主任，具体负责辖区“双违”整治网格化管理的各项日常协调，督促、指导中、小网格消防工作。
2、中网格，以社区为主体
社区主任是网格中“双违”整治工作的第一责任人，对本网格“双违”整治工作全面负责；社区应确定1至2名“双违”整治专职工作人员，具体负责本级“双违”整治网格化管理日常工作，每月对辖区居民建房和建筑工地开展“双违”排查。
3、小网格，以居民小组和办事处确定的24个网格管理员（责任区）为主体
①居民小组要建立由各居民组长牵头的群众性“双违”整治志愿组织，每周进行“双违“排查；要在居民群众中确定“双违”整治管理员和宣传员，实行“多户联防、区域联防”，开展“双违”整治自我检查、自我宣传、自我管理等群防群治工作。
②根据街道实行消防“网格化”管理以来的区划规定，办事处派24名干部，深入各网格担任“双违”整治网格管理员，各网格管理员深入了解掌握各自责任区内的违法用地和违法建设的排查情况，收集信息并做好记录，上报办事处“双违”整治办公室。电话：67068807
三、“双违”整治网格责任人的主要职责任务
(一)街道办事处“双违”整治网格责任人职责任务
1、每月召开一次“双违”整治工作例会，分析辖区“双违”整治形势，研究解决“双违”整治突出问题。
2、每周组织城市建设服务中心、土地所、执法中队等力量，开展经常性和有针对性的“双违”整治检查，及时督促整改“双违”问题;根据上级部署开展集中排查整治和各类专项治理行动。
3、每月确定一天为“双违”整治宣传日，集中广泛开展“双违”整治宣传进社区、进工地活动，着力提升公众主动参与“双违”整治意识。
4、严格履行法律、法规规章规定的其他“双违”整治职责。
(二)社区“双违”整治网格责任人职责任务
1、每半月组织对居民小区、建筑工地开展一次“双违”整治检查，及时督促整改“双违”问题。
2、建立“双违”整治居民志愿巡查队，开展“双违”巡查。
3、严格履行法律、法规、规章规定的其他“双违”整治职责。
(三)居民小组和办事处确定的28个网格管理员（责任区）职责任务
1、居民小组组织“双违”整治志愿巡防队，开展每日“双违”检查巡查，及时督促整改“双违”问题;对不及时整改的“双违”行为报请社区移送街道“双违”整治办公室。
2、每个网格员深入分包网格排查上报“双违”信息，并实行动态管理。由于未能及时全面排查双违信息，造成街道“双违”整治工作被动的，要追究相应网格员的责任。
3、严格履行法律、法规、规章规定的其他“双违”整治职责。
（四）街道执法中队职责任务
对辖区内的“双违”政治工作进行网格化分组包干，做到巡查不留死角，发现违法行为即时即报。建立健全网格巡查机制，确保违法行为在第一时间发现和制止，并做好工作记录。
四、保障措施
(一)落实人员保障。各社区要加强对基层“双违”整治工作的组织领导，确保基层“双违”整治工作有组织机构，要明确“双违”整治工作第一责任人和具体责任人，确保各项工作落到实处，要建立各级网络责任人备案制度，强化“双违”整治责任落实。
(二)落实经费保障。街道办事处将结合实际，进一步加大对基层“双违”整治工作的经费投入，加快推进街道志愿巡查队和社区志愿巡查队建设。要结合社区建设，同步规划“双违”整治工作，确保建设与合法同在，施工与管理同时。
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