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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇城中村改造的原因，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
关键词：“城中村”;文献综述;展望
一、关于“城中村”的概念研究
（一）“城中村”的定义
在早期的研究中，李增军（1995）把“城中村”称为都市里的村庄，田莉（1998）把“城中村”称为都市里的乡村，敬东（1999）把“城中村”称为城市里的乡村，叫法并不统一，2000年左右逐渐统一为“城中村”。
从地域和社会关系的角度定义，代堂平（2002）认为，从地域角度上讲，“城中村”现象是指已被纳入城市范畴的局部地区;从社会属性的角度上讲，“城中村”现象属于传统的“农”村社区的矛盾现象，是一种特殊的社区。
从区位和社会特征的角度定义，张建明（1998）指出，“城中村”位于城乡边缘地带，一方面具有小农经济思想和价值观念，保有着乡村的某些景观;另一方面拥有城市的某些基础设施和生活方式，具有城市的某些特征。
从土地利用和土地产权的角度定义，李俊夫（2004）指出：“‘城中村’是指那些位于城市规划区范围内或城乡接合部，被城市建成区包围或者半包围的，没有或者仅有少量农用地的村庄。”
（二）“城中村”的分类
根据研究角度的不同，研究者把“城中村”分成不同的类型。根据城市与村庄相交接的形态特征的划分，陈怡等（1999）将“城中村”划分为内切型、外切型、飞地相邻型、相离型、全包围型及半包围性这六种类型 ;根据“城中村”相对区位的划分，李培林（2002）将“城中村”划分为六种类型，包括处于繁华市区、处于市区周边、处于远郊、还有较多农用地的村落、还有少量农用地的村落、已经完全没有农用地的村落。李立勋（2001）把“城中村”划分为成熟型的（近中心区）、成长型的（中心区外）、初生型的（建城区外、规划区内）三种类型，李培林和李立勋根据相同的划分方式，得出不同的类型的“城中村”;根据各种因素叠加效果的划分，张建明（2003）采用聚类分析法和因子分析法，将广州市的海珠区和天河区的44个“城中村”划分为土地资源充足型、基础设施优越型、集体经济实力型三种类型;根据土地利用类型的划分，李俊夫（2004）将“城中村”划分为三种类型，包括尚余较多农地、农用地和建设用地比例大致相当以及几乎没有农地;根据“城中村”社会形态的划分，李津逵（2005）将深圳市的“城中村”划分为三种类型，包括本地农民的村落（城市出现之前）、本地失去耕地农民的就地集中安置区（城市建设中）、原住民面向外来低收入阶层的廉租屋区。
（三）“城中村”的特征
1.景观特征。“城中村”建筑密度太大，形成“ 贴面楼”“一线天”“ 握手楼” 等独特景观; 缺乏完善的基础设施，以及公共绿地与体育等设施（蓝宇蕴，2001）。
2.人口特征。现在“城中村”的人口构成比较复杂，外来人口多，有相当强的异质性，不像传统的农业社区人口构成相对单一。由于本地人局限于与本地人交往，外地人局限于与自己同属一个地域的人交往，以及本地人与外地人在收人、语言、生活习惯等方面的存在的差异，导致本地人与外地人的交往比较少，关系淡薄（刘伟文，2003）。“城中村”人口密度高，人口规模大拥有大量的暂住人口，本地村民数量不多，暂住人口的比例甚至超过本地人口（郭艳华，2002）。
3.社会特征。“城中村”大多处在农村管理体制之下，实行农村集体所有制;缺乏像城市一样完善的基础设施建设和社区管理;人口构成相当复杂并且外来人口比较多，治安比较差（侍克善，2005）。由于历史的原因，“城中村”在道路、排水、供暖供电、垃圾处理等方面并没有与市政设施干线配套，造成了基础设施不完善（张成福等，2004）。
4.经济特征。由于“城中村”缺乏农业用地，使其以第二、三产业为主要的经济来源，同时城市建设征地的补偿也是城中村集体经济收益的一个重要来源（郭艳华，2002）。“城中村”的村民主要的经济来源是房产出租、经营性劳动和分红。“城中村”的村集体有大量的土地、房产、厂房等租金收入，而每个村集体一般都会结成实行股份制经济社（刘伟文，2003）。
二、关于“城中村”的形成原因
（一）局部利益驱动
“城中村”产生的直接原因是巨大经济利益的驱使。随着城镇化的推进，农村土地大幅升值，大部分“城中村”的村民开始不断扩建房屋，在房屋租赁市场中，由于大量外来人口的涌入，当地村民靠出租房屋获得可观的租金收入，给自己带来了巨大的经济利益，使“城中村”问题长期得不到妥善解决（吕宏芬等，2005）。从个体理性选择的角度来看，农民在房屋租金和土地快速增值的情况下，追求房屋租金和土地收益最大化，使得“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制形成（李培林，2002）。
（二）二元结构体制的存在
在城乡二元结构制度下，“城中村”是这种特殊制度下的产物。这种城乡二元结构制度主要表现在三个方面，包括二元的土地制度;二元的行政管理制度;二元的人口管理制度，其中二元化的户籍管理制度对“城中村”的形成有重要影响。这种二元体制框架中，二元土地制度是“城中村”产生的核心因素（张润梅，2007）。“城中村”与城市相比，在土地制度方面存在着差异，表现在仍保留归农村集体所有的土地所有制形式;在村籍制度、社会管理制度等方面的内容也存在差异，村籍制度的差异表现在原来的村民尽管农耕地被征用后几乎全部转为城市居民，但是仍然保留着村籍，作为强大的村集体经济的股东，因此在经济地位上和一般市民及外来房屋租客相比有极大的差别，所以他们更愿意成为村民而不愿意成为市民（李培林，2004）。
（三）城市规划管理的滞后
在“城中村”改造过程中，管理的滞后、功能的混杂、布局的分散、房屋的乱搭乱建、重复拆迁这些问题普遍存在。管理的滞后主要表现在三个方面：第一，因规划管理的力度不到位，导致违章建设递增。第二，因对村民的安置地点没有作好规划，导致村民建房凌乱布局以及重复拆迁。第三，因对村民安置建房区没有制定详细修建规划，导致村民建房区内功能复杂、布局凌乱（刘斯佳，2013）。因城市管理者在对待““城中村””治理的问题上存在认识的滞后和政策的滞后，在管理体制和管理的方式、方法方面长期落后于社区发展现状，因而导致““城中村””问题的出现并恶化（张孔见，2001）。
（四）文化的限制
从信任关系的角度来看，“城中村”可以看成是传统信任关系与情结的聚居体。长期农业社会的“聚村而居”，使村落自然成为人们生存与生活难以割舍的“祖地”，与“祖地”相关的一系列习惯，既内化于人们深层的意识观念，又外化于人们的具体行动与实践，形成一整套完整的与村落地域共同体联系在一起的“生存策略”（张成福，2004）。
三、关于“城中村”的治理改造
国内的研究者普遍是根据“城中村”的总体特征提出治理改造的措施或者针对自己研究的具体的“城中村”提出对应的治理改造的思路。本文按年代顺序对国内有关于“城中村”治理改造的研究进行综述。
田莉（1998）认为，应加强村镇规划和建设管理，尽快对城市周边的村庄进行改造，制定相应的法律法规，规范“城市里的乡村”的发展，完善农民转为城市居民后的社会保障体系，提高农民整体素质，强化其法制观念。杜杰（1999）结合深圳市罗湖区原农村城市化进程的例子，认为改造““城中村””应从发展决策、“城中村”内在要求、体制、文化、经济、法制、组织人事等方面入手解决“城中村”问题。
周森（2002）认为，“城中村”住房建设规划滞后，城乡两种管理体制不对轨，当前要着重解决如下三个主要问题：第一，规划要先行;第二，政策要灵活;第三，工作要务实。王素云（2003）对郑州市都市村庄进行调查提出，改革都市村庄的经济体制，重视产权制度创新是改造都市村庄的关键;以人为本，建立完善改造后居民的就业和社会保障体制，关心都市村庄居民的切身利益;改革都市村庄的人口与城市管理体制，发展独具特色的城市社区管理体制三方面论述都市村庄的改造。
翁志超（2004）从量化资产，确权到人，实现居民按出资额分红;房产改革中的博弈;非政府力量的广泛参与三方面论述“城中村”改造的对策。廖俊平等（2005）提出将PPP（Public Private Partnerships）模式，即把私人企业和公共部门的合作模式与“城中村”改造工程相结合，以政府作为主导方，积极制定激励政策来引导私人机构的进入。
徐楚（2006）认为在“城中村”改造中，可持续发展原理实际操作意义重大。首先，在改造过程中，要突出规划作用，使“城中村”改造纳入城市整体和长期发展规划中来，避免在改造后又出现“二次拆迁”和新的“城中旧城”现象;其次，体现在改造中要切实保障村民的长远利益，使村集体和村民个体具备长久发展的条件和能力，保护资源的可持续发展和利用，最终实现村民生产生活条件的逐步改善和提高。徐远明（2007）认为从“城中村”改造方式着眼，大体可归纳为以下两种：第一，整体重建型改造，即从“城中村”的整体格局到单体建筑的全面改造，从旧村向新城的整体转变，是建筑格局、建设标准、设施配套、景观建设等全方位的变革;第二，局部重建型改造，即对“城中村”整体格局不做重大调整的前提下，对局部区域、关键要素进行重点改造，这种方式一般用于处在建成区，但不与城市总体景观形成强烈反差、布局比较合理、环境比较好的地块。
张晶（2008）运用博弈理论研究“城中村”改造中政府、村民、开发商的三方博弈过程，通过构造效用函数来分析参与主体之间的利益冲突，提出在村民支持的基础上政府介入并承担改造费用，不鼓励开发商介入改造的对策建议。赵恒伯（2009）从新公共管理的角度分析后认为，“城中村”改造的关键点是重新划分政府组织、村社组织、经济组织和社会中介组织的功能边界。在明确各责任主体的功能边界的基础上，构想理想的“城中村”改造模式意味着“城中村”改造从以单纯的政府为中心的治理秩序走向多中心的治理秩序。从“城中村”行政事务采取行政机制进行管理，公共服务主要采用准市场机制，自治事务主要采用自治机制三方面来创新城中村改造事务治理机制。
赵晓丽（2011）认为，济源市在城中村改造中，要坚持政府主导下的市场化运作;鼓励探索多种改造模式;对参加改造开发的机构以及改造项目设置准入条件，实行准入制度;实行政府零收益，切实让利于民、让利于投资者的优惠政策促改造等措施。陈少牧（2012）认为，推进泉州“城中村”社区治理应按照治理主体多元化、治理方式民主化、治理举措长效化的原则，做好以下五个方面的工作：第一，有效推动社区治理主体多元发展;第二，加快社区工作方式民主化;第三，提高社区居民保障水平;第四，提升社区管理者的素质;第五，加强社区文化建设。
四、总结与展望
综上所述，笔者通过对文献的研究，看到关于城中村问题所取得了一些主要的研究成果，但在一些理论和实践方面仍存在一些问题，有待未来解决。
第一，不同学科认为城中村的形成原因不同，即社会学认为传统的农村组织和社会网络决定城中村的形成，而经济学则强调城乡二元制度在城中村的形成中起作用，城中村形成的原因并非是单一的，需要深入地研究和探索哪个原因更加的重要，这样才能更有侧重点地处理城中村问题。
第二，大多数研究都是站在城市的立场研究城中村问题，认为城中村阻碍城市的发展，应该对其进行改造，很少人认为城中村问题被夸大，不是所有的城中村都需要改造，以后可以把研究的点从改造扩大到管理，这样有助于城中村问题更好的解决。
第三，对于国外文献的参考借鉴比较少，可以参考类似于国内城中村的问题的国外现象，如贫民窟、城市过渡地带等。
参考文献：
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关键词：城中村;城中村;政府
一、太原市城市化和城中村的发展阶段
1.太原市城市化发展历程
（1）城市发展恢复期：1950-1966年，太原新区、市郊工业区开始发展，市区规模不断向外扩大，城中村开始萌芽。
（2）城市发展停滞期：1966-1976年，十年“”，城市发展缓慢，城市化总体处于停滞不前甚至倒退的状态。
（3）城市发展重振期：1977-1992年，随着改革开放，太原市城中村土地逐渐被城市包围，呈现出蔓延的态势，城中村逐步形成。
（4）城市发展高速期：1992年至今，太原市市场经济进一步活跃，第三产业高速发展，城市建设用地快速扩张，城市化进程加快。
2.太原市城中村的发展阶段
（1）20世纪80年代以前，村庄发展较缓慢，独立于城市的发展进程。
大多数村庄还在城市的边缘，城市发展缓慢，向外扩展对用地的需求有限，城市的发展未对周围的农村构成较大的影响。
（2）20世纪80年代以后，城市化速度加快，城区内的城中村开始出现。
太原市城市不停地向外扩张，大多数村民失去了耕地，当地的村民保留一部分供居住的宅基地。原有村庄得不到改造，周围商业发展迅速，村民开始对外出售或出租住房。
（3）20世纪90年代以来，对城中村的开发达到新的，问题却日益突出。
随着城市的发展，外来人口大量涌入，村民私自加盖、搭建违法建筑，城中村到处是一派热火朝天的建房景象，环境日趋恶化。城中村问题严重阻碍了城市化的发展。
二、太原市城中村存在的问题及原因分析
1.太原市城中村存在的问题
（1）居住环境恶劣，生活质量低下。
（2）居民构成复杂，文化素质不高。
（3）建筑布局混乱，土地利用效率低。
（4）传统文化丢失。
（5）公共服务及基础设施缺乏。
2.造成城中村问题的原因分析
（1）体制原因。城乡二元管理体制并存是城中村的主要成因。虽然村庄被划入城市规划区范围内，但在行政上仍隶属于农村建制，实行传统的管理体制与运行机制。这一体制给城市的统一规划、开发和建设带来了一定的难度。
（2）政策原因。政府没有将村庄人口、社区纳入城市管理，村庄仍然停留在农村状态。过去政策忽视了城中村问题，错失了改造城中村的最佳时机，导致问题曰益加剧。
（3）经济原因。城市近郊村村民由于缺乏技能和社会保障，只能依靠生活补助和对外出租房屋为生，在利益的驱动下不停地进行改扩建，导致居住环境曰趋拥挤、恶劣。同时，大量外来流动人口涌入市区，他们经济收入较低，自然会首先选择交通便捷、接近工作地且租金便宜的城中村住房作为暂住地。
（4）社会原因。城中村的村民文化素质普遍不高，难以找到合适的就业岗位。另外，聚居在城中村的人口成分复杂，一些不法分子混杂其间，加上缺乏管理、引导，城中村的社会治安问题突出。
三、太原市“城中村”改造模式和策略
太原市目前对城中村的改造有六种模式：拆村并点，集中建设;成片开发，分期实施;等待时机，整体重建;先易后难，滚动改建;择址重建，统筹改造;现状保留，环境提升。
太原市总体规划分区策略如下：中部转型跨越和品质提升示范区――太原中心城;西山生态修复和人文复兴示范区;东山创业宜居和城乡统筹示范区;南部新城建设和城乡统筹示范区;北部生态建设和城乡统筹示范区。
四、太原市“城中村”改造过程中政府应怎么做
太原市城中村改造工作已经取得了突破性的进展，但依然存在一些问题，需要政府找到合理的解决办法。
1.明确政府部门的角色，保持党内纯洁性
城中村的顺利改造离不开政府这一重要角色由“强势政府”向“服务型政府”的转变。政府部门在城中村改造中发挥着不可替代的主导作用，承担起组织、规划、引导、服务和监督的职能。政府管理部门不仅是城市建设的规划者和引导者，更是公共服务的提供者。
2.进一步完善相关法规政策
进一步完善相关的政策法规，调整已有政策中不合理的内容，并进一步制定更具操作性和适合太原市不同类型城中村的详细实施细则和措施，从根本上保证城中村改造的顺利进行。
3.不断提高政策的执行能力
政策执行力不强严重影响了太原市的城中村改造计划实施，因此，应当加强对行政审批及相关部门的监督管理，建立对行政人员和部门领导的问责制度。
4.多渠道筹集改造资金，协调多方利益分配
太原市政府秉着“谁投资、谁收益”的原则，在吸引开发商投资的同时，政府应该设立相应的鼓励、优惠政策，如减免税务、提供政策支持等。除此之外，政府应同银行协商，争取为开发商或者村集体提供专门用途的低息贷款。政府、开发商、村集体共同筹资的方式是一种适合城中村现状的筹资模式。
政府要协调好村民、政府、开发商及改造主体之间的利益分配。政府作为城中村改造的管理者，必须协调开发商与村集体利益的冲突，在确保村民合法利益的基础上，保证开发商有利可图，调动房地产商参与改造的积极性，推动城中村改造的顺利进行。
5.引导村民合理使用征收补偿款
太原市城中村村民拥有大量的房产，在改造过程中会出现“一夜暴富”的情况。由于村民受教育程度低，普遍缺乏理财知识，一旦投资不慎或任意挥霍，会带来极大的风险，因此，政府应当引导村民合理支配和使用补偿款。
6.控制宅基地的建设开发
（1）鼓励村居建设走统建的道路。
（2）限制宅基地的开发强度。
（3）注重保障公共设施的配套
（4）做好产业发展规划。
（5）注重地域文化的传承。
城中村的改造工作是一项长期复杂的工作，它涉及的不仅是环境的改变，更重要的是要提高村民生活质量，改变生活方式使之真正融入并适应城市化的生活。在太原市城中村改造过程中，要坚持政府主导，市场化运作;坚持以人为本，效益最大化;坚持因地制宜，统筹兼顾;坚持完善配置，厉行节约;坚持统一规划，分步实施，让城中村在未来的改造中进行得更加顺利。
参考文献：
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【关键词】城中村；城市；经济发展
近年来，随着城市经济的发展，城市化进程的加快，很多原来的城郊村变成了城中村，随着城市经济的发展，很多城中村迫切要求改变现状，改善人居环境，以城中村改造为契机，整合城市资源，已经成为很多城市促进经济发展，加快城市化进程的一种模式。
一、城中村改造的出现
20世纪八九十年代，城市人口日趋膨胀，随着城市经济的迅速发展，很多城市迅速向外扩张，扩大城市规模，建设新区。城市在发展的过程中多是跳过城市边缘区的村庄，在建设城市新区，这符合城市发展的一般规律，因为城市边缘区村庄由于土地价格偏高，而且由于村庄搬迁补偿等问题的存在，很多城市都是选择在村庄以外的地区发展，在新城形成一定的规模，具有一定的城市功能后，原来的城市边缘区就会成为城中村，城中村在景观、功能上都是与城市不协调的区域，在城市发展到一定的阶段后，城中村的城中村改造就会被提上日程。
二、城中村改造的可行性分析
在城市发展过程中出现城中村是必然的，随着经济的发展，城中村的城中村改造也将是必然的。
1.城中村在景观、功能上都是与城市不协调的区域。
在城市发展过程中，城中村村民成为了城市的特殊组成部分，这些城中村村民已经慢慢融入了城市的生活习惯中，享受着城市发展带来的物质文明，与城市居民有区别的仅仅是身份和居住环境。城中村基础设施条件落后，基本上不能承担城市功能，在景观上与城市面貌极不和谐，突现出强烈的城乡二元结构，成为城市发展中的“瘤”，为了实现城市的可持续、和谐发展，对城中村进行城中村改造是城市发展必然的趋势。
2.经济发展，条件成熟。
进行城中村改造，没有强大资金的支持，只能是纸上谈兵，随着城市经济的发展，城市财富的积累，村集体经济的发展，村民财富的增加，城中村的改造就会有财富作为后盾。在条件成熟的情况下城中村的改造就会是顺其自然的事情，否则在条件不成熟、资金不充足的情况下进行城中村改造，其结果只能是差强人意、半途而废，激发社会矛盾。
3.村民要求进行改造的愿望
随着城市的发展，城中村的村民在意识、行为上已经成为了城市人，已经具备了城市人所具备的素质，但是在身份上还是村民，在居住环境上与城市居民存在明显差距，这就使得很多村民想改善居住环境，改善周边基础设施条件，过上真正的城市人的生活，所以这部分人是愿意进行城中村改造的，也是村庄改造的动力。
三、城中村改造促进城市经济发展
城中村由于其历史原因的复杂性和区位条件的特殊性，在进行城中村改造的过程中，优势条件和劣势条件同时存在。城中村由于基础设施条件差，建筑结构密集、混乱等原因，在拆除新建时会有很大的困难，而且由于其在城市区域内，拆除成本会很高，但同样如果改建好，由于其明显的区位优势，开发商就会获得很大的利润，村民在拆迁的过程中会获得高额的土地补偿金，这些补偿金可以用来发展村集体经济或用于村民养老、教育、医疗、就业等各项社会保障，以改善村民的生活待遇。同时为了改善城市面貌，加快城市经济发展，当地政府也会大力支持进行城中村改造，会出台各种相应的优惠政策，鼓励村庄进行城中村改造。
进行城中村改造可为村民、为城市带来很多的益处。一是可以改变原来与城市极不和谐的村庄现状，改善城市面貌，提高城市化水平；二是在城中村改造过程中进行统筹规划，在房屋改造、道路建设、地下管线铺设等方面按照城市建设的需要进行有计划的建设，避免了今天建一点，明天修一点的建设模式，很大程度上避免了重复建设；三是可以改善村庄的人居环境，使村庄人居环境得到很大的改善，提高村民的生活水平，使得他们成为真正的市民；四是在满足村民自己用房的同时，也可以将剩余住房出售，此时政府可以采用宏观调控的方式，按照农民经济适用房的销售模式在一定范围内进行销售，以解决部分中低收入家庭住房紧张的情况；五是通过城中村改造，村集体可以获得部分土地出让资金用于村民的社会保障体系建设，提高村民的生活水平。
四、城中村改造的实行
1.规划先行的原则
城中村改造必须坚持规划先行的原则，高起点、该标准制定城中村改造规划，在规划中，尽可能最大限度的满足村民的意愿。
2.加大宣传力度，耐心说服群众。
在进行城中村改造的过程中，多多少少会有一部分人不愿意进行拆迁，这些人或者是安于现状，对现在的居住环境有着深厚的感情，不愿意改变，或者是对拆迁安置补偿办法不满意。所以在进行城中村改造的过程中，首先要做的就是要宣传到位，向村民说明城中村改造的必要性，从大局出发，对村民进行耐心细致的说服，这是一个在城中村改造中最艰苦的工作。有好多的拆迁改造往往会因为一个、两个人的阻止而多年不得实施，对这些人除了进行耐心的说服外，必要时可采取法律手段，但不可粗暴拆迁，野蛮拆迁，避免引发社会矛盾。
3.制定周详的拆迁安置方案
在进行城中村改造的过程中，必须制定周详的拆迁安置补偿方案，尽最大可能的满足村民的愿望，严格按照国家、省、市有关拆迁安置补偿法律、法规执行，必要时可以对率先同意拆迁的城中村进行奖励。在城中村改造过程中必须采取先安置后拆迁的原则，安置时可采取发放租房补贴或建设临时安置用房的办法进行安置，让村民自己选择。
4.在进行城中村改造的过程中，与市有关部门协调，争取财政支持，争取减免有些行政收费，尽最大可能降低成本，这样在最终销售时，村民可获得最大利益。
关键词：“城中村”、产生原因、分析、改造措施
村落制度是“城中村”的村民们世代生活的规则, 但某些城市功能的缺失使“城中村”似乎有成为“新贫民窟”和“藏污纳垢”之地的可能，给城市管理造成一定麻烦，使其自身发展也陷入恶性循环。
一、“城中村”产生的原因
“城中村”土地未能及时归国有，宅基地制度的存在，是造成“城中村”问题的根本原因。至今，“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有。这种产权制度的存在进一步导致住宅建设的混乱，也使“城中村”的改造更难于旧城区的改造。目前未形成一套真正有效的针对于“城中村”情况的建设管理制度；在各个层次的城市规划编制与实施过程中，对“城中村”所带来的后遗症缺乏足够的重视和深入的研究，未能及时针对“城中村”特有的情况制定合理可行的规划建设标准，也是造成“城中村”现象的原因之一。从市场的供需关系看，“城中村”优越的区位条件使之成为房地产开发的热点，也是他们一本万利的投资场所。低收入人群则偏向低成本住宅，而“城中村”地区正具有这种条件。从市场供给方看，村民存有短期内获取既得利益的心态使开发建设偏离了正确的轨道。
二、 管不了“城中村”原因分析
“城中村”的出现与蔓延集中表现在以下两个方面：一是城市规划和土地管理部门对“城中村”的建设和管理近乎失效从而导致“城中村”的形成和出现；二是政府对这个特殊的地段难以实施有效的城市管理和改造，即如何将之容入城市的问题。可以看出，“城中村”土地未能及时收归国有，宅基地制度的存在乃是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。我国法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，使土地所有权主体不够明确，既会导致真正的所有权主体多元化，又会导致真正的所有者主体缺位；这种土地所有权主体的不确定和土地使用产权的不明确，兼之历史的原因和法制、社会保障体系的不完善，村民将自己拥有的土地使用权的宅基地视为养生活命的资本，想方设法地以次获取更大的经济效益，每任“集体”也热衷于把土地投入到短期见效的项目上去。这些必然会导致“城中村”中建设的无序化。
“城中村”无序化增长现象正在对周围环境造成越来越大的“负面影响”。土地产权的不明晰与规划图则的法律地位不明确导致乱搭乱建的现象产生：①大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；②存在大量乱占、乱圈地现象；③非法租赁土地；④以土地入股开办各种实业；⑤用集体土地抵押贷款；⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。
三、实施“城中村”改造的措施
城中村的改造必须根据每个城市本身的社会经济发展水平、历史、地理、文化与风俗习惯的差异，具体实施方法也有所不同。加强法制，实现公众参与。同时在“城中村”的社区管理上要转向政府倡导，社区介入和公众参与的共同管理，增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权和市民参与城市管理的积极性、主动性和自觉性，形成行政直线制，社会职能制与群众参与管理制相结合的新型社区管理体制。
以南阳市为例在城中村的改造上应尽可能使用以下做法：全面固化村民住宅建设用地，纳入城市规划统一管理。要求农村集体所有土地权属依法有序转让成为国有土地，因历史原因，全部“一刀切”是不可行的。因农民在过去没有公房、房改、公费医疗等城市居民福利，只有宅基地与承包耕种的土地。故“城中村”的改造产权改革必需面对现实，承认与限制村民住宅建设用地，但决不能马上全部取消。为了防止因“城中村”的改造带来房屋过量供给和房地产市场的波动，改造显然不宜大规模的进行，而要有步骤的、分阶段的进行，不能侈望在短期内完成。在“城中村”的改造建设上也可以实行通过市场机制,拆除、搬迁“城中村”的彻底改造模式，体现经营城市的理念。那么我们不得不考虑的是在“城中村”改造的博弈中，存在着三方对弈者：政府、房地产商和“村民”。“城中村”的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合理安排。“村民”们的要求是在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益给予补偿，房地产商的要求是在投资改造中至少获得平均收益，而政府的希望是避免财政的压力和保证市场、社会的稳定。在这种情况下，“城中村”改造的真正难点，就是改造的资金从哪里来？政府的担忧是，拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本过于高昂难以启动，而给予优惠政策吸引房地产商介入开发，又可能造成房屋过量供给，冲击业已趋近饱和的房地产市场，使目前房地产开发中大量的国有银行贷款无法收回；房地产商的担忧是，此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没和消散房地产开发的正常收益，政府对楼层高度的管制会使开发最终变得无利可图；“村民”们的担忧是，他们既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区域房地产升值前景的好处,他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对他们的既得利益寸金必争。能不能处理好这些棘手问题将是“城中村”改造的关键。
南阳市现有20多个“城中村”，主要现状是（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。因此2003年--2005年间，南阳市相继对中州东路区域、小庄区域、东包庄区域、府衙区域等进行拆迁改造。在拆迁过程中旧城更新改造难度很大。现状人口密度高，建筑密度高，质量差，文物破损情况严重，政府近期无较大的资金投入，如何形成良性循环的更新改造的机制，吸引多渠道的资金投入旧城更新改造。这是南阳旧城更新改造的关键所在。因此市政府实行经营城市战略，把城市作为最大的国有资产，充分发挥城市规划的龙头作用，运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路、桥）等进行集聚、重组和营运，走以城养城、以城建城、以城兴城的城市建设市场化之路，在政府逐步减少投入的情况下，实现城市建设的自我滚动、自我积累、自我增值的新观念和新模式。在拆迁后已经建设完成的中州东路区域，我们可以看到原来老城范围的小东关、小西关，东马道这些“都市里的村庄”居民自建（改建）的、质量较差、设施不配套的低层建筑已经不存在了，取而代之的多是配套完善的底商住宅，它更好地体现城市特色，振兴了旧城经济，增强了城市活力。中州东路区域改造是南阳“城中村”改造的一个样例，大家看到改造后的景观充分认识到“城中村”改造的必要性。现在小庄区域、府衙区域、东包庄区域正在拆迁进行中，三个区域都经过了详细规划和合理的赔偿，相信不久我们又可以看到南阳“城中村”改造后新的亮点。
结束语
“城中村”的改造是一个复杂的系统工程，必须充分发挥各级政府职能部门及广大市民与农民的积极性，还要科学计划，严格监督和检查，要加强宣传，使干部、群众都能意识到“城中村”改造的意义及价值。同时使旧城的调整、“城中村”的改造与历史文化名城的保护相结合，不断完善机制，协调与广大群众的利益关系，坚持做到以人为本，才能使我们的城市向着美好的明天不断发展！
参考文献:
关键词：现代城市；城中村；问题探究
Abstract: "village inside city" as for the development of modern city common phenomenon, in the social development both advantages and disadvantages. This article through to "village inside city" problem of exploration, analysis of the phenomenon and reason to the problems existing in the transformation of "village inside city" of reform of the proposed specific measures and solutions.
Key words: the modern city; Villages; Problems probing
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
“城中村” [1]指随着城市郊区化、产业分散化和乡村城市化的发展，被纳入城建用地范围的农村聚落，是转型不完全的具有明显城乡二元结构的地域实体。城中村现象在城市里日益普遍，在城市的躯壳下，城中村内部体制实际上是农村管理体制，因此，内外的不协调为管理的科学化带来了很多问题，从而导致社区管理出现真空现象，盗窃等事件频繁发生等，给居民生活带来了隐患，不仅不利于城市形象的维护，也严重阻碍了城市的现代化发展。因此，应该根据现代城市“城中村”存在的问题探索，并积极寻求改造的方案和措施。
一、 城中村形成的原因
（一）城乡二元管理体制[2]是城中村形成的制度原因
城乡二元管理体制是城中村形成的制度原因，因为高度集中的计划经济体制下实施的城乡对立的二元管理体制使得城市在管理或使用农村宅基地时存在真空现象，且城市规划涉及的范围不包括这些农村宅基 ，也是管理无效，从而逐渐演化出了城中村。
(二)经济利益是城中村形成的重要原因
城中村的形成还是利益所驱动的。其源于：第一，村民大部分都是文化水平比较低的，没有一技之长，不能胜任收入更高的工作。而城中村是以集体分红形式保障村民的生活水平的，因此，村民更愿意将他们目前所拥有的乡村宅基地作为分红的工具；第二，城市的发展速度越来越快，越来越多的外来人口涌入了城市寻求更多发展机会，促使那些心理膨胀的村民计划着建更多的城中村式的房子来增加他们的收入。
(三)村民素质低下直接促成了城中村的形成
城中村村民的文化程度明显低于城市居民，造成了双方的互不认同。城市居民由于内在的优越感而表现出对这些村民的排斥，而村民也坚守自己的原则，不愿意驱使自己去融入城市的生活氛围中，他们可以继续依赖城中村的集体分红在自己的圈子里过着富余的生活，但是却没有意识到提高文化水平的重要性，长此下去，村民们和城市居民的文化认识差异将越来越大，造成了不可协调的矛盾。
（四）城中村是城市化背景下政府行为短期化倾向的结果。
第一，政府征地时为了降低成本，对于自然村落的保护没有采取有效的措施，而是简单地将村落保留下来并开辟出村留建设和经济发展用地，而之后的开发建设一般都只考虑项目本身的问题，使得那些村落成了城市用地之中的孤岛；第二，政府征地之后向农民采取的种种补偿方法都无法从知识文化和技能方面提高村民的自身能力，因而不利于他们的长久发展。唯有明确对农民采取补偿的具体方式、规定现金补偿的管理使用方法以及加强对村民的文化教育，才能从根本上稳定社会，使农民尽快融入城市，帮助城市的现代化建设；第三，外来工的大量涌入，需要大量的廉价住房的支撑。但是政府和开发商职能的缺失使得这种需求不被满足，于是城中村现象越来越严重。
二、城中村改造所面临的问题
（一）经济问题是改造的制约因素。在城中村的改造中，经济问题是需要多方协调的。其中，改造的资金来源[3]和拆迁补偿这两方面的利益需要更好地协调。改造城中村的费用是很大的，建筑密度大，容积率高，投资大，而回报小，使得政府一般都不愿意直面这个问题，没有付出自己应该承担的那一部分资金，从而使得很多外来资本进入了城市，于是要考虑各个开发商之间的经济利益关系；另外，虽然现行土地管理法及其实施条例统一了拆迁补偿的标准，但这一标准却给村民养老保险带来了新的问题。加上很多地方实际上还没有确定这个标准，导致改造也被搁置。
（二）改造的社会问题。社会问题首先表现为村民的阻力问题。一方面，拆迁的补偿问题的执行不力，以及安置不到位，使得村民排斥改造，而宁愿一直按照目前以城中村形式获取生活收入来源的方式生存下去；其次，在社会经济领域中，涉及着各方面的利益关系。在改造城中村的过程中，要从居民、开发商和政府社会这三方获得良好的协调关系是极其困难的。对于居民来说，要保障改造之后能有良好的居住环境提供给他们。对于开发商，利润始终是第一关注因素。而政府社会方面，则必须保证城市品位的提高和相应的投资回报；最后，随着城市化进程的推进，越来越多的人“走进来”，使得城中村人口构成越来越复杂，加上管理不力，环境脏乱差，治安问题泛滥。这一方面导致了社会治安问题，一方面也构成了改造的阻力问题。
（三）改造模式与改造主体问题。城中村改造耗资巨大，因此需在改造前做好改造模式的规划和改造主体的确定工作。但是目前改造中往往没有做好这两方面的工作，从而使得改造困难重重。改造中有三种具有参考价值的模式：分别是政府主导模式、村民自行改造模式以及开发商主导模式。这三种模式各有利弊，但相对来说，第三种模式更具有发展潜力，这种开发模式可能成为城中村改造的主要模式。
（四）改造程序及优惠政策问题。城中村的改造还需设计到改造程序和优惠政策问题。在改造过程需要将土地所有制转成国有土地所有制，还需将城乡结合部的建设纳入城市规划管理中。体制转化之后，还要处理好开发用地合法手续问题。另外，为了使高额成本的改造更有投资吸引力，必须在优惠政策上进行调节。只有确定好改造的程序和优惠政策，才能更好地促进城中村的改造步伐。
三、城中村改造实例与方式
深圳市城中村[3]改造始于1997年，主要从两方面进行规划。一方面，是以土地规划系统的控制为核心，将非建设用地以及发展用地分开，并明确不同类型的用地具体的使用要求。最后在统一合理的领导下，引导人们进行改造。另一方面，将改造难度大的用地细分开来，并根据这些用地的具体环境、条件、居民状况来进行改造的分类，有的归入环境改造，有的归入综合治理，有的归为局部改造等等，通过这样建立起有序有针对性的改造模式，从而加速了改造的进程，有助于获得更好的效益。
我们可以借鉴深圳市的改造实例来寻求改造的途径。
（一）首先要定位好“城中村”在城市发展中的重要性，进行详细的规划。只有首先定位好“城中村”对于城市发展所起到的积极作用的程度，才能为改造提供一个大体的明确的方向，然后进行详细的规划，这个规划可以以城市总体规划为指导来展开，在规划的过程中注意“城中村”不同于城市的个性，再结合其他如经济、政治、文化等各方面的因素来制定可行的改造方案。
（二）保留传统特色，开发个性化特征。个性化是城市发展鲜活的动力和主题。在“城中村”的改造过程中，既要保留建筑的传统特色，也要注重个性化的改造。保留传统特色既提高了环境的舒适度，也节约了资源；而个性化特征的开发，则使得改造更符合提高居住环境质量和社会风气的标准。
(三)建立健全社会保障机制。如果没有建立起健全的社会保障制度，村民们会对自己的生活保障充满忧虑，从而使得改造中的村民阻力问题一直存在，也就不能有效推进改造的进行。因此，必须建立起健全的社会保障制度。
结束语：
现代城市发展中，“城中村”现象很普遍。在进行城中村改造时，不仅要探讨城中村形成的原因，了解其改造过程中存在的问题，还要提出具体的措施来推进改造工作的健康有序进行，从而更好地促进现代化城市的发展。
参考文献:
[1]闫小培，魏立华，周锐波．快速城市化地区城乡关系协调研究4——以广州市“城中村”改造为例. 城市规划，2004,28(3)．
[2]乐建明，颜哲．城中村改造的几点思路．重庆建筑大学学报．2005，（4）.
近年来，宁海县改革开放不断深入，经济社会发展迅猛，突出表现在城市框架不断拉大，但是随着城市化快速推进而把城区周边部分村落及其农用地一起纳入城市用地范围，城市规模不断扩张，在建成区内被城市包围的过程中形成了一个个“都市里的村庄”，即“城中村”应运而生，由于这些村庄户籍制度、土地结构、社会管理等城乡结构壁垒还没有得到有效突破，整体发展没有同宁海县的城市建设同步推进。因此，这些“城中村”与城区之间在规划建设、经济发展、社会管理、福利保障、人文环境等方面产生强烈的反差，与城市的发展极不协调和相称，已严重影响到城市整体形象的提升，城市实力的提升，城市竞争力的提升。因此，在当前经济社会快速发展的新形势下，推进“城中村”改造是一个现实的课题。本文通过分析宁海县城中村的基本现状，城中村改造面临的困难和问题，提出城中村改造的对策和措施。
一、“城中村”基本现状
1999年，宁海县重新修编了《宁海县城市总体规划》，县城规划建成区面积从15平方公里扩大到30平方公里，规划控制区从30平方公里扩大到90平方公里。2001年初，根据新一轮的城市总体规划，进行城关、梅林、桥头胡“三镇合一”，城区整体效应逐步形成。2003年10月，宁海县政府以城市化发展的战略高度出发，适时开展了城关镇“撤镇建街”工作，进一步拓展了城市区域，构建起了中等城市的规划框架。到2008年底为止，县城实际建成区面积已扩展到26.2平方公里，规划控制区面积已扩大到93平方公里，城市化水平达到了50.6%。从理论上来说，跃龙、桃源、梅林、桥头胡四个街道涉及土地征用的村都属于“城中村”的范畴，经过2006年进行的新一轮的村庄布点规划，对行政村和自然村进行了重新圈定，又经过了一轮又一轮的撤村建居，现县城市规划区内共有行政村56个，自然村75个，约有农民34600个。撤村建居后组建的经济合作组织41个，涉及原行政村34个，自然村42个，从某种意义中这些村落仍属未改造的“城中村”。
近期正在实施或将要实施的跃龙街道和桃源街道所辖范围的“城中村”基本情况作一分析，属于城乡结合部，有的是城区的“插花村”。特别是桃源街道作为新一轮城市建设的主阵地、主战场，推进“城中村”改造工作就尤其显得重要，已成为城市化推进工作的重中之重，因此“城中村”不加快改造，势必严重影响到城市建设，阻碍宁海县的城市推进速度和发展。近年来，随着县城市建设和城市化进程的推进，经济开发区的扩容，这些“城中村”中土地或多或少已被征用，老城区中的“城中村”已列入老城区旧城改造项目之中，汪家、前后张、华山、桥下潘、唐安李、竹口三大村等村的城中村（旧村）改造工作已在实施，城市入口处村庄改造已列入计划。因此，今后三至五年内“城中村”改造的计划已基本排定，并且正在有序地推进。
二、存在的问题和困难分析
加快“城中村”改造是城市进程中不可绕过的一道门槛，而且势在必行，迫在眉睫，实施“城中村”改造，是实施经营城市战略、运营城市土地资本的必然选择，只有通过“城中村”改造，有效整合利用好土地资本，积累建设资金，走以城建城之路，是城市中心再发展的方向和必由之路。但城中村处于城乡结合部，经济利益、历史遗留问题等矛盾与问题突出，这些村的干部与群众一方面想改变自身的居住、生活环境，另一方面也想利用所处的地理位置优势争取多得利益。当前宁海县的城中村改造总的原则让利于民，补偿安置标准在全宁波市为最高，安置小区的位置就近就优，安置面积远远超过全市的标准。在操作当中，存在的困难和问题仍然突出，整体的城中村改造进度仍然缓慢，主要存在以下几方面的问题：
1、拆迁与征地的问题
拆迁建筑物须对所依附的土地先予征收，这是法律所规定，这不存在征与拆的矛盾。此处征地是指拆迁范围之外的属村集体所有的其他土地的征收。站在不同的利益角度，政府与村民均有不同的要求。村民的观点：政府如要征收村集体土地（即使是公益事业建设需要），政府就必须要对该村实施城中村改造，因为实施城中村改造政府需投入大量的资金和人力，或帮助编制村庄规划，否则依靠村级组织自身难以实现。政府观点：实施城中村改造的村（社），必须对其所有集体土地统一打包征收，否则在改造之后再征收，难度加大，要价会更高。这时政府与村的利益需求是统一的。这种情况还是最为理想的状态，现实是在土地征收的过程中牵涉到许多的历史遗留问题、村级班子的矛盾等因素，阻力仍比较大。征与拆的相互条件互为制约，在一定时期，一定范围，对城市化进程起到积极作用，但总体上又会产生对全县的城中村改造和基础设施的建设进度较为不利影响。
2、城中村改造模式问题
宁海县县当前城中村改造模式有：第一种为城中村集体经济组织自行实施改造（即自主改造）；第二种为县城市拆迁办公室为主实施的城中村改造（即政府主导改造）。自主改造起步早，占的比重大；政府主导改造起步晚，已改造的村仅有汪家、前后张三村，且尚在扫尾阶段，2010年比重虽有提高，计划有华山、唐安李、杨家、下洋吴、桥下潘等5村，但进展不快。两种模式各有弊端：
自主改造在实际操作中出现的问题主要有：一是改造后的标准不高，基本上以落地排屋为主，小区的配套设施不完善，村民将多余的集体宅基地流向市场，宅基地管理混乱，出现新的城中村；二是规划部门管理到位，村庄规划审批前，村级组织向征地部门、规划部门争取扩大人均用地规模，往往超过限定标准。规划审批后，房屋建设管理往往缺位；三是村经济组织资金运作难；四是遇到不配合的拆迁户，强制难。
政府主导改造主要存在的问题：一是拆迁人员力量不足，目前主要是城市拆迁办的20余人；二是当政府主导改造时，村（社）干部出于自身利益和集体利益出发，易漫天要价，阻力较大，造成政府主导改造推进速度明显迟缓；三是当前在操作的城市拆迁办为主、街道配合的政府改造模式，虽然在城中村改造运作机制中队两者的职责均已明确，但实际操作中责任不明，拆迁办、街道、村（社）三者关系难处理，拆迁办既安又拆往往事倍功半，效率低下。
3、预征地的问题
城中村改造必须涉及到预征地。当前土地征收方式基本上是先预征后报批。宁海县在2009年前通过经济开发区、土地储备中心等单位共预征大量土地，而实际报批的仅是其中一部分，尚有大量的预征土地因农用地不能调整或因土地用地指标限制等原因不能报批。有的预征土地因村班子换届村民代表以及撤村建居等原因手续需要重新补办。在手续补办过程中，又会出现因土地征收价格的调整、村班子矛盾等原因，难以补办到位，相当于重新又一次征收。
对预征地的处置方式，宁海县国土局经调研提出相应的解决方法，但时间跨度长，情况复杂，操作难度相当大。存在预征已建，整个地块部分未批已建，部分已批或已批未建等多种情况，特别是2009年1月土地征收价调整后，之前预征的土地存在多种情况而难以处理。2010-2012年征收的近5000亩，基本上属与城中村改造相结合的整村土地打包征收。这些土地有的属农用地，近年也不能悉数报批。而且每次面临村级班子换届，又会积累产生新的历史问题。
三、对策及措施
1、加强领导。城中村改造是全面建设社会主义新农村和推进城市化进程中必须着重解决的重大问题。同时也是一项事关群众切身利益，事关社会稳定和谐，影响面大，牵涉面广的系统工程，全县上下必须高度统一思想认识，切实加强对“城中村”改造的领导。首要的是健全县、街道分级管理体制，加强建设，国土、规划等相关部门职能建设，按事权与财政相统一的要求，为推进“城中村”改造提供体制保证和公共财政支撑。建议成立县“城中村”改造工作领导小组，将涉及“城中村”改造工作的建设、国土、规划、公安、城管、农林、民政、劳动、卫生、教育等为主要成员单位。领导小组要实行例会制，主要职责是研究决定“城中村”改造的政策措施，解决城中村改造中的重大问题，研究审批“城中村”改造工作计划和方案，督促、检查有关街道和成员单位的工作。城中村改造工作小组要下设办公室，地点设在县建设局（拆迁办）办公，人员以拆迁办工作人员为主，并适当地从相关部门抽调一定的力量，主要职责是负责“城中村”改造工作领导小组的日常事务，组织编制“城中村”改造计划和改造规划，拟定“城中村”改造的有关政策、规定和办法，审查“城中村”改造方案，负责城中村改造的宣传教育、调查研究工作，督促协调相关职能部门的“城中村”改造工作，指导督促考核各街道“城中村”改造工作。各相关部门要密切配合，各负其责，形成合力，及时化解矛盾，确保工作有序进行和社会稳定；各相关街道要相应成立“城中村”改造工作领导小组及其办公室，实行分级管理，层层抓好宣传雪动和组织落实。将“城中村”改造作为打硬仗，列入县、街道年度年终社会发展规划，实行目标管理，严格落实考核措施。
2、科学规划。改造城中村实质上是整个城市的连结或延伸，必须要有科学性和整体性。因此，规划时既要注重“城中村”的实际，又要放眼长远，高起点，高标准，保证“城中村”要与周边城市地区各项设施和用地的自然接应，成为城市高品位建筑的延伸，保证城市建设的整体性，促进“城中村”与城市的全面融合、发展。要遵循统一规划、合理布局、配套建设、因地制宜的方针，把“城中村”小区建成布局合理、设施配套、功能齐全、环境优美的小区。
3、理顺机制。城中村改造是一个系统工程，征地、拆迁、安全等涉及方方面面问题，必须理顺机制，明确职责分工，环环紧扣，层层落实，形成强大的合力，集中力量处理和解决好城中村改造的各种矛盾，才能确保“城中村”改造的顺利进行。改造模式上以政府主导改造为主，自主改造为辅，对多村混居的拆迁区块和政府项目用地需整村搬迁的以政府主导改造，根据工作量大小，对量大、范围广的拆迁区块要成立指挥部抽调精干力量组成工作班子。运作机制上，必须建立一个由县政府办公室牵头，国土局、建设局（城市拆迁办公室）、规划局等单位组成的总协调机构，负责制订征地与拆迁计划，各相关街道切实抓好落实，严格按计划实施，强化计划管理。城市拆迁办公室对全县的城中村改造负起管理、考核、业绩指导等职责；国土局对土地征收的计划管理工作；街道办事处负责具体的征地拆迁工作，拆迁工作列为街道办事处首要考核目标。用地单位将征地与拆迁所需资金划主拆迁办或国土局，由拆迁办和国土局根据工作进度划付给所在街道。
4、结合土地征收的数量，给予村集体适当的政策倾斜。2004年以前存在村留地，之后取消代之以留地货币化，两者利益差距极大。当前凡涉及土地征收必与村庄改造捆绑，就是因为这一原因，2004年以前这类问题基本上不存在。村实物留地取消已有6周年，是宁海县的一项征地重大变革，不可能再恢复，但针对实际存在的情况，有两种方式可采取：一是留地货币化价格调整；二是以其它方式给被征收的集体经济组织一定的留地。但两种方式也均有一定的难度，毕竟留地货币化实行已有一段时间，之前的问题难解决，为了整体工作这个问题必须摆上议事议程，重点研究。
5、城中村改造政策的完善。当前在操作的政府主导改造的城中村改造办法安置方式，标准是延续原汪家、前后张模式并适当结合部分自主改造村的标准，目前，已在实施的有华山村，在实际中也反映出一些问题，安置标准较为复杂，安置上的不平衡等均有存在。在宁海县城中村改造政策出台后，周边兄弟县市出台的安置标准有值得借鉴之处。今后，可在保障普遍拆迁户安置标准上，适当减少安置面积，保障安置标准要易于理解和操作。同时通过由政府承担的失业农民养老保险、安置套房价格的再优惠等方式让拆迁户切实感受拆迁带来的利益。社区商铺严格控制，保证小区的物业管理费用和适当的村集体收益，其余一概不予考虑，这可避免村与村之间相互攀比，造成规划部门难操作现象，有利于提升城市品位。
【关键词】城中村；城中村改造；经济组织形式
【中图分类号】F320．3 【文献标识码】A 【文章编号】1673―291X(2006)06-0118―03
一、引言
城中村，是指在城市快速发展和扩张过程中，政府通过征用城市近郊的土地而纳入城市建设区域的一些村落。其在管理体制和运行机制上仍沿袭过去城乡二元管理的方式；从村民的生活到村内的建筑基本已经完全表现出城市的特征，但实质上仍是一种农村社区；在区位分布上呈现多样化，从最初仅分布于城市边缘区发展到“城中有村，村中有城”甚至城中心就是“城中村”。
关于城中村的形成机制，张建明(1998)认为：“焦点在土地，原因在规划管理，症结在体制”；李立勋(2001)认为，原因在于城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局，而社会调节系统的局限则成为城中村形成的社会因素；李培林(2002)则将城中村的产生归结于土地和房屋租金收益的刺激以及“类单位制”的块状管理。笔者认为，城中村的形成可以归纳为以下几点：(1)城市的快速扩张和政府为求快速发展绕开居住地征用耕地是城中村形成的直接原因；(2)城乡二元土地管理体制造成城中村最具标志性的特征――混乱的土地使用格局，是城中村形成的根本原因；(3)周边城区经济的发展为城中村创造的巨大物业收益机会是城中村现象凸显的经济因素。
城市村的存在对所在城市的社会经济发展产生了很大的负外部性，严重破坏了城市环境、影响了城市功能的发挥、损害了城市综合发展实力。本文对武汉市城中村改造的核心问题和改造思路进行了探讨一
二、武汉市城中村社会经济现状
据城建部门调查，武汉市共有“城中村”168个，土地总面积21381．82公顷，约200平方公里。从布局上看，其主要分布在交通干线的周围，围绕主要的干道成辐射状分布，同时，又在某些相应的区域聚集，如洪山区，其非常明显的反映了历史因素在城市发展过程中的作用。
城中村依托优越的地理区位和丰厚的征地补偿金发展，形成了巨额的集体经济，并形成了以出租物业为主要谋生方式的家庭经济(闫小培，2004)。这是一种典型的外生式的经济形态，并由此产生了“寄生型”的心理状态。
(一)“外生式”的经济形态
城中村的经济以第三产业尤其是土地出租、物业出租为主，经济收入以房屋出租收入和政府的征地补偿金为主，其经济增长的驱动力来自于周边城区经济的带动，经济效益取决于城中村的地理区位和周边人口的聚集状况，是一种典型的“外生式”的经济形态。以武汉市洪山区的和平乡为例，由于其比邻湖北大学，人口聚集量巨大，出租屋市场相当兴盛，普通村民家的住宅多达3-4层，年租金收入3-4万元。
(二)“寄生型”的生活和心理状态
在上述“外生式”的经济形态中，一般失地的村民基本以房屋出租收入和集体分红为主，虽然收入的多少随着地理区位的不同有多寡之分，但基本上可以保证其衣食无忧甚至富足的生活。大多数村民们由于有生活保障，甘愿成为“主观剩余劳动力”，成为“食租族”，过着“寄生”的生活。即使少部分村民有就业的愿望，由于其较低的文化层次和就业能力，也不能顺利就业，成了“客观剩余劳动力”。这种“寄生型”的生活状态使村民们大多不思进取、贪图安逸，缺乏投资创业意识。
三、武汉市城中村改造问题的新认识
(一)城中村产生和存续的经济原因在村外
出租物业经济是城中村经济的重要支柱，也是其产生和存续的经济原因。城中村出租物业的显著特征在于其高密度、高容积率和低廉的价格，而这些特征也是顺应市场供求形势的。武汉市是一个特大型的城市，第五次人口普查结果显示，全市总共有外地流动人口115万人。这些外来人口多数受教育程度低且收入低，他们对廉价的出租屋有着巨大的需求。城中村为这些外来人口提供了廉价的居住场所，承担着为低收入外来人口提供居住场所的功能。如果在城中村改造中忽视城中村存在的这一功能而强制铲平城中村，必然会导致在城市的另一角落产生另一个类似于“贫民窟”的聚居地，以满足这种对廉价出租屋的需求。
(二)城中村经济组织形式的顺利转型是改造的关键
城中村传统的经济组织形式是村集体经济，由村委会管理，并由其全面负责社区生活，包括村民福利和市政基础设施供给等。然而，集体经济组织曾经具有的优势，在如今市场经济高度发展的“城中村”已经不复存在，而它的天生不足却日益暴露：产权不清晰；治理结构存在问题；集体经济成分不可流转，集体资产的很大一部分价值难以实现。武汉市城中村改造明确提出要转变集体经济组织管理模式，建立以现代企业制度为特征的股份有限公司(集团)。股份制使企业获得了独立的法人地位，有利于所有权和经营权的真正分开；有利于建立规范的法人治理结构；股份的可流转性保证了产权的可交易性。
(三)城中村经营管理水平的提高是其出路所在
经过股份制改造，建立了现代企业制度的城中村股份公司(集团)，面临最重要的问题之一就是管理问题。在整个国内管理水平还比较有限、国内职业经理人市场还不完善的情况下，由集体所有制企业改制而来的城中村股份公司(集团)所面临的经营管理问题则更为严峻。改制后的公司要在激烈竞争的市场中生存和发展，势必要形成自己的核心优势，提高经营管理水平，培养和引进一批能够胜任现代企业管理的人才。
(四)村民劳动就业和社会保障的解决是改造的内在要求
城中村改造前，村民尽管土地不断减少，农业收入已不足以维持家庭主要开支，但村民要么还留存着少量土地可以解决基本口粮、蔬菜问题，要么可以靠自己拥有的宅基地获得出租屋收入。可以说，土地是村民的基本收入来源和基本社会保障。改造后，村民完全失去了土地，失地农民面临着丧失收入来源和社会保障断裂的状况。失地农民是抗风险能力很低的脆弱社会群体，这个群体的劳动就业和社会保障问题的解决，关系到社会的稳定，是建设和谐社会的基本要求，也是城中村改造的内在要求。
四、武汉市城中村改造的新思路
(一)构建“政府――开发商――村民”的博弈均衡格局
城中村这种特殊建筑群体的形成，是农民追求
土地和房屋租金收益最大化的结果(李培林，2002)。政府发动城中村改造，则是为了改善城市环境，提升城市功能，增强城市竞争能力。要采用博弈的思想来分析城中村改造中各方面的关系。武汉市城中村改造的最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路。武汉市城中村的改造，涉及到对弈三方：村民、房地产商和政府。村民期冀，改造能补偿他们可能因征地、拆迁造成的损失，为其今后生活提供出路和可靠保障；房地产商要求，在投资改造中获得平均收益；政府希望，减少财政压力，保证市场和社会的稳定。是否能够平衡村民、房地产商和政府这三方的利益，是改造能否顺利进行的关键。珠海市的城中村改造模式有一定的借鉴意义。珠海市的政府通过政策实施，让出部分政府未来的潜在收益，如减免部分地价等，付出部分成本，保证开发商有利可图，吸引房地产商参与改造城中村，分担改造中的部分风险，同时保证村民的既得利益，使村民最终顺利回迁，最终得到了博弈三方都比较满意的结果。在武汉市的城中村改造中，应该确定作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体和村民为受益主体，政府则作为城中村改造公平、和平和效率的维护者、监管者和仲裁者。既要充分考虑城中村经济形式的路径依赖性和村民的利益，保留出租屋经济，又要兼顾开发商收益，以构建“政府――开发商――村民”的博弈均衡格局。
(二)逐渐实现城中村经济形态从“外生型”到“内生型”的转型
城中村目前的经营形式有如下三种：自主经营商贸服务业、纯土地出租和村集体物业出租，后两种形式成为村集体经济的主要收入来源。村集体经济基本上没有自身的经济增长点，依靠纯土地出租及物业租金等外在的经济增长点维持生存，这种“外生型”的经济形态很容易受到宏观经济状况、城市政策和城市物业供需状况的影响，从长远看是脆弱和不可持续的。竞争性是市场经济的基本特征之一。只有培养城中村经济的竞争力，使其具有自己的核心竞争优势，具备可持续增长的能力，实现城中村经济从“外生型”到“内生型”的转型，将其转变成依靠知识、技术参与市场竞争的“内生型”企业才是其根本出路。城中村经济形态的转型要因地制宜地进行，要根据各村所处的地理位置及所处片区的城市功能类型、城中村的资源状况，并结合城市的规划，发展城中村的经济。发展的途径也要寻求多样化，可以通过招商引资、村民和集体参股的方式发展，也可以通过集体投资控股的方式。
(三)对村委会和村民提供智力支持和教育补偿
城中村村集体经济股份制改造之后，新成立的股份公司(集团)能否实现资产的保值增值在很大程度上取决于其管理人员的素质和管理能力。城中村的村民再就业问题也跟他们的文化水平和谋生技能息息相关。要解决上述问题，就要对村委会和村民提供智力支持和教育补偿。政府通过“智力补偿”，对村委会成员进行现代管理或MBA的培训，集体股份公司也可以通过自身培养或人才引进逐步置换不具备管理能力的原村委会成员，最终将其转化为现代经理阶层。为了更好地指导集体资产的保值增值，城市政府可以通过向社会、高校、企业等渠道招聘专职或兼职管理咨询专家，建立“城中村资产管理咨询中心”或类似的人才库，对集体资产的运营加以指导。对于村民的培训，可以在考虑集体股份公司(集团)的职业人才需求的基础上，对村民进行针对性的知识技能培训，并将村民的培训效果和就业与年终集体分红挂钩，以激励村民的自我改造和文化技能的城市化。
(四)合理安置外来人口的居住问题
城中村的出租屋一方面以低廉租金的方式为城市弱势群体、低收入阶层提供住房福利或变相的住房补贴，另一方面为目前还不具备就业能力的村民提供收入来源。这事实上在某种程度上发挥着政府应该发挥的作用。在城中村的物质空间改造中，要通过合理规划，保留廉租屋，尽可能为外来人口提供廉价、便利的住房，这也是与维护社会稳定、建设和谐社会的宗旨相适应的。要积极探索廉租屋管理的新方式，规范廉租屋内外来人口管理，整治社会治安问题，使城中村的廉租屋不再成为社会治安的“死角”。深圳福田区水围社区的出租屋旅业式管理模式可供借鉴。福田区将旅业管理体制成功嫁接至出租屋的管理上，健全社区防范体系，实行五员(警卫员、管理员、联防员、保安员、楼管员)联动的综合管理联动机制，使改造后的社区盗窃案件基本杜绝，社会生活秩序井然，房租连连攀升。
(五)妥善解决就业、社会保障等配套制度安排
城中村改造必须满足城中村居民的优势需要，改造的目标与模式选择也要与城中村居民的需要层次相匹配，同时要坚持实事求是、因村制宜、造福群众、服务群众的人本管理原则，强化管理人员的公共服务意识。
关键词：城中村改造，人本管理，社会管理创新
Abstract: the city of guangzhou liwan district village reconstruction implementation of humanistic management practice shows that villages of social management innovation must in order to maintain the fundamental interests of the villages as the premise, and focus on promoting the economic development of villages and happiness community construction. Therefore,Villages reform must meet the advantage of village inside city residents need, reform, goals and mode selection and the inhabitants of the villages to match needs hierarchy, and at the same time we persist in seeking truth from facts, because of the village, and benefit the masses on the specific, serving the people of humanistic management principle, and to strengthen the management of the public service consciousness.
Keywords: rebuilding the villages inside the city, humanistic management, and social management innovation
中图分类号：C916文献标识码：A 文章编号：
城中村问题是一个困扰许多城市管理者的棘手问题，如何在工业化、城市化的社会变迁中，对城中村进行彻底改造，是城市管理者及专家学者积极探索的一个热点问题。广州市的城中村由于地处南方改革开放前沿，相对于中西部或欠发达地区来说，最大的个性特色是拥有总量极大的集体与私人物业和资产，市场化程度较高，在功能上已经和城市紧密相连，改造牵涉的社会面比较广，社会影响比较大。2002年以来，广州市政府相继出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号文）、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府【2009】56号文）文件以及相关细则，这些文件从撤村建居、股权固化（即以某时段为固化始点，这之前的村民均可以通过参加原集体经济的分配方式获得股权）、村民转居民以及土地规划、建设实施等诸方面提出了城中村改造的政策保障和实施指导，推进了城中村改造的步伐。经过几年的努力，成效十分明显，这与政府在城中村改造中推行的人本管理理念密切相关。
一、城中村改造中的人本管理理念
1、人本管理的内涵
人本管理就是以人为本的管理。从哲学的角度看，“本”有三层含义：一是指原质、本原。原质就是物质或事物的本性，是派生出其他东西的东西。西方康德哲学所讲的“物自体”就是万事万物的本；二是指根基、主体，如庄子就把树的根和杆视为本；三是指根据和原因，我们平时常说的治标与治本中的本，指的就是根据和原因。这三个方面告诉我们：本是事物中自在的、原生的、能够派生和决定其他部分的东西。通常可以用两对范畴表达出来：一是目的与手段；二是原因与结果，其中，目的和原因为本，手段和结果为非本。
人之“本”应该是什么？马克思说：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是，人们为了能够‘创造出历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此，第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质活动本身。”[ 《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1972年版，第32页]马克思的话可以理解为，人的本质就是人根据自身发展着的、富有层次性的需要，去改造包括人自身在内的客观世界，来满足自己的这种需求。因此，凡是管理的过程和结果能满足人的需要的管理就是具有“以人为本”性质的管理。
人本管理必须满足三个前提，一是人本管理是相对于物本管理、事本管理而言的，着眼点是满足管理对象的优势需要，即什么情况、什么条件、什么发展阶段其最需要的是什么？是满足人的民利、公平正义、价值实现、精神文化等社会需要，还是满足人的生存、安全、健康等自然需要，而不是单纯满足管理者的物欲需要或权力需要。二是管理对象的需要层次与发展阶段的最优匹配状态，即既能满足人的当下需要，又有合理的未来发展空间。三是管理模式上必须坚持相信群众、依靠群众的群众路线，真正体现人民群众的当家作主，体现作为管理对象的人是主动参与建设、参与管理的主体。
总之，只有管理的目标与共同愿景和管理模式与上述前提匹配才是真正的人本管理，而只有真正体现“以人为本”的管理才能赢得群众的信任。
2、城中村改造中的人本管理理念
城中村改造是指由政府统一规划管理，以经济联社和农转居民为主体，在城中村范围内依法组织实施的改造建设活动。[李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科学出版社，2004年版]人本管理视阈下的城中村改造必须确立满足城中村居民优势需要的理念。
根据马斯洛的需要层次理论，人的需要有很多种，但最能满足当下需要的就是优势需要。城中村改造不仅要促进旧城改造，更重要的是通过改造造福群众、服务群众，为群众提供方便。根据调查，改善民居条件，完善城市设施，提升居民生活幸福指数，营造宜人、宜居、宜业的温馨和谐家园，使转制后的城中村村民也能享受到城市生活的便利，就是城中村居民包括生活和居住在城中村的外来人员的优势需要。
确立满足城中村居民优势需要的理念，体现在实际操作中必须坚持三个转变的导向：一是由外部化目标向内部化需要转变，即城中村改造的总体思路、制度设计和愿景目标应当由从脱离人的需要的外部目标出发转变为从人的内源性需要出发；二是由手段性向目的性转变，即由把城中村改造看成单纯服务于城市改造的手段转变为提升城中村居民的生活质量的目的，特别是要追溯手段后面的目的是否真正符合人性，是否真正以人为目的。三是在工作方式方法上由简单的服从向自愿转变，城中村改造本来是一件利国利民的好事，是典型的“民心工程”但如果只是图政绩，做表面文章，就有可能使“民心工程”变味，不仅可能对群众实行围追堵截，还有可能采取强迫性的拆迁，导致群众充满怨言。相反，只有把城中村改造之类的“民心工程”做实做好，使之成为群众自觉支持、自愿参与的心愿与行动，才能真正得民心，也才能使其达到亲民、保民、利民、得民与益民的目的。
二、广州市荔湾区城中村改造中实施人本管理的实践
1、充分尊重和满足城中村村民的优势需要，从城中村村民的内源性需要出发来实现城中村改造的目标是广州市荔湾区城中村改造的基本经验。根据我们在荔湾区的调查发现，城中村干群对城中村改造与发展的期盼主要集中在怎样建造、怎样补偿、如何完善市政设施等事关村民切实利益的大事上。其中，征地是城中村改造的核心问题。广州市城中村的村民大都希望政府尽快来征地，以此谋得经济联社和村民自身的发展，焦点在于如何利用土地与政府博弈。但在具体实施上，村民也有自己的想法。比如，在城中村改造的目标选择上，81.63%的干部和87.31%的社员以及69%的外来务工人员希望改造后的城中村具有水秀花香的岭南特色，既有城市味道又具有乡村特色。在城中村经济发展上，56.35%的社员希望荔湾区的城中村改造应抓住与佛山市相连的地理优势，发挥原有的绿色休闲产业的优势；39.59%的社员则主张利用优美的自然环境，打造广州人的生活休闲区。在从对“所居住的环境中，哪方面不满意？”的调查中，社员和干部以及外来企业主、外来务工人员认为交通不便的分别占53.3%、52.04%、36.6%和39%。此外，51.02%的被调查干部、36.04%的被调查社员、46%的被调查外来务工人员和51.5%的被调查外来企业主都对其所在城中村的市政配套设施不满意，要求尽快将其完善。在“城中村改造过程中，如果必须征收你的宅基地或物业，哪种补偿方式您能够接受”的调查中，73.47%干部和67.01%的社员认为，回迁是最能够接受的补偿方式。
针对这些问题，广州市政府相继出台了相应的政策，从土地、规划、融资合作、建设实施等诸多方面大大加强了城中村改造的政策保障和实施指导，例如，对于连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地等，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。荔湾区政府强调城中村的改制与改造必须服从和服务于城乡结合部社会稳定的大局，有利于经济联社社员生活的改善。该区对难度较大的集体土地转制问题采取试点的办法，重点抓好被市政府列入城中村改造试点的花地村改造和西裕安围整治改造，力求在取得经验的基础上推进其他城中村的全面改造。荔湾区政府还将城中村改造相关的行政审批、审核事项列入“绿色通道”，争取“一站式”并联办理服务，提高了政府的办事效率。由于措施得力，改制工作全面完成，基础设施建设成效显著，改造试点工作也取得突破，得到了城中村干群的充分肯定。
2、从实际出发，力求城中村改造的模式选择与城中村村民的需要层次相匹配。在城中村的改制与改造中，荔湾区始终注意按照本地的实际，从兼顾保障村集体经济发展、村民经济利益和建筑容积率因素等方面考虑，实事求是地推行广州市政府提出的城中村改造要实行“一村一策”的做法，因地制宜地提出了“政府主导，村为主体；统一规划，一村一策；社会参与，主动优先”的改造思路和“科学统筹、分类指导、分步实施”的改造方针，强调城中村改造必须与白鹅潭地区的规划相结合、与推动重点经济项目建设相结合，与打造“两个适宜”的环境相结合，与广佛经济圈的形成结合，并从深化体制改革、完善城中村建设规划、加快基础设施建设等方面整体推进改造进程。比如，在城中村改造的具体形式上，荔湾区将重建型的全面改造与调整型的整治改造结合，形成了周转地块启动改造的花地模式和西村裕安围整治改造模式；在城中村改造的主体选择上，严格按照市场运作的要求，采取政府引导、各经济联社为主的办法，鼓励与房地产开发商合作。这一做法突破了以往只有政府的积极性而没有充分发挥社会参与的积极性的局限，既发挥了政府的主导作用，又调动了经济联社自身参与改造的积极性，同时也吸引了社会力量来参与城中村的改造，有利于解决城中村改造中资金不足、人才缺乏的矛盾，有利于协调各方面的利益，是城中村改造思路上的突破，也为后面的城中村改造工作提供了可供借鉴的经验。
3、把城中村改造作为一个系统工程来配套实施，注重解决村民的长远发展与生计问题。城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、历史、环境等方方面面，需要配套实施。比如，由经济利益的重新分配而产生的新的社会问题，原村民的就业问题，外来人口的再次择业问题，村民旧思想观念与城市文明的冲突等，都要求在改造的过程中加强其他方面的配套改革。荔湾区的城中村改造首先是从体制转轨开始，通过撤销村委会、保留经济联社、村民实现农转居完成转制工作，然后针对改制中出现的问题出善转制的相关文件，为经济联社社员落实相关的配套政策，减轻经济联社的负担，规范经济联社的内部管理，鼓励条件成熟的联社完善股份制改革，同时大力完善城中村的市政基础设施建设，解决农转居民的生活用水问题，这就为城中村的空间改造逐步扫清了机制障碍。在改制中，各经济联社还将村民的素质提升贯穿其中，比较好地解决了城中村的社会治安问题，促进了村民向市民的转变。这些举措注重解决村民长远发展和生计问题，充分体现了实事求是、执政为民的要求，是落实科学发展观的具体体现。
三、从荔湾区城中村改造中的人本管理看社会管理的创新
荔湾区城中村改造中实施人本管理的实践说明，城中村社会管理的创新可以通过以下路径实现。
1、城中村社会管理的创新必须以维护城中村村民的根本利益为前提。城中村改造主要是围绕土地的征集而展开的，因而，在某种程度上说，城中村改造实际上是政府、经济联社和社会力量（如开发商）三个改造主体在土地问题上的利益博弈，任何一方都希望在这场利益博弈中获得满意的收益。作为开发商当然希望通过城中村改造获得更多的经济回报，而代表国家和城市形象的市、区政府则希望通过城中村改造彻底解决城中村城乡并存的二元结构问题，实现城乡一体化的和谐发展，不仅彻底改变城中村的脏乱差现象，提升城市的整体形象，更可以盘活城市的现有土地资源，提升土地存量的拓展和发展空间。而作为社员代表的经济联社则希望通过城中村改造带动联社集体经济的发展，进一步提升联社经济的市场竞争力，促进集体经济的壮大和可持续发展，进而使农转居民尽快享受到现代化的成果。
在三方的利益博弈中，很显然，政府是站在城市全局的整体利益上来考虑的，因而，城中村的多数干部和社员都能站在政府的立场上理解政府的行政作为，也期盼政府主持公道，城中村干群之所以希望城中村改造由政府来主导，主要是担心开发商或其他人的插手，只顾及自己的利益而牺牲了城中村村民的利益。这说明，政府在城中村改造上的行政作为体现了人民政府是城中村改造的主心骨和依靠，在事关群众切身利益的大事上，人民政府要真正代表和维护广大群众的根本利益。如果政府的决策或政府工作人员的行政作为背离或伤害了群众的利益，政府的公信力就会失去根基。所以，城中村改造应坚持“政府为主导、联社为主体、多方参与”相结合的原则。这不仅是城中村村民的愿望，也是城中村改造的一个基本原则。
2、城中村社会管理的创新要围绕城中村的产业改造，促进城中村的经济发展进行。城中村改造包括机制改造、空间改造、产业改造和村民的思想观念改造等四大改造。其中，产业改造是基础，它是从经济发展的角度对城中村原有产业进行的提升。没有城中村自身集体经济的发展，就不可能为城中村改造提供足够的资金，也不可能从根本上改变城中村村民的生计与发展问题。从目前广州市各个城中村的实际情况看，经济发展不平衡，主要是原有产业发展不平衡，因此，必须以产业改造为切入，带动城中村的全面改造与发展。事实上，产业升级改造恰恰是城市区域发展的中心，城村一体化发展，升级整合现有产业，既增加经济联社的集体收入，又增加城市税收，还能同步有计划的推进城中村人居环境的整治改造，最大限度地调动各个经济联社的积极性。总之，以产业升级促改造带发展，政府和经济联社围绕共同的目标跳双人舞，步伐才能一致，效果才会更佳。
3、城中村社会管理的创新要着眼于幸福社区的构建，不断提高城中村村民的生活质量。城中村改造是一个以发展为目的、促进城中村村民生活提高的“民心工程”，不仅关系城市形象的塑造，更关系到城中村村民的发展与长远幸福，必须依靠群众，发动群众，充分尊重城中村干群的意见，体现“以村民为本”的理念。因此，要把有关城中村改造的政策向广大群众宣传，让更多的人对城中村改造的意义与法规有更深刻的理解，从而自觉地支持和参与城中村改造。建议政府部门可在改造前后建立与居民之间的信息交流平台，使城中村居民在能够充分接受政府各项相关政策和监督政策实施情况的同时，也能够将自己对城中村改造的意愿和建议及时上传到政府部门，保证政府与居民之间的信息对称和信息通畅，在双方互动维护下实现城中村改造的顺利进行。
土地、房产与社会保障是城中村居民最敏感的话题，他们对城中村改造最关心的问题是改造之后能否安置好，补偿程度如何以及社会保障的措施是否落实。其中，最突出的是保证农转居民可以在文化、卫生、教育、医保、社保等享受到与城市居民一样公平地享有城市公共产品。此外，加大对城中村的市政设施建设，改善城中村的基础条件，尽快完善交通、教育、卫生服务、娱乐休闲等方面的配套设施，完善就业培训制度，努力增强社员的就业能力，也是他们很关心的问题。[荔湾区政府.广州市荔湾区“城中村”改制改造工作调查报告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.省略 ）
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4、城中村社会管理的创新要注意强化干部的公共服务意识，改善社区管理的工作效率。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，这一宗旨要求社区管理人员应强化公共服务意识，真正为群众做实事，办好事。在群众的心目中，干部为群众服务是天经地义的，服务态度好，实事办得多，干部的威信就高。相反，对群众提出的问题敷衍塞则，马虎对待，群众就会有意见。在城中村调研中，我们感受到比较深的一个问题是：由于干部在处理涉及村与村民利害关系问题上工作不够细致，政策把握缺乏前瞻性，给政府的信誉造成极大损害。这说明，管理人员在城中村改造中虽然是在为群众办实事，但如果执行不到位，也会造成群众的误解。所以，在城中村改造的实施过程中，有关部门要注意听取城中村干群的意见，并通过不同方式收集城中村改造的建议。城中村不仅有原住居民，还有许多外来工和外来业主，城中村改造中应注意解决外来工的住房问题，避免住房价格因房屋改造而波动，同时要加强和完善流动人口和特殊人群的管理和服务，完善特殊人群的管理和服务政策，特别是要加强城中村社区的环境卫生与治安的管理与服务，增强外来人员对城中村社区的归属感。
参考文献
《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1972年版，第32页
李俊夫：《城中村改造》[M]，北京：科学出版社，2004年版
荔湾区政府.广州市荔湾区“城中村”改制改造工作调查报告[EB/OL]. 省略/bbbs/show.asp?id=18，2009-02-16
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