时间：2024-02-04 14:43:35
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇土地开发定义，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
【关键词】土地开发；DOT模式；地铁盈利
随着城市轨道交通的不断发展，地铁逐渐成为我国大中城市轨道交通的重要组成部分。目前地铁建设投资巨大，以南京地铁为例，每年的建设资金需求高达上百亿元。在政府财力有限及地铁运营亏损情况下，面对如此巨大的资金需求，解决融资难问题成为地铁建设顺利进行的关键性问题。
一、沿线土地开发对地铁建设融资的意义
地铁建设资金主要来源于政府财政拨款、运营收入、土地运作收益以及银行贷款等筹融资方式为地铁工程建设提供资金保障，满足地铁线路建设资金需求。从国外地铁轨道交通建设经验来看，地铁对提升沿线土地价值效果显著，反过来，地铁沿线土地开发能有效解决地铁建设融资难问题，也是保证地铁健康可持续发展的重要方式。沿线土地开发对地铁建设融资的意义主要有：
1、筹集资金
土地作为一种稀缺资源，其资源配置要体现 “谁投资、谁受益”的原则，地铁建设带动沿线土地升值，通过土地运作为地铁筹集建设资金。地铁公司部属开发公司成立土地储备中心，专门负责地铁沿线的一级土地纳入地铁收储范围，通过土地运作获取土地出让收益，土地出让净收益是建设资金的重要来源之一。 目前，南京地铁就采用这一方式来解决地铁建设资金。
2、还本付息
主要是通过“地铁+物业”模式将地铁与沿线土地物业开发联合起来，地铁公司可对沿线土地自行进行商业、居住、办公、酒店等用地的配套设施开发，以土地二级开发为主，长期持有部分优质商业地产，每年都可获得长期稳定的开发收益用于还本付息。目前，我国地铁沿线综合开发工作尚处于起步阶段，南京地铁在车站和停车场上盖物业、线路沿线地块开发等方面就进行了有益的尝试。
3、弥补运营亏损
地铁作为一种新型的交通方式，高昂的运营成本以及设备更新、维保费用导致地铁资金需求量极大，而仅仅靠地铁运营收入远远不能满足地铁建设、运营成本需要，为了协调地铁运营亏损，可以将地铁沿线的地块通过某种运作方式，交由地铁开发公司开发，获取开发收益和租赁费用，以土地运作收益弥补地铁运营亏损，同时地铁沿线土地开发还能够吸引客流，带来客流增长，增加地铁运营收入，提升地铁运营收益。
二、TOD模式与地铁土地开发
1、TOD模式
TOD（Transit oriented development）指“以公共交通为导向的发展模式”，对于TOD很有多定义，比较典型的认为：TOD是一个紧凑布局的、功能混合的社区，以一个公共交通站点为社区中心，通过合理的设计，鼓励人们较少的使用汽车，更多地乘坐公共交通。这样的一个公交社区以公交站点为中心向外延伸大约1/4英里（约400米），相当于步行5分钟的距离，位于社区中心的是公交站点及环绕在其周围的公共设施和公众空间。公交站点充当与周围其他区域联系的枢纽，而公共设施则成为本区域最为重要的核心。其特点在于集工作、商业、文化、教育、居住等为一身的“混和用途”。
TOD模式在欧美国家已有很多成功的实践，它提供了一种有别于传统发展模式的新的土地利用模式，在紧凑的土地上为多种层次的人群提供多样性的服务，在区域规划、城市化地区、新建地区、改建地区等多个层面上都具有广泛的适用性，尤其是在区域内发展由多个TOD网络化用地模式，将极大地加强整个区域内公共交通系统的使用效率，增强区域快速公交系统的发展前景。一个典型的TOD由以下几种用地功能结构组成：公交站点、核心商业区、办公区、公共设施、居住区、“次级区域”。
2、地铁土地开发
地铁是一种高效率、大容量的公共交通系统，若能将城市地铁建设与沿线土地开发予以有效结合，将大大提高区域的交通可达性，形成良好的集聚效应，促进经济的快速发展。土地是交通的载体，交通与土地利用是互相制约的动态互动关系，本质上是一个整体，也就是说，在规划阶段，即应该考虑地铁与沿线土地利用的综合规划，只有将二者统一规划才能实现有效的土地利用和满足城市地铁的客流需求，可实现城市地铁建设与土地利用的优化互动发展。
国内地铁沿线土地开发的流程是，地铁公司部属开发公司受政府委托成立土地储备中心，对地铁沿线一定区域范围内的土地进行统一的征地、拆迁、置换、收购，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围的生地、毛地变为
“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的熟地后出让，获取土地开发收益。土地储备分中心可以经过运作土地挂牌上市、规划好存量土地形成有规划、有筹划、有目标的梯度出让方案、落实好沿线收储土地，切实做好土地开发融资工作。目前，国内现行的土地一级开发收益具体由三个过程阶段获取：
1）地铁公司部属开发公司在将生地转熟地的开发阶段完成后，按一定的比例获取土地一级开发收益回报；
2）土地出让阶段，将土地一级开发的总投资本钱计入土地出让价格的计价部分，然后进行“招、拍、挂”。若地铁公司部属开发公司获取土地开发权，则实际支付土地出让费用为土地出让价减去土地一级开发的总投资本钱。获取土地开发权后地铁公司部属开发公司对地块进行二级开发获取物业开发收益；
3）土地出让后，土地的出让价格减去土地一级开发的总投资额，再扣除8%的政府财政收费和2%的土地储备办理费后的净收益专项用于地铁建设。
三、土地TOD开发模式与地铁盈利
传统上地铁运营会使地铁沿线土地价值增值，而地铁本身不能从这种外部性中获益，将TOD思想引入到地铁沿线周围土地开发上，形成地铁沿线土地TOD开发模式，即先进行地铁建设，然后城市开发的重点沿着地铁路线开发，这样地铁公司提前对地铁沿线土地进行储备，并通过适当的土地运作机制将土地升值收益纳入地铁建设。从根本上说，土地TOD开发是一种用地模式，是一种城市规划的新思想，有利于解决城市建设中的许多矛盾。
目前，各大城市的实际情况是地铁造价高昂，政府财力有限，因而地铁融资难就成为不争的事实，而不管地铁采取股权融资还是债权融资，都要求地铁能够盈利。因此为解决地铁融资问题，必须考虑构造地铁盈利模式，使地铁成为盈利性行业，从而达到地铁自建、自营、自还。随着“以地补路”、“以地补桥”的运作方式日渐成熟，政府部门逐渐意识到通过良好的土地运作机制获取土地收益，为地铁盈利提供资金保证。而目前的情况是地铁建设带动了地铁沿线土地升值，获得升值收益的不是地铁公司，而是房产开发商。为了协调地铁运营亏损，可以将地铁沿线的土地通过土地运作方式，交由地铁公司开发，用开发收益弥补地铁经营亏损。
根据TOD土地开发模式，地铁公司在取得地铁沿线土地的开发权后，可以对土地进行综合开发利用，具体可据地理位置、周边环境的具体情况选择不同的组合：1）位于市中心的的区域土地开发已经比较成熟，可利用地铁站点的建设，促进城市中心的改造，建设以站点为中心，集商业、居住、办公空间为一体，形成有活力的、交通便捷的中心区；同时在较大型的换乘中心可采用换乘中心加购物中心的模式，这里交通换乘能力强，客流量大，因此可以带来较大的商机，也可以根据具体情况开发餐饮、娱乐等设施；2）位于新城的区域土地，周围土地开发程度不高，可提前做好规划，提前对地铁沿线的土地纳入土地储备中，集中开发为居住、商业、公建用地的新区中心，塑造新城的活力；3）位于城市郊区的区域土地，周边环境比较复杂，可以建成以车站为中心，形成以地铁为主体，不同交通方式聚集的交通换乘枢纽，以此组织不同方向客流方便到达城市各中心区和主要居住地。
香港地铁在这一方面做得尤为突出，香港地铁之所以能够盈利的主要原因就是香港政府采用“地铁+物业”模式，即在发展轨道交通的同时结合周边物业共同发展，实现土地的集约化利用。具体做法是在为建设地铁融资时采取出售周边物业的方式，将地铁沿线的土地出售给开发商进行开发。由于地铁交通的发展必然导致人们出行方式选择步行，而步行方式又促使开发商在打造TOD的时候注重广场、花园、天桥等公共设施的建设吸引和带动乘客，从而提高地铁的投资回报，随着社区的逐渐成熟，也有利于房产的保值和升值，最终形成良性循环。“地铁+物业”开发模式的精髓是地铁与物业产权的统一，使沿线土地升值的外延收益转为投资者的内部收益；同时，统筹铁路运营与物业开发，也能改善地铁运营效益，使其实现收支平衡并有所盈利，这样做的结果是政府、开发商和城市居民的“多赢”。
广州地铁沿线土地开发的经验是地铁开通带动了沿线商业的发展，提高了沿线房地产的竞争力，形成了独特的“地铁经济带”；而高密度的土地利用反过来又为地铁的正常运营提供了充足的客源保障。因此，在地铁新线的规划建设中，应争取提前把握沿线商机，以尽快获得沿线土地开发权，利用地铁车站设施和通道设置、借口的超前规划安排，引导各类开发商共同在某一节点上迅速形成组团效应，制造具有一定规模的客流发生源，这样既可以增加地铁公司资源开发收益而且可以为增加地铁客运收入，提升地铁盈利空间。
由此可见，在地铁建设规划中采用TOD土地开发模式，可以很好的解决地铁运营的外部性问题，但这种情况多用于新线规划，因此新线地铁建设应超前规划，对拟建地铁线路周围地块，提前进行储备，为地铁将来发展提供新的空间。对已经规划和建设好的城市区域，利用这种模式很难解决外部性问题，国内有学者提出了建立地铁沿线单位有偿受益制度，比如对地铁沿线一定范围内有经营收入的工商企业按其不同的收益和收入情况，确定不同的收费标准，征收一定的费用，用于抵补政府对地铁的财政补贴。
参考文献：
[1]刘颖倩.沿线土地开发模式对地铁建设融资的意义[J].城市建设，2011，（23）.
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[4]樊晓峰.城市地铁开发的房地产增值效益与周边土地开发模式研究—以深圳为例[D].杭州：浙江大学，2008.
[5]万钧，.广州地铁及其一体化经营模式[J].综合运输，2003，（2）.
关键词：“三旧”改造；土地整合；开发强度；容积率。
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
1、“三旧”改造的背景
改革开放30多年来，广东省经济社会快速发展，综合实力实现历史性跨越。在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源，粗放的土地利用方式已难以为继，土地资源供求矛盾日益突出，严重制约广东省可持续发展。广东省人均耕地只有约0.45亩，远远低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线，耕地保护任务和耕地占补平衡极为艰巨。为了保持增长，未来15年广东省约需40万亩建设用地，而国家下达给广东的新增建设用地指标平均每年仅有29万亩，每年缺口约11万亩。为了破解发展难题，先行先试，2008年12月20日，《国土资源部、广东省人民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》在广州签定。以旧城镇、旧厂房、旧村庄为对象的“三旧”改造，正是其中的重要内容之一。
2、土地开发强度控制的定义与作用
2.1土地开发强度的定义
土地开发强度指城市发展过程中对土地的开发使用率，主要包括土地的建筑开发容量和建筑覆盖密度，可用容积率、建筑密度和建筑高度三个指标来进行控制。其中，容积率直接反映了用地的开发强度，容积率的合理确定对于形成项目良好的社会、经济和环境效益具有重要意义。
容积率表述的是规划用地面积（俗称“净”地块）上允许建设的建筑总容量，基本公式是:
R=F/A
式中:R——容积率
F——地块上的总建筑面积(m2)
A——地块面积(m2)
表一 广州市增城建筑密度和容积率控制指标表
2.2土地开发强度控制的作用
在我国城市的发展过程中，土地资源稀缺和开发需求旺盛是大多城市所面临的突出矛盾。市场机制的作用促使人们追求土地的高强度开发和高效益配置成为必然趋势，然而城市总体开发容量是有限度的，必须以保证城市的生态环境和市民适宜生活的空间环境质量为前提。土地是国家不可再生的重要资源，城市土地则是被投入了物化劳动(基础设施)的资源，具有更高的经济价值。合理使用城市土地有很大的经济意义，同时还有重要的社会意义和环境意义。因此，必须确定城市适宜的开发容量并形成合理的空间密度分布，在满足发展需要和保证环境质量二者之间取得平衡。对城市开发强度进行合理控制和引导，也是塑造城市特色和城市整体景观风貌的重要手段之一。
3、土地开发强度的传统研究
3.1现行规划编制对开发强度控制的不足
城市开发强度控制是一个复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、政策等诸多因素。目前我国的城市规划体系中，开发强度控制主要由控制性详细规划确定，但在确定控制指标时一直存在着理性依据不足、随意性过大的问题，使规划的权威性和科学性受到质疑和非议。
3.2现行规划编制中影响开发强度的因素
（一）地块的用地性质。由于各种用地有不同的“功能”定位，如商业金融业用地、行政办公用地等的容积率一般应该高于居住用地、教育科研用地、医疗设施用地等。
（二）地块的区位条件。城市用地由于所处位置不同，如市中心或城郊，由于公共配套服务设施的多集中于市中心，造成人口的集聚效应。同时，市中心的环境、交通等条件较好，土地出让价格较高的地区，为节约集约用地、提高土地利用效率，容积率应高于其他地区。
（三）地块的土地出让价格，即土地出让方期望价格。一般情况下，容积率与出让价格成正比。期望价格高，容积率也要相应提高。
（四）地块的基础设施条件。即开发建设的支撑条件，包括现有基础设施的水平和自然条件(如地基、土壤、排水等)。一般说，较高的容积率需要较好的基础设施条件和自然条件作为支撑。
（五）城市规划法规与技术规范。即上层次规划控制要求，以及城市设计上的要求，如建筑高度、间距、形体、绿化、消防通道等。
（六）人们心理环境承受能力。人们的心理承受能力，过高的高层建筑使人产生压抑感和不舒适感，过小的楼间距会破坏人们生活的隐私性而产生不安全感。
4、“三旧”改造项目土地开发强度测算模型
“三旧”改造项目土地开发强度测算模型的理论基础是投入与产出关系的分析。“三旧”改造政策里明确要求，政府在“三旧”改造当中充当的角色是引导者，以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌等。简单来说，就是政府在推进“三旧”项目的主要目的是为了赢得社会的效益与环境的效益，所以测算的基本原理是通过投入和产出间的平衡关系计算出合理容积率。通俗的说法就是政府在整个改造过程中的经济收入为零，政府整合土地的成本刚好等于土地出让金的收入。
41.测算工作思路
4.2项目改造总成本
（一）土地、物业整合成本
土地、物业整合成本P主要以以下五部分构成：土地征收补偿费用p1，建筑物补偿费用p2（注：未含复建安置部分），拆迁费用p3，搬迁费用p4，临迁补助费用p5，再考虑项目改造周期，存在利息和部分不可预见费用，设比例为α。即土地、物业整合成本P=（p1＋p2＋p3＋p4＋p5）（1＋α）。
（二）回迁物业复建成本
回迁物业复建成本J主要由回迁物业的建安成本j1和物业的办证费用j2组成，同时考虑项目改造周期，存在利息和部分不可预见费用，设比例为β。即回迁物业复建成本J= （j1 ＋j2）（1＋β）。
（三）综合开发成本
综合开发成本Z是指整个改造范围内所有的市政道路管网、公共服务设施等所需的总的建设费用z1，如学校、医院、综合文化中心、环卫设施、通信设施、公交站场、道路、广场、停车场、公共绿地等。同时也考虑项目改造周期，存在利息和部分不可预见费用，设比例为γ。即Z= z1（1＋γ）。
综上所述，项目改造总成本X=P+J+Z。
4.3项目经济平衡时所需的开发总量
通过场地周边最新的土地出让情况，评估项目融资地块可出让的楼面地价L（通常该价格为项目的起拍价），即得出项目达到经济平衡时所需的开发总量F0=X/L（单位：平方米）。
4.4项目经济平衡时融资地块的开发强度R0推算与分析研究
（一）项目经济平衡时融资地块的开发强度推算
根据容积率的定义，经济平衡点容积率R0= F0/A，结合城乡规划技术规范要求推算出建筑密度、建筑限高、绿地率等控制性指标。
（二）项目经济平衡时融资地块的开发强度分析研究
以广州增城市“三旧”政策为例，《增城市“三旧”改造实施办法（试行）》（增府[2010]10号）要求，“三旧”改造以宜居为目标，改善人居环境，净用地容积率以2.0为宜，原则上不超过2.5，结合政策我们可以得出以下结论：
（1）当经济平衡点容积率R0≤2.0时，项目改造可为政府带来的经济收益E≥（2.0- R0）×A×L（其中政府选取2.0作为项目的开发容积率）。
（2）当经济平衡点容积率2.0≤R0≤2.5时，项目改造中政府的经济收益E可由项目的定位与政府的财政状况综合分析确定。项目开发的容积率大于经济平衡点容积率R0时，政府经济收益为正数；反之，项目开发的容积率小于经济平衡点容积率R0时，政府经济收益为负数，但是为了落实项目的市场定位，同时政府在财政状况允许范围内，也可选择低于经济平衡点容积率R0的项目开发容积率。
（3）当经济平衡点容积率R0≥2.5时,政府有以下几种决策：
①以R0作为项目开发容积率，但是由于容积率增大，居住人口增多，所有的市政道路管网、公共服务设施等需重新加大配置，这种方式破坏了原来的项目定位与城市发展定位；
②政府财政允许情况下，以低于经济平衡点容积率R0的项目开发容积率进行开发，前提是政府财政资金充裕，亏得起；
③扩大改造范围，争取把土地整合成本较低的土地纳入改造范围，综合降低改造成本，降低经济平衡点容积率R0，再次推算；
④项目目前市场条件还不成熟，暂时搁置项目，待市场条件成熟再实施改造。
4.5项目经济收益预测
当确定了项目的开发强度后，即可简单估算出政府开发的收益情况。以增城市某改造项目为例，项目的估算楼面地价为2700元/平方米，经推算项目的经济平衡点容积率R0为2.46，通过综合论证，得出项目融资地块的平均净容积率为2.5。由于拍卖价格的浮动，具体收益分析表格如下：
5、结论
开发强度控制是一个复杂的系统工程，“三旧”改造项目的开发强度确认更是一个“新旧”博弈的过程。“三旧”改造的目的是为了节约集约用地，提高土地使用效率，也是为了改善人们生产、生活的环境，而“三旧”改造又是一盘经济账。所以，为了实现土地的二次高效开发，避免改造后新的交通拥堵，公共服务设施配套不足等的民生问题的出现，避免项目的烂尾、越改越糟的情况出现，政府在改造项目的开发强度上，必须通盘考虑充分科学论证。
【参考文献】
[1] 刘贵文, 王曼, 王正. 旧城改造开发项目的容积率问题研究[J]. 城乡规划, 2010(3).
[2] 韩政. 控制性详细规划中土地开发强度控制探讨——以《南宁市茅桥、东沟岭片区控制性详细规划》为例[J]. 规划师, 2009(11).
土地不应该被闲置，如果开发商买到土地，却不开发的话，那么击鼓传花的效应，必将加大地产行业的风险。处置闲置土地的工作表明了政府调控房地产市场的决心。
9月12日，国土资源部下发了《关于加大闲置土地处置力度的通知》（下称《通知》），要求加大闲置土地，特别是房地产开发领域闲置土地的处置力度。
但是，政府并没有出台相应的细则，因此分析人士认为究竟可以清理出多少存量土地，还是一个未知数。
安邦咨询的分析师徐斌说：“这次对闲置土地的处置，一方面的确是给近期开发商大量囤地的行为敲响警钟；另一方面也是希望解决有历史遗留问题的土地，以增加土地供应，抑制房价的上涨。”
再控地产市场
按照国土资源部要求，到明年6月底前，各地要汇报闲置土地清理处置情况。
《通知》指出，近年来，各地积极贯彻落实国家加强土地调控的一系列政策措施，取得了明显成效。但是，在一些地方、部分行业特别是房地产开发领域土地闲置问题突出，处置不力，直接影响了土地调控的效果。为此，国土资源部要求各地严格执行闲置土地处置的有关规定，加大处置力度。
国土资源部公布的数据显示，到2004年底，全国闲置土地是28105宗，面积为107万亩。
另有数据显示，今年上半年全国完成土地开发面积1.18亿平方米，同比增长了7.6%，但比去年同期增幅回落了26.4%。这表明在今年上半年土地供应量增加的情况下，开发面积增速并没有相应提升。今年上半年完成土地开发面积占土地购置面积比重为68.4%，完成土地开发面积仅占待开发面积的40%。
国家这次处置闲置土地的行动显然也与开发商囤地的现象有关。这次对闲置土地的清理行动也表明了政府打击囤积土地、调控房地产市场的决心与力度。
如今，开发商在全国跑马圈地，各地“地王”不断出现。很多开发商的土地储备都够满足三至五年的开发要求。
事实上，广州和上海已经率先开始了处置闲置土地的行动。
8月份，广州初步对37宗约84万平方米闲置用地拟定了处置方案。这些闲置用地以及一些烂尾地将重新推出，预计可增加住宅13500套。
在上海，开发商普洛斯公司通过拍卖取得了原上海青浦区一家破产医药企业的闲置土地。
同时，通知还要求，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。并且，通知要求，未按建设用地使用权出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用证书，也不得按土地价款缴纳比例分期发放土地使用证书。
清理效果未知数
闲置土地的定义虽然已经很明确，是指已获出让但末按照规定开发的土地。国家对闲置土地的处置也早有法规可依。按照国土资源部的要求，已签订土地使用权出让合同的宗地，超过合同约定的动工日期满1年未动工开发的，将征收相当于出让金20％的土地闲置费；满2年未动工开发的，依法无偿收回土地使用权。
但是，一直以来，闲置土地的2年大限已成为房地产调控中执行最难的政策之一。徐斌说：“以前进行过的清理闲置土地的行动，因为各种复杂的原因均没有取得预期的效果。”
2005年，北京国土资源局宣布收回38宗土地，包括摩根广场和银泰中心的土地。然而，到了2006年，摩根和银泰都交还给了原开发商，其余的土地的处理结果也没有更进一步的公布。
事实上，对闲置土地的处置在落实的过程中情况非常复杂。
东方证券的薛和斌认为：“闲置土地很难界定。因为土地开发需要办理多种手续，包括规划许可证、施工许可证等等。因此报批是需要一定时间的。那么在办理各种手续的过程中，超过了年限的土地还是不是闲置土地，很难定义。”
徐斌也说：“如果一个开发公司倒了的话，他手中的土地往往要经过4～5年的时间，才能拿到法院的裁决。只要没有法律判决书，土地就不能动。那么这样的土地也是被闲置了下来。”
“各种情况纠缠在一起，对闲置土地的处置落实起来也会千差万别。”徐斌说。
这次国土资源部并没有进一步出台处置闲置土地的相关细则，因此很多开发商和分析人士都对其效果持观望态度。
徐斌认为：“这次处置闲置土地的力度虽然比以前大，但是究竟可以清理出多少存量土地，还是一个未知数。”
其实，现在国内地产行业的整体局面向好的情况下，开发商还是有动力将购买的土地变为房子出售的，现在囤地是担心将来无地可开发。
在改革开放之前，我国城市土地分散利用均是通过划拨方式进行的。①随着市场经济体制的逐步建立和完善，出让方式已成为目前取得国有土地使用权的主要方式。但由于旧体制下形成的划拨土地仍然由原产权单位继续使用，加上目前有关法律规定的国家机关用地，军事用地，城市基础设施用地，公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以以划拨方式取得，②由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权同时存在。
土地划拨相对于土地出让而言，虽然历史“悠久”，但长期以来对划拨土地的相关法律问题缺少深入的研究，以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在许多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识，还划拨土地使用权以本来面目，并赋予其不同于计划经济时代新的内涵，是市场经济体制下的新要求。为此，本文希望通过对相关法律问题的探讨，起到抛砖引玉的作用。
一、划拨土地使用权的取得是无偿的吗？
出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。
首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。
其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府1988年颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使用权都必须支付土地开发成本。
最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、咨询费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。
有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观点回避了土地使用者支付的土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难以令人信服。对于划拨土地使用者支付的土地开发费用的性质，本文将在后面加以分析。
之所以长期存在“划拨土地是无偿取得的”这种认识，笔者分析主要有两方面的原因：一方面是在改革开放之前，确实存在大量无偿提供划拨土地的情况；另一方面是长期的计划经济在人们头脑中形成的思维定式，认为在国家、个体之间，总是国家利益高于一切，而漠视个体（用地单位）的利益。造成的后果是：国家无偿收回土地变得顺理成章，而土地使用人在支付了巨额的土地开发费用后，自身的权利却难以得到保障。
二、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权是否属于破产财产？
最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》明确规定，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。
笔者认为，最高法院这一规定于法无据，并且严重侵害了破产企业和债权人的利益，理由如下：
1、最高院在上述批复中指出，做出这一规定的法律依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项的适用条件是“因单位撤销、迁移等原因”，虽然这是一个有“等”字，但根据法律解释的一般原理，“等”字所包含的未列明事项应与列明的事项在性质上相同或接近，而“破产”与“撤销、迁移”性质完全不同，因此，对企业破产似乎难以适用该条法律；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的适用条件是“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”，通过前面的分析可知，很多划拨土地使用者是支付了土地开发费用的，最高法院对此不加区分，任意扩大了适用范围，属于适用法律不当。
2、如果企业支付了土地开发费用，那么该笔支出应作为企业的投资，如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资。政府收回土地后将其重新出让，收取的土地出让金中包含了企业支付的土地开发费用，政府对此将构成不当得利。
这里需要澄清的核心问题是：划拨土地使用人支付土地开发费用这一行为的法律性质到底是什么？笔者认为这一行为并非支付地租（与出让的根本区别），而只是取得划拨土地使有权的前置条件。土地使用人支付的土地开发费用将凝固在土地使有权这一无形资产的价值之中，其所有权并未转移到土地所有人（国家），按照“谁投资，谁享有”的原则，土地使用人对凝固在土地使有权中的这部分价值应享有所有权。
3、企业以其全部资产作为其对外债务的担保，企业支付的凝固在土地使有权价值之中的土地开发费用也应是其全部资产的组成部分，如果政府无偿收回土地，那么等于没收了企业的部分资产，这必然会使企业的担保资产减少，从而侵害了债务人的利益。
综上所述，最高法院的上述规定既不合法，也不合理。笔者认为，政府可以收回破产企业的国有划拨土地使用权，但应退还企业支付的土地开发成费用，并将其作为破产财产。
三、抵押权人对划拨土地使用权行使抵押权时是否可以折价受让抵押物？
[案例]国有企业甲与乙公司素有经济往来，甲累计拖欠乙货款人民币400万元。2002年8月双方签订了《还款协议》，约定甲于2003年1月之前还清乙全部欠款，同时约定将产权属于甲的三栋宿舍楼抵押给乙，作为履行还款协议的担保。协议签订后，双方到房地产登记部门办理了抵押登记。至2003年2月，由于甲未能按《还款协议》履行还款义务，乙遂至法院。开庭后，经法院调解，双方同意将抵押物作价人民币400万元抵偿拖欠的贷款。最后法院按照双方协商结果以调解书的形成结案。
笔者认为，法院对本案的处理存在不妥之处：甲、乙双方不能自行将抵押物折价低偿债务，法院应组织对抵押物进行拍卖，乙只能以拍卖所得的价款优先受偿。理由如下：
1、相对于出让土地而言，国家（土地所有人）对划拨土地享有更多的权利。根据《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第四十五条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并且受让方应按有关规定缴纳土地使用权出让金。出让金通常是按房地产成交价的一定比例收取。例如《四川省转让、出租、抵押国有土地使用权（划拨部分）补交抵交出让金暂行办法》第三条第二项规定：“随地面附着物（房层、设施等）转让土地使用权的，按总成交额减支地面附着物重置折扣价、原征地费用、应缴纳税费后的剩余部分，以50—55%补交抵交出让金”。因此国家收取土地出让金的多少取决于房地产转让价格，如果允许当事人自行协商定价，则存在暗箱操作的空间，国家的收益难以得到保证。
转让以划拨方式取得土地使用权的房地产涉及到土地的出让，这一行为不仅涉及到转让方与受让方，而且涉及到土地出让人（国家）。就法律适用而言，这一行为不仅应适用有关房地产转让的法律、法规，而且同时应符合有关土地出让的规定。按照国土资源部2002年5月9日颁布，自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的精神，⑤本案也不能通过协议方式转让房地产。
2、《担保法》第三十三条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖，变卖该财产的价款优先受偿”。根据该条规定，抵押权人实现抵押权的方式既可以是将抵押物折价抵偿债务，也可以是以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。但是，就房地产抵押而言，《担保法》是普通法，《城市房地产管理法》是特别法，按照法律适用的一般原则，本案应优先适用相关特别法的规定。
《城市房地产管理法》第四十六条的规定：“房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”，第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。显然，《城市房地产管理法》规定的房地产抵押权的实现方式只有一种：拍卖抵押物后优先受偿。法律作出这种特别规定的合理性在于：在现实生活中，房地产是重要的生产、生活资料，对抵押的房地产进行公开拍卖，有利于公正地确定房地产的价值，从而有利于保护各方当事人的利益，有利于社会经济秩序的稳定。
出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。
首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。
其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府1988年颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使用权都必须支付土地开发成本。
最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、咨询费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。
有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观点回避了土地使用者支付的土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难以令人信服。对于划拨土地使用者支付的土地开发费用的性质，本文将在后面加以分析。
之所以长期存在“划拨土地是无偿取得的”这种认识，笔者分析主要有两方面的原因：一方面是在改革开放之前，确实存在大量无偿提供划拨土地的情况；另一方面是长期的计划经济在人们头脑中形成的思维定式，认为在国家、个体之间，总是国家利益高于一切，而漠视个体（用地单位）的利益。造成的后果是：国家无偿收回土地变得顺理成章，而土地使用人在支付了巨额的土地开发费用后，自身的权利却难以得到保障。
二、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权是否属于破产财产？
最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》明确规定，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。
笔者认为，最高法院这一规定于法无据，并且严重侵害了破产企业和债权人的利益，理由如下：
1、最高院在上述批复中指出，做出这一规定的法律依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项的适用条件是“因单位撤销、迁移等原因”，虽然这是一个有“等”字，但根据法律解释的一般原理，“等”字所包含的未列明事项应与列明的事项在性质上相同或接近，而“破产”与“撤销、迁移”性质完全不同，因此，对企业破产似乎难以适用该条法律；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的适用条件是“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”，通过前面的分析可知，很多划拨土地使用者是支付了土地开发费用的，最高法院对此不加区分，任意扩大了适用范围，属于适用法律不当。
2、如果企业支付了土地开发费用，那么该笔支出应作为企业的投资，如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资。政府收回土地后将其重新出让，收取的土地出让金中包含了企业支付的土地开发费用，政府对此将构成不当得利。
这里需要澄清的核心问题是：划拨土地使用人支付土地开发费用这一行为的法律性质到底是什么？笔者认为这一行为并非支付地租（与出让的根本区别），而只是取得划拨土地使有权的前置条件。土地使用人支付的土地开发费用将凝固在土地使有权这一无形资产的价值之中，其所有权并未转移到土地所有人（国家），按照“谁投资，谁享有”的原则，土地使用人对凝固在土地使有权中的这部分价值应享有所有权。
3、企业以其全部资产作为其对外债务的担保，企业支付的凝固在土地使有权价值之中的土地开发费用也应是其全部资产的组成部分，如果政府无偿收回土地，那么等于没收了企业的部分资产，这必然会使企业的担保资产减少，从而侵害了债务人的利益。
综上所述，最高法院的上述规定既不合法，也不合理。笔者认为，政府可以收回破产企业的国有划拨土地使用权，但应退还企业支付的土地开发成费用，并将其作为破产财产。
三、抵押权人对划拨土地使用权行使抵押权时是否可以折价受让抵押物？
[案例]国有企业甲与乙公司素有经济往来，甲累计拖欠乙货款人民币400万元。2002年8月双方签订了《还款协议》，约定甲于2003年1月之前还清乙全部欠款，同时约定将产权属于甲的三栋宿舍楼抵押给乙，作为履行还款协议的担保。协议签订后，双方到房地产登记部门办理了抵押登记。至2003年2月，由于甲未能按《还款协议》履行还款义务，乙遂至法院。开庭后，经法院调解，双方同意将抵押物作价人民币400万元抵偿拖欠的贷款。最后法院按照双方协商结果以调解书的形成结案。
笔者认为，法院对本案的处理存在不妥之处：甲、乙双方不能自行将抵押物折价低偿债务，法院应组织对抵押物进行拍卖，乙只能以拍卖所得的价款优先受偿。理由如下：
1、相对于出让土地而言，国家（土地所有人）对划拨土地享有更多的权利。根据《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第四十五条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并且受让方应按有关规定缴纳土地使用权出让金。出让金通常是按房地产成交价的一定比例收取。例如《四川省转让、出租、抵押国有土地使用权（划拨部分）补交抵交出让金暂行办法》第三条第二项规定：“随地面附着物（房层、设施等）转让土地使用权的，按总成交额减支地面附着物重置折扣价、原征地费用、应缴纳税费后的剩余部分，以50—55%补交抵交出让金”。因此国家收取土地出让金的多少取决于房地产转让价格，如果允许当事人自行协商定价，则存在暗箱操作的空间，国家的收益难以得到保证。
转让以划拨方式取得土地使用权的房地产涉及到土地的出让，这一行为不仅涉及到转让方与受让方，而且涉及到土地出让人（国家）。就法律适用而言，这一行为不仅应适用有关房地产转让的法律、法规，而且同时应符合有关土地出让的规定。按照国土资源部2002年5月9日颁布，自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的精神，⑤本案也不能通过协议方式转让房地产。
2、《担保法》第三十三条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖，变卖该财产的价款优先受偿”。根据该条规定，抵押权人实现抵押权的方式既可以是将抵押物折价抵偿债务，也可以是以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。但是，就房地产抵押而言，《担保法》是普通法，《城市房地产管理法》是特别法，按照法律适用的一般原则，本案应优先适用相关特别法的规定。
《城市房地产管理法》第四十六条的规定：“房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”，第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。显然，《城市房地产管理法》规定的房地产抵押权的实现方式只有一种：拍卖抵押物后优先受偿。法律作出这种特别规定的合理性在于：在现实生活中，房地产是重要的生产、生活资料，对抵押的房地产进行公开拍卖，有利于公正地确定房地产的价值，从而有利于保护各方当事人的利益，有利于社会经济秩序的稳定。
3、此外，甲属于国有企业，其资产属于国有资产，甲将上述抵押物抵偿给乙的行为，属于国有资产的转让。根据国务院《国有资产评估管理办法》第三条的规定：“在转让国有资产时应当对资产进行评估”。该规定的立法目的在于杜绝暗箱操作，防止国有资产流失，保护国家利益。因此，从这个角度而言，由于未按规定进行评估，本案甲、乙双方的低偿行为也是无效的。
结束语：我国在确立土地出让制度后仍保留土地划拨制度的目的在于减少投资公益事业的成本，从而促进公益事业的发展。以往公益事业都是由国家投资，而目前投资主体呈现多元化，特别是越来越多的民营企业加入到公益事业的建设中。因此在法律上对划拨土地使用权的有关问题予以关注，对保护投资者的利益，促进公益事业的可持续发展意义重大。所以，在处理划拨土地使用权问题上，既要保护土地使用权人利益，又要同时兼顾土地所有权人的利益。
注：①高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。
②参见《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条。
③王小莉主编《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162页；高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。
关键词 土地开发 整理项目 绩效评价
在进行土地项目开发的过程之中，为了能够提升该土地的利用率，就需要先对土地的建设利用情况有一个清晰的了解，这也就需要进行土地开发整理项目的绩效评价。而在土地改造建造的过程中，其土地项目开发整理绩效评价是一个非常重要的项目内容，并会直接影响到该土地的改造建设效果。
一、对土地项目开发整理绩效评价的简要阐述
土地开发整理项目中的绩效评价工作指的是在土地建设项目开发整理后的一段是假内，为了对该项目的实际效益进行权衡，以及对土地建设项目的影响进行分析，从而对该土地整理项目的建设前景进行预测，并进一步指导其进行土地开发的方式。通常情况下在进行土地开发整理项目的绩效评价过程中需要考虑到经济效益、生态效益以及社会效益这三个方面，而在具体进行绩效评价的过程中，通常是从以下三个方面来进行：第一，效益评价。进行效益评价的目的主要是对该土地项目能够为企业带来的经济效益以及社会效益进行评价，其中经济效益指的是该项目是否达到了预期的兽医，而向社会效益则指的是该项目是否达到了预期的效益。第二，财务评价：该部分的绩效评价目的在于考察该土地项目在实际建设过程中其资金的使用情况以及相关资金的管理状况，而借助于财务评价工作，还能够进行资金的有效利用。第三，业务评价：业务评价的目的主要是考察员工们在土地项目开发的过程中是否严格按照施工标准来进行施工，并需要考察到期资料数据是否齐全以及绩效评价是否达标等。
二、在土地开发整理项目绩效评价过程中的基础与指标体系
（一）进行绩效评价的设计思路分析
在对土地开发整理项目进行绩效评估时，其设计思路主要是根据评价的定义来进行需要评价内容的确定，并在此基础上运用合理的评价方法来进行分析评估，最后将所得到的评价结果与计划目标进行对比评价。在土地项目的绩效评价过程中，其目的在于评价该土地项目能否达到预期的收益。在具体评估的过程中，还需要进行评估的人员能够结合实际来确定该土地项目是否达标，此外对于土地开发整理项目建设过程中所存在的一些问题也要进行及时的解决。
（二）进行土地开发整理项目绩效评价的理论基础分析
现阶段在进行土地开发整理项目的绩效评估过程中，其主要是运用层次分析法来进行土地项目的分析与评价工作。所谓的层次分析法指的是将所需分析项目中的各个因素按照从高到低的关系来进行排列分层，并需要根据不同层次之间的因素，来对这些因素进行客观的分析，然后在借助于相应的数学方式来进行评价项目的主次排序，并根据实际建设情况来对本次土地开发整理项目进行合理的绩效评价。
（三）在绩效评价过程中的指标体系分析
在对土地开发整理项目绩效评价工作进行指标体系的确定时，首先需要相关的评价人员对该土地开发整理项目所产生的效益进行合理评价，然后对其进行优劣划分。在此基础上，评估人员还需要找出影响到绩效的因素，还需要针对这些影响因素进行分析研究，来提出针对性的解决方法。我国现阶段进行土地开发整理项目绩效评估的目的在于对量化增加效益进行评价，这也就要求评价人员在具体的评价工作之中，需要充分考虑到土地开发过程中的各种外界因素，并需要运用综合性、系统性以及典型性的原则来进行期开发建设工作。
三、现阶段几种常见的土地项目开发整理绩效评价方法分析
（一）在绩效评价过程中所使用的几种技术
在进行土地开发整理项目的绩效评价过程中，通常会采用施工现场评价以及内业资料审查评价这两种方式来进行评价工作。其中施工现场评价法主要是对该土地项目的具体施工进度进行分析，并对一些已经完成的施工项目进行有效分析，采用该评价方法主要是对施工的质量、数量以及效果等因素进行评估分析；进行内业资料评价法进行评价工作时，则需要运用立项、可行性研究报告以及质量管理体系构建等多种技术来进行。在完成施工现场评价以及内业资料审查评价等相关工作之后，还需要由专业人士来对其进行客观的整理分析与讨论，并根据评价指标的具体规定来对测定数据进行分析，并给出一个比较综合的量化评价意见，这也是整个土地开发整理项目的最初评价意见。在这一基础上，评价人员还需要再次进行讨论分析，并写出一个完整的绩效评价数据，从而获得一个良好的绩效综合评价效果。
（二）评价方法
土地开发整理项目施工进度的不同，也会直接影响到其绩效评价方法的选择，通常情况下降施工进度分为以下三种：第一，对于还没有进行开发的土地项目，需要在具体开发之前督促项目单位进行相应的承诺措施；第二，在项目开发建设的过程中，因为整个项目的施工周期比较长，所以需要对该项目的进入以及目标进行定期O绩效评价；第三，在项目进行完成之后，对该项目所取得的建设效果进行绩效评价。
四、进行绩效评价机制的合理建立
通过土地开发整理项目绩效评价机制的建立主要有以下几个方面的意义：第一，能够促进土地资源的持续利用。在进行土地开发整理项目的绩效评价时，其往往需要长时间的考察才能够对其中所包含的生态效益以及社会效益进行评价，在这一过程中还需要安排专业人员来进行实地的考察以及评估，才能够得到一个有效的评价数据。而通过绩效评价机制的建立，还能够对该土地资源是否得到了合理的开发利用来进行评价，从而促使整个土地资源能够得到可持续利用。第二，完善现有的土地项目整理管理体系：现阶段我国的土地项目整理管理体系还存在着许多问题，而一些开发商在具体施工过程中也只注重于项目施工之前的设计环节以及施工过程中的管理环节，对于施工之后的成果检验环节就缺乏一定的重视。这也就需要建立起一个合理的绩效评价机制，来对整个土地开发整理项目的施工环节进行管理，并促进整个项目施工的顺利进行。第三，能够进一步加强项目后管理工作：现阶段许多施工企业对于项目结束之后的管理方式有所欠缺，对于其相关的规定以及规章制度也比较少，并缺乏相应的定量评价。因此就应当建立一个完善的机制来进行项目后的管理工作，并促进项目结束之后的检验与管理。
五、结语
我国的土地开发整理项目的绩效评价工作起步比较晚，而在之前的施工环节中几乎都没有这个环节，并导致了具体施工过程中没有过多的经验来进行参考。因此企业在进行该方面的工作时，就需要根据实际的施工情况来进行合理的效评价，并需要对整个施工环节中的收益情况进行记录，对于一些施工流程中所存在的问题，还需要进行及时的解决，只有这样才能够促进我国土地开发管理项目的绩效评价工作变得更加的成熟与完善，并进一步促进该项目的顺利实施。
（作者单位为广西柳州绿达实业有限公司）
参考文献
[1] 郑华伟，张俊凤，刘友兆，等.基于熵权可拓物元模型的农村土地整理项目绩效评价[J].水土保持通报，2014（12）.
关键词：土地整理规划设计；整理项目；后期分析；总结改进
土地作为一种稀缺性资源，随着社会经济的发展、城市化进程的加快，对建设用地需求加大，可利用的土地存量已经不多。土地整理规划成为了实现土地资源可持续利用的主要途径。但是，由于地形、环境等因素，不同的地区其效益也有所不同，所以在进行土地整理规划工作时，务必考虑“因地制宜”的原则。
一、土地整理概述
我国土地整理一般定义为：在一定的区域内，按照土地利用总体规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用现状进行调整改造，综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。其实质是通过对土地利用环境的建设，消除土地利用中的制约或限制因素，促进土地利用的有序化和集约化，保证土地资源可持续利用，从而满足社会经济可持续发展对土地资源的要求。
土地整理本质是不断提高土地资源的经济供给能力。如提高土地经济能力和数量，从而服务于经济社会的发展。土地整理应追求生态、社会、经济效益的统一，做到生态上平衡，经济上有效，社会上可行[2]。其根本任务是形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的需求。从现阶段社会经济发展对土地的需求层面来看，土地整理尤其是农地整理工作有以下五方面任务和目标：
1）增加耕地有效面积。通过土地整理的多种方法和手段来增加有效耕地面积，以弥补建设用地对耕地的占用，促进耕地总量动态平衡目标的实现。
2）加快城乡一体化步伐。土地整理要实现以建制镇为单位，与小城镇建设结合起来，有计划、有步骤地推进农民居住向城镇集中，工业向工业园区集中，耕地向集约化集中的目标。
3）调整人地对应关系。按照社会生产力的要求，通过土地开发整理对土地利用中产生的人与地及人与人的关系，予以调整和适度组织重配，使人们对土地开发、利用和保护更趋合理。
二、土地整理项目区基本情况
清镇市属上杨子地台褶带的中部，黔南古陷褶断束黔西山字型构造体系前面弧顶及其东翼，属华南台块黔中台凸的一部分。碳酸盐类岩分布广，面积大，岩溶发育强烈，地貌类型多样。项目区位于清镇市王庄布依族苗族乡花围村，为高中山丘陵地，地势平缓，地形坡度在5-8o 之间。其建设资金主要为自筹。项目区土地总面积5.17hm2，裸岩石砾地5.11hm2，占总面积的98.84%。经过实地勘察了解到，项目区主要的受限因素是，裸岩石砾地所占比例大，有土壤的地方土层薄，面积较少且依附于石盘之上，水土流失严重，无田间道路及农田水利设施，因此项目区一直被荒废。
项目区土地项目整理前土地利用现状如下表1：
表1：项目区土地项目整理前土地利用现状统计表一级地类
二级地类
三级地类
开发前
名称
编号
面积（公顷）
比例
农用地
耕地
旱地
114
0.00
0.00%
菜地
115
0.00
0.00%
小计
0.00
0.00%
其他农用地
农村道路
153
0.06
1.16%
农田水利用地
156
0.00
0.00%
小计
0.06
1.16%
合计
0.06
1.16%
未利用地
未利用地
裸岩石砾地
316
5.11
98.84%
小计
5.11
98.84%
合计
5.11
98.84%
总计
5.17
100.00%
数据来源：实地测量计算。
三、项目区土地整理项目完成后土地利用情况
根据项目区内的土层情况，水源条件，确定土地利用方向为，对坡度在5-80的土地进行开发规划成旱地。开发后耕地面积为4.98hm2，占总面积的96.30%，农村道路0.1 hm2，占总面积的1.91%，农田水利用地0.09hm2，占总面积的1.80%；项目区开发前后土地利用结构对比见下表2 ：
表2：土地利用结构变化表 单位：hm2一级地类
二级地类
三级地类
开发前
开发后
增减
名称
编号
面积
比例
面积
比例
面积
比例
农用地
耕地
旱地
114
0.00
0.00%
4.98
96.30%
4.98
96.30%
菜地
115
0.00
0.00%
0.00
0.00%
0.00
0.00%
小计
0.00
0.00%
4.98
96.30%
4.98
96.30%
其他农用地
农村道路
153
0.06
1.16%
0.10
1.91%
0.04
0.75%
农田水利用地
156
0.00
0.00%
0.09
1.80%
0.09
1.80%
小计
0.06
1.16%
0.19
3.70%
0.13
2.54%
合计
0.06
1.16%
5.17
100.00%
5.11
关键词：土地项目 开发整理 绩效评价
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）07（a）-0196-01
1 土地项目开发整理绩效评价的定义
土地项目开发整理绩效评价在土地改造建设当中是一个非常重要的项目内容，它主要是指在土地建设项目开发整理之后的一段时间里，为了权衡该项目的实际效益、对整个土地建设项目的影响、以此来对未来的土地整理项目前景进行预测、有效地进行土地开发等进行指导，从而对整个土地项目开发整理进行效益评价。对土地项目开发整理进行绩效评价主要是为了考察该项目是否达到预期计划的效益，它主要是社会效益、经济效益以及生态效益的有机结合，这三者之间相互制约、互相联系。在实际进行评价时主要是从以下三方面进行绩效评价：（1）效益评价。效益评价主要要是评价土地项目所带来的社会效益和经济效益，社会效益主要是看该项目对整个社会分配是否平等；经济效益是指该项目是否达到预期效益。（2）财务评价。财务评价主要是考察土地项目在实际的利用建设过程中资金的使用情况以及相关的资金管理状况，通过财务评价，可以有效地利用资金。（3）业务评价。业务评价主要是考察员工在土地项目开发过程中是否按照管理进行施工、相关的资料数据是否齐全、绩效是否达标等等。
2 土地项目开发整理绩效评价的相关基础以及指标体系
2.1 土地项目开发整理绩效评价的设计思路
土地项目开发整理绩效评价的设计思路主要是根据评价的定义进行内容确定，然后运用有效的评价方法进行分析和评价，最后得到的结果与计划的目标进行对比评价。土地项目中绩效评价主要是综合评价该项目是否能够达到预期的效果，根据相关专家的分析与评价，然后结合实际，最终确定该项目的绩效是否达标，对于出现的问题，及时提出解决方法进行解决。
2.2 土地项目开发整理绩效评价的理论基础
土地项目开发整理绩效评价的理论基础主要是运用层次分析法对土地项目进行分析与评价。所谓的层次分析法主要是指把要分析的项目中各个因素按照从高到低的隶属关系进行排列分层，然后根据不同的层次的因素，分析之间的关系，进行客观的分析，然后再利用数学方法进行主次排序，最后运用到实际的问题中进行分析和判断。在土地项目开发整理绩效评价中主要是运用层次分析法确定评价指标权重。
2.3 土地项目开发整理绩效评价的指标体系
土地项目开发整理绩效评价的指标体系主要是指对土地项目开发整理所产生的效益进行评价，然后进行优劣划分，最后找到影响绩效的因素，针对这些影响因子进行分析和完善。众所周知，土地项目开发整理进行绩效评价主要是量化增加效益进行评价。所以在实际开发过程中，要考虑到开发的环境各种外界因素，利用综合性、系统性、综合性与典型性原则进行开发。
3 土地项目开发整理绩效评价的技术与方法
3.1 评价使用的技术
土地项目开发整理绩效评价的技术路线主要是分两部分，分别是施工现场评价以及内业资料审查评价：施工现场评价主要是真对土地项目施工的进度，分析已经完成的项目，根据设计的方案进行接下来项目开发的进行，主要是从施工的质量、数量以及效果等方面进行分析；内业资料审查评价主要是从立项、可行性研究报告、规划设计、质量管理体系构建、招投标，到野外施工与检查的监理报告、竣工报告、财务预决算、设计变更等各种技术、财务资料进行项目审查评价。根据施工现场评价和内业资料审查评价之后，由专业人士进行客观的整理分析和讨论，然后根据指标规定进行数据分析，给出综合的评价意见，最后对项目进行量化评价，得到土地项目开发整理绩效评价的最初意见。根据这个最初意见，专业人士再进行综合讨论和分析，写出完整的绩效评价数据，再结合每一个项目的指标和等级，进行结果和绩效综合评价。
3.2 评价方法
土地项目开发整理绩效评价方法根据项目的进度可以分为三种：一个是对还没有开采的土地项目，在开发之前进行督促项目单位进行承诺措施；一个是在项目进行过程中，由于项目周期比较长，所以要对项目的进度以及目标进行定期的绩效评价；还有一个是对项目结束之后，对项目的结果进行绩效评价。
具体的绩效评价方法还有：对土地项目开发整理绩效评价设立指标体系，根据该体系，结合综合定量评价方法进行项目绩效评价。这样可以从一个微观的层面分析土地项目进度的状况，然后找出其中的问题，进行分析，找出办法解决。
4 土地项目开发整理绩效评价的机制建立
建立土地项目开发整理绩效评价机制主要有三方面的意义：（1）促进土地资源可持续利用。土地项目开发整理产生的绩效需要经过长时间的考察才能看出其中的生态效益和社会效益，这个过程中还需要派专业人员进行实地考察和监测，通过分析和评价，才能计算出其中的绩效。建立土地项目开发整理绩效评价机制，有利于考察土地资源是否得到合理的开发利用，促使土地资源得到可持续的利用。（2）完善土地项目整理管理体系。目前中国的土地项目整理管理体系还不够完善，只注重了项目施工之前的设计环节和施工过程环节的管理，对于施工完成之后的成果检验环节缺乏必要的管理，所以应该建立一个绩效评价机制，从土地整理工作的准备环节、规划设计环节、报批环节、实施环节、竣工环节和后管理环节等各个环节进行管理，进行监督，从而促进施工的进行。（3）有利于加强项目后管理。众所周知，目前在土地项目中，施工前和施工过程中的相关规定比较成熟，在项目方案设计、整理、实施等环节都得到了具体的体现，而在项目结束之后的管理却有所缺失，相关的规定和规章制度也比较少，定量评价少。所以应该建立一个完善的机制进行项目后管理，有效地促进项目结束之后的检验和管理。
5 结语
在土地项目开发整理中进行绩效评价，是一个全新的项目内容。在此之前的项目施工中几乎没有这个环节。所以在实际的施工中，没有太多的经验可供参考，企业在实际工作中，要根据具体情况和问题进行绩效评价，检验施工前中后的效益，根据实际情况，做好记录，具体问题具体解决，从而使绩效评价环节更加成熟和完善，促使项目的进行。
参考文献
[1] 卢景丽.土地开发整理项目绩效评价指标体系[J].昆明理工大学学报，2008（5）.
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