时间：2024-01-05 14:51:20
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇城中村改造面临的问题，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
1.引言
随着三亚专业性旅游城市所面临的新发展形势，城市外延式扩张的深入的同时，三亚内涵式城市化被提到议事日程，对人居环境及人口素质水平较低的“城中村”进行改造，成为推进三亚城市和谐发展的重要环节，与实现三亚国际性滨海旅游城市的战略目标紧密相关。“城中村”土地作为城市宝贵空间资源的一部分需要得到高效的利用，但就三亚现有“城中村”坐地收租等的粗放式发展模式，妨碍了三亚专业性旅游城市主导功能的提升和城市空间的一体化发展。
三亚根据“城中村”所处的具体区位、现状及问题的严重程度和改造开发的迫切性等综合因素，采用因地制宜的开发模式，改变“城中村”空间低效利用状态，促进城市的产业升级和功能调整、提升国际旅游城市品位、提高居民生活质量、构建和谐社会，从而实现由“城市角落”到“城市亮点”的巨大转变。这已是三亚由速度向效益转型的关键时期当务之急。
规划研究范围涉及三亚旧城区及部分周边的“城中村”，主要包括阳光海岸、吴春园、榕根村、月川村、东岸村、海螺村、临春村、红旗街、商品街、建设街、民众街、港门上村、儋州村、南边海、下洋田、水巷村等；分布的区域从三亚市的市中心到城郊边缘。
2.技术路线的提出
为了能更好地改造三亚城中村，首先需要判断哪里要改造、什么时候要改造、改造到什么程度合适，为此针对这些基本问题的判断我们借鉴了国内外关于城中村改造的相关理论与案例，最后得出通过如下三种研究路线回答三亚城中村改造的基本问题：第一、明确城中村在三亚城市空间层级的关系——判定是否需要改造——改造“地”的确定；第二、明确城中村在三亚城市空间层级的改造“时”——判定是否达到改造“时”——改造优先性的判断；第三、明确城中村在三亚城市空间层级的改造“度”——判定改造达到度——改造地的改造程度确定。具体详见图1。
图1三亚城中村改造“地”、改造“时”与改造“度”技术路线
3.三亚城中村改造“地”的确定
3.1 城中村是否改造的判定条件
改造“地”即需要改造的城市空间，比较劣势决定改造“地”。
3.1.1比较劣势
城中村是否改造主要取决于即城中村与其周边存在的比较劣势，主要包括经济效益、社会效益、环境效益的比较劣势。
（1）经济效益的比较劣势（物质形态引起的比较劣势、地块性质、功能引起的比较劣势、土地级差变化引起的比较劣势）
（2）社会效益的比较劣势（从整个城市的角度看待研究对象的社会效益、从居住其内的人对居住环境的判断）
（3）环境效益的比较劣势（开放空间的环境指标（绿化覆盖率、人均公共绿地面积等）；
反映水平空间集约程度的建筑密度和垂直空间集约程度的容积率；反映环境污染的指标）。
3.1.2城市空间层级结构
比较劣势在宏观层面上可以通过确定城市的空间层级的内在“差异”来体现，进而
作为城中村是否改造的一个理论依据。
（1）合理的土地利用方式是城市由内向外依次是CBD用地、商业与办公用地、居
住/工业用地、农业用地；理想化与之对应的空间类型是全球化空间、城市化空间、市民化空间、乡村化空间，两者共同揭示了城市空间的“层级”的关系。
（2）判断城市空间层级是否合理的标准——城市空间的层级与连接的合理性
乡村化空间、市民化空间、城市化空间、全球化空间同时存在于一个城市中并具有“层级”关系；每种类型空间有与其相适应的使用者、经济活动、开发强度、开放性和空间尺度。
（3）层级的内在“差异”决定空间的连接原则：
某个层级的空间只能与同层级、或相临层级的空间连接，不能越过紧邻的层级与更高、或更低层级的空间发生关系。自然化空间是城市中存在的、也是必须的，可以与其它任何空间连接。
3.2三亚主城区空间层级结构的确定
城市空间层级结构为改造提供一个指导，也提供一个约束，不仅有利于对城市空间宏观的把握，处理好整体与局部的关系，还有助于回答“哪里要改造、改造到什么程度的问题”。
下面分析三亚市主城区空间层级结构的基本类型，详见表1。
表1 三亚市主城区空间层级结构的基本类型
3.3 三亚城中村空间层级的比较劣势与改造“地”的确定
通过三亚主城区空间层级结构图可以发现，10个地方出现空间连接紊乱：详见图2:
1阳光海岸（四更园） （图A处）
2儋州村及周边地带 （图B处）
3吴春园片区周边地带 （图C处）
4建设街及周边地带 （图D处）
5群众巷及周边地带 （图E 处）
6红旗街及周边地带 （图F处）
7水居巷及周边地带 （图G处）
8港门上村及周边地带 （图H处）
9商品街及周边地带 （图I处）
10榕根村及周边地带（图 J处） （图2 三亚城中村空间层级的比较劣势)
空间层级连接紊乱主要表现为：空间支离破碎；不同层级的城市化空间、市民化空间、乡村化空间任意连接；需要整治的市民化空间与急需改造的乡村化空间排列组合较随意。
因此，从三亚主城区城市空间层级结构图可以得出：1城市空间层级连接出现紊乱主要还是集中在本次规划研究范围内的各城中村。2通过如下表可以明显得出三亚城中村与其周边的比较劣势。3从空间层级结构可以得出三亚目前需要改造城中村。
为此，通过上述判断分析，就可得出三亚城中村改造“地”的一览表，具体详见表2。
表2三亚城中村改造“地”一览表
当然，政府在实际操作中，水巷村、港门下村、下洋田、南边海等城中村己做好了规划，并在一定程度上进行了改造开发建设。而实际上如果城中村所在区位的特殊性以及大项目的带动，能保证开发建设的成功也是可行的。
3.4 三亚城中村改造“地”的分类
结合上述第三章的空间形态研究和各城中村内的村民身份转变程度可以分为如下三大类：旧城改造区型、城中村型、城郊村型。
（1）旧城改造区型
该类型的城中村主要是指：阳光海岸——四更园、吴春园、儋州村、建设街、红旗街、群众巷、商品街。位于三亚城市中心区（主城区），周边已被繁华的商业和城市其它用地所包围，村民已基本向城市居民转换，片区也已建设成社区，但其建筑的功能性质、质量和立面与城市发展和整个片区的功能定位不相符合的旧城改造区。
（2）城中村型
该类型的城中村主要是指：榕根村、月川村、水居巷、港门上村、南边海、下洋田。位于三亚城市中心区（主城区）或城乡结合部，周边被一些零星的沿街小商铺所包围，少量村民已向城市居民转换，片区也有少量已建设成社区，但其建筑的功能性质、质量和立面与城市发展和整个片区的功能定位不相符合的城中村。
（3）城郊村型
该类型的城中村主要是指：东岸村、海螺村、临春村。位于三亚城市郊区部位（城乡结合部），具有较多的土地，城市近期建设不会覆盖的地区，主要以农村户口为主；但其现状大部分建筑以低层、部分建筑存在一定的安全隐患，村内公共基础设施较缺乏，从上位规划的功能定位与城市发展目标来看是不相符合的城中村，将通过合理的改造开发模式进行建设。
4.三亚城中村改造“时”的确定
4.1 城中村改造“时”的判定条件
改造“时”即是改造效益最高的时间段。
（1）旧城/城中村改造的成本随着时间的变化曲线应该是“U”型，改造时也就是成
本曲线“U”型的下限，超过最低“机会成本”的改造时期，可能导致改造的成本加大，详见图3。
图3改造机会成本曲线图
（2）改造的标志：人口构成的变化、租金的绝对或相对减低。
（3）改造“时”的影响因素：物理形态的自然老化、人们需求观念的变化、城市空间结构的调整、土地使用的机会成本。
（4）改造“时”的确定——改造影响因素的交集
不同因素引起的改造时如果能够具有“同时性”，则改造效益最佳，详见图4。
图4改造影响因素的交集图
4.2 三亚城中村改造“时”的确定与分类
根据对各城中村的现场调研，并按照上述的改造“时“的判定条件，具体详见表3。
表3三亚城中村改造“时”确定的判定条件表
注：优先1——已达到改造程度
优先2、3——即将达到改造程度（若有项目带动，也可改造）
优先4——还未达到改造程度，特别还有几个自然村落
政府在实际操作中，水巷村、港门下村、下洋田、南边海等城中村己做好了规划，并有项目的带动，在一定程度上进行了改造开发建设。
5.三亚城中村改造“度”的确定
5.1城中村改造度的判定条件
城中村改造存在两个层面的“度”：对现状的保留程度和改造后要达到的程度。因此，城中村改造度的确定一般遵循如下原则：
（1）宏观层面上“度”：
改造度要满足城市空间层级的内在“差异性”的连接原则：
1某个层级的空间只能与同层级、或相临层级的空间连接，不能越过紧邻的层级与更高、或更低层级的空间发生关系；
2自然化空间是城市中存在的、也是必须的，可以与其它任何空间连接。
（2）微观层面上“度”：
1现状的保留部分——要与宏观“度”的空间层级相匹配；
2改造后的空间特征——也要与宏观“度”的空间特征相符合；
3改造地的经济可行性、社会的可接受性，改造对象的独特性。
5.2 城中村改造“度”的基本类型
几种常见引起改造度变化的改造方式，列表详见表4。
表4 改造度“度”的基本类型
5.3 三亚城中村改造“度”的确定
根据对各城中村的现场调研，并按照上述的改造度的判定条件，可得出如下图5。
图5三亚城中村类型与改造“度”
6.结语
随着新城镇化进程的推进，城中村改造已成为困扰各城市经济发展社会发展的迫切问题。每个城市或多或少都存在着一定量的城中村，通过结合当地的实际情况，科学合理地确定哪些需要改造、什么时候改造、改造到什么程度，成为了城中村改造关键一步。为了更好解决与合理推进城中村改造问题，建议规划管理者有必要编制城市或片区的城中村改造专项规划，回答好城中村改造“地”、改造“时”、改造“度”等基本问题，从而健康有效、可持续地推进新型城镇化的发展进程。
参考文献：
关键词:城中村改造 问题 对策
中图分类号:TU984文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-018-02
改革开放30多年来,随着社会经济的快速发展,我国城市建设的步伐明显加快,城市的快速发展,需要获得扩展的空间,在许多城市中,昔日城乡结合部中的农村被包围在城市地域之中,成为城市中的一个特殊地域――“城中村”。
长期以来,由于缺乏统一规划,城中村的基础设施欠缺,同时,因为管理薄弱与外来人员混杂,城中村违法建设、违法占地屡禁不止,消防隐患大、治安问题突出。这些问题不仅影响到城中村内居民的生产生活,而且影响到城市的整体环境和发展,成为城市发展中许多城市问题的焦点所在。本文以陕西省西安市为例,探讨了城中村改造过程中面临的问题及其解决办法。
一、西安市的城中村改造现状
西安的城中村数量在全国属于较多的城市之一,仅新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥城六区和4个开发区人均耕地在0.3亩以下的城中村共286个,再加上长安、临潼、阎良3个郊区40个城中村,共计326个城中村,人口约46万人,有各类土地21.6万亩。作为改造重点,西安市二环路以内的行政村有72个,涉及农业人口2.5万户、8.98万人,集体土地2.3万亩左右。
这些城中村,特别是二环以内的72个城中村的基本特征有:一是耕地极少,许多村子村民几乎无地可耕;二是地理位置优越,生产经营主要以房屋出租为主,以房生财;三是村内公共基础设施薄弱;四是规划建设管理缺位,村庄建设无序发展,违章建筑不少,安全隐患较多;五是大量流动人口涌入,成为社会不良现象的多发地。随着城市化进程的加快,实施城中村改造,已成为改善群众居住条件,提高群众生活水平的迫切需要;成为改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。
西安市城中村改造自2002年以来,经历了起步、探索和全面发展三个阶段。2003年西安市将城中村改造正式提上城市改造议题,但是城中村改造牵连到城中村民失去自有民宅后的生计问题,改造过程遇到的问题繁多,由此西安的城中村改造一直发展滞后,西安的城中村改造主要以借鉴其它城市的经验并结合自身实际情况逐步推进。在此期间政府曾经出台过《西安市城中村改造办法》,《办法》中指出,西安在城中村改造过程中,将村委会改建成社区居民委员会,将村集体经济实体改造成由现代企业制度规范的股份制公司,逐步建立城市运行及管理模式。2005年,经过长期的摸索及试验,西安的城中村改造终于得以大规模进行。2007年8月成立了西安市城中村改造办公室,正式机构的成立,全力推进了西安市人居环境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53个整村882万平方米的拆除工作,安置房建设已累计开工411.7万平方米,占产权置换面积518万平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12个,2008年全年完成整村拆除41个,实现了跨越式发展的一年。拆迁面积689万平方米,开工建设面积460万平方米,累计完成投资79亿元。完成55个村的农转居工作,完成56个村的清产核资工作,完成46个经济体制改革工作,完成34个村撤村建社区工作,计划至2011年基本完成二环内城中村改造。当前,城中村改造已成为西安市城市建设的重要组成部分。
二、西安市“城中村”改造工作面临的主要问题
由于西安市“城中村”改造工作本身的复杂性、艰巨性和长期性,使“城中村”改造过程中主要面临以下几个问题。
1.“城中村”改造缺乏国家宏观政策的支持。到目前为止,国家没有一部关于指导“城中村”改造的法规文件,除直辖市外也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导“城中村”改造的条目。目前“城中村”改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差,影响到“城中村”改造工作的顺利进行。另一方面,“城中村”改造总体进行缓慢,改造任务十分艰巨。相关部门在土地利用和征地拆迁中,建设与改造未能同步实施,而且责、权、利不配套,缺乏宏观指导性的体制合力措施,“城中村”改造的有关指导性政策亟待制定和完善。
2.“城中村”改造土地转变办法亟待修订。按照西安市政府《关于加快“城中村”改造工作的意见》确定的“改制先行,改建跟进”的工作原则,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3亩以下的“城中村”无形改造(即“四个转变”)工作,其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大,在政策上尚未得到很好的解决。改造的规划导向不够明确。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划,也没有将“城中村”改造纳入区域性的开发规划,因而改造缺少计划性和前瞻性。
3.城中村改造过程中资金压力大,很难实现“无形改造”和“有形改造”并重。通常情况下,城中村改造的安置方案是货币补偿、房屋安置以及货币补偿加房屋安置三种安置方案供村民根据自身情况灵活选择。补偿面积除了按照西安市城中村改造政策,给每个村民分配一定的面积之外,还考虑到无形改造之后,村民转为居民之后的生活来源问题又增加了部分开发用房,并在临时过渡费、残疾人补助、村民子女考取大学补助、补助产权房性质等方面给予了更多的优惠政策。
在这个过程中,因成本过于高昂,政府自己开发的方式往往难以启动,所以,包括西安市在内的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自筹资金、自主经营、自我改造”思路。然而,在这一思路下,对绝大部分村庄而言,一无资金积累,二无贷款抵押,很难拿出大量的资金进行改造建设,更谈不上实施“无形改造”了。
4.城中村改造后流动人口租房难。由于城市的发展需要很多的外来务工人员,因此城中村农民就依靠低廉的房租来吸引这部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多万流动人口居住在城中村,随着城中村改造进程加快,外来务工人员租房问题凸显。城中村在改造前额外承担了一些廉租房的功能,改造后,价格低廉的出租屋没有了,会影响到部分地区的社会治安,这个问题也亟待解决。
三、对构建和谐西安,加快“城中村”改造工作的对策建议
1.加强组织领导,从行政管理体制和机制上确保城中村改造工作的顺利进行。建议从人员配置、经费保障方面加强市、区两级“城中村”改造协调组织,由政府分管领导牵头,各相关部门参与,加强“城中村”改造办公室对各项工作的统筹协调。同时,要明确职责分工,加大总协调力度,增强服务意识。在此基础上应该继续实施好《西安市“城中村”无形改造工作方案》,确保城市二环以内“城中村”撤村建居工作顺利完成。
按照“规划先行”的工作原则,建议对三环内的所有村庄及三环外人均耕地在0.3亩以下的村庄的基本情况进行全面调查,在此基础上进一步完善“城中村改造专项规划”的编制,并继续做好全市“城中村”分批改造规划图、“城中村”用地规划图、各村控制性指标图,加快“城中村”分批改造规划图的科学编制工作。同时,做好编订《西安市“城中村”改造规程》的工作,推进西安市“城中村”改造顺利开展。使基层进一步了解相关政策,熟悉办事程序,推动“城中村”改造深入开展。
2.积极推进“城中村改造中集体土地转性问题”的解决。“城中村”改造涉及的“四个转变”中,集体土地转为国有土地的转变操作难度较大,在政策上没有依据,已成为制约改造进度的瓶颈。从全市实施“城中村”改造的村庄实际反映看,大多数村庄改造中普遍存在集体土地的转性问题。虽然从政策上讲,农用地可依法转用及征收为国有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根据城市建设的需要,逐宗土地依法征用的作法,审批程序复杂,很难适应当前“城中村”改造的需要,建议有关部门为土地转性工作创造条件。
3.加大对“城中村”改造项目招商引资活动的扶持力度,解决“城中村”改造资金不足的问题。要本着“宣传引导、注重实效、推向市场”的原则,吸引有资质、有信誉的知名大企业介入“城中村”改造。策划包装每个城中村改造项目,站在投资者的角度换位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀请专家、相关工作部门的领导、各层面代表对项目的功能定位、概念规划、投资收益等进行充分论证,进而制定详实可行的《综合改造规划方案》,提高招商引资的成功率。这样可以很好地解决城中村改造过程中资金不足的问题,促进无形改造与有形改造同步发展。
4.建议改造时同步规划建设公共租赁住房。据了解,杭州市对城中村改造时,将外来务工人员公寓建设纳入同步规划来解决部分人员居住问题。郑州市则通过借助城中村改造大力推进廉租房、周转房等保障型住房项目建设。划出一定比例的小户型作为过渡性廉租房和周转房,满足外来务工人员的居住需求。截至2009年1月,常州武进高新技术产业开发区建成“新市民之家”15个,使1.3万名外来务工人员得到安居。因此,西安市在进行城中村改造过程中可以同步规划、建设集中外来务工人员公寓,以最优惠的价格租给这个群体,确保他们能够正常地工作和生活。
城中村是中国城市化进程中的一个特殊现象,有其长期存在的历史和社会原因,在改造过程中应以可持续发展战略去考虑,强调人与自然的融合,尊重历史和文化的发展,以最快、最优的方式进行“城中村”的改造,实现西安以及全国城乡结合的繁荣新局面。
参考文献:
1.赵满华.关于城中村改造的几个问题.太原师范学院学报,2008(1):73-75
2.陈欣.城中村改造中存在的问题及对策研究.现代商贸工业,2008(1):41-43
3.徐立国等.西安市城中村改造的难点及对策.西安欧亚学院学报,2006(10):87-89
4.和红星.“城中村”改造的求索之路.江苏城市规划,2006(8):22-27
5.李海英.“城中村”改造的思考.陕西师范大学学报,2007(7):93-295
6.潘清海.城中村改造的难点及对策分析.科技咨询导报,2007(26)
7.王纯.浅谈城中村改造开发模式选择.中国工程咨询,2006(8):7-30
8.李乐芝等.推进“城中村”改造若干探索.经济研究导刊,2007(12):161-162
9.刘一苏.我国“城中村”改造的障碍因素及对策.现代农业科技,2007(10):187-188
洛北乡所属各村洛阳市最主要的“城中村”，这对于洛北乡领导来说，“城中村”改造是机遇也是挑战。
“城中村”喜变脸
洛北乡辖东下池村、西下池村、瞿家屯村、西小屯村、东涧沟村、五女冢村、金谷园村和西工村8个行政村和香榭里・阳光、洛浦・御博城2个社区，它们均分布在洛阳西工区的周边，与西工区各办事处和相关社区交叉相连，面积约6平方公里，有4500多户人家，常住人口1.5万余人，是典型的“城中村”。
近年来，该乡先后开发建设了洛浦・御博城、香榭里・阳光、水榭王城、阳光水岸、盛世唐庄、白金都会等小区。
这些小区规划合理，设计新颖，设施先进，功能齐全，内部实现了净化、亮化、绿化、美化“四化”同步。精品小区的不断涌现，使“城中村”的形象得到了不断提高。
为了进一步提高农民的生活水平，促进农民向二三产业转移就业，洛北乡转变了经济管理模式，通过实行资产清核、股份量化，进一步推动了集体经济管理形式的创新，切实解决了“人往哪里去”的问题。
根据本乡实际，洛北乡以项目建设为龙头，对“城中村”进行了强有力的改造，随着“城中村”改造的推进，一些开发小区成立了社区，实行了社区统一管理，这样，农民变成了市民，实现了城乡对接。
“城中村”的改造拉动了经济大发展，实现了土地及各种公共资源最大限度的整合，促进了传统商贸服务业、现代服务业和村组经济、民营经济、合资经济、外来经济等不同投资主体的发展。这些主体经济的发展，成为洛北乡经济增长的源泉。
多维改造工程
要改造“城中村”，首先要理解城中村。“城中村”是多维的。因此，改造“城中村”也是一项多维改造工程。
“城中村”是城市化进程中的一个复杂的问题，在洛阳面临发展模式全面转型的重要历史时期。对它的改造不仅是单纯的开发项目，它还包括城市功能的全面完善和城市建设品质的全面提升。它涉及政治、经济、社会、文化、法律等诸多问题，需要政府、村民及社会各方面的通力合作，同时也要有资金和组织机构等方面的充分保障。
随着“城中村”建设用地的日趋枯竭，以后的开发改造将涉及村庄的搬迁和村民的整体安置。这样，政府面临的工作难度和强度将进一步增大；另外，村民自身的改造也是“城中村”改造中的一部分。如何加强对村民的教育培训，如何引导村民自主创业，怎样对自主创业进行有效扶持，如何实现村民生存方式和管理体制的转变，都是在“城中村”改造时需要重点关注的问题。
民生问题也是“城中村”改造中要面临的最大难题，由于集体经济及私人出租房屋经济是村民的主要生活保障，他们担心，改造后长期赖以生存的房产和土地，将无法解决自身以及家人的长远生计。
同时，现行的补偿标准具有一定的滞后性，难以符合村民的期望，标准低了，村民不愿意，标准高了，政府承受不了。
另外，“故土难离”、“故邻难舍”和安于现状等思想观念的存在，使绝大多数村民既想改又怕改，顾虑重重，这已成为制约“城中村”改造进程的最大障碍。
在“城中村”改造前期，除了费用高，政府财政压力大外，一不小心，就会引起深层次的矛盾。由于“城中村”改造涉及土地的转制、村集体资产和村民房屋的处置、村民的生活来源和保障问题等，这些问题与村民的利益交织在一起，比一般的旧城改造复杂得多。
目前情况下，土地的审批和招商引资，也都是摆在“城中村”改造面前的重大难题。
不停歇的脚步
“困难虽然存在，但脚步不能停歇。”这是洛北乡人民的心声。
根据河南省委、省政府和洛阳市委、市政府对“城中村”改造的总体要求，2008年年初，西工区成立了“城中村”改造指挥部，以洛北乡西小屯村、东涧沟村、五女冢村三村改造为龙头，掀起了“城中村”改造的新。指挥部成立以来，从调查各村资源、制订拆迁安置补偿方案、营造拆迁改造氛围、招商引资、详细建设规划、变更土地性质等方面着手，加快了“三村”特别是五女冢村改造步伐。
“城中村”改造的根本目标是改善用地功能结构，发挥土地区位价值和商业价值，营造良好的城市环境。对于村民来说，要实现非城市人口向城市人口的转变，使村民与城市居民一样享受到现代物质文明和精神文明。显然，无论从土地的合理利用，还是从生活水平的提高来看，“城中村”的改造都是有益于民的。
“城中村”改造显然是不能盲目的，面对存在的困难，洛北乡领导班子明确了开发改造的指导思想，基本原则和具体措施。
“我们要以改善居民生活水平和城市环境为目的，以科学规划和管理为基础，以经济手段为动力，以政策优惠为保证，以促进城市可持续发展为目标改造‘城中村’。”洛北乡领导踌躇满志。
在“城中村”的改造原则上，洛北乡首先强调要坚持以人为本，切实保护农民的各项权益。拆迁、安置和各项改造工作中都要最大限度地维护村民的利益。在城市建设、环境卫生、卫生保健、最低生活保障、文化教育等关系居民切身利益的事项上实现与城市居民的同等待遇。
在规划上，遵循城市功能要求，尊重村民生活习惯，坚持就地改造和易地新建相结合、继承传统建筑和体现地方特色相结合，做到优化组合、合理布局，打破行政村界限；在规划设计理念上，充分彰显小区的文化特色和个性，努力把小区打造成集居住、休闲、娱乐、服务为一体的优良社区。
此外，洛北乡始终把公平、公正、公开的原则贯穿于旧房拆迁、新房安置和工程建设的全过程。无论是政策的制定还是合同的签订，都坚持让群众参与，扩大群众知情权，努力提高工作透明度，赢得群众的信任，保证了“城中村”改造工作的平稳有序。
为了确保“城中村”改造的有效实施，洛北乡从多方面制定了具体措施。
“城中村”的改造，土地处置是关键。洛北乡依据有关法律法规和程序，对“城中村”土地实行性质变更与征地补偿费相抵的方式，将原村、组的集体土地转为国有土地，使“城中村”土地由有偿、有期限使用转为可进入商品房市场的国有土地。这样，从根本上解决了土地产权问题。
“城中村”改造建设依赖于雄厚的经济实力，但国家的投入是有限的。为此，在政府提供优惠政策积极引导下，各村不断调整产业结构，引进先进技术和管理方法，提高自身的造血功能，加大招商引资的力度，吸引有实力的大企业参与到“城中村”改造中。洛北乡鼓励各种性质的企业和投资主体以合资、合作、独资等各种方式来这里办企业、兴建生活小区、进行基础设施建设、发展商贸业和新兴服务业。通过这样的方式，逐步完成对“城中村”的改造。
为了建立健全社会保障机制，消除农民的后顾之忧，乡政府建立和完善了农转非人员养老、医疗、失业等社会保险制度，实现了与城镇职工社会保障接轨。
关键词：城中村；现代化改造；城市化
“稳增长”作为当前经济政策的核心出发点，受到我国政府的高度重视。投资是拉动经济的主要手段，对实现我国经济持续稳定增长的目标，具有至关重要的作用。新一轮投资将更加注重选择那些在短期内能起到拉动投资和经济增长作用同时，又能在长期优化经济结构的领域，比如棚户区改造和市政基础设施等。城市化的高速发展，使得城市的规模越来越大，城市人口比重不断提高，然而很多城市问题也在不断地涌现出来，“城中村”就是这些问题中的典型，如果政府不能妥善处理这些城市问题，将会使得居民的生活水平下降，同时制约着城市的和谐发展。对棚户区改造和市政基础设施建设的投资有利于缓解“城中村”等典型城市问题。本文就以西安市城中村为例，探究城中村的现代化改造对城市化建设的影响，并针对西安市城中村的具体问题提出相关的建议与措施。
一、相关概念
1.城中村
城中村是城市化发展阶段不可跨越的产物，也是城市建设急剧膨胀作用下的结果。国内学者一般从城乡二元结构的角度来对城中村进行定义。所谓“城中村”，又称“都市里的村庄”，它是指在城市化建设进程中，由于农村土地被征用，农民的身份由农民转变为居民，但他们仍居住在由原村改造成的居民区里，这样一个由改造区聚集而成的区域，我们通常称为“城中村”。
2.城中村的现代化改造
所谓城中村的“现代化改造”是指，在城市化建设中运用现代先进的科学技术对城中村进行改造，并与当地居民合理协商，以“以人为本”为宗旨，争取和谐改造城中村，以达到双赢的目的。不仅使城中村和城市环境得到改造和美化，还使得城中村的居民能享受到政策优惠，积极配合城中村的改造。
二、西安市城中村的现状
1.西安市城中村的经济现状
由于原有土地被征用，农民不能再靠原有的农田生活，现在他们的收入主要靠出租屋房租、个体经营、外出务工等几个方面，其中出租房屋是他们主要的收入来源。随着西安市城市经济的快速发展，大量的外来人口不断涌入西安就业，然而因为一般住房租金太高，所以大部分外来人口会选择租金较低的城中村居住，并且城中村处于市区内，交通便利、离工作地点也近，这些优势条件使得城中村成了他们暂居的第一选择[2]。然而，这种靠出租屋来获取收入的方式，也带来了一些问题。很多村民以出租房屋为其唯一的生计，不愿参与市场经济活动，随着时间的推移，村民们将渐渐形成一种不劳而获的思想，这对村民素质的提高有很大的影响。
2.西安市城中村的社会现状
（1）人口状况
本地村民一般很少，主要是城中村中流动性很大的外来人口，人口结构相当复杂，来源非常广泛。由于村民大多依靠出租屋生存，村民基本上都是坐享其成，所以其文化水平普遍偏低，这就和附近的城市人口格格不入，使得提高村民的文化素质也显得越来越紧迫。
（2）治安状况
城中村人口结构复杂，来源非常广泛，这样的人口状况决定了村里存在的严重的治安问题。而在城中村管制力度也很薄弱，所以各种违法犯罪活动也是层出不穷，屡禁不止。例如，在西安市城中村里我们可以看到许多发廊和美容屋，而且这些面店已经超出了正常的供需比例；此外，城中村的松散环境也成为了交易的罪恶温床，这一系列的治安问题也不是一时半会儿能根除的，所以需要政府实施强有力的手段以此坚决打击违法犯罪活动，加强执法力度与监督，不断改造城中村。
（3）社会保障
城中村村民的社会保障来源于房屋出租，而且他们的福利保障都是村集体承担，所以村民担心城中村改造后会失去原有的这些福利保障，致使自己的生活没有着落。具体来说，在城中村改造的过程中，村民们不得不面临着“进退两难”的境况，他们由村民身份变成了居民身份，失去了其赖以生存的土地，与此同时他们又没有享受到城市居民所拥有的社会保障[3]，所以他们有后顾之忧，这一定程度上就对城中村改造带来了很大的阻力。
三、西安市城中村改造中面临的问题
1.两个中心难题
通过分析西安市城中村的经济和社会现状问题，可见改造城中村已势在必行，但是在改造过程其困难程度可想而知，通过进一步分析我们可以总结出要进行改造主要面对的两个中心难题：
（1）城中村一般占地面积较大，政府暂时还不能承受起收购城中村所支付给村民的巨额资金或者说还不能一次性支付这笔巨款。
（2）村民们通过出租房屋等方式利用城中村土地能获得巨大的利益，所以他们不会轻易放弃城中村土地。
这两个难题，从本质上来说，就是如何处理好城中村问题涉及的两个利益主体――政府和农民之间关系的问题[4]。只有处理好了这个问题，才能从根本解决城中村问题，促进城市化发展。
2.城中村改造缺乏国家政策支持
到目前为止，国家还没有一部明确的关于城中村改造的法规文件，在国家出台的现有法规文件里也不易找出能针对性指导城中村改造的条目。地方各市虽也有根据各自的实际状况制定的相关法规，但是其政策的完善程度还不足，在实际的改造过程中可能会因为缺乏依据而出现一些偏差，从而影响城中村改造的顺利进行。
关键词： “城中村”;社会治理;少数民族聚集;新疆库尔勒
中图分类号：C957 文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作为城市的夹缝地，是一种独特的社会结构和现象，它们已经成为城市社会治理的薄弱区，成为困扰许多城市发展的顽疾。
当前，中国的城乡二元体制结构依然存在，城市与农村不论在经济发展、社会结构、文化层次、产业布局，还是在社会保障、民众收入、职业分布等方面都有明显的差距。在城市―农村的二元分析框架下，早期研究者认为“城中村”的形成完全是一个被动过程。例如，敬东指出，“‘城中村’源于改革开放以来，一些经济发达地区或城市急风暴雨式的城市建设和快速城市化，于是把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围，……在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为‘城中村’。”[1]8后来一些学者有不同解释：“对于土地出让中经济补偿数额的多少，‘城’‘乡’双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与‘城中村’相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开‘城中村’，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是‘城中村’产生的直接原因。”[2]153
近些年，随着新疆库尔勒市城市化进程的快速推进，铁克其、恰尔巴格、英下近郊3乡大部分村庄被拆迁，成为城市部分，但是由于拆迁的不完全，一些村庄变为典型的“城中村”。“城中村”面积的不断扩大和流动人口的快速聚集，给城市治理和维护稳定带来了巨大的压力。库尔勒市对于“城中村”治理有许多创新之处，例如，在安置上开辟新模式，对被征地农民实施就地安置、“插花”安置②，使各族群众共住一个小区，加深了解，增进民族感情;通过市场、门面房出租或经营、各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等方面收入;在机构设置、人员配备、工作机制等方面引入城市街道社区治理模式，实施村改居、乡改办，加大被征地农民“农转非”力度，使被征地农民与城市居民一样，享受到均等化的公共服务和同质化的生活条件等。尽管如此，库尔勒市在“城中村”治理方面依然面临很多的难题和瓶颈，探索一条适合少数民族聚集的“城中村”社会治理模式尤为重要。
一、库尔勒市“城中村”治理面临的瓶颈
（一）拆迁补偿压力大
这是当前库尔勒市“城中村”面临最棘手的难题。2010年～2015年是库尔勒市城市化推进最快的几年，大面积的拆迁改造在短时间内进行。调查走访发现，由于不同年份拆迁补偿的价格标准不一，从每平米500元到每平米4 000元不等;同一时间段，不同地点的拆迁价格也不同。对此，村民意见很大。此外，一些村民违规建房，且漫天要价，也影响了拆迁补偿工作的正常开展。
（二）流动人口管理难度大
库尔勒市的“城中村”是流动人口最为集中的地区，也是南疆籍流动人口的聚集地。据库尔勒市统计局所得数据显示，有近15万的流动人口聚集在“城中村”及周边的城乡结合部，如库尔勒市的海力帕尔村有村民2 500余人，而流动人口就有5 000余人。尽管库尔勒市的“城中村”大部分已经被拆迁，但依然有大量的平房区用于出租。这些租住人员大多从事小商贸和建筑等行业，文化层次较低，民族成分复杂、流动性大，管理难度很大，治安、维稳任务艰巨。
（三）问题不断产生
除了多年累积问题解决难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众切身利益。从近年来群众反映的问题看，大部分集中在房屋拆迁补偿、农村土地征占等方面，拆迁带来的一些历史遗留问题成为群众上访的重要诱因。各级政府及村委会在解决问题上耗费很大精力，压力和难度也在日益增大。
（四）违规建房极为严重
由于历史原因，库尔勒市的“城中村”几乎没有统一的建设规划，因而导致村民所建的房屋高低不一、杂乱无章。近几年的拆迁补偿，很多人一夜变富，致使很多将被拆迁的村民投机取巧，想尽办法盖房子，违法用土和违法建设屡禁不止，随意搭建成风，部分街道的胡同道路不足2米宽的人造“一线天”比比皆是。
（五）失地农民融入城市生活难
库尔勒市很多农村居民瞬间变成城市人，这种巨大的社会变迁造成村民各方面的落差，使他们面临很多的不适应感，甚至有些茫然，“这种典型的社会变迁形成了巨大的‘社会堕距’和‘文化堕距’，即政治、经济、文化、社会心理和制度建设未能形成同步转型” 。[1]93很多村民还保持着原来的生活习惯和思维方式，无法真正地融入到城市生活中去，甚至对城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就业问题，由于没有专业技能、文化水平较低，致使就业渠道狭窄、再次就业率低。
二、库尔勒市“城中村”治理难的原因分析
（一）社会各阶层利益追求细分化给社会治理带来不利影响
库尔勒市作为新兴城市，特别是作为南北疆交流枢纽、“新丝绸之路经济带”上的重要城市，城市规模在短短几年内快速膨胀，致使社会阶层的分化越来越明显，随之各阶层间的利益冲突增多。通过城市拆迁补偿，很多“城中村”居民一夜变富，而一部分人依然生活在贫困边缘，使得原本平等的村民间社会地位差距瞬间拉大，造成巨大的心理落差。在这样的局面下，一些村民不顾相关的政策法规，试图通过大量违规建房来获得高额拆迁补偿。而当政府不予承认时，又借助上访等手段要求维护自己的利益。当利益诉求依然得不到满足时，就会对地方政府产生不满、不信任，甚至仇恨，致使党群、干群关系紧张，社会治理难度加大。
（二）“城中村”社会治理机制出现的新问题没有适时调整
尽管库尔勒市的新型城镇化在全疆处于领先地位，甚至在很多方面有先行先试的特权，但是在对“城中村”治理中依然有很多问题值得探讨。
一是治理主体间的权责关系不够明确。一方面市、乡两级机构设置和人员配备上没有真正跟上变化的形式，致使行政主体间权、责部分管理混乱，政策实施力度不够，甚至出现漏管现象。另一方面村委会自治管理职能没有得到充分发挥，很多时候只是充当政府基层上传下达信息的站点，部门村干部不作为的现象时有发生。
二是社会治理体制、机制不够完善。“城中村”尽管还被称为村，但是其治理已经大大区别于传统的村庄模式，因为“城中村”面临的社会问题、主要矛盾已经发生了极大的变化。无论是政策法规方面，还是社会治理组织内部的规章制度方面，都需要根据发展形势不断做出调整和革新。如乡政府和村委会职责定位清晰与否？对违规建房情况，能否快速处理解决？此外，库尔勒市的“城中村”的村民及村干部绝大部分是少数民族，对以汉语下达的文件理解困难，更多是通过别人转达了解内容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的单一性和多元性冲突
“中国的城市社会管理最需要解决的就是如何从‘人治’到‘法治’，从传统城市管理到‘现代性’意义的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果掺杂太多的人为因素，就会造成事实上的不平等，形成社会的不满。从治理者主观角度认为只要站在大多数人利益的立场上管治就是正确的，而没有真切了解利益主体的诉求，于是急功近利、大拆大建时有发生，缺乏人文关怀。而从村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想严重，只想政府按照最高标准给予补偿，这就造成治理者与村民各自利益方向出现偏差，表现为基层干部与村民间的冲突不断。
（四）村民对城市化的认知差异大
城市化过程较早融入城市生活的村民和有相对稳定的职业和收入的村民会更多地认可城市化，对快速城市化给他们生活带来的便利和改变给予积极肯定;而对于那些过去一直从事农业劳动的中、老年人，由于很难找到稳定的职业，他们会对城市化有一定的抵触，他们的生活方式、思维方式都沿袭着过去农耕时候的习惯，对于没有农耕的生活具有恐惧感，因此很难在短期内融入到城市文化中去。
三、提升少数民族聚集城市“城中村”社会治理水平的路径探析
（一）对“城中村”拆迁补偿合同梳理兑现，对现有土地房屋面积重新测绘确权
当前，库尔勒市所有的矛盾聚集在拆迁补偿上，拆迁补偿几乎涉及所有村民，村民手中很多合同没有得到及时兑现，如库尔勒市海力帕尔村，从村委会调查了解到村民手中有近5 000个没有兑现的合同，一些合同是5年前甚至更久前签订的，对此，农民怨声很大。解决这些问题的当务之急是成立州、市、乡共同参与的专项整治小组，各部门协调规划，核查农民手中的补偿合同，对于合法正规的合同给予重新认定，并根据合同的时间给出新的兑现时间。
“城中村”违规建房屡禁不止，要控制这种局面，可考虑以下操作模式：一是将“城中村”土地国有化，政府分片区集中买断，一次性给予补偿，这样有利于产权明确，可以在政府框架下开发，避免“小产权房”问题;二是尽快对现有土地、房屋进行科学测绘，并下发正式文件告知村民，一旦确权登记后5年内没有允许不能改建增加面积;三是由政府负责，村委会参与，对村集体土地进行灵活改造开发，确保村集体土地保值增值，使每位村民受益。
（二）规划建设“互嵌式”社区安置模式
库尔勒市的“城中村”少数民族占大多数，在村民安置时，要充分考虑民族间的互嵌式环境建设。可以尝试在汉族较为集中的小区周边建设安置小区，政府给予补贴低价出售;在安置小区附近引进企业、商业进驻，给予优惠政策。
另外，积极开展村改居、乡改办工作。先在集中连片农民安置小区建立农村社区，引入城市社区管理模式，增强社会化服务功能，再打破原有村庄界限，重新调整划分与城市街道、社区的行政区域，逐步撤销村民委员会。近期库尔勒市批准了铁克其乡成立9个社区、恰尔巴格乡成立5个社区、英下乡成立2个社区的方案，这就打破了原先少数民族聚集村庄的居住环境，有助于建设各民族间“互嵌式”居住环境，有利于民族团结。
（三）规范、完善“城中村”治理主体的内部机制建设
“城中村”作为社会发展、变革中的特殊存在形式，其改造所需的庞大资金及随后带来的一系列社会问题，使得改造过程举步维艰。“‘城中村’的改造可能需要一个很长的时期，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村庄，“城中村”面临更多的社会问题和治理难题，特别是维稳形势严峻的背景下，需要不断创新和完善治理主体内部的制度建设，进而提升治理能力和水平。库尔勒的大多“城中村”村委会缺乏机制建设，致使很多工作没有制度可依，很多时候靠村长、书记的个人理解行事。针对这些情况，应当根据乡、村所应承担的社会治理和公共服务职责要求，不断完善相关机制，既要对村委会工作职责和服务明确规定，又要建立和完善村集体资产透明公开、财务管理等相关制度。
（四）“城中村”治理要体现治官在先和民生为要
库尔勒市的“城中村”改造和治理，带来了激烈的利益博弈，随之出现和与民争利，故在对其的改造和治理中，既要先治官，又要凸显利民。
在治官层面上，首先要做的是对所有相关部门的官员进行清查，特别是城建、拆迁部门，对有问题的人员该处理的处理、该停职的停职。之后重新完善机构设置，尤其是对城建局、拆迁办的人员加强入岗考核。在部门新人员工作之先就健全制度，运作尽可能将权力和利益分离，让权力运行过程完全处于法律和民众监督之下。
在利民层面上，要将发展成果尽可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中继续坚持和创新3个结合：货币安置与新居建设相结合，置换新居与分类安置相结合，住宅安置与不动产经营相结合。积极推进安居富民工程，不断完善城乡基础设施建设，妥善解决被征地农民安置问题。此外，要全面落实居民养老、医疗等社会保障政策，提高和改善被征地农民生产、生活条件。
总之，要做好少数民族聚集城市“城中村”社会治理工作，既要借鉴发达地区成功的治理模式，又要结合本地实际，，探索一条符合自身特点的治理模式。
注释：
①城中村，通常指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
②“插花”安置，即将征地农民化整为零，分散安置在其他地区。
参考文献：
[1]敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].城市规划，1999（9）.
[2]郑静.论广州城中村的形成、演变与整治对策[J].规划与观察，2002（1）.
关键词 城中村 拆迁 矛盾
城中村： 所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。
拆迁：是指取得拆迁许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的法律行为。
一、城市城中村拆迁初期面临的主要问题
目前的城中村几乎都没有耕地，或是只有很少的部分耕地，凡是急需拆迁的城中村，一般都是位置较好，商业相对发达。绝大部分农民基本都向城市化转变，有些在城市务工，有些从事城市服务业，真正以土地为生的农民基本没有了。村里的住房一部分租给外来务工人员租住，位置好的改造成了商业门脸房，或自己经营收入不菲，或是收取可观的租金。这些村民原居住地生活成本较低，又有可以依靠的房屋租金作为主要经济来源，然而一旦进行拆迁，一方面提高了其居住生活成本，另一方面使其失去了赖以维生的经济来源。
分析城中村拆迁面临的问题，主要有以下几个方面：
1.补偿不合理。通常表现为补偿数额偏低，不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说，在政府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中，政府、拆迁人均各取所需，只有被拆迁人遭受了净亏损，纠纷也就在所难免。这既有立法上的原因，也有执法上的原因。
不过，这种状况近年有所改善。2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新《条例》）第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。显然，新《条例》将被拆迁房屋作为房和地的统一体即完整的房地产来看待，不仅仅考虑房屋的残值，还要考虑区位、用途等因素。与旧《条例》相比，这种补偿金额计算方式对被拆迁人更为有利，也更为合理，我们称之为合理补偿金额。
然而，作为人类建造物的房屋，只有相对于人才有存在的意义。对于被拆迁人而言，被拆迁房屋绝不仅仅是遮风避雨的场所，更是各种人情交往、便利生活（如就医、购物等）得以开展的依托，拆迁即意味着生活环境的变化，这会给被拆迁人原有的便利生活、社会交往等造成不利影响，并且，对新环境的适应也需要一个身心备受煎熬的磨合期。从经济学的角度看，这些都属于被拆迁人因拆迁而支付的成本，理应得到补偿，我们称之为充分补偿金额。不过，无论新、旧条例，均未涉及这方面的补偿。
2.补偿不及时。补偿不及时就是拆迁人不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安置协议磋商谈判过程中不同，补偿不及时主要发生于协议签订后，是履行合同的问题。现实中，补偿不及时的情况比较常见，几乎所有的“烂尾地”、“烂尾楼”都存在着长期拖欠补偿款的问题。补偿不及时的危害巨大，常常使被拆迁人面临“房、钱两空”的困境，甚至引起灾难性后果，群体性上访也常常因此而起。
3.集体财产得不到合理处置。城中村基本都是城市发展过程中包围形成的没有土地的农村，这些农村在城市开发过程中土地转让一般都形成了较大的集体财产，有的还有一些集体企业及其他相关集体资产。这些财产如何处置，分的公不公、均不均、有没有侵吞、贪污集体资产现象，这些都是农民所关注的焦点，也往往是滋生腐败和发生上访告状的诱因。
4.违章建筑明显增加，加大拆迁难度而且造成了更大的不公平。待拆迁村民为多得补偿或满足住房需求，以及对于先行城中村改造形成的不公平的效仿，导致村民进行大量的违章建设，加大了拆迁补偿安置难度。
5.暴力阻挠拆迁。产权人由于补偿太低而不愿签字拆迁，更有甚者殴打恐吓执法人员。
二、城中村拆迁的积极因素
尽管城中村拆迁存在很多困难和阻力，但是当前开展城中村拆迁也有很多有利条件，而且越早动手越主动，越晚动手成本越高，难度越大。分析当前城中村拆迁有以下一些积极因素：
1.经济的持续增长推动城市化步伐加快。近几年来， 昆明市五华区经济得到了持续增长，财政收入不断增加，特别是二三产业发展更加迅速，城市化进程也在不断加快。在这种情况下，由于城市的扩张，以及对完善城市功能的需求和优化城市环境的需要，对拆迁城中村更加迫切。
2.群众要求改善生活环境和提高生活质量的呼声越来越高。经济的不断增长带来消费结构进一步优化，消费需求层次不断提高，人民群众对于居住环境、生活条件也有了更高的追求。城中村拆迁是顺应时展，符合群众要求的必然趋势。这也是推动城中村拆迁的最根本的动力。住房条件的改善。
3.市场经济作用发挥越来越明显，商业化的运作给城中村改造提供了资金保障。随着市场经济不断深入，并逐渐渗入到社会发展的不同层次和各个领域，城中村拆迁也由过去的政府包揽向政府主导、市场运作、商业开发的方向发展，使城中村拆迁所需的巨额资金得到了保障。
4.在经营城市理念指导下，使城中村拆迁变成开发带动的重要手段。通过城中村的拆迁改造，在城中村自身环境变化的同时，带动了其周边土地的升值，等于政府注入一条河却引来了一方海。
5.城市功能进一步得到了完善和提升。城市的发展对城市功能有了更高的要求，而一些城中村，由于其所处位置往往是城市发展初期绕道而行形成的。出于完善和提升城市功能的需要，必须加快城中村拆迁的步伐。
三、关于城中村拆迁的建议
从以上情况可以看出，拆迁城中村是城市发展的必然趋势，是推进城镇化进程的必然选择。为此，在借鉴其他地区城中村拆迁工作的基础上，结合当前我区城中村拆迁改造进展情况，提出以下建议。
1.实行政府主导与市场化运作结合的城中村改造方式。由政府组织拆迁，对村民进行补偿安置，拆迁后的土地由政府收储，按市场化运作，选择优质开发企业和战略投资者开发建设。
统一补偿标准，依法推进，维护拆迁当事人的合法权益。前期拆迁补偿是城中村改造中各种矛盾问题的焦点，政府应从实际出发，依据有关法规、政策，在保障国家利益、集体利益、拆迁当事人利益的前提下，科学合理制定统一拆迁安置标准。对符合规划的合法建筑与违章建筑应有区别，公正透明，阳光操作。对个别不讲政策、漫天要价的钉子户，经政府行政裁决后仍拒绝拆迁的，应加大强迁力度；对违法占地、违章建筑、私搭乱建要依法有效扼制，确保城中村改造稳定、有序推进。
2.加强城中村改造规划指导。制定控制性详细规划，对城中村土地使用和各项建设进行合理安排，做到先进行高标准规划，后开发建设。在政府主导下，组建集体资产股份公司接管集体财产。即政府主导，中介机构实施，对集体财产进行全面的析产、审计，对集体资产进行全面的清盘、评估、核算，然后对资产向全体村民进行全面公开。促使经济体制从经济联社向集团公司转变，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，形成集体资产向资本化转变。改制后的集体资产公司不参与社会管理。
3.明确优惠政策。股份运作，转化拆迁补偿方式，把减少的拆迁成本变为村民长期投资。拆迁方式上，可以走资金多元化道路，即在政府-村集体-村民个人-开发商协同的格局下形成多元化的资金筹措格局。这样一方面解决了居民生活来源问题，又可减少拆迁成本。同时开发商又可吸纳居民个人投资，与居民实行股份制合作。
参考文献
[1]百度百科.http：//
[2]中国渭南网.房产频道
[3]南方都市报.《中国民主法制出版社》，2011年05月
[4]周素红等.《快速城市化下的城中村改造与村社转型》，2011年10月
[5]李俊夫等.《城中村的改造》，2006年03月
[6]刘梦琴.《村庄终结：城中村及其改造研究》，2010年05月
关键词：城市化；失地农民；改造；权益保障。
中图分类号： F320.3 文献标识码： A 文章编号：
二十世纪五十年代，我国政府把城市和农村从管理体制上鲜明地区分开来，从而使得在相当长的历史时期，城市和农村在经济、政治和文化上相互独立，形成了典型的“城乡二元结构”。随着世界政治与经济格局的变化，特别是我国步入改革开放时期，该管理体制的弊端开始显现，由于城乡经济相互独立，使得资源无法实现最优配置，造成城乡间经济发展极不平衡。
1“城中村”现状
“城中村”既带有农村的特征，同时也具有一些不成熟的城市居民区的特征，是转型中传统农村社区和城市社区的混合体。在这混合体之中，社区结构较为复杂，管理难度较大。
“城中村”土地利用混杂、建设开发无序，并且由于建设管理的混乱，违法、违规建筑现象非常普遍。“城中村”建筑以单家独户为主，各户之间间距极小，以致采光、通风等条件较差，加上道路狭窄、弯曲，更难以满足消防要求，安全隐患极大。“城中村”村内多商铺(住宅底层)而普遍缺少公共绿地、中小学、文化、体育等设施。市政管线工程更是薄弱，防灾救护能力很差。
2“城中村”改造的必要性
2.1“城中村”改造是我国城市化发展的必然结果
1949年，我国城镇化率为17.6%，2011年城市化水平为44.9%。可见我国城市化发展速度之快。而城市化实质就是农业人口向非农业人口的转变，土地作为极为重要的生产资料对城市容纳人口起着重要的作用，“城中村”往往占有了城市中的黄金地带，由于缺乏城市的统一规划和管理而未得到有效的利用，未能使土地的潜在效益得以开发[1]。由此可见，对一个城市的宏观发展而言，“城中村”的存在导致城市宝贵的土地资源未能实现其效用与效益的良性循环，未能发挥其最大的经济效益、社会效益和环境效益。
在我国土地资源日益紧缺，城市逐渐从粗放型的外延式扩张向集约型的内涵式发展转变的现实情况下，改造“城中村”，盘活效益低下的“城中村”土地己经成为历史的必然，合理的改造将会大大提高城市土地的潜力，加快城市经济的发展。
2.2 “城中村”改造是解决村民长期出路的需要
“城中村”的村民大多数已经不再从事农业耕作，其经济来源主要依靠第二、三产业与土地经营，如出租厂房所得的分红收益，生活方式上发生了根本的变化，已不再是传统意义上的农民。农村集体组织经营土地、房屋等资产，由于经营本身的风险性和当权经营者的趋利性，总会使得一些集体资产无法实现保值或增值，这就意味着“城中村”的那些食利阶层将会逐渐无利可分、无利可食，那些基本上没有土地又没有多大劳动能力的村民就可能会面临危机，甚至沦落为贫困农民，生活将变的没有保障，以致成为社会不安定的隐患，而其最终的负担也会落在政府身上。
2.3“城中村”改造是构建和谐社会的需要
“城中村”改造不是一个孤立的问题，而是与城市化进程和实现城市现代化宏伟目标紧密相关的一项工作，是优化城市土地资源的重要举措，是全面提高人民生活质量和社会发展水平的必然选择。
3“城中村”改造过程中村民合法权益的保证措施
在“城中村”改造过程中，农民面临失去土地与就业空间狭小等威胁，同时也面临经济利益保障及观念的转化等一系列由农民向城市居民角色转换的问题。在失去土地后，如何使得其在思想观念上由小农型向现代型转变，正是“城中村”改造过程中问题的本质所在。改造并不应简单等同于将农民转为城市居民户口，同时给予标准不高的经济补偿，它必须应该包括农民失去土地后的就业养老、医疗等社会保险和社会福利，必须推动农民的生活方式发生根本性的变革，必须把农民转变成有收入、有保障、有就业岗位的城市人[2]。如此方可从根本上帮助农民提高生活质量，解决其实际问题，响应国家构建和谐社会的号召。具体措施如下：
3.1加快“城中村”土地产权制度建设
按照社会主义市场经济发展的要求，完善“城中村”土地产权制度，是保证“城中村”征地安置工作顺利进行的前提和基础。当前，可考虑在坚持现有土地所有制前提下，运用现代产权理论，合理界定和安排“城中村”土地产权，使“城中村”土地的占有权、使用权、收益权和处分权都逐步做到有规可循、有法可依，从而构建起一套与我国市场经济相适应的“城中村”土地产权体系，以切实维护“城中村”农民的根本利益[3]。
3.2建立失地农民培训与就业制度
对失地农民进行培训并给予就业优惠政策, 同时建立再就业培训机构, 培训再就业技能, 以增强失地农民的就业竞争力。政府应积极鼓励当地企业就地招工。并且应当将失地农民纳入城镇就业体系, 积极开发公益性岗位,安置农民就业。
解决好城市化进程中失地农民的就业, 通过实现失地农民职业的转换和身份的转化, 城市化主体可变阻力为动力, 与失地农民一起来推进城市的发展, 实现城乡经济社会一体化, 实现农民和城市共同发展。
3.3住房安置货币化
对“城中村”农转非人员采取住房安置货币化的方式，可有效避免由统一修建农转非安置房集中安置所产生的问题:
(1)有利于保持社会稳定。
“城中村”农民转非农业生产者之后，用住房安置费自行购买住房，分散居住，这样其集中闹事的机率则会大大降低。
(2)有利于加快“城中村”农转非人员的城市化进程。
统一修建农转非小区集中安置农转非人员，这种小区居民的构成统一文化程度不高，大大延缓了农转非人员的城市化进程。若实行住房安安置货币化“城中村”农转非人员势必会分散居住在各个城市居民小区，如此有助于其尽快融入城市，从生活方式、生活理念等各方面能够尽快实现城市化。
3.4为失地农民建立养老金个人账户。
领取失地补偿金的农民可自愿参保, 根据其年龄进行分段,将失地补偿金按照一定比例计入养老金个人账户, 其余部分一次性领取,等到失地农民到了一定年龄之后，便可每月领取养老金，从而满足其生活需要。
4结论：
通过以上分析可知，国家在出台一系列的土地政策切实保护农民合法权益的同时，更应注重对农民进行就业培训，并给予就业优惠政策，强调以就业带动其安置，从根本上保障“城中村”改造过程村民合法权益，提高其生活质量，以维护社会稳定。
参考文献：
[1]陈百明.区域土地可持续利用指标体系框架的构建与评价[J].地理科学进展，2002.
改造模式
政府主导模式。在政府主导的“城中村”改造模式中，地方政府作为“城中村”改造的主体和责任人，全面负责“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和实施。在政府主导模式下，地方政府的利益主要体现在完成“城中村”拆迁安置后，采取市场化的招标拍卖方式，出让剩余地块获得的土地增值收益。在该模式下，若地方经济比较发达，村民在自有土地上建设出租房的收入往往较高，致使村民要价过高，政府拆迁安置成本太大，政府和村民很难谈拢条件，“城中村”改造项目难以顺利推进。
村集体改造模式。各村集体都有自己的集体用地，村集体通过民主决策，主导村集体土地利用方式，而作为利益相关方的村民，则每年从村集体项目中分红。这种模式以村集体经济为基础，通常结合村集体股份制改造工作，并由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发模式。这种改造模式能够兼顾村民的利益，但存在开发者（村集体）在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅因为“小产权房”而无法上市、政府也无从征税、不能凸显地方政府的城市规划等诸多问题。
开发商与村集体合作改造模式。该模式通过引入房地产企业，开发村集体土地，建造商品房，提高土地利用效率，同时还可增加政府税源。各地改造的实践表明，这种模式对于商业价值高、建造密度低、容积率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，这种改造模式仍存在以下几个缺陷：一是开发商以利润最大化目标为根本驱动，可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。二是地产开发商的资本结构，基本以少量自有资金加大额银行贷款组成，可能导致多数开发商对紧缩性货币政策敏感，改造项目很容易因货币政策调整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中断。三是一个城市的“城中村”数量众多、规模不一，小村不但占地很小，而且还可能被城市道路切分成零碎地块，从而对开发商缺乏吸引力。四是村民对土地产权极度重视，影响项目的推进和顺利实施。
“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地产权主体，加强农民土地使用权的物权化、财产化。土地产权不清晰，在于土地所有权归属于非人格化的村集体，导致土地所有权主体缺位，致使农民无法排他性地获取应得土地利益。产权不完整在于“虚空”的村集体拥有所有权，而“实在”的农民只拥有土地使用权，村集体和农民的土地产权都不完整。这既阻碍土地入市交易，限制了农民在“城中村”改造过程中的利益获取，还是造成当前土地征收过程中，出现村干部腐败等潜在问题的制度根源。纾解这一问题，关键在于破除当前的制度障碍，进一步明晰农村土地产权，加强农民土地使用权的物权化、财产化。
国外经验
突破“城中村”改造面临的土地利益分摊困境，需参考国外“城中村”改造经验，引入“市地重划”“区段征收”和“增值溢价捕获”等政策工具，以实现多方利益分摊的长效机制。
“市地重划”指根据城市发展的趋势，将城市计划区域内或城市边缘、杂乱不规则的地形地界和畸零细碎的不利于经济使用的土地，在一定范围内，依据法律法规加以重新整理、交换分合，并配合公共设施的兴建如修建道路、公园、广场等，使得各块土地成为大小适宜、现状完整、划分清楚的地界。然后分配给原来的土地所有人，促使城市土地成为更加经济合理的可利用地块，其改造经费由土地所有权人负担，减轻了地方政府的财政压力。
“区段征收”指综合性的土地改良措施。政府就一定地区内的私有土地全部征收，重新加以规划整理开发，兴建必要的公共设施后，一部分由土地所有权人按一定比例收回，一部分由政府让售给公共设施使用，剩余土地则公开出售。“区段征收”与一般的征收不同，强调重新对土地进行规划整理，而且可以以现金或等值土地等价补偿，由被征收户主选择。
“增值溢价捕获”指政府通过公共基础设施的投入，使周围地价上升，有权分享这部分土地增值的利益，分享比例通过多方公平协商确定。在土地产权明晰的制度前提下，“市地重划”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“区段征收”和“增值溢价捕获”在保证失地农民自愿获取“城中村”改造利益的同时，又能够实现地方政府在“城中村”改造中的财政收支平衡，因此可实现失地农民、开发商和地方政府之间多方利益公平获取。此三者为构建“城中村”整体改造框架，提供了重要的理论依据和实践工具。
“土地―财税―户籍”整体改造新框架
购物车(0)