时间：2023-11-19 16:08:09
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇文物保护总体规划，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
第二条本条例所称长城，包括长城的墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等。
受本条例保护的长城段落，由国务院文物主管部门认定并公布。
第三条长城保护应当贯彻文物工作方针，坚持科学规划、原状保护的原则。
第四条国家对长城实行整体保护、分段管理。
国务院文物主管部门负责长城整体保护工作，协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。
长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。
第五条长城所在地县级以上地方人民政府应当将长城保护经费纳入本级财政预算。
国家鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠等方式设立长城保护基金，专门用于长城保护。长城保护基金的募集、使用和管理，依照国家有关法律、行政法规的规定执行。
第六条国家对长城保护实行专家咨询制度。制定长城保护总体规划、审批与长城有关的建设工程、决定与长城保护有关的其他重大事项，应当听取专家意见。
第七条公民、法人和其他组织都有依法保护长城的义务。
国家鼓励公民、法人和其他组织参与长城保护。
第八条国务院文物主管部门、长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门应当对在长城保护中作出突出贡献的组织或者个人给予奖励。
第九条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当对本行政区域内的长城进行调查；对认为属于长城的段落，应当报国务院文物主管部门认定，并自认定之日起1年内依法核定公布为省级文物保护单位。
本条例施行前已经认定为长城但尚未核定公布为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位的段落，应当自本条例施行之日起1年内依法核定公布为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位。
第十条国家实行长城保护总体规划制度。
国务院文物主管部门会同国务院有关部门，根据文物保护法的规定和长城保护的实际需要，制定长城保护总体规划，报国务院批准后组织实施。长城保护总体规划应当明确长城的保护标准和保护重点，分类确定保护措施，并确定禁止在保护范围内进行工程建设的长城段落。
长城所在地县级以上地方人民政府制定本行政区域的国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划和城乡规划，应当落实长城保护总体规划规定的保护措施。
第十一条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当按照长城保护总体规划的要求，划定本行政区域内长城的保护范围和建设控制地带，并予以公布。
省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门应当将公布的保护范围和建设控制地带报国务院文物主管部门备案。
第十二条任何单位或者个人不得在长城保护总体规划禁止工程建设的保护范围内进行工程建设。在建设控制地带或者长城保护总体规划未禁止工程建设的保护范围内进行工程建设，应当遵守文物保护法第十七条、第十八条的规定。
进行工程建设应当绕过长城。无法绕过的，应当采取挖掘地下通道的方式通过长城；无法挖掘地下通道的，应当采取架设桥梁的方式通过长城。任何单位或者个人进行工程建设，不得拆除、穿越、迁移长城。
第十三条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当在长城沿线的交通路口和其他需要提示公众的地段设立长城保护标志。设立长城保护标志不得对长城造成损坏。
长城保护标志应当载明长城段落的名称、修筑年代、保护范围、建设控制地带和保护机构。
第十四条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当建立本行政区域内的长城档案，其文物主管部门应当将长城档案报国务院文物主管部门备案。
国务院文物主管部门应当建立全国的长城档案。
第十五条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当为本行政区域内的长城段落确定保护机构；长城段落有利用单位的，该利用单位可以确定为保护机构。
保护机构应当对其所负责保护的长城段落进行日常维护和监测，并建立日志；发现安全隐患，应当立即采取控制措施，并及时向县级人民政府文物主管部门报告。
第十六条地处偏远、没有利用单位的长城段落，所在地县级人民政府或者其文物主管部门可以聘请长城保护员对长城进行巡查、看护，并对长城保护员给予适当补助。
第十七条长城段落为行政区域边界的，其毗邻的县级以上地方人民政府应当定期召开由相关部门参加的联席会议，研究解决长城保护中的重大问题。
第十八条禁止在长城上从事下列活动：
（一）取土、取砖（石）或者种植作物；
（二）刻划、涂污；
（三）架设、安装与长城保护无关的设施、设备；
（四）驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城；
（五）展示可能损坏长城的器具；
（六）有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动；
（七）文物保护法禁止的其他活动。
第十九条将长城段落辟为参观游览区，应当坚持科学规划、原状保护的原则，并应当具备下列条件：
（一）该长城段落的安全状况适宜公众参观游览；
（二）该长城段落有明确的保护机构，已依法划定保护范围、建设控制地带，并已建立保护标志、档案；
（三）符合长城保护总体规划的要求。
第二十条将长城段落辟为参观游览区，应当自辟为参观游览区之日起5日内向所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门备案；长城段落属于全国重点文物保护单位的，应当自辟为参观游览区之日起5日内向国务院文物主管部门备案。备案材料应当包括参观游览区的旅游容量指标。
所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门和国务院文物主管部门，应当自收到备案材料之日起20日内按照职权划分核定参观游览区的旅游容量指标。
第二十一条在参观游览区内举行活动，其人数不得超过核定的旅游容量指标。
在参观游览区内设置服务项目，应当符合长城保护总体规划的要求。
第二十二条任何单位或者个人发现长城遭受损坏向保护机构或者所在地县级人民政府文物主管部门报告的，接到报告的保护机构或者县级人民政府文物主管部门应当立即采取控制措施，并向县级人民政府和上一级人民政府文物主管部门报告。
第二十三条对长城进行修缮，应当依照文物保护法的规定办理审批手续，由依法取得文物保护工程资质证书的单位承担。长城的修缮，应当遵守不改变原状的原则。
长城段落已经损毁的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。
长城段落因人为原因造成损坏的，其修缮费用由造成损坏的单位或者个人承担。
第二十四条违反本条例规定，造成长城损毁，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，违反有关治安管理的法律规定的，由公安机关依法给予治安处罚。
第二十五条违反本条例规定，有下列情形之一的，依照文物保护法第六十六条的规定责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：
（一）在禁止工程建设的长城段落的保护范围内进行工程建设的；
（二）在长城的保护范围或者建设控制地带内进行工程建设，未依法报批的；
（三）未采取本条例规定的方式进行工程建设，或者因工程建设拆除、穿越、迁移长城的。
第二十六条将不符合本条例规定条件的长城段落辟为参观游览区的，由省级以上人民政府文物主管部门按照职权划分依法取缔，没收违法所得；造成长城损坏的，处5万元以上50万元以下的罚款。
将长城段落辟为参观游览区未按照本条例规定备案的，由省级以上人民政府文物主管部门按照职权划分责令限期改正，逾期不改正的，依照前款规定处罚。
在参观游览区内设置的服务项目不符合长城保护总体规划要求的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得。
第二十七条违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，对个人处1万元以上5万元以下的罚款，对单位处5万元以上50万元以下的罚款：
（一）在长城上架设、安装与长城保护无关的设施、设备的；
（二）在长城上驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城的；
（三）在长城上展示可能损坏长城的器具的；
（四）在参观游览区接待游客超过旅游容量指标的。
第二十八条违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，对个人并处1000元以上5000元以下的罚款，对单位并处1万元以上5万元以下的罚款：
（一）在长城上取土、取砖（石）或者种植作物的；
（二）有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动的。
第二十九条行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关责令改正，通报批评；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依照文物保护法第七十六条的规定给予行政处分；情节严重的，依法开除公职：
（一）未依照本条例的规定，确定保护机构、划定保护范围或者建设控制地带、设立保护标志或者建立档案的；
（二）发现不符合条件的长城段落辟为参观游览区未依法查处的；
（三）有其他、行为，造成长城损坏的。
第三十条保护机构有下列情形之一的，由长城所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重的，依法开除公职：
（一）未对长城进行日常维护、监测或者未建立日志的；
第二条本条例所称长城，包括长城的墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等。
受本条例保护的长城段落，由国务院文物主管部门认定并公布。
第三条长城保护应当贯彻文物工作方针，坚持科学规划、原状保护的原则。
第四条国家对长城实行整体保护、分段管理。
国务院文物主管部门负责长城整体保护工作，协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。
长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。
第五条长城所在地县级以上地方人民政府应当将长城保护经费纳入本级财政预算。
国家鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠等方式设立长城保护基金，专门用于长城保护。长城保护基金的募集、使用和管理，依照国家有关法律、行政法规的规定执行。
第六条国家对长城保护实行专家咨询制度。制定长城保护总体规划、审批与长城有关的建设工程、决定与长城保护有关的其他重大事项，应当听取专家意见。
第七条公民、法人和其他组织都有依法保护长城的义务。
国家鼓励公民、法人和其他组织参与长城保护。
第八条国务院文物主管部门、长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门应当对在长城保护中作出突出贡献的组织或者个人给予奖励。
第九条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当对本行政区域内的长城进行调查；对认为属于长城的段落，应当报国务院文物主管部门认定，并自认定之日起1年内依法核定公布为省级文物保护单位。
本条例施行前已经认定为长城但尚未核定公布为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位的段落，应当自本条例施行之日起1年内依法核定公布为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位。
第十条国家实行长城保护总体规划制度。
国务院文物主管部门会同国务院有关部门，根据文物保护法的规定和长城保护的实际需要，制定长城保护总体规划，报国务院批准后组织实施。长城保护总体规划应当明确长城的保护标准和保护重点，分类确定保护措施，并确定禁止在保护范围内进行工程建设的长城段落。
长城所在地县级以上地方人民政府制定本行政区域的国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划和城乡规划，应当落实长城保护总体规划规定的保护措施。
第十一条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当按照长城保护总体规划的要求，划定本行政区域内长城的保护范围和建设控制地带，并予以公布。
省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门应当将公布的保护范围和建设控制地带报国务院文物主管部门备案。
第十二条任何单位或者个人不得在长城保护总体规划禁止工程建设的保护范围内进行工程建设。在建设控制地带或者长城保护总体规划未禁止工程建设的保护范围内进行工程建设，应当遵守文物保护法第十七条、第十八条的规定。
进行工程建设应当绕过长城。无法绕过的，应当采取挖掘地下通道的方式通过长城；无法挖掘地下通道的，应当采取架设桥梁的方式通过长城。任何单位或者个人进行工程建设，不得拆除、穿越、迁移长城。
第十三条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当在长城沿线的交通路口和其他需要提示公众的地段设立长城保护标志。设立长城保护标志不得对长城造成损坏。
长城保护标志应当载明长城段落的名称、修筑年代、保护范围、建设控制地带和保护机构。
第十四条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当建立本行政区域内的长城档案，其文物主管部门应当将长城档案报国务院文物主管部门备案。
国务院文物主管部门应当建立全国的长城档案。
第十五条长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当为本行政区域内的长城段落确定保护机构；长城段落有利用单位的，该利用单位可以确定为保护机构。
保护机构应当对其所负责保护的长城段落进行日常维护和监测，并建立日志；发现安全隐患，应当立即采取控制措施，并及时向县级人民政府文物主管部门报告。
第十六条地处偏远、没有利用单位的长城段落，所在地县级人民政府或者其文物主管部门可以聘请长城保护员对长城进行巡查、看护，并对长城保护员给予适当补助。
第十七条长城段落为行政区域边界的，其毗邻的县级以上地方人民政府应当定期召开由相关部门参加的联席会议，研究解决长城保护中的重大问题。
第十八条禁止在长城上从事下列活动：
（一）取土、取砖（石）或者种植作物；
（二）刻划、涂污；
（三）架设、安装与长城保护无关的设施、设备；
（四）驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城；
（五）展示可能损坏长城的器具；
（六）有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动；
（七）文物保护法禁止的其他活动。
第十九条将长城段落辟为参观游览区，应当坚持科学规划、原状保护的原则，并应当具备下列条件：
（一）该长城段落的安全状况适宜公众参观游览；
（二）该长城段落有明确的保护机构，已依法划定保护范围、建设控制地带，并已建立保护标志、档案；
（三）符合长城保护总体规划的要求。
第二十条将长城段落辟为参观游览区，应当自辟为参观游览区之日起5日内向所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门备案；长城段落属于全国重点文物保护单位的，应当自辟为参观游览区之日起5日内向国务院文物主管部门备案。备案材料应当包括参观游览区的旅游容量指标。
所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门和国务院文物主管部门，应当自收到备案材料之日起20日内按照职权划分核定参观游览区的旅游容量指标。
第二十一条在参观游览区内举行活动，其人数不得超过核定的旅游容量指标。
在参观游览区内设置服务项目，应当符合长城保护总体规划的要求。
第二十二条任何单位或者个人发现长城遭受损坏向保护机构或者所在地县级人民政府文物主管部门报告的，接到报告的保护机构或者县级人民政府文物主管部门应当立即采取控制措施，并向县级人民政府和上一级人民政府文物主管部门报告。
第二十三条对长城进行修缮，应当依照文物保护法的规定办理审批手续，由依法取得文物保护工程资质证书的单位承担。长城的修缮，应当遵守不改变原状的原则。
长城段落已经损毁的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。
长城段落因人为原因造成损坏的，其修缮费用由造成损坏的单位或者个人承担。
第二十四条违反本条例规定，造成长城损毁，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，违反有关治安管理的法律规定的，由公安机关依法给予治安处罚。
第二十五条违反本条例规定，有下列情形之一的，依照文物保护法第六十六条的规定责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：
（一）在禁止工程建设的长城段落的保护范围内进行工程建设的；
（二）在长城的保护范围或者建设控制地带内进行工程建设，未依法报批的；
（三）未采取本条例规定的方式进行工程建设，或者因工程建设拆除、穿越、迁移长城的。
第二十六条将不符合本条例规定条件的长城段落辟为参观游览区的，由省级以上人民政府文物主管部门按照职权划分依法取缔，没收违法所得；造成长城损坏的，处5万元以上50万元以下的罚款。
将长城段落辟为参观游览区未按照本条例规定备案的，由省级以上人民政府文物主管部门按照职权划分责令限期改正，逾期不改正的，依照前款规定处罚。
在参观游览区内设置的服务项目不符合长城保护总体规划要求的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得。
第二十七条违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，对个人处1万元以上5万元以下的罚款，对单位处5万元以上50万元以下的罚款：
（一）在长城上架设、安装与长城保护无关的设施、设备的；
（二）在长城上驾驶交通工具，或者利用交通工具等跨越长城的；
（三）在长城上展示可能损坏长城的器具的；
（四）在参观游览区接待游客超过旅游容量指标的。
第二十八条违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级人民政府文物主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，对个人并处1000元以上5000元以下的罚款，对单位并处1万元以上5万元以下的罚款：
（一）在长城上取土、取砖（石）或者种植作物的；
（二）有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动的。
第二十九条行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关责令改正，通报批评；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依照文物保护法第七十六条的规定给予行政处分；情节严重的，依法开除公职：
（一）未依照本条例的规定，确定保护机构、划定保护范围或者建设控制地带、设立保护标志或者建立档案的；
（二）发现不符合条件的长城段落辟为参观游览区未依法查处的；
（三）有其他、行为，造成长城损坏的。
第三十条保护机构有下列情形之一的，由长城所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重的，依法开除公职：
（一）未对长城进行日常维护、监测或者未建立日志的；
（二）发现长城存在安全隐患，未采取控制措施或者未及时报告的。
第三十一条本条例自2006年12月1日起施行。
（新华社北京讯，2006年10月26日《人民日报》）
近年来，灵武市文物部门坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，加大《文物保护法》和《文物保护法实施条例》宣传力度，公布了一批市级文物保护单位，一些重要的文物古迹得到有效保护。通过配合基本建设，加强考古发掘工作，逐步完善文保单位“四有”（有保护标志碑，有保护范围，有档案记录，有保护机构）建设，不断改善基础设施，着力提高队伍整体素质，文物保护工作不断深入开展。
1.成立文化遗址管理机构。2004年7月，灵武市文管所举行了水洞沟文物管理所挂牌仪式，同时召开水洞沟文物保护座谈会，编制完成了水洞沟文化遗址文物保护总体规划。水洞沟文物管理机构的设立，结束了水洞沟没有文物保护机构的历史。水洞沟文物管理所成立后，配合中国科学院古脊椎动物与古人类研究所、宁夏文物考古研究所联合对水洞沟进行了第六次考古发掘。此次发掘在2003年考古发掘的基础上，从2号地点、7号地点共出土石制标本8000余件，精美装饰物30余件，清理用火面积达20平方米。
2.加强长城遗址保护工作，完成了长城考古发掘。2004年1月，临河红山堡北侧明长城被人用铲车挖开5米宽豁口，每天有百余辆车由此通过，对长城安全造成极大危害。为履行文物保护职责，杜绝过往车辆对长城遗址的破坏，灵武市文管所迅速采取保护措施，及时将豁口进行封堵，竖立了警示牌，印刷保护长城宣传资料千余份，向有关单位和过往车辆发放，增强了群众文物保护意识。
3.开展二道沟岩画普查摸底工作，完成了临河汉代墓葬抢救性清理发掘。2004年8月，宁夏岩画研究院及中国岩画研究所10名岩画专家，对灵武市二道沟岩画分布情况进行了调研。宁夏岩画研究所主任乔华女士对灵武市二道沟岩画价值给予高度评价，希望加大岩画保护力度，使岩画资源永久保存下去。
4.开展了磁窑堡将军府邸遗址抢救性清理工作。2004年6月，灵武市文物部门在磁窑堡镇附近发现一座明清时代将军府邸遗址。将军府邸位于磁窑堡西夏瓷窑遗址东南500米处，占地面积1000多平方米。经过抢救性发掘，清理出大量雕镂有飞禽、走兽、花卉等图案的明清建筑材料及铸有英文字母的纽扣和明清钱币等。
二、灵武市文物保护中存在的困难
1.文物保护经费不足。灵武文管所每年业务经费万余元，文物保护经费没有依照《文物保护法》规定的“五纳入”（把文物保护纳入当地国民经济和社会发展规划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制）要求纳入财政预算，导致经费严重不足，这成为困扰文物工作顺利开展的主要制约因素。水洞沟文化遗址文物管理所成立以来，因无办公经费，工作难以开展。
2.“四有”工作落实不彻底，文物管理体系不健全。部分乡镇重点文物保护单位仅有保护范围、档案记录，没有竖立文物标志碑和保护机构；没有建立起各行政管理部门联合审批、联合办公制度。未经文物部门审批、擅自开工建设造成文物损坏事件时有发生，制约了灵武市文物保护工作的深入开展。
3.对文物保护的重视程度不够。在大型基本建设项目中，少数领导只重视经济建设，不重视文物保护，文物工作得不到理解与支持。文物展厅、库房狭小，无消防报警装置和安全保障设施，存在严重失火、失盗等不安全隐患。灵武市文物遗址数量大、分布面广，多数遗址都坐落在荒无人烟的偏远地带，因无交通车辆，管理难度较大，文物执法效率低，快速反应能力弱，《文物保护法》等法律法规得不到很好实施。
4.文物保护工作面临形势严峻，文物破坏现象屡屡发生。如水洞沟文化遗址自然、人为破坏情况严重。近年来，遗址沟崖北侧发生大面积蹋陷，因无文物维修经费，难以实施保护措施。作为宁东镇区级重点文物保护单位——西夏磁窑遗址，多年来一直遭到不法分子和古瓷收藏者的盗挖。全市境内各时期具有一定规模的古墓葬，多数均被盗掘，难以实施保护措施。
三、加强文物保护工作的几点建议
1.加强《文物保护法》宣传力度。各级部门要充分利用报纸、电视、文物展览、讲座、文艺演出等多种形式，加强文物法的宣传，大力提倡和引导全社会参与文物保护，提高各界人士的文物保护意识。要向各级领导干部宣传和介绍文物法律法规，提高文物保护意识；特别是在大型基本建设工程中，重视文物调查和勘探工作，避免在建设施工中破坏出土文物。
2.做好文物保护基础工作，认真编制规划。按《文物保护法》第十条规定，认真落实“五纳入”工作，把文物保护经费纳入财政预算。财政部门划拨专项管理经费，保障恐龙化石馆、水洞沟遗址正常工作的开展。提高文物保护的科学性和计划性。认真做好文物保护的规划编制工作，市政府要把文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、旅游总体规划。认真抓好恐龙化石馆、水洞沟文物遗址的规划、管理、利用工作，将其联合建设成为一个原始生态自然景观与古生物、古人类文化资源相结合的文物旅游亮点。
3.正确处理好文物保护和经济建设之间的关系。正确处理保护与利用、长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益的关系，不能以牺牲和破坏文物遗产为代价进行开发建设而换取一时的经济利益。重点文物保护区域内的基本建设项目，在进行前期立项、论证、选址等工作时，要事先充分征求文物管理部门的意见，在工程施工范围内有可能埋藏文物的地方，应进行文物调查、勘探工作；对调查、勘探中发现的文物，应及时提出处理意见，避免发生毁坏文物的事件。因基本建设进行文物勘探、考古发掘所需费用，按照《中华人民共和国文物保护法》有关规定，列入建设单位项目预算。
一、充分认识文物保护的重要意义
1、文物是国家、民族发展的重要历史见证和社会文明进步的重要标志，是国民财富的重要组成部分。随着经济发展和社会进步，文物已逐步成为发展文化产业的优良平台，加强文化建设的重要载体，提升区域知名度的有效手段，在促进地方三个文明建设中的地位越来越突出，作用越来越重要。保护好、管理好、发挥好境内文物的作用，是各部门、各单位义不容辞的责任。一定要从树立和落实科学发展观的高度，审视和定位文物保护工作，切实摆正文物保护与经济建设、社会发展的关系，把文物保护作为文化建设的重要内容，作为加快经济发展特别是旅游经济发展的重要载体，列入重要议事日程，摆到突出位置，按照“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针，加大管理力度，强化保护措施。
2、我市境内文物众多，目前全市共有各级文物保护单位25处，其中省级重点文物保护单位1处，鹰潭市级文物保护单位3处，贵溪市级文保单位25处（其中有两处正在申报省级）。博物馆馆藏文物916件，其中国家一级文物1件；二级文物22件，三级文物50件。加强我市文物工作，有利于挖掘贵溪的历史文化底蕴，促进经济发展特别是旅游经济发展，有利于不断满足人民日益增长的精神文化需求，更有利于推动我市文化的大发展大繁荣。
二、政府主导，贯彻落实文物保护“五纳入”规定
各乡（镇、街办）要切实担负起本行政区域内文物保护的职责，逐级签订文物安全责任书，按照国务院《关于加强和改善文物工作的通知》（国发号）精神，贯彻落实文物保护“五纳入”。
1、文物保护纳入经济和社会发展规划。各乡（镇、街办）应在第三次文物普查的基础上，认真编制本行政区域内的文物事业发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划，就文物维修项目、文物保护单位以及博物馆、文物库房、人才培养和队伍建设等，制定出具体的目标和措施。
2、文物保护纳入城乡建设规划。各乡(镇)在编制和调整乡镇建设规划时，在开展新农村建设中，应组织文物行政管理部门参与乡镇建设规划的制订与审查。充分考虑文物保护的特殊要求，把文物保护单位的保护范围和建设控制地带的规定和保护作为乡镇建设规划的强制性内容。各类建设项目的选址，涉及不可移动文物的，在项目审批前应事先征求有关部门意见。塘湾镇、耳口乡曾家村等省级历史文化名镇、村的总体规划、必须符合文物保护的要求，必须保持原有的总体格局和传统风貌。
3、文物保护经费纳入财政预算。各乡（镇、街办）应将文物保护所需工作经费纳入本级财政预算，按照分级管理、分级负担的原则，为文物事业发展提供经费保证。按照《江西省文物保护管理办法》第六条之规定，将文物保护管理经费（含文物维修、文物收购经费）和文物基建支出分别列入本级财政预算，并随着财政收入的增长而逐年增加。涉及有关市级（县级）以上文物保护单位、国有博物馆的旅游开放点，其门票收入由市级文物管理所提取文物保护经费，用于当地文物保护单位的保护维修，具体比例由市人民政府确定。鼓励通过损赠等方式设立文物保护社会基金，吸引社会资金用于文物保护。要设立文物保护奖励基金，对文物保护有贡献的单位和个人予以表彰和奖励。
4、文物保护要纳入体制改革。市级以上文物保护单位及其设立的保护管理机构，未经上一级文物行政部门批准，不得移交非文物部门管理，不得下放管理权属。凡未经依法批准的，一律维持原有的管理体制。文物行政管理部门、文管所、博物馆等单位应深化内部管理体制改革，建立和完善科学的管理体制和良好的运行机制。
5、文物保护要纳入领导责任制。各乡（镇、街办应健全、完善文物保护管理制度，将文物保护工作列入议事日程，逐级签订文物安全责任书。除指定专人分管文物工作外，还应将文物保护作为考核领导干部的内容之一。对出现损害文物的事件，除应分别追究相关责任人员的行政及法律责任外，同时应追究主要负责同志的领导责任。
三、守土有责，确保文物安全
1、进一步加强文物保护的基础性工作。进一步加强各级文物单位的安全防范措施，制定安全管理制度和应急预案。做好各级古建筑文物保护单位的消防安全工作。博物馆要加强文物库房的防盗报警、防腐、防损坏设施和消防安全设施建设。对已公布的文物保护单位应认真落实“保护范围、保护标志、记录档案、保护组织”四有规定，建立健全县、乡、村三级看护员保护网络。对暂没有级别鉴定，但具有一定价值的零散文物，文物行政部门要集中进行保护。
2、加强基本建设中的文物保护工作。各类工程建设应尽量避开文物保护区，凡涉及文物保护方面的问题，建设单位应当会同文物管理部门进行文物勘探和调查工作。凡在文物保护单位和已普查登记的文物保护范围及建设控制地带内，基本建设项目的立项论证、选址等，要充分征求文物行政管理部门的意见；因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，建设单位应事先确定保护措施，将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书，经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌，工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政管理部门同意后，报城乡建设规划部门批准。宗教、园林、旅游区对其管理的文物保护单位实施保护、修缮，应制定具体的保护措施和维修方案，必须征得同级文物行政管理部门同意，未经同意，不得实施。在工程建设中，任何单位和个人发现文物，应立即停工，保护现场，报告当地文物行政管理部门。遇有重要发现，由市文物行政管理部门及时报省文物行政管理部门处理。严禁任何单位或个人擅自侵占出土文物。因不及时报告造成文物灭失、毁损或发现文物隐匿不报、拒不上交的，依照有关法律予以处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、合理利用，努力实现社会效益和经济效益的统一
1、文物工作要坚持以保护为主，同时要注重开发利用，力求在保护中求得发展，在发展中实现更好的保护。要充分发挥我市文物资源得天独厚的优势，为促进我市社会主义精神文明和物质文明建设服务。文物利用要坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一。要促进以文物为依托的文物旅游事业的发展，积极开展文物仿复制品及文物工艺生产，开展“以文补文”和“多业补文”活动。
2、坚决禁止对文物资源的无序、过度、破坏性开发利用。凡涉及县级以上文物保护单位的利用项目必须经省、市两级文物行政管理部门参与论证。改变文物保护单位管理体制或隶属关系和用途的，必须严格按照《中华人民共和国文物保护法》第二十三条之规定进行报批。将文物保护单位辟为参观旅游场所，必须接受文物行政管理部门对其文物保护工作进行的监督检查。
五、强化管理，严厉打击文物犯罪活动
1、要充分利用报纸、电台、互联网、电视台等新闻媒体在法规允许的框架内积极做好文物宣传工作，通过专题报道、拍摄专题片等形式加强对文物法律法规、我市文物资源、文物保护工作的宣传，提高全社会的文物保护意识。
2、要加大文物执法力度，严厉打击文物走私、盗掘古墓葬、盗挖古文化遗址、盗卖石刻等恶性文物犯罪行为。重点查处违法的文物破坏案件，追究当事人和责任人的行政和法律责任。公安机关要加大打击力度，追缴的被盗文物要及时无偿移交文物行政主管部门，不得自行收藏和处理，严禁以经济处罚替代刑事处罚。海事、交通、工商行政管理部门要加大对走私和文物非法交易活动的打击力度，依法没收的文物应当登记造册，妥善保管结案后应无偿移交文物行政主管部门。
3、加强对文物交易市场的监管。坚决取缔非法文物经营活动，规范文物拍卖活动，实行文物市场行政许可制度，对文物经营定期进行专项检查。私人收藏的文物受国家法律保护，私人收藏的文物可以出售给国家批准的文物收藏单位或文物收购单位，严禁私自买给国外或境外人员。
六、完善机构，加强文物管理队伍建设
大遗址是指中国文化遗产中规模特大、文化价值突出的大型文化遗址、遗存和古墓葬。［1］它们占地广、面积大，除却具有一般文化遗产所赋存的文物属性以外，还具有其所在区域自然与社会特征的区域属性。近年来，快速城镇化所伴生的城乡建设使得我国的文化遗产尤其是那些地处人类经济活动密集区域的大遗址的保护面临严峻挑战。如何统筹遗址保护与遗址地土地利用、人口调控、生态环境及基础设施建设等区域经济社会的发展，业已成为大遗址可持续保护亟待解决的核心命题。大遗址保护规划属中国文化遗产保护领域新兴科技门类“国家文化遗产保护规划”中的一个主要类型，是我国近10年发展起来的、专门用于大型考古遗址整体保护的综合性科技手段，在大遗址保护整体工作中属关键性环节。［2］大遗址特有的区域属性使其保护规划较之其他不可移动文物的保护规划，在本体保护、环境保护、土地利用、资源保护、城乡发展等诸多方面存在显著的差异性与复杂性，“大遗址保护规划编制难、审批难、实施更难”早也在业界形成共识。［3］因此，正视大遗址的区域复杂特性，尊重遗址地经济社会发展，进而探求大遗址保护与区域发展的协同是编制科学、合理、可操作的大遗址保护规划的重要前提。本文拟以汉长安城遗址保护总体规划［4］为例，从规划编制的视角探索大遗址保护与区域发展的协同之道，以期能对我国大遗址保护规划理论的发展有所助益。
1项目背景汉长安城遗址位于西安市西北郊，面积约为75.02km2。①(图1)它是西汉王朝和新莽王朝的首都，也是我国古代第一个建制布局完整的统一帝国都城遗址。1961年，汉长安城遗址被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位。作为中国大遗址的突出代表，汉长安城在我国近几十年高速的城市化进程中，在遗址保护与区域发展之间产生明显博弈。一方面，囿于长年来文物保护政策限制，遗址区域的经济社会发展水平、居民生活质量与周边地区存在明显差距;另一方面，西安市城市化的外延作用引致遗址区内非法圈地以及违章企业进驻现象层出不穷，而遗址区数万居民日常生产生活活动更对遗址构成严重威胁。针对汉长安城遗址区“保护限制发展，发展破坏保护”的双输局面，诸多专家和学者均充分意识到编制综合性遗址保护规划的重要性。早于1997年，以西北大学历史文化名城保护研究中心科研人员为主的规划项目组，便启动了《汉长安城遗址保护区遗址保护与产业发展的协调研究》和《大遗址保护利用与区域经济协调发展模式———以陕西为例》两项规划前期研究，并于2000年受西安市文物园林局委托，着手编制《汉长安城遗址保护与利用总体规划》。然而，由于汉长安城规模巨大，遗址保护面临问题复杂，方案前两次申报并未通过国家文物局评审，原委除却规划编制中的一些技术因素之外，主要症结在于文物保护专家与地方政府在保护范围、保护措施、居民搬迁等区域利益上的分歧难于协调。为此，受西安市文物局委托，西北大学文化遗产保护规划中心于2005年重启《汉长安城遗址保护总体规划》编制工作。规划结合近年来国家文物局对全国重点文物保护单位保护规划编制的最新要求和大遗址保护规划的前沿理论，以大遗址保护与区域发展协调为指针，在规划技术路线、框架与内容上对原规划进行了全面系统的修改与补充。规划分别于2007年和2008年通过西安市城市规划委员会和市长办公会审查。2008年12月，在第三次关于《汉长安城遗址保护总体规划》的专家评审会上，国家文物局原则通过规划，并提出九条审批意见(内容详见国家文物局文物保函［2009］41号)。根据意见，规划项目组与西安市政府有关部门和主管市领导就方案修改和完善多次协商，2010年7月陕西省政府常务会议审议通过《汉长安城遗址保护总体规划》，并启动了汉长安城遗址整体保护和利用工作。结合近年来参与汉长安城遗址保护总体规划编制与规划协调的实践，笔者试图在总结规划编制技术路线、规划目标与原则的基础上，着力介绍规划在遗址保护与区域发展协调方面所做的探索与创新。
2规划技术路线
2.1现场调查，系统评估为提升规划的科学性，项目组先后对汉长安城遗址进行了多次大规模的现场调查。调查不仅包括对各个遗迹范围、坐标、形状、面积和保存现状等文物信息的核实与厘定，亦涵盖对遗址区聚落分布、居民生活、产业结构、用地类型、基础设施等区域经济社会现状的调研与分析。在以上基础数据和一手资料的支撑下，项目组基于遗址与区域相关联的视角，对遗址的价值、保存与展示现状以及遗址区的人口社会发展、土地利用、卫生环境、基础设施和管理现状，进行了全面系统评估，进而廓清了规划需要解决的重点问题。
2.2学科集成，科研支撑针对大遗址保护总体规划涉及遗址保护且关乎区域发展的复杂性特征，项目组分别吸收考古、规划、社会、旅游、管理等多个学科背景的专业人员加入规划团队。面对汉长安城保护与发展所衍生的保护区划、展示利用、产业模式选择，居民生计安排等一系列规划难题，各科专家以提升规划科学性与可操作性为指向，从自身专业视角进行理论探索与规划创新，各专项方案均是在科研成果和课题项目的支撑下，经过适应修改、反复论证与意见集成之后最终形成。
2.3部门协作，公众参与大遗址保护涉猎文物保护、遗址管理、土地调控、环境改善等方方面面，为提升规划的可操作性，项目组在资料收集与方案编制阶段，与考古、园林、规划、土地、环境等各部门进行了全面沟通;在方案修订与成果讨论过程中，对各部门代表的意见和建议更进行了统筹与集成。此外，为确保规划的公平性，规划编制充分考虑到居民这一遗址区重要利益群体的发展诉求，不仅对各村居民的生活质量与保护态度进行了问卷调查②，对动迁居民的搬迁意愿和生活
预期进行了现场咨询，并通过入户访谈、专题座谈、邀请村民代表参与规划论证等多元方式将居民意见充分纳入方案，切实践行了规划的公众参与。2.4央地博弈，多边沟通为协调国家文物局保护要求与地方政府发展需求间的矛盾，项目组认真总结过往规划编制与申报的偏误，在本次规划编制过程中借鉴并运用了沟通规划的工作方法。面对一些涉及各利益群体核心利益的关键课题(保护区划、土地调控、居民搬迁等)，项目组一方会同地方文物部门与国家文物局进行沟通，一方与地方规划委员会进行协调。这一复杂的央地博弈中，规划方案历经多次变更，保护范围更是反复调整。规划最终通过专业部门审核并争得地方政府认可，不仅是规划师、地方政府、文物部门及专家学者反复座谈、争辩、沟通、协调过程中多极利益主体形成合意的结果，更为规划的实施打下了坚实基础。
3规划目标与原则
针对汉长安城遗址面临的遗址保护与区域发展的矛盾问题，规划目标与基本原则在保护遗址及其环境的基础上，注重了遗址在区域中经济、社会与环境等价值的实现。(1)规划目标完整保护汉长安城遗址的遗迹本体、整体格局和历史环境风貌，逐步把汉长安城遗址建设成为具有“真实性、可读性和可持续性”的文化遗产保护与展示园区;通过遗址区环境整治和景观绿化，使汉长安城遗址成为西安市区面积最大的生态环境优化区和区域文化功能区，实现遗址保护与区域经济社会协调发展。(2)基本原则①依法保护。全面贯彻《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《陕西省文物保护管理条例》、《西安市周丰镐、秦阿房宫、汉长安城、唐大明宫遗址保护管理条例》等文物保护法律法规，实行依法保护。②保护与利用相结合。坚持“保护为主、抢救第一、加强管理、合理利用”十六字方针，协调遗址保护与区域经济社会发展的关系，协调考古科学研究与遗址展示利用的关系。③系统保护和动态保护。坚持遗迹本体保护与遗址景观保护相结合，考古勘探、发掘与遗址保护、展示相结合，近期保护与远期保护相结合。④以人为本。在消除遗址人为破坏因素的前提下，妥善安排遗址区居民生产生活。将居民搬迁安置和社会主义新农村建设、历史民俗文化展示区建设结合，将居民生计与遗址相关产业结合。⑤遗址保护与环境改善相结合。对遗址进行整体保护，保存并恢复遗址历史环境和自然风貌，营造与大遗址相协调的生态景观环境。
4规划的主要内容与创新
4.1保护区划汉长安城遗址的保护区划采用以“圈层式”为基础的弹性区划策略，规划区被划分为重点保护范围、保护范围、建设控制地带与遗址景观协调区四级保护区域(图2)。首先，为有效保护遗迹本体和历史环境风貌，区划采用“圈层式”划定技法。将遗迹本体及其外延50m范围划定为重要保护范围，制定最严格的保护管理规定;将遗址集中、格局完整的城址区，划定为保护范围，制定次一级的保护管理规定;将构成遗址空间格局和景观环境的遗址区周边缓冲区域划定为建设控制地带，制定相应的控制性管理规定;将位于遗址周边，对遗址景观视觉通道和环境背景产生影响的城市建成区域划定为遗址景观协调区，制定相应的引导性管理规定。在此基础上，为统筹区域发展并提升规划管理的可操作性，方案结合保护要求与区域实际做了适应性调整。一方面，对于遗址众多并分布密集的重要遗址集中区域(例如近期作为丝绸之路申遗重要节点的未央宫遗址区)，方案将其全域划入重点保护范围，进行整体保护与控制;另一方面，对于因历史原因已成为城市建成区，地下遗址损毁严重的遗址区域，方案也采取适应性修正。例如，将已被城市占压的建章宫与礼制建筑的大部区域划入建设控制地带，充分利用规划的滚动性，先进行整体控制，再力图结合城市更新，进行远期保护;又如，明光路与朱宏路之间的遗址周边区域对遗址环境风貌影响显著，但已被纳入西安市最新一轮总体规划的建设区域，方案将其划入遗址景观协调区，要求建筑物形式、色调与遗址景观相协调。以上弹性举措在对城市开发建设实施引导与规范的前提下，为地方经济发展预留了一定的弹性空间。
4.2保护措施保护措施从宏观遗址区管理和微观遗迹本体保护两个层面入手。在遗址整体管理层面。为保证遗址安全，规定在保护范围内，征收遗迹本体范围土地，对其实施有效保护;设立永久性保护界桩以界定各级保护范围;加强安防措施，并配备管理人员和通讯设施，实施动态监管。为保证遗址历史环境不受影响，要求在建控地带与景观协调区加强建设项目监控，防止破坏遗址及其景观的事件发生;建筑物形式与色调应与遗址景观相协调。在遗迹本体保护层面。规划遵循最小干预、可逆、环境协调等原则，依据各类遗迹现有的存在状况与受扰动程度，分别实施加固保护、覆盖保护、馆场保护、隔离保护、植被保护等针对性的技术措施(图3)。
4.3考古工作规划汉长安城的考古工作虽展开较早，但其勘探和发掘工作尚未完成。该种窘况对遗址保护和利用均带来诸多不利。为此，根据汉长安城遗址考古进程和保护展示需要，考古工作规划实行“全面勘探，重点发掘”的方针。首先，为纾缓遗址保护与区域发展的矛盾。考古工作近期要求做到全面勘探，并建立汉长安城遗址的考古测绘坐标系统，以准确厘定遗迹的分布与范围，及早廓清遗址区和非遗址区域，为保护区划、人口调控、土地利用导控等专项规划的实施与管理提供科学依据。其次，为使遗址保护与区域发展产生协同。考古工作要求对未央宫、长乐宫等考古勘探已探明区域的宫墙、宫门、宫内建筑、手工业作坊、道路、给排水管道等重点遗迹展开发掘，以厘清遗址布局、形制和特点，为遗址展示与文化产业发展提供信息基础与创意之源，进而促发区域勃兴。4.4展示规划为实现遗址保护与利用并举，展示规划严格遵循“全面保护、体现格局、重点展示③”的基本方针。在展示对象选择上，规划不仅展示了包括城墙、城壕、城门、宫殿官署建筑、手工业作坊、池沼、渠道等汉代各类遗迹及出土文物，也展示了其他历史时期的遗迹、遗物;不仅展示了遗址区内的物质文化遗产，也展示了隐匿于遗址背后的非物质文化遗产(民间节庆活动、鼓乐、杂技、饮食、建筑艺术、手工艺品制作等)。在具体遗迹展示上，规划结合遗址现时的考古进程、保存状况和自身特性，采取差别化的展示方式。对于考古发掘完善，布局结构清楚，保存状况较好的遗迹，选择露天原状展示、原状复原展示、馆场展示等直观方式进行展示，以体现遗址的真实感;对于经过发掘或勘探，布局结构较清楚或破坏严重的遗迹，选择基址复原展示、标识展示等保险性展示方式，以保证遗址的安全性。此外，为提升遗迹的观赏性与可读性，方案设计了利用光电技术与三维模拟影像的虚拟和模拟展示;针对部分考古工作尚未完成的遗迹，方案更设计了与考古过程有效结合的“考古发掘现场展示”这一动态性的展示方式。在展示功能分区上，规划依据汉长安城的历史空间格局，将遗址区分为宫殿官署遗址展示区、东西市遗址展示区、环城遗址展示区、汉代丝绸之路起点展示区和历史民俗文化展示区5个功能区域。在此基础上，为提升展示效果，以八街九陌这一汉代道路网结构为骨架，设计了合理的展示线路与多功能标识解说系统(图4)。
4.5居民社会调控规划汉长安城遗址区村镇发展与遗址保护的矛盾持续多年，遗址区内外居民生活质量的悬差更早已被地方和学界所关注［5－7］。居民能否在聚落搬迁这一关乎其切身重大利益的空间行动中得到公平安置和发展机会，业已成为衡量保护规划科学性与公平性的重要标尺。为此，居民社会调控规划坚持遗址安全和以人为本两大原则。一方面，对汉长安城遗址实行整体保护，有效控制破坏遗址的各类人为因素。遗迹本体范围和重点保护范围内居民必须逐步搬迁;保护范围内村镇近期维持现状，村落布局、建筑形式须依据遗址及其景观保护需要进行改造，远期逐步迁出。而在搬迁时序的选择上，规划要求根据国家财力，按照遗迹本体范围、重点保护范围、保护范围的先后次序实施搬迁(图5)。另一方面，为妥善安排遗址区动迁居民的生产生活。规划采取“近地安置，保护用地与宅基地功能置换”的调控措施。要求将居民搬迁安置与社会主义新农村建设及历史民俗文化展示区建设相结合。考虑到居民未来的生计安排，规划力图通过遗址区产业结构优化，将居民就业与遗址管理和展示、环境整治和绿化、旅游服务等工作有效结合。
文物保护；旅游发展；乾陵模式
1.当前的探索
近年来，高速的经济发展与城乡建设给文物的保护带来了前所未有的冲击。与此同时，区域的经济发展也或多或少地受到文物保护的一定限制，从而引发了文物保护与利用之间的一些问题，如文物保护与项目建设的矛盾、与市场需求的矛盾、文物保护资金短缺，以及对文物的盲目开发等。为缓解这些矛盾，一些具有文物资源的景区在文物保护与利用方面进行了积极的探索和有益的尝试。例如西安唐大明宫以遗址公园采用以文物保护和有效展示为主的国家遗址公园为核心，周边区域结合旧城区改造的综合开发；再如曲江大唐芙蓉园则是以挖掘“大唐芙蓉园”的历史文化，建设主题公园为核心，周边配以地产的建设；又如法门寺是以法门寺为中心，在旁边建设“新法门寺”佛教主题公园等。然而，这些尝试和探索往往只能适用于特定的情况，不能推而广之。因此，笔者在参与《乾陵景区旅游发展规划》时，对于乾陵景区的文物保护和有效利用进行了新模式的探索，可以称之为“乾陵模式”。通过对乾陵模式的解读及其意义的探讨，以期对文物保护与利用的研究和探索提供一定的理论价值与现实意义。
2.乾陵面临的主要问题
A.文物保护与经济发展的矛盾
乾陵中国历史上唯一的女皇帝武则天与其夫唐高宗李治的合葬陵，唯一一座保存完整的唐代帝陵；乾陵选址与建制是唐代帝陵的典范，确立了唐代帝陵制度，并对以后各个时期的帝王陵墓制度产生了巨大影响。乾陵是我国重点文物保护单位，具有申报世界遗产价值的资源，其在2006年已经列入丝绸之路申遗目录。乾陵人民和政府为保护好这一全人类的财富，严格遵循了相关保护规划的要求，不在保护范围内进行任何建设，使乾陵得到了有效的保护。但同时也正是因为强有力的保护，或者说这种“不建设，不开发”的保护方式，使乾县的经济发展一直较为落后。
目前乾县仍以农业为主导产业，第二产业和第三产业发展相对滞后。乾县的工业经济总量小，且在工业方面的固定资产的投资增幅历年来也维持较低水平。尽管乾县矿产丰富，仅以石灰石为主的矿产资源蕴藏量便达3亿立方米，且为国家优质矿石，具有极为广阔的开采前景。但出于对乾陵严格保护的需求，乾县矿产资源的工业开发较为有限。可以说，为了乾陵的保护，乾县在很大程度上牺牲了第二产业的发展，其国民经济发展一直落后周边县市。如礼泉县GDP过去为乾县的一半左右，而目前已经是乾县的两倍；兴平市过去的GDP与乾陵基本持平，如今乾县不到其1/3。乾县经济发展严重受到乾陵文物保护的影响，可以说出现了“捧着金饭碗在要饭”状况，文物保护和地方经济发展之间矛盾逐渐突显。
B.有限利用与市场需求的矛盾
乾陵旅游目前还是观光旅游，游客只能游览主陵地面上的遗迹和部分开放的陪葬陵。这样的旅游展示方式虽然有利于保护，却对乾陵的展示显得严重不足，使得乾陵这一高等级旅游资源的吸引力受到极大的削弱，导致游客对乾陵游览产生不满。例如在携程网等旅游网站上，游客对乾陵的评价不高。虽然很多游客认为乾陵“值得一去”，但大多数去过的游客对乾陵的评价是“没什么好看的”、“什么也没有发现”等。在全国旅游迅猛发展的热潮中，乾陵因为其旅游展示和利用难以满足市场的需求而致使其旅游吸引力日益下降。据统计，从2007年至今，乾陵游客数量维持在60万人次左右，与其它同类景区，如秦始皇陵博物馆（年游客量平均为300万人次）、华清池（年游客量维持在120万人次左右）、茂陵（年游客量逐渐超过乾陵）等相比，乾陵的游客量不仅少而且增速缓慢。
3.乾陵模式
面对乾陵保护与利用之间的各种矛盾，能否探索出一条既能够满足乾陵作为国家级文保单位保护的要求，又能够重塑乾陵的旅游核心吸引力，实现乾陵旅游发展和经济腾飞的发展途径呢？笔者在参与《乾陵景区旅游发展规划》中提出了“乾陵模式”，作为实现乾陵保护与利用的核心手段。
乾陵模式，又可称为“陵城双核模式”，是指以乾陵文物保护区（陵）和保护区范围外的以奉天古城（城）为主的乾陵文化旅游区为双核心，前者以保护为主，后者以利用为主的发展模式。乾陵模式主要解决了乾陵保护和发展的以下几个核心问题：
A.解决保护与利用的政策层面问题——两大分区，陵城双核
在乾陵的文物保护规划中，保护区的范围包括乾陵主陵、神道下宫和若干陪陵。而通过查阅史籍和现场踏勘，我们发现目前乾县城市建成区在历史上是作为乾陵守陵城的奉天古城。奉天古城，自唐睿宗文明元年（684年）置奉天县，安史之乱时，唐德宗曾到此避难。奉天城城墙形状奇特，形如乌龟，因此又称“龟城”。1993年，乾县成为历史文化名城，奉天古城内目前有兴国寺、文庙、城隍庙等历史遗存。由此可见，虽然奉天古城历史遗存较少，可能难以纳入乾陵文物保护的范畴，但从文化脉络上作为守陵城的奉天古城是乾陵不可分割的一部分，奉天古城与主陵、神道下宫、陪陵四部分共同组成乾陵的完整格局。
为保护、利用瑷珲新城遗址，2002年，黑河市文物管理委员会会同黑龙江省文物专家组共同编制了《瑷珲新城遗址保护利用总体规划》（以下简称《规划》）。但是，该遗址幸存不多的古建筑在小城镇改造中相继被拆毁，《规划》无法推进。2009年，国家文物局颁布了《国家考古遗址公园管理办法（试行）》（以下简称《办法》）、《国家考古遗址公园评定细则（试行）》（以下简称《细则》）。建设瑷珲新城遗址公园，既符合“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，也符合我市利用和放大现有的文化基础和优势，把特色优势延伸为城市发展的城市文化定位，在对大遗址保护的同时,又改善了遗址所在地的生态环境、美化了城乡面貌、促进了当地社会经济文化的发展,最终实现文物保护与利用的和谐共赢。
（一）遗址硬件条件完全符合要求。按照《细则》有关考古遗址公园的资源条件要求，瑷珲新城遗址在遗址价值、公园规模与内涵、区位条件、基础条件、环境条件等五个评定细节中，均符合建设国家考古遗址公园要求。按照《办法》第五条国家考古遗址公园立项申请条件，瑷珲新城遗址完全具备申请立项要求，仅部分工作尚需进一步完善。
（二）遗址公园大纲编制初具雏形。2002年编制完成的《瑷珲新城遗址保护利用总体规划》，经省文化厅、文物局批准上报至国家文物局，国家文物局在给予充分肯定的同时提出几点修改意见，主要是保护面积过大、保护措施尚需完善。按照国家文物局的意见修改之后的《规划》虽然没有再次申报，但成为《爱辉镇城乡一体化发展规划》、《瑷珲古城商业街修建性专项规划》、《瑷珲古城旅游总体规划》、《爱辉镇历史文化名镇保护规划》和《爱辉镇小城镇建设总体规划》的母本，也为瑷珲新城考古遗址公园规划的编制奠定了坚实的基础。
（三）建设国家考古遗址公园可以更好的展示历史，教化大众。考古遗址公园的建设将向世人客观的展示古城的历史，对爱国主义教育具有极为重要的意义。在瑷珲新城遗址进行考古工作之后，可将遗址重要建筑发掘现场原景保留，形成遗址与现有建筑并存，相互依托的关系。诸遗址与现存的魁星楼、海关以及古树名木交相辉映，提升瑷珲新城遗址的参观与科教价值，将整个瑷珲新城遗址变成一座天然的历史博物馆，使得群众在进入瑷珲新城遗址的同时就可以参观到历史遗迹，从而将现有的仅仅依托于爱辉历史陈列馆展陈历史的局面进行彻底的改观。
一、进一步提高对文物保护工作的认识
充分认识做好文物保护工作的重要意义。文物既是历史的载体，也是文化的载体。在新的历史时期，加强对文物的保护、管理和利用，有利于继承和弘扬中华民族优秀文化，推动文化事业大发展大繁荣。
强化文物保护意识，坚持文物工作方针。文物是不可再生的文化资源，一旦破坏，无法弥补。各级要站在对国家、对历史、对人民负责的高度，认真贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，进一步增强责任感和紧迫感，承担起文物保护的责任。
二、进一步贯彻落实文物保护“五纳入”制度
将文物保护工作纳入经济和社会发展计划。区文物部门要认真编制区文物事业发展计划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。文物事业发展计划要在明确文物工作总体目标的同时，分别对文物维修项目，各级重点文物保护单位以及文物库房、人才培养和队伍建设等工作，制定具体的目标和措施。
将文物保护工作纳入城乡建设规划。在编制和调整城乡建设规划时，要充分考虑文物保护的特殊要求，把重点文物保护单位的保护范围、建设控制地带的划定作为总体规划的强制性内容。
将文物保护经费纳入财政预算。财政部门要按照“分级管理，分级负担”和“逐级配套”的原则，把文物保护管理经费纳入区、乡财政预算，除每年安排一定数额用于文物保护工作的调查、勘探、建档等办公经费外，还要安排相应数额的抢救性文物维修保护经费，并随财政收入的增长而逐步增加。
将文物保护纳入体制建设。建立完善的文物保护管理体制。区文广新局是全区文物保护工作的主管单位，要对文物保护工作依法实施管理，监督和指导，各有关部门要依法履行各自的文物保护职责。各乡镇要确定专人负责文物保护工作，落实工作经费，乡镇文化站、村民委员会要在文物部门的指导下开展相应的文物保护工作。
将文物保护纳入领导责任制。切实加强对文物工作的领导，成立阳市区文物管理委员会，由区政府主管副区长任主任、区政府办分线副主任、区文广新局局长任副主任，文化、国土、建设、规划、财政、发改、公安、农业、水利等部门相关负责人为成员。建立文物保护联席会议制度，定期研究文物保护工作的重大问题和有关政策的落实措施，统一协调文物保护工作。
三、进一步加强建设工程中的文物保护工作
做好地下文物勘查工作。区文物主管部门要认真履行职责，组织力量对我区地下文物进行全面勘查。对古文化遗址、古墓葬、古建筑、古石刻等不可移动文物认真调查并向社会公布，对其管理和保护提出明确的意见并组织实施。
坚持对建设工程项目区域进行文物调查勘探制度。凡大、中型基本建设工程或地下文物丰富地段需动土的建设项目，建设单位在取得项目选址意见书后，由区文物主管部门对工程征地范围进行详细的文物考古调查勘探，确认无文物埋藏或按规定清理发掘后，方可办理规划、用地等审批手续。所需费用应根据《文物保护法》第三十一条规定列入建设工程预算。
加强文物保护单位的管理。在文物保护单位的保护范围内，不得进行其他建设工程，包括建房、葬坟、取土、开渠、爆破、钻探、挖掘等作业，特殊需要的，必须经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，并在批准前征得上一级人民政府文物行政部门同意；未经批准，在国家级及省级文物保护单位的保护范围内进行其它建设的，必须无条件拆除，因此造成的经济损失由建设单位或个人负责，如对文物造成损坏的，将追究其刑事责任。
切实保护好施工过程中的出土文物。在建设项目施工过程中，任何单位和个人发现古文化遗址、古墓葬或其它文物，应立即保护好现场，报告文物主管部门和公安部门，由其采取有效保护措施，任何单位和个人不得哄抢、私分、藏匿出土文物。如因考古发掘和文物保护，需要调整或顺延建设工程工期的，建设单位要积极配合和支持。
四、进一步加强文物事业的各项基础工作
做好全区文物保护单位的“四有”工作。建立重点文物保护单位安全防范制度，严格执行安全责任制。各相关部门应当依法履行所承担的文物保护的职责，维护文物保护管理秩序。
建立和健全文物安全巡查制度，区文物主管部门要建立不可移动文物安全巡查制度，定期开展文物安全巡查，各乡镇要对管辖区内的不可移动文物进行日常巡查，发现问题及时上报，通过建立完善层级文物巡查机制，有效防止并及时制止破坏文物的事件发生。
进一步加强库藏文物安全工作。区文物主管部门要采取向上争取项目，政府财政支持，单位自筹相结合的方式，启动文物库房建设，改善库藏文物的保管条件，提高技术防护水平，保证文物安全，要建立健全文物的接收、鉴定、登记、编目和档案制度。
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