时间：2023-10-11 10:03:40
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇国土空间规划与实践，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
关键词：战略规划；主体功能；综述
中图分类号：F120.4 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-000-01
一、国外研究现状
二十世纪初期，国外许多发达国家和地区为了缩小地区差距、协调区域发展就已经开始陆续开展了区域规划。特别是在二战后，英国伦敦、法国巴黎、德国柏林等大部分欧洲发达国家城市受到战争的严重破坏，道路建设、基础设施建设及产业布局都需重新规划建设。了严重的破坏，伦敦、巴黎等城市一切都百废待兴，需要重新建设。因此，基于重塑城市功能布局和发展区域经济的需要，以城市为核心的区域规划实践在战后成为欧洲发达国家经济社会重塑的导向。20世纪60年代，经过近20年的城市建设大规模建设，资源大量消耗、人口大量聚集，随之而来的人口、资源、环境问题失衡问题越来越凸显，区域经济发展不平衡、地区差距不断拉大越来越引起普遍重视，使得欧美发达国家和地区更加注重区域规划以达到协调发展，区位论、增长极理论、点―轴开发模式等区域发展理论得到广泛研究拓展，并在欧美各国进行了规划实践。
1.美国空间规划。美国在上世纪20年代对纽约进行了区域规划，而针对全国性的空间划分则是由美国经济分析局于1977年才开始的。美国是以县为单位作为空间单元，综合考虑人口规模、通勤量、报纸发行量、文化传统、资源禀赋等影响因素，在全国划分为成分经济地区、经济地区及区域经济地区组合三大层级。其划分依据是：第一，把指规模较大的城市或经济活动中心确定为节点；第二，通过其他的指标和经济合理性的考虑，将县级空间单位合并到节点上，形成成分经济地区；第三，根据区域间经济往来、产业关联、交通联系等因素，把成分经济地区合并为经济地区；第四，同理，把经济地区合并为区域经济地区组合。
2.欧盟空间规划。欧盟由许多国家构成，包含了发达国家同时又存在发展中国家，由于各个国家之间的发展不平衡，会影响到欧盟的长远协调发展。基于这样的考虑，由欧洲统计局建立地区统计单元目录（NUTS），并分别确定不同国家和地区的政策方向。NUTS分为三个层级，其划分依据是：第一，根据习惯划分，以成员国的行政区为空间单元，各国和地区可根据实际自主划分；第二，根据一般特点划分，排除矿区、农垦区、铁路交通区等特殊空间单元；第三，根据等级划分，分为NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3三个等级，其中NUTS level1覆盖了各个成员国。
3.日本空间规划。日本建立起了自上而下的全国、地域和市町村三级国土和区域规划体系和都市规划体系，空间规划体系比较完善。1962-1998年，日本先后五次制定了全国综合开发规划，把全国划分为过密地区、整治地区和开发地区三种类型，适时采取不同的区域发展政策。与欧美国家不同的是，日本在微观层面上制定了市村盯综合发展规划，鼓励社会资本参与建设，在规划源头上防止自然生态环境的破坏。
二、国内研究现状
我国最早区域规划工作从第一个“五年计划”开始，到20世纪80年代到90年代中叶，我国借鉴西欧和日本的国土规划经验，重新开始区域规划布局，在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点，可说这时我国的区域规划工作才是正式开始。20世纪80年代中期，我国借鉴日本的经验，编制出台了《全国国土总体规划纲要》，取得了良好的效果。但在计划经济体制下，造成了部分地区无序、盲目开发，到现在开始体会到空间布局失衡给经济社会发展带来了苦果。20世纪90年代，我国才开始城镇体系规划，不过当时主要是为城市规划服务，规划内容也缺乏深度和精度。2000年后，城镇体系规划在原有基础上，增加了与自然生态环境协调发展、划分不同类型功能区进行空间管理等内容。
2010年，《全国主体功能区规划》颁布实施，是在我国国土空间布局上具有里程碑的意义；党的十及十八届三中全会多次强调要坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动发展。经过多年来的探索实践，我国形成了多样化规划体系。
三、结论
主体功能区战略的提法在我国的发展战略规划中还是首次，国内对于主体功能区的理论研究还处于探索和讨论阶段。综合国内外空间功能区划相关研究和实践，得出结论如下：①空间规划由单要素转向综合区划分转变，开始将经济、社会和生态环境因素进行统筹考虑，注重突出区域的主体功能相对独立性和区域间的协调性。②规划体系不断得到完善，形成宏观、中观和微观相互协调衔接的多层级的空间规划体系的互补共赢。③在政府主导下，实现了空间规划与政府管理模式转变的双向促进，规划的导向性和控制性明显增强。
参考文献：
[1]马凯.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要辅导读本[M].北京科学技术出版社，2006.
[关键词]双评价；国土空间规划；情景分析；ANN；CA
根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称《指南》），双评价是国土空间规划重要的前期评价工作，要为国土空间规划提供理论基础与策略支撑。情景分析是双评价中针对不同情景进行分析，为国土空间规划提供多方案比选的工作内容，但《指南》并未明确情景分析的详细方法，作者探索了一种情景分析方法，以供参考。本方法的创新点在于，使用了ANN-CA模型，将地形、基础设施建设等影响因素对土地利用类型的影响结果直接落实到空间布局上，相较于常见的文字、数据版情景分析，能够更直观、更清晰地表达各因子对国土空间格局影响的结果，对国土空间规划的支撑作用也更强。ANN-CA模型在土地利用方面的应用已经有许多实践，孙玮健等利用ANN-CA模型研究了哈尔滨市双城区的土地利用格局变化及驱动机制；张鹏等用其研究了南昌市“三生”空间的时空格局演化特征；幸瑞燊用其模拟了重庆市万州区的生态空间布局，并进行了生境质量评估。ANN-CA模型的模拟精度已经经过实践得到了认可，本方法在前人研究的基础上进行了改良，对驱动因子也设置了多情景，从而直接在结果中体现不同人口、不同基础设施建设情景等对土地利用变化的影响。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神经网络-元胞自动机模型。元胞自动机是一种时间、空间和状态都离散，空间相互作用和时间因果关系都为局部的网格动力学模型，实现了自下而上模拟复杂系统时空演化的过程。每个元胞的状态由其相邻的元胞的状态决定，当为其制定转换规则后，所有元胞便能依据转换规则自行演变，因此其核心在于转换规则。人工神经网络具有自学习以及联想功能，能够高速寻找优化解，通过人工神经网络模型学习土地利用数据变化的规则，将提取的规则应用于起始年份的栅格数据，就能在元胞自动机中完成模拟预测的过程。
1.2技术路线
本研究依托国土空间规划项目，能够获得某市第二次和第三次全国土地调查数据。将某市土地调查数据地类重新分为耕地、林地、园地、其他农用地、城镇用地、村庄、采矿用地、其他建设用地、水域、其他土地共十个用地类型，并转换成栅格数据。利用人工神经网络学习方法，提取某市2009年土地利用数据不同地类演变到2018年的规律（因2009-2018年数据为第二次全国土地调查数据，其地类涵义一致，用其推演较为准确），再以第三次全国土地调查数据重分类后的栅格数据作为起始年份数据，加入不同情景的驱动因子栅格数据，应用神经网络学习的地类演变规律，在CA元胞自动机中进行自动演变，将不同情景预测的城镇建设用地总规模，作为演变终止的条件，推演不同情景下某市2035年国土空间格局（图1）。
2情景设置
2.1重大影响因素
2.1.1地形因素。地形是影响国土空间格局的重要因素之一，地势越平坦，越适宜开展人类活动。高程太高、坡度太大的区域则不适宜开展城镇建设或耕地种植。选取高程（图2）和坡度（图3）作为地形驱动因子。某市西北部和中东部有山脉，其余区域较为平坦。2.1.2区位。区域到中心城区的可达性会影响区域受到中心城区辐射的强弱。越容易到达中心城区，越容易受到中心城区的辐射影响，对区域发展越容易起到促进作用。采用百度地图交通时间数据进行插值分析，得到某市全域到中心城区的可达性图层（图4）。2.1.3地质灾害。某市北部的山脉附近地质灾害较容易发生，且地震断裂带多分布于此。地质灾害对人类的生命财产破坏力极强，在地质灾害易发生区域不适宜开展人类活动，因此将地质灾害危险性（图5）作为影响空间格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利设施。水资源对生态、生产、生活都有着重要的影响力，某市位于汉江中下游，境内水系发达，河流湖泊水库众多，一般情况下是不缺水的，以水资源总量作为影响因子的意义不大，因此以水资源获取的难易程度，即水域及水利设施可达性（图6）作为对区域发展的驱动因子。提取某市第三次土地调查数据中的水域及水利设施，分析各单元到达水域及水利设施的距离。因未获取到规划水利设施数据，仅从现状数据考虑，未设置多情景。2.1.5交通路网。提取某市第三次土地调查数据中道路数据，结合规划道路，按照现状道路、规划道路部分建成、规划道路全部建成三种时态，分为低密度路网、中密度路网和高密度路网三种情景，如图7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75万人，城镇化率60.1%。根据某市2014-2019年统计年鉴数据，结合某市2035年发展目标，预测在稳健、基准和乐观三种情景下，某市城镇化率分别为68%、70%和72%，对应的常住人口数量和城镇人口数量如表1所示。
2.2情景配置
综合以上七种重要的影响因子，配置稳健、基准、优化三种情景。地形、区位、地质灾害危险性、水域及水利设施是基础驱动因子，三种情景是相同的；其余因子为动态因子，不同的情景对应不同的值。动态因子中人口和城镇人均建设用地可以计算出城镇建设用地总规模，从而设置演变结束条件。交通路网则影响地类单元格变化的概率和地类。各情景的具体配置情况如表3所示。
3情景模拟结果
使用ANN-CA模型工具对2009年和2018年土地利用栅格数据进行人工神经网络学习，分别添加三种情景对应的驱动因子归一化处理后的数据，根据实际的地类转换关系设置好地类转换矩阵，待学习结束后，用三调地类转换的栅格数据（2019年）作为起始年份数据，推演2035年空间格局，最终结果如图8所示。
4总结
稳健、基准、优化三种情景分析对应的城镇用地占全域比例分别为2.88%、3.24%、3.60%。从空间布局来看，中心城区及各县市的城镇用地均有扩张，中心城区主要向西南方向扩张，与某市规划发展方向一致，可以从空间上为国土空间规划中城镇建设用地布局、城镇开发边界划定提供参考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的资料有限，未能考虑规划的重大水利设施以及气候变化因素对空间格局的影响。（2）为了贴合实际地类转化规律，例如城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿废弃地复垦等等，将用地类型分得比较细，这样的优点是比较贴合实际土地转换规律，但分类太多人工神经网络学习的精度会有所降低。（3）模拟结束条件——城镇建设用地总规模，是依据预测人口和城镇人均建设用地确定的，而目前的理念是“量水发展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定产”，会更符合现在的规划理念。
[参考文献]
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我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].
党的“十”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。
一、空间规划体系协调面临的主要问题
我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。
1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。
各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。
国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。
2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。
不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].
3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。
在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。
4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。
城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。
二、空间规划整合与协调的实践探索
为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：
1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。
上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。
2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。
广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。
3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。
2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。
太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。
三、完善空间规划体系的基本思路与框架
建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。
1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。
编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。
突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]
切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。
2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。
市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。
借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。
3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。
以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。
依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。
四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动
1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.
建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：
第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。
第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.
第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。
2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。
发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。
第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。
第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。
3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。
按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：
第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。
第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。
关键词：城市地下空间规划；生态导向；可持续发展；立法保障
中图分类号：D922.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0103-04
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“生态文明制度保障视角下的城市地下空间规划法治研究”（13YJA820008）。
作者简介：郭庆珠（1974-），男，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学和规划法治研究。
一、现实背景与问题的提出
城市化（也称为城镇化）的快速推进是目前我国最重要的时代特色之一，与城市化相伴的是人口急剧向城市集中，公共设施、土地资源、生态环境等都面临巨大的压力，尤其在大城市，上述问题已经变得非常急迫和突出，很多城市中心区的地表土地利用已经到达了极限，在此情况下，城市地下空间的建设开发成为必然。“纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把对地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施、实施城市土地资源集约化使用与城市可持续发展的重要途径。”[1]我国某些大城市的地下空间开发利用程度已经非常高，其在城市发展中的重要性已经为人们所广泛认知。与此同时，某些大城市的地下空间已经成为稀缺资源。[2]
如何才能最优化利用有限的地下空间资源？进行科学、合理的规划无疑是最好的选择。因为规划通过考量现实，在对未来目标进行合理设定的基础上尽可能选择科学的手段保证相关目标的实现，它充分体现了人类理性的需求，可以防止在盲目和无序状态下可能带来的资源浪费。“从实证的视角考察，在二战后，世界各国莫不重视规划的引导、协商功能，有力地促进了社会的发展和进步。……这在解决有关城市的住宅开发、建筑规划、环境整治等问题方面，表现得尤为明显。”[3]伴随着城市地下空间的大规模开发，城市地下空间规划也成为现代城市规划的基本内容之一。基于城市地下空间规划的重要性，其已成为法律调整的重要对象。在全国范围内，《城乡规划法》和《城市地下空间开发利用管理规定》都规定了城市地下空间规划的内容，但总体来看，上述法律对其规定得比较简略。为了适应发展的需要，有些地方针对城市地下空间规划开发制定了专门的地方性法规，如天津市在2008年了《天津市地下空间规划管理条例》；上海市在2013年了《上海市地下空间规划建设条例》等。
生态问题是城市地下空间规划建设时必须予以考量的重要因素，相对于地表的开发利用而言，这个问题更应予以充分的重视，因为一般来讲地下的生态环境系统是比较脆弱的，一旦破坏，很难予以重建和回复，从一定意义上讲具有不可逆性。“地下空间本身是一个环境实体、一种自然资源。它可以被人类活动所改变或破坏。从这个方面来说，相比于地表设施，地下设施更应该强调：地下环境很难恢复到修建地下设施之前的状态。”[4]因而通过科学的地下空间规划尽可能地避免或减小对地下生态系统的改变或破坏是十分必要的。上述涉及到城市地下空间规划的立法中，也都对相关生态问题进行了规范，但是总体来看，有关规范内容还存在一定的不足，有进一步改进的必要。本文拟结合我国实践对有关的法制问题进行探讨。
二、生态城市建设与城市地下空间规划中的生态诉求
城市化是各个国家走向现代文明的必经之路，这已经被历史和各国的实践所证实，但是人类在享受城市文明和便利的同时，不得不面对、甚至是忍受着快速到来的“城市问题”，这在20世纪中期的工业发达国家体现得非常明显，有人对此做了总结，认为：“城市问题主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力；城市环境恶化，污染严重；城市水资源短缺；城市生物多样性减少；交通拥挤，不利于人们的出行；城市蔓延加剧，人们的通勤时间过长，在城市的居住舒适度迅速下降。”[5]为了有效缓解“城市问题”，在20世纪60年代，生态城市理论和生态城市建设逐渐进入了人们的视野，在推进城市化的进程中，我国一直非常重视生态城市建设的实践，并把其视为生态文明建设的重要内容。根据前文所述，城市地下空间开发利用已经和地表城市开发一样成为城市建设的基本组成，显然其也要符合生态城市建设的理念要求，并且基于地下的特点，还应该在生态保障问题上采取更高的标准，那么城市地下空间规划中应该体现怎样的生态诉求呢？笔者认为，城市地下空间规划在设定未来的地下开发建设目标和蓝图时，生态导向应该是其最为核心的考量因素之一，具体而言应该彰显“适度、和谐和可持续”的生态理念。
首先，规划内容要充分考虑城市地下空间的生态承载力，满足“适度”的要求。所谓生态承载力是指某区域空间在特定时期，在不损害区域空间生态系统的功能完整及其生产力的情况下，即在其生态容量内，该区域空间复合生态系统对人类社会经济活动的可持续的最大支持能力。生态承载力主要包括三个层面，即环境支持力、资源支持力和人类支持力。[6]具体来讲，就是指特定区域空间内生态环境对污染废弃物的同化、承受能力，即纳污能力；所能提供的资源消耗能力；所能支持的人类社会经济发展能力。“适度”的生态理念要求城市地下空间规划在设定未来的开发规模、范围和强度时应该不超越地下空间的生态承载力，即要适度保持地下环境的自我修复能力，避免地下空气、水等环境污染的出现；要避免对地下空气、水等资源的过度消耗或破坏以防止可能带来的生态危机；要防止为了人类经济社会发展的需要而过度开发地下空间，比如不能为了商业化需求而进行过大强度的地下开发等。由于受到光照、通风等因素的影响或限制，相对于地表，地下空间的环境修复和资源再生能力是比较弱的，因此开发时更应慎重。同时还应该看到，有些地下生态系统的破坏甚至会对地上环境带来灾难性的影响，如地下水资源的污染或破坏往往会对地上植被、水循环等带来诸多不利的后果。
其次，规划内容要符合城市地下空间开发的客观规律要求，注重人类发展和地下生态系统的协调，满足“和谐”的要求。基于人类本性和活动的需要，在建设开发过程中往往会追求设施的舒适、方便，但是这种追求一定要合理，要与城市地下空间开发的客观规律和生态需求相协调，不能因为一时或个别的需求而影响未来地下空间开发的潜能，比如采光、通风的设计既要能满足人们的需求，又要尽可能避免过多的占用地下空间资源或对环境造成过大的压力。“人类与其生存环境之间的交互性适应即为我们现在所追求的‘和谐’。”[7]城市地下生态环境系统的良好运行是人类在地下空间设施中活动的基础，否则，无论城市地下设施建设的如何完善都会失去其存在的社会意义，二者的和谐共存是十分必要的。为实现这种“和谐”要求，在进行城市地下空间开发时既要注重对人类活动所需设施的开发，又要注重对地下生态环境保护设施的开发，在二者相对平衡的基础上来促进人和地下生态系统的和谐相处。同时，地下设施的规划建设要和相邻、相近设施相互协调、和谐共存，通过互联互通和共享采光、通风等方式提高资源利用率，减少对环境的破坏。
第三，规划内容要在前述“适度”的基础上，重视系统性和公平性，保证城市地下空间生态系统有“可持续”发展的能力。“系统性和公平性”要求城市地下开发要充分照顾系统整体和未来公平的需求，保证资源、环境等在不同社会利益群体以及现代人和后代人之间进行均衡的动态传递。在生态承载力容量范围内的“适度”开发是满足“可持续”要求的基础，但“适度”开发未必一定就能保证“可持续”价值的实现，同时还必须从长远的眼光出发，满足地下开发系统性和公平性的要求，才可能有助于“可持续”开发的进行。因为地下开发具有隐蔽性和难以恢复性的特点，一旦开发就很难恢复原样，现有的开发若只满足“适度”要求而未考虑系统整体性和未来公平性要求，那么，相邻空间的开发会面临障碍，未来人们也可能很难在此基础上作进一步的开发利用，如一个地下单体建筑虽然满足了“适度”要求，但是若没有预留必要的通风、采光等互联互通通道，那么，要想在其基础上进行深层开发或发展其成为地下综合体可能就比较困难，后代人们进一步开发的权利显然也会被剥夺掉，换句话说会造成对相邻空间权益人利益――此为相关社会公平问题之一――和代际公平的损害。“可持续发展要求城市及人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力，当代人在发展与消费时应努力做到使后代人有同样的发展机会，同一代人中一部分人的发展不应当损害另一部分人的利益。”[8]“可持续”的生态理念更为直接地体现了对社会、对未来负责的精神，对城市地下空间的循环利用和均衡发展有直接的保障和促进作用。
三、成效与缺失：我国城市地下空间规划立法中生态内容之考察
上文提及了几部目前我国比较成熟的规制城市地下空间规划开发的立法，下面就以上述立法作为样本考察实定法中有关生态内容的规定：
（一）现有城市地下空间规划立法中生态内容的成效
一是基本确立了“生态保障优先”的价值理念。一般来讲，一部立法会体现不同的价值需求，这就会涉及到价值取向选择的问题，在不同价值取向的指引之下，立法内容自然也会相应的有所侧重。城市地下空间规划立法主要会涉及到生态价值、经济价值、安全价值、社会价值和公平价值等，从实定法进行考察，上述诸多价值中，生态价值往往被放在优先考量的位置，从总体上讲，“生态保障优先”已经成为现有相关立法中最基本的价值认同和价值取向选择。前述各部立法在总则中对生态保障都有相对比较明确的规定。《城乡规划法》第4条第1款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”根据该法第33条的规定，城市地下空间的开发和利用要符合城市规划，履行规划审批手续，显然上述有关生态保障的内容对于城市地下空间规划建设起着当然的指导作用。《城市地下空间开发利用管理规定》《天津市地下空间规划管理条例》和《上海市地下空间规划建设条例》等立法总则中也有类似的规定。上述立法都明确强调了“资源合理利用”、“环境保护”和“有序、协调开发利用”的重要性，契合了上文所述“适度、和谐和可持续”的生态理念，表明我国城市地下空间规划实定法已经基本确立了“生态保障”价值在相关立法价值体系中的核心地位，是我国城市化进程中更为重视生态文明建设的重要体现。
二是立法中的生态规范贯穿于城市地下空间规划建设的全过程。法律总则中有关生态保障的价值诉求对于城市地下空间规划建设的全过程都有约束、指导作用，但是总则中的规定往往具有很强的原则性和抽象性，那么在规划建设的具体过程中有没有相应的生态规范？城市地下空间规划建设分为不同的阶段，从整体上来讲包括规划编制和实施阶段，在这其中又可细分为规划评估、勘察、设计和施工等，有的规划还有可能会涉及到修改的问题，即规划编制完成后在实施的过程中可根据情势的变化对规划内容进行调整、修订。考察现有的城市地下空间规划立法，有的基本上在规划建设全程都规定了生态保障的规范内容，如《城市地下空间开发利用管理规定》第7条在涉及规划编制时规定：“城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要……”第16条在涉及规划实施时规定：“地下工程设计应满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。”相对而言，《天津市地下空间规划管理条例》在此方面体现的更为明显，规定的也更为具体，涉及到的规划阶段也更为全面，如该法的第11条、第17条、第24条、第32条和第33条等都规定了生态保障的内容，具体对城市地下空间规划编制以及规划实施中的项目选择、项目设计方案、勘察、施工等不同阶段进行了规制。
（二）现有城市地下空间规划立法中生态内容的缺失
一是现有城市地下空间规划立法对于生态正义的维护还有待加强，相关生态理念的制度支撑有待进一步强化。随着人们对于生态环境重要性认知的深入，生态正义成为近年来人们非常重视的社会问题之一。“生态正义所关注的核心问题就是如何公平地在主体之间分配生态权益或分摊生态责任。”[9]具体到城市地下空间规划建设中的生态正义，主要是指：对地下空间资源的利用要体现公平性的要求，要保障与地下空间资源相关的各利益主体有充分的机会参与生态权益的规划配置；对地下空间资源环境造成损害的，规划建设的利益主体要承担相应的法律责任，并要对因此而受损害的相关各方进行适当的补偿。从实质意义上来讲，前述城市地下规划开发中“适度、和谐和可持续”的生态诉求是与生态正义的内涵相契合的，因为满足了上述要求，则说明规划开发并没有为了眼前自身的利益而过度、任意和不顾后果地进行开发，而是考虑了同时代和后代利益主体的权益保障，这就是人们常说的代内公平和代际公平。
虽然我国现有的城市地下空间规划立法基本确立了“生态保障优先”的价值理念，是对生态正义的正面回应，但总体来看，以下方面仍有待改进：首先，“适度、和谐和可持续”的理念在立法中的落实还不够具体、全面，很多立法尚未把三者作为一个有机整体而往往出现规定碎片化的情况，实践中很容易导致片面理解生态正义的倾向，难以兼顾代内公平和代际公平的共同需求。其次，现实实践中不公平的情况仍然比较多见，对于地下空间规划利益主体缺乏必要的规制手段，生态保障中公平、正义的维护还有待通过立法强化，尤其应该加强相关保障制度的建构，因为若仅仅在实定法中做原则性规定，而缺乏制度支撑，很可能在实践中流于虚置。因而，总体上讲如何在立法的层面强化城市地下空间规划中与生态正义维护、生态理念转化相关的制度建设仍是一个长期的任务。
二是现有城市地下空间规划立法对于地下开发中生态保障系统性的关注不够，未能有针对性地建构有关法律制度。城市地下开发中的生态保障相对于地表开发是有一定特殊性的，最为典型的就是前者具有系统性非常强的特点，主要表现为空间资源一旦被开发或环境被改变就很难回复，即使是局部空间资源开发或环境改变也很可能会对整体的生态系统造成难以挽回的影响，因此任何项目的城市地下空间规划建设都要摈弃孤立、个体开发的观念，如有可能，要尽量进行长远规划，尽可能减少目前不同规划建设之间以及目前的规划建设和未来进一步开发之间可能产生的冲突，比如要充分考虑分层开发的问题，当进行某一层次的开发时，要为其他层次的开发预留出生态余地。但是，从实践来看，目前城市地下空间规划建设在满足生态保障系统性要求方面仍有很大的改进余地，这很大程度上是因为地下空间开发会涉及到众多行政机关的职权，如国土资源部门、城市建设部门、民防管理部门以及房屋管理部门等，导致很多情况下政出多门的状况。有的立法也试图解决这一问题，如《上海市地下空间规划建设条例》第5条第1款就规定“市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责”，但由一个职能部门对其他和其地位平行的职能部门进行综合协调毕竟缺乏相应的权威性，实践中的效果也注定不会理想。立法如何从制度上回应城市地下空间规划中生态保障系统性的需求有待进一步思考和完善。
三是现有城市地下空间规划立法对于生态保障中法律责任的规定还不够具体和有针对性，有待进一步完善。现有的城市地下空间规划立法一般都有“法律责任”部分，但考察现有的规定，很少有责任是针对生态保障来进行设计的，换句话说，目前的城市地下空间规划立法中因生态保障问题而对规划主体进行责任追究的内容并不多见，出于对生态价值的维护，立法在这方面显然有进一步改进的必要。
四、我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进
在上文相关研究的基础上，笔者结合生态城市建设的实践对我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进略作探讨：
首先，要结合城市地下空间规划建设的特点，改进规划编制生态信息公开以及公众参与制度，扩大信息公开的范围并保障信息公开的有效性，强化公众参与的广度与深度，以利于生态正义的实现和生态保障理念的落实。知情权是公民的基本权利之一，而政府信息公开是公民知情权实现的重要保障，也是公众有效参与和监督权力运行的一个必要条件。行政机关在制定城乡规划时，必然涉及到公开的问题，我国《城乡规划法》中其主要体现为“规划草案”的公开，如该法第26条第1款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”该条规定显然对于城市地下空间规划的制定有约束作用，但是除此之外在其他有关城市地下空间规划的专门立法中鲜有类似的内容和具体的实施措施，实有改进的必要。笔者认为，对于城市地下空间规划及其涉及到的生态保障而言，仅仅公开规划草案是不够的，无助于信息公开有效性的实现。因为城市地下空间规划――尤其是其中的生态内容具有极强的专业性和技术性，若仅仅公开草案的话，由于信息量过于单薄，再加上公众本身并非专业人员，对于地下知识的认知能力有限，很可能会对公众的理解造成困难。而且地下空间开发具有隐蔽性的特点，公众难以有感性的认知，综合以上两点，仅仅公开规划草案往往很难达到让公众知晓并理解信息之目的，有效性不彰，进而会影响公众参与的效果，因此在公开草案之前或同时还应该公开地下空间规划编制所依据的基础资料（相关资料涉及到国家秘密、商业秘密等的除外），这些资料在规划草案编制前一般由编制机关通过调查取得。我国目前的城市地下空间规划立法，包括《城乡规划法》，基本上都没有公开基础资料的内容，笔者认为基于前述地下空间开发及其生态保障的特殊性，应该在立法中建构地下空间规划编制中的基础资料公开制度，而且应该由规划编制机关主动公开，而不需要利害关系人的申请，需要公开的基础资料主要有与城市地下开发相关的：（1）勘察和测量资料；（2）气象资料；（3）城市地下空间利用状况；（4）城市交通资料；（5）城市市政公用设施资料；（6）城市环境资料等。[10]除了上述资料之外，根据《环境影响评价法》做出的环境影响报告书也应该公开，供公众查阅、监督。另外，为了保证信息公开的有效性，如有可能的话，城市地下空间规划编制机关应该对上述资料进行公开说明，以避免公众因有关地下专业知识的欠缺而造成误解。
城市地下空间规划并非是纯技术性的结果，同时也是社会建构的产物，因此公众的参与是必要的，公众参与既有助于监督规划权力的运行，也有助于规划利益的平衡，使规划内容更具社会性和科学性。基于地下开发中生态系统一旦受到破坏很难回复的特性，更应该集思广益，充分发挥公众参与的作用，因而强化公众参与的广度与深度是是非常必要的，尤其是规划制定前的环境影响评价更应该如此。根据我国《环境影响评价法》第11条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，才“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”笔者认为，由于地下生态系统比较脆弱，出于保护的需要，应该将所有城市地下空间规划都认定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，以便在公众参与下更好地监督和检验针对该地下空间规划所作出的环境影响报告书。
其次，借鉴德国的“规划确定程序”，建构某一机关集中行使城市地下空间规划权制度，以有助于生态系统性的维护和统筹协调的进行。德国的“规划确定程序”是指当规划涉及到多个行政机关职权时，可由一个行政机关编制规划草案，对于涉及到其他行政机关事项的，可通过听证或其他方式听取有关行政机关的意见，在听取意见后形成的规划草案报请规划确定机关裁决，裁决后得以确定的规划在实施的过程中再涉及到前述其他行政机关职权而需要它们核准或同意的，可得免除。通过上述制度，实际上把多个行政机关的事权集中到了规划确定机关手里，产生了集中事权的效果，避免政出多门。[11]笔者认为这一制度有重要的借鉴意义，可以通过立法建构集中行使城市地下空间规划权制度，即立法确定由一个行政机关编制地下空间规划草案，涉及到其他行政机关职权的，可征求其意见，在报请规划编制机关的上级机关批准后，规划实施――包括实施中的许可、确认、处罚等以及规划修订等相关职权都集中并转移给该审批机关，其他相关机关都不得再分散行使规划涉及到的相关职权。这样可以避免城市地下空间规划建设中各行政机关各自为政所导致的矛盾、冲突，对于统筹协调和生态保障系统性显然是有利的。若有了上述制度建构，上文所述《天津市地下空间规划管理条例》第11条的规定――编制地下空间规划，应当符合统筹协调开发利用和生态环境关系的要求――显然就有了制度化的保障。
第三，完善城市地下空间规划立法中规划主体的责任体系，同时，可以立法建构相关的生态补偿制度。针对现有立法中鲜有因生态原因而追究规划主体责任的问题，从操作性和可行性的维度出发，可以从生态承载力的视角切入完善相关规定，比如因生态承载力评价错误导致城市地下空间规划建设造成或可能造成生态系统损害的，应该责令规划编制以及审批机关及时采取补救措施，并可对相关的责任人员予以行政处分等。当然，上述内容只是目前比较易于切入的部分之一，相关责任体系的整体完善是一个比较复杂的问题，仍需要在研究的基础上进一步深入探讨。同时，可以建构城市地下空间规划建设中的生态补偿制度。生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[12]根据上述定义中有关利益关系的分析，目前，可以尝试通过国家的税费政策、财政补贴、政策倾斜、技术支持、向地下开发受益方征收资源费和生态系统保障基金等方式对城市地下空间规划建设区域内的利害关系人进行补偿。
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关键词：新时期；土地规划；土地利用
中图分类号： F301.23 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新时期的土地规划理念
新时期、新思想、新规划，在新的社会形势下，土地利用规划也需要与时俱进，根据现实需求和环境调整土地规划。具体来说，新时期土地规划的新思想、新理念主要体现在以下几个方面。
1.1 理性发展
改变以往单一的土地利用模式，从实际情况出发，因地制宜，结合当地的环境质量、各个自然因素的组合情况来进行土地利用的规划。在土地利用规划中应该明确指导思想、分配目标，改变以往以人类的需求为中心的规划模式，妥善处理经济、社会与自然之间的和谐关系，遵循客观规律，坚持可持续性的理性发展观念，保证土地资源的永续利用，避免对土地资源的破坏，将社会进步与生态环境改善紧密结合起来，实现理性发展。
1.2 空间规划
土地利用规划是综合了多方面因素的综合性供需调整，是统筹城乡发展、协调土地利用结构、布局的长期性的空间规划，其本身具有明显的地域性。上一轮的土地利用总体规划着重强调了规划中对于数量的要求，对于空间概念涉及较少，尤其是在分区方案的规划中，对于内部土地利用的具体空间要求过于概括化，使得土地利用规划的空间控制功能难以得到发挥。因此新时期的土地规划应该从国家和区域的社会经济发展水平出发，遵循客观现实优势，进行复核地域实际情况的空间规划，并且通过相关的政策来进行约束。新时期的土地利用整体规划是与社会经济发展水平、社会公共利益以及环境等多方利益相结合的空间规划。
1.3 可持续性发展
持续化是新科学发展观的基本要求，因此在新时期土地利用规划中要贯彻落实可持续的发展观念。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代并满足其生存发展的观念。可持续发展从本质上来看，即要求我们遵循客观的自然规律，实现人与自然的和谐统一发展。土地资源关乎国家经济、社会的长远发展，是生态系统的重要组成部分。在进行土地利用规划的编制和治理的过程中必须贯彻和落实可持续性的发展理念，最终实现生态合理性、经济效益与社会需求三者的和谐统一。
2 新时期土地利用规划的方法
新时期土地利用规划不仅要在思想观念和理论上实现创新，结合时代的发展特征以及土地开发的现状制定新规，还需要从方法上实现创新，按照规划修编的要求，采用新的规划方法。
2.1 引入评估机制
评估机制的引入是提高土地利用规划水平，反馈土地利用规划成果的关键，在新时期土地利用整体规划的修编之前，各个地方需要根据当地的实际情况，对土地利用的实施效果进行评价，并且总结土地资源的实际利用情况与规划之间的关系。从当前评估机制的开展效果来看，评价体系的建立尚不完全，有许多地方没有贯彻落实评估机制。评价的内容不仅包括了土地资源本身的利用情况，还包括了土地规划对周边环境带来的影响，是否符合自然发展的客观规律，是否适应当地的环境发展需求。在修订土地利用整体规划之前进行完整系统的评估对于提高资源利用效率、总结实践经验具有重要意义。
2.2 系统化的方法
以往的土地利用规划相对来说较为分散，整体性和系统性不强，新时期的土地利用整体规划着眼于国家宏观调控和市场经济可持续发展的综合性规划。因此作为事关国家长远发展的土地资源，应该以更高层次和更宽领域的规划方法来实现其系统化的运行。宏观与微观相结合，整体联系局部，在国家整体土地利用规划的基础之上再因地制宜地开展地方土地利用规划，适应地方发展，针对性地进行土地利用规划。
2.3 运用现代化技术
土地利用规划离不开地理信息技术，随着现代化和信息化的发展，土地规划中引入了更多先进的技术，为土地资源的勘察提供了极大的便利，也提高了土地利用规划的准确性和科学性。遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化的技术都使得土地规划从调查、资料收集、信息处理到成图监督等实现了信息化和数字化，基于人机交互的土地资源管理系统，为土地利用规划提供了关键性的决策依据。
2.4 鼓励社会参与
土地利用规划是国家性的资源规划，并且直接关乎人民群众的切身利益。以往的规划主要局限在政府部门，人民群众的参与性极少，因此新时期的土地规划应该在政府部门的领导下，组织相关的专家和社会群体共同参与，鼓励社会参与的方式，能够为土地规划提供更多的信息资料，并且使得规划的目标更加明确，土地规划方案的实施更易得到贯彻执行。
参考文献
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[3] 申玉铭，毛汉英.国外国土开发整治与规划的经验及启示[J].世界地理研究，2004，（2）.
一、规划的重点内容和相互间的关系
1.国民经济与社会发展规划----“定目标”
国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，明确需要重点建设的项目列表，规定项目一经确定，严格进行更改。其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。
2.土地利用总体规划----“指标和坐标”
土地利用总体规划突出体现对建设定用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束。建设用地、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地规划为准。综合协调农用地、建设用地和其他土地等三大地类的结构和布局，解决各地类“放哪里”的坐标定位问题。
3.城乡总体规划----“定布局”
城乡总体规划发挥宏观战略分析的优势，领衔制定城市发展战略，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。具体解决“放什么”的用地布局问题。
4.各类专项规划----“定方向”
各类专项规划主要是依据地区的产业、资源现状，提出未来发展的思路、重点打造的方向，但是其最根本的原则是不能违背“三大规划”。
关于规划的问题，要从规划体系的角度去加以完善。总体上讲，规划体系大体可以分为三大块，一块是发展规划，一块是专项规划，还有一块是空间规划。发展规划主要是各级政府授权各级发改委牵头编制的五年发展规划纲要。专项规划是发展规划的细化，包括发改委和其他政府各个部门编制的行业规划、事业规划，等等。第三块包括建设部门抓的城镇体系规划、城市规划或谓城乡规划，国土部门抓的土地利用规划，发改部门抓的区域规划，这些规划合在一起叫做空间规划。这三者之间的关系是发展规划处于统领地位，由它确定总体目标和主要任务，是管“干什么”的；专项规划明确一个一个领域、一个一个行业怎么去干，是管“怎么干”的；空间规划是解决空间布局和管制问题的，是管“哪里干”的。三大规划有机统一，这就是我们的规划体系。
二、当前各类规划之间存在的矛盾
当前，许多专家学者提出“三规合一”，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划合为一体。2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》均提出了“三规合一”的相关要求。《土地管理法》第二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。《城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。
多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，这影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。
三、盱眙规划的基本现状
就盱眙的规划实际情况来看，主要有：
一是国民经济和社会发展规划五年纲要。该规划由县发改委牵头编制，目前正在执行的是“十二五规划”，从2011年至2015年，是重点针对产业发展布局的规划。同时，着手考虑“十三五规划”。
二是城乡规划。该规划由县住建局牵头负责编制，盱眙县城市总体规划（2006-2020）旨在恢复盱眙县城区山水生态风貌。规划通过有机疏解老城区人口，改善城区住房条件，优化城区生活空间；控制城区建筑高度，凸显盱眙山水城市风貌特色，将“山、水、城”融为一体；完善城区文化、旅游服务设施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游产业发展。
三是土地利用总体规划。该规划由县国土局牵头编制，规划期限是2006年到2020年，该规划落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，对上级下达的各项规划指标，围绕全县经济发展大局，科学规划、合理布局，力争在规划基期年内确保各类项目用地的需求。
其他的还有各类产业规划、行业规划、特色园区规划等，这些都是各职能部门牵头负责编制，是比较专业、单一的规划。
四、对规划整合的建议
1.构建领导机制体系。县级政府成立规划编制工作领导小组，并建立专家库，负责对全县所有的规划编制进行指导、审查。建议由县政府主要领导担任组长，各位分管县长任副组长，成员单位为县直各职能部门，并且设立领导小组办公室负责具体的日常工作。
2. 重点重抓关键规划。“国民经济和社会发展规划”、“城市总体规划”“土地利用总体规划”三大重点规划是地区规划的核心，规划的水平和层次必须要高。建议对此三大规划在编制过程中，聘请资质水平较高的咨询机构参与编制，之后县政府组织专家反复论证。
[关键词] 城市公共空间 城市规划编制体系 规划体系
中图分类号：TU984文献标识码： A
1引言
城市公共空间作为我国城市空间体系中的重要组成部分，是提高城市整体水平的重要内容和途径。近年来对其所进行的理论和实践探索在设计技术方面已有长足的进步，但是缺乏将城市公共空间的建设作为一个体系去系统的研究，公共空间体系规划相对于国内现阶段其他类型的规划编制还是一薄弱环节。
我国处于快速城市化与积极融入全球经济体系的进程中，从东部沿海发达地区到中西部欠发达地区兴起的城市公共空间建设热潮，其促成的动力既有显性的城市发展政策、民间资本的推动，也有城市市民社会崛起、公共生活需求等潜在的社会影响。转型期对我国城市公共空间建设提出了新的挑战，而公共空间规划体系的建立则是实现高品质城市空间的保障。
2、对应于城市规划编制体系的城市公共空间规划体系建构
就大尺度（区域总体层面）而言，公共空间可以是绿环、绿带、绿楔、绿色走廊和城市分区之间的开阔缓冲地带；而对小尺度（局部层面）因素来说则表现为市内广场、公共场地与城市空间网络的结合。这种公共空间体系的建立运用，可以使城市群、城市地区乃至小地区表现出有秩序、有效率的延展。
因此，根据体系构成原理，分解讨论城市公共空间的规划设计层次，有利于研究的深入及实践工作的开展。公共空间规划体系层次划分对应于相应的空间规模和工作深度，各层次的对象意义不同，涉及学科范围不同。
城市公共空间规划体系研究如果按照研究范围来划分，可以分为区域、总体（城市）和局部（片区或节点）研究。研究范围是根据不同的个案和目标要求有所不同，对于城市整体或较大区域范围的城市公共空间研究，着重研究城市整体的空间形态结构，构造城市的景观体系，组织城市的公共活动空间系统等；而对多数针对城市局部地段的城市空间研究而言，更注重多项具体实质要素的研究。
区域、总体层面和局部层面的城市公共空间研究范围划分，也是对应于我国城市现行规划编制体系中的区域、总体规划（含分区规划）和详细规划（含控制性详细规划和修建性详规）的阶段。不同层面的城市公共空间系统规划体系的具体形成需要依赖规划的控制和引导来完成。（图1）
2.1 区域层面城市公共空间规划的研究任务与目标
区域层面的城市公共空间规划是指以城市的自然环境和历史人文环境为依托的城市公共空间体系，也是一种与城市社会、经济发展相结合的空间发展对策。
区域层面的城市公共空间体系是一个需要上升到泛城市的区域范畴来讨论的问题。在区域规划中，把公共空间作为与城市实体空间同等重要的要素来进行构造，将会在很大程度上避免特大城市所面临的诸多困扰。实际上，区域层次的城市公共空间与城市建设实体共同构成了共轭互生的关系，前者避免或是限制了城市无休止的蔓延，为城市提供良好的环境，后者则提升了前者的生态、文化等内涵，体现了其存在的价值。
区域层面的城市公共空间规划主要针对市域范围内公共空间的整体结构和分布格局。这一阶段的设计目标在于构筑城市公共空间的总体框架，从总体上把握形成整体有序的城市公共空间体系。在实际操作中，它通常与城市区域及国土规划过程相结合，设计成果多以政策导向和导则取向为主，起到定性的作用，一般不涉及具体明确的空间形态。
对于该层次的城市公共空间注重依托城市道路、广场、绿地、滨水区等公共活动场所，梳理城市公共空间的总体结构。在区域层次，城市公共空间与城市空间系统的其他要素关系密切，包括总体空间形态，城市景观体系、城市交通体系等，因此，需要对城市物质环境、经济活动和交通系统进行全面分析。
区域层面的城市公共空间属于一种超视域的范畴，是城市自然环境与社会经济发展共同作用的产物，会直接影响到城市总体的外在形态和生活环境品质。
2.2 总体层面的城市公共空间规划设计编制
（一）总体研究层面的任务
总体研究城市公共空间是对应于城市总体规划（包含城市分区规划）阶段，以整个城市或城市分区作为研究对象，任务是配合城市总体规划，在充分调查和收集现状资料的基础上，研究城市的公共空间形态与结构，分析由自然和人文环境组成的城市景观体系、城市公共活动空间系统，以及交通系统等其它要素，从而根据城市整体发展格局，提炼城市公共空间的意向和特色。
（二）总体研究层面的资料分析与构思
总体层面的研究应对城市的社会经济、自然环境、城市建设、土地利用、文化遗产等历史与现状情况进行深入的调查研究。其基础资料内容主要包括城市自然历史背景资料、城市形态和空间结构、城市景观、城市公共活动与重要区域、城市交通体系以及城市土地使用现状等。
其主要目的是通过对现状调研基础资料的分析整理和研究评价，分析构成城市公共空间环境形态的特定组成要素和内容，确定各要素和相关系统存在的问题和发展潜力，并提出与之对应的保护、发展和创造的对策。具体分为：
1)城市环境与城市公共空间发展对策。总体研究应根据城市总体规划，在充分了解自然地理环境和历史文化等人文环境等特点的基础上，结合城市的社会、经济发展战略，制定相应的城市公共空间发展对策。
2)城市形态与空间结构。基于城市形态格局的发展沿革和空间结构的现状分析，研究城市的总体格局、空间结构、主要发展区域（轴线）和重要节点。
3)城市景观。根据城市环境特征和发展格局，研究城市主要景点、景观带和景区的布局及相应的视廊、视域等空间视觉分析；挖掘和提炼有特色和景观意义的城市传统空间（街区、街道、广场）、地方建筑风格、地方色彩等。
4)城市公共活动空间。根据城市功能布局，研究城市公共活动的人群及活动特征、类型及其在城市中的分布；了解依托与城市空间结构的街道、广场、街区等公共活动区域的空间类型和分布。
5)城市交通系统。依据城市总体规划，研究包括城市地铁、轻轨、立交和地面交通组成的立体交通体系，配合城市公共活动地区布局，研究城市步行系统区域的分布。
6)城市特色分区和重点地区。结合不同地区在功能配置和环境上的特点，明确特色分区和重点地区，为深入进行局部城市设计，确定了定位和定性的研究基础。
7)生态与自然空间网络体系
2.3 局部层面的城市公共空间规划设计编制
（一）局部研究层面的任务
局部层面的城市公共空间研究是把城市的局部地区和地段（如中心区、商业区、特色地区、商业街、步行街等）作为研究内容，是在城市规划和总体城市设计的指导下，深入研究局部地区公共空间环境的结构、形态和建筑形态、景观和自然人文环境、史迹保护、微观交通与市民步行、活动场所、环境艺术和设施等。
一般对应于详细规划的尺度和阶段，可以从街区和地块两个层面进行研究。
（二）局部研究层面的资料分析与构思
局部城市公共空间的现状基础资料调查应根据区域的类型和特点，突出重点，有所侧重和取舍。基本内容包括土地使用、道路交通、景观与环境及相关资料部分，并以现状图和现状说明方式表达。
局部研究的分析与构思阶段，是对设计研究区域的现状基础资料加以分析，总结存在的问题，分析体形环境及组成要素和内容；也是综合现有信息，提出以形态结构为主的设计构思和创意，综合性的解决环境问题，塑造环境特色的重要过程。重点是提炼和挖掘城市局部地区的环境特色。主要研究：
1)城市局部公共空间的形态结构。包括设计区域的功能分区、主要轴线和重要节点；设计区域建设高度分布、城市轮廓线、城市标志、高度控制点；规划区域内重要地块（街区）等。
2)城市景观。研究城市公园、公共绿地、广场等城市景观要素的布局；分析视点、视域等视线组织分布；确定城市道路、街道等结构性城市景观的设计意向。
3)建筑群形态。从设计区域整体入手，研究建筑体量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形态的控制和要求。
4)公共空间及活动。确定城市公共空间（广场、公园等）的位置、面积、性质、归属，活动的内容和设施安排；研究城市公共空间与公共交通、步行区域的联系。
5)运动体系。研究区域内道路交通组织及重要道路和街道的断面，确定停车场、公交站点等的分布；组织步行系统，研究主要步行街的形式、断面及与公共交通的联系。
6)环境艺术。研究公共艺术品的位置、性质等；确定街道家具的内容、设置原则和形式指导；明确户外广告物、招牌等的基本要求及夜景照明的设计原则。
7)重要节点。建立重要地块和街区的设计意向及其关于形态结构、景观、建筑形态、公共空间、交通与步行及环境艺术等方面的设计原则。
8)其他。容纳重要城市公共事件与活动、庆典、礼仪的场所；公共空间城市文化结构属性（结构型、外来型、混合兼并）；特性公共活动区（主流文化圈、亚文化圈）
2.4 城市公共空间规划体系层次框架
根据上述分析，建立城市公共空间体系分类规划框架如下（表1）
3、结语
本文通过研究城市公共空间体系的构成要素及结构，探求影响其发展的深层机制，进而提出建设我国城市公共空间规划体系的对策框架，作为城市公共空间规划体系建设的依据和指导。
以《城市规划编制办法》为依托，将城市公共空间体系分为区域、总体和局部来研究，在城市规划与城市设计领域建立更为规范、合理、明确的公共空间设计准则。包括区域领域、城市领域、局部地段、特殊管理区、重要公共节点等对应区域、总体和详细规划及城市设计，编制相应层次的公共空间系统规划。从而探讨了公共空间规划体系如何与城市规划体系各层次内容合理对接的问题。该城市公共空间规划体系的建立是本文对适应我国转型期城市规划编制体系理论研究的有益尝试，对于规划体系的转型具有一定现实意义。
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一、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予的使命。
1、新的规划理念：理性发展
上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题”、“确保耕地总量不减少”为目标，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手续。
我市新一轮土地利用总体规划建议充分运用“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2、新的规划理论：空间规划、可持续发展
我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成，一部分是承袭原有的土地利用规划理论，另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论，主要有：地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看，尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编大胆运用国内外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。在我市土地利用总体规划修编中，我们准备运用的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编由上轮主要分配建设用地指标、建设用地规模向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图（如市区用1∶1万）确定城市合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损害我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前土地利用规划的主题。我市在制定土地利用规划过程中将土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
二、新的规划方法
我市在土地利用总体规划修编过程中，为便规划更具科学性，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1、评价方法
规划实施评价：按照
国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从我市已完成的规划实施评价的情况来看，保证重点项目建设用地，保障经济社会的可持续发展发挥了显著作用。但面临新时期我市经济社会发展战略的新变化和新的目标任务，现行规划已显得不相适应：一是规划定位已不适应经济建设发展的方向和目标；二是规划确定的用地指标已不能满足城乡建设快速发展对用地的实际需求；三是指标布局安排不尽合理，用地位置与规划之间出现了一些矛盾；四是在规划实施期间，乡镇体制改革，行政区划变化，城镇和村镇用地急需调整；五是相关部门的规划均已作了调整，对土地利用提出了新的要求，需要通过土地利用规划进行协调和总量控制；六是国土资源部规定土地利用总体规划原则上五年修编一次，而现行规划已执行五年有余，需要在总结成功经验、找出存在问题的基础上，逐步加以修改完善。环境影响评价：按照我国20__年10月颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。__市在土地利用总体规划修编中，对重要的项目规模与布局都进行了环境影响评价，如城镇新增建设用地区，土地开发整理复垦等，使之更趋合理性。
2、系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。该方法强调在规划编制中，要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标，并由此形成各种战略方案，通过分析比较选出最佳方案。
3、应用地理信息（3S）技术
按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[20__]189号）、《县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库，作为修订规划成果的主要载体，以提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。
4、公众参与
规划编制前要广泛征求公众的意见，完善规划的公示制度。首先为公众参与土地利用规划提供充分的法律保障，市政府在将规划付诸实施之前举行公众意见听证会，不仅要听取普通民众的意见，还要听取有关利益团体的意见，并根据当地的生态效果予以考虑，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正并进行表决。这样，规划以法律形式获得通过后，就具有广泛的民众基础，在实施中也得到民众的广泛支持和监督。在规划实施过程中，如果需对规划进行较大的变更或修改，仍需举行公众意见听证会，以确保规划始终如一地得到民众的支持。
我市土地利用总体规划修编办公室在完成土地利用总体规划初稿后，会同有关部门进行讨论磋商，并做好协调工作。协调的过程，实质上！是一个谈判过程。即由参与决策的各个主体通过磋商或“讨价还价”，最后在共识的基础上达成一致的过程。在这个协调的过程中，成功的关键在于寻找全局利益与部门利益、地区利益之间的结合点，所以土地利用总体规划修编办公室在依法坚持全局和整体利益的原则下，统筹兼顾被协调者的利益，被协调者也既要考虑本部门对土地的需求，又要顾全大局，在这样的原则和立场上进行充分磋商，以形成共识。在这个过程中，任何一个部门都不应独自断然做出决策，以免重复过去那种部门分管、多头决策、各自为政、矛盾百出，对土地资源造成严重浪费破坏的错误。如果在协调过程中还有重大工程项目或用地规模问题存在意见分歧而暂时无法统一，则提交同级人民政府进行研究和决策。
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