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［中图分类号］G40［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）03－0012－02
我国是世界上的教育大国，拥有世界上最庞大的教育群体，一直以来我们都说“穷国办大教育”，并且要办公平的教育，要办惠及全国人民的教育，要通过教育培养社会主义的建设者和接班人。为了让每个孩子都能够有学上，国家花大力气通过财政拨款在边远山村建立起了很多的小学、中学，目的就是为了不让任何一个孩子失学，建立起公平的受教育环境。
但是边远的山村、城镇毕竟不像大城市的环境，经济发达，科技进步。近几年，尽管有了国家的扶持与拨款建立起了很多的小学、中学，使得孩子们有明亮的课堂和宽阔的操场，一切硬件设施都达到了标准，但是惟独缺老师，好的老师都走了。老师是一所学校的灵魂，没有老师的学校就是一座没有灵魂的躯壳，完全失去了办学校的意义。在边远的山村城镇，因为缺少老师，出现了所谓的“代课教师”。农村的老师留不住，他们都呈现一种单向流动的现象，只流出，不流入。因为这样，农村的老师越来越少。教师的这种流动现象引起了我们的关注。这也就是本文所想解决的义务教育教师流动局限性的问题。
这种现象出现在我国颁布了公务员制度、《教师法》以后。公务员法颁布后明确规定了何为公务员，将教师排除在公务员之外。教师法中明确指出：“教师是履行教育教学职责的专业人员”，“承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。”这是第一次从法律上确认了教师的社会地位以及专业性和神圣性。这两者颁布后，教师的地位有了法律依据，教师是专业人员，不是公务员，从而教师具有自由选择权。
而在公务员制度、《教师法》颁布以前，按照我国的人事管理制度，教师职业并不是一种专门的职业，而是与执行国家公务的国家工作人员一样，在20世纪80年代，计划经济调配教师资源，不存在教师资源的不均衡发展，也没有中国农村公共教育制度的危机。
一切的改变都在于公务员制度、《教师法》的颁布。然而《教师法》中所说的专业人员并不是确切的法律术语，在法律上没有什么意义。所以要解决好农村公共教育的危机，就要进一步解决好义务教育教师的法律地位和身份问题。
一、我国教师的法律地位
教师的法律地位问题直接关系到教师的管理问题，关系到由谁调控，是市场还是政府。
（一）对我国教师法律地位的认识
教师的法律地位就是通过立法确立的教师的职业地位。在国家公务员制度实施以前，教师与国家机关工作人员使用同一类人事管理制度，因此，教师的法律地位与公务员有很大的相似之处。20世纪80年代以来，我国开始实行国家公务员制度，把原先的“国家工作人员”中的一部分，即“国家机关中行使国家权力，执行国家公务”的这一部分人员分离出来。在这种情况下，我们就面临着教师的法律地位和身份问题。1993年我国通过的《教师法》明确规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，从法律上确立了教师的专业人员地位。但“专业人员”一词在词条中的解释为专业技术人员，并不是确切的法律术语，并不能成为法律解释，在法律上没有任何意义。
（二）义务教育教师的法律地位和身份
义务教育教师法律地位根据《教师法》的解释是履行教育教学职责的专业人员。但义务教育有不同于非义务教育的地方，我国的义务教育是由国家举办，国家财政全额拨款所兴办的普及的学校教育。兴办义务教育是国家的职责，也是国家公共事务的一项。确切地说兴办义务教育是国家不可推卸的责任和义务。义务教育提供了公共服务，所以义务教育教师的服务具有国家公益性。从广义的国家公务员的意义上理解，义务教育教师也应是国家公务员，只不过是专业公务员。
二、义务教育教师流动的局限性
农村教师的单向流动严重，只出不进，形成农村师资流失严重，更大程度上造成了教育的不公平现象。这种情况我认为是义务教育教师的法律地位和身份没有得到很好的确定造成的。
（一）义务教育师资存在的现象
由于经济发展的不平衡状态以及城乡二元结构矛盾，我国中西部地区特别是离城市较为偏远的农村山村地区的经济发展也较为落后，由此在经济落后的地区教育也形成了一种跟不上的局面。由于经济落后，致使农村的学校留不住老师。尤其是近年来，农村教师流动呈一边倒的局面，只出不进。他们大部分流向城镇的学校，流向重点学校。导致农村师资在数量上的短缺和质量上的下滑。有数据显示，2001年度，山东省农村中学调入专任教师4276人，调出6185人；农村小学调入专任教师13721人，调出18259人。两者合计，2001年度山东省农村中小学专任教师减少6447人。山东省如此，全国又将如何？
（二）“专业人员”的定位与义务教育教师流动的局限性
山东省乃至全国农村义务教育出现此类现象的原因，很多的文章都有分析，并大部分归结为教师的待遇问题，教师的工作环境、压力问题，教师的自身发展问题等等。客观地看，确实有这几方面的原因，但归根结底这些都不是主要根源。这个问题是伴随着公务员制度和《教师法》出台后产生的。在公务员制度和《教师法》出台以前，按照我国的人事管理制度，教师职业并不是一种专门的职业，而是与执行国家公务的国家工作人员一样，在20世纪80年代，计划经济调配教师资源，不存在教师资源的不均衡发展。
所以，对于教师的定位问题成了解决义务教育教师单向流动的关键。当我们在《教师法》中规定教师为专业人员的时候，也就对教师的自由选择权取消了限制。无论义务教育的教师选择哪所学校就职，都是教师个人的自由。国家和社会没有理由也没有权利安排教师的去向。根据人们大部分都是“经济人”的假设，义务教育的教师会不断地从农村流向城市，从小城市流向大城市，也就是今天义务教育教师单向流动的局面。
（三）教师的专业人员定位，解决了什么又忽视了什么
当公务员制度与《教师法》颁布后，在一定程度上，我们解决了行政上直接干预教师流动的现象，依靠市场调节，使得教师能够自由流动，从而形成了优胜劣汰，竞争上岗的局面。
但是，我们忽视了一个更大问题，义务教育教师能否完全依靠市场调节而摆脱政府干预达到满意的效果。事实胜于雄辩，今天的情况表明了对义务教育教师的专业人员定位使之完全依靠市场调节是行不通的。
一方面，义务教育作为国家的公共教育，具有公益性的一面，需要政府对其进行管理和制约，所以义务教育的教师应当具有国家工作人员的身份，由国家统一管理。
另一方面，我国正处在社会主义初级阶段和市场转型期。城乡二元结构矛盾依然存在，不管是计划经济或是市场经济，只要城乡二元结构矛盾没有消失，何以在具有公益的义务教育上将教师的地位和身份一下子摆脱掉国家工作人员的身份，脱离了国家控制。
三、义务教育教师的法律地位保障教师的合理流动，进而促进教育公平
针对义务教育教师不合理的流动现象，我们也推行了“教师轮岗”和“免费师范生”的政策，这些制度化的政策虽然可以从一方面缓解农村教师数量的短缺和质量的下滑，但不能从根本上解决单向流动问题，并且因为教师的专业人员定位，使得我们这些制度化、政策化的行政干预进行教师资源配置没有法律依据。
我国正在建设法制化国家，一切都需要依法治国。所以在面对我国特殊的国情，特殊的经济结构，在义务教育阶段，我们需要对义务教育教师有一个合理的法律定位和身份。
（一）“教师轮岗”和“免费师范生”政策只能缓解，不能解决
对于农村义务教育师资的匮乏，我们制定了“教师轮岗”的制度，本意是良好的，希望将名校教师轮岗到师资薄弱的农村学校，补充农村学校师资，带动学校师资的质量和水平。但是这一政策在执行过程中，很大程度上成了教师换地方，换岗位，上一两年课就走人的走过场，更甚至是为了评优、评先、评职称而报名轮岗的。这样的“教师轮岗”是我们希望的吗？
再说“免费师范生”这一政策，就是鼓励刚毕业的师范生能够到农村去，补充农村的师资短缺。但是我们可以想象，一名刚毕业的大学生到农村去，在教学上，他们是缺乏经验的新人，也需要跟随老教师的指导，不断学习积累教学经验。如果我们单纯地依靠免费师范生，无疑是将薄弱的师资配置到薄弱的农村教育中去，根本无法解决农村薄弱的教育。
（二）合理的教师地位和身份保障义务教育均衡发展
对于如何解决农村义务教育师资匮乏，教师不合理流动的现象，需要从根本上改变教师的法律地位和身份。关于这一点我们可以借鉴国外一些国家的做法。教师的法律身份主要有以下的几种类型：一是教师是公务员，世界上绝大多数国家中公立中小学教师都是国家、地方公务员，由国家税收支付工资，并由国家统一调配。二是公立中小学教师是公务雇员，以英、美为代表。三是教师虽不是公务员，但享有公法地位。四是教师是私人雇员。
根据我国的国情和城乡二元结构的矛盾以及教育领域内目前出现的情况，将义务教育教师归为公务雇员的身份，有利于我国农村义务教育的发展。公务雇员兼具公务员和雇员的特征，一方面，教师由县级以上教育行政部门任用，执行国家法律规定的教育公务，另一方面，教师和县级以上教育行政部门签订聘用合同，合同中约定除教育教学等国家立法规定之外的工作条件。通过对义务教育教师公务雇员法律身份的确定，能够有效地解决农村师资匮乏，教育发展城乡不平衡的局面。由教育行政部门根据需要，对管理下的人事关系进行调动，充分发挥政府的管理职能，弥补农村义务教育教师不合理流动的问题。
正如中国科学院院士、中国科学技术大学原校长朱清时所说的，“要实现教育公平，就要实现教师资源合理分配”。农村义务教育阶段教师的合理配置更是重中之重。为了鼓励优秀教师服务农村贫困地区，必须把中小学教师转变为具有国家公务员身份一样的公务人员。同时结合教师本身的专业特点，将中小学教师定位为公务雇员这样的身份是最为合适的。
【参考文献】
[1]陈丽君.对教师职业的法律地位探讨[J].考试周刊,2009年,第51期.
[2]劳凯声,蔡金花.教师法律地位的历史沿革及改革走向[J].中国教育学刊,2009年9月.
[3]朱海文,邓霞.论教师的法律地位及其权利义务[J].文山学院学报,2010年6月,第23卷,第2期.
教师作为教育教学工作的直接承担者和实施者，其自身素质的高低直接关系到教育教学工作质量的好坏，也关系到青少年学生的健康成长，因此抓好教师继续教育工作尤为重要。教师进修培训权是教师提高业务技能和专业素养的重要途径，也是法律赋予教师的一项权利。目前，在我国教师进修培训的过程中，学校与教师之间存在进修培训权的纠纷，由于纠纷得不到有效解决，学校与教师关于进修培训权矛盾进一步激化，为此，教师应该运用法律武器去维护自己的权利，保障教师进修培训权利的实现。
一、学校与教师进修培训权纠纷的基本现状
《中华人民共和国教师法》在第二章教师的权利与义务第七条第六款中规定了教师享有参加进修或其他方式的培训的权利，又在第八条第六款中规定了教师有不断提高思想政治觉悟和教育教学水平的义务，也就是说教师参加进修培训既是权利又是义务。然而在我国教育实践中，学校未履行应尽的义务导致教师进修培训权受到损害，因为学校作为教师进修培训的主要义务主体，学校与教师之间具有行政属性的管理关系，使得学校在管理教师过程中有很大的自由裁量权，当这种自由裁量权缺乏监督与制约时，就会导致滥用而侵犯教师的合法权益，因而教师参加进修培训的权利往往得不到保障，严重影响了教师对该项权利的行使。［案例一］陈某是某中学二级教师，参加工作十多年来从没有参加过进修培训。1998年9月，学校有教师进修培训的机会，因此陈某提出了参加进修培训的请求，学校以没有人替他上课为理由，拒绝了他的请求。陈某认为校长是在故意和自己作对，因而与学校发生矛盾，陈某经常缺课。从该案例看，双方争议的核心在于能否参加进修培训的问题。校方认为，由于学校课程的设置，陈某需要按时上课，而且没有其他老师替他代课，所以陈某没有时间参加教师进修培训;陈某认为，工作这么长时间，没参加过进修培训，这次应该有权利申请参加进修培训。因此双方产生争执，各执一词。诸如此类教师进修培训权得不到保障的例子很多，在此不一一列举。在实践中教师参加进修培训的权利往往得不到保障，严重影响了教师对该项权利的行使，因此教师有必要拿起法律武器维护自己的权利。
二、现有阶段解决纠纷的主要法律途径及其存在的不足
教师要有权利意识，进修培训权是法律赋予教师的一项法定权利，教师只有主动行使自己的权利，参加进修培训，依法要求义务人履行法定义务，当权利受到损害时积极维护自身权利，法定权利才能转化为现实权利。我国现有阶段对教师进修培训权利受到侵害时的主要法律救济途径为教师申诉、教育行政复议和教育行政诉讼。
(一)教师申诉
教师申诉制度是指教师合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度。［1］231《中华人民共和国教师法》规定了教师享有参加进修或其他方式的培训的权利，也就是说教师进修培训权是法律赋予教师的一项基本权利，因此教师有权在其进修培训权受到侵犯时向教育行政部门提起申诉。从目前《教师法》、部门规章和地方性法规来看都确立了教师申诉制度，但是在实践中，当教师权益受到侵害时，教师向教育行政部门提起申诉并没有达到理想的效果，因为教师申诉制度仍然存在诸多的不完善，主要表现在:1．申诉受理部门不明确。《教师法》第三十九条规定，教师合法权益受到侵犯时可以向教育行政部门、同级人民政府或上级人民政府的有关部门提出申诉，规定中没有说明教育行政部门、同级人民政府或上级人民政府的有关部门具体是哪个部门，这说明教育行政部门和人民政府没有专门的教师申诉机构，因而也就没有专门审理人员。这表明我国教师申诉机构设置界限模糊，受理部门不明确，缺乏权力和威望，在这种情况下教师申诉会因部门推诿而被搁置拖延，导致纠纷难以得到及时有效解决，教师的进修培训权因而得不到及时保障，教师权益也就难免受到损害。2．申诉制度程序缺失。《教师法》虽然在教师申诉案件的管辖、程序、救济方面作了规定，但在教师申诉制度程序方面仍不完善，如说明理由、回避、听证等程序规范，尤为重要的是说明理由制度的缺失成为申诉处理程序的重大瑕疵，申诉部门对作出处理决定时所依据的客观事实与法律法规往往不作详尽说明，这就导致教师进修培训权受到侵害时教师提出申诉，申诉部门不能公正解决教师与学校之间的纠纷。3．申诉制度救济渠道封闭。《教师法》中只是规定了教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的、对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，然而《教师法》中并没有规定教师可以提出行政复议和行政诉讼。但在实践中，如果申诉机关对此案不受理、或者逾期没有答复、或者教师不服申诉处理，能否还有其他救济途径，这些在法律上没有明确规定。因此教师申诉复核在实践中形同虚设，难以取得积极的救济效果，教师进修培训权也就得不到有效保障。
(二)教育行政复议
教育行政复议制度是指教育管理相对人认为教育行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法请求行政复议机关对该行政行为进行审查，以保障其合法权益，行政复议机关依法定程序复查并作出决定的法律制度。教育行政复议是一项重要的救济制度，同时也是教育行政系统内部重要的监督和纠错机制，由于是利用教育行政体系上下级领导监督关系来解决纠纷，因而十分有利于复议决定的落实，再者行政复议不收取任何费用，对处于弱势群体地位的教师而言，无疑是最佳的救济途径。然而由于复议是上下级领导关系，行政复议存在一些不足之处，表现在:1．行政复议缺乏公开性。由于教育行政复议太过强调书面审查方式，忽略应有的公开性与透明度，因此当教师与学校发生进修培训权纠纷时教师没有办法享受到辩论、质证等权利，因而最终影响行政复议应有的权威性与公正性。2．行政复议缺乏独立性。我国教育行政复议机构是由教育行政机关直接控制，因此在机构的设置、人员的任免、财政补贴等等方面都受到教育行政机关的影响，在复议案件之时难免会受到上下级领导关系的影响，会出现教育行政部门作出具体行政行为之前，先报上级教育行政机关然后再做处理，因此当出现争议后再经复议显然意义不大，无法确保复议过程公正、独立，因此当学校与教师发生进修培训权纠纷，复议对于处于弱势地位的教师作用并不是很大。
(三)教育行政诉讼
教育行政诉讼制度是指教育行政管理相对人认为教育行政机关或教育法律、法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院，请求予以法律救济，人民法院对教育行政机关或教育法律、法规授权的组织的具体行政行为的合法性进行审查，维护和监督行政职权的依法行使，矫正或者撤销违法侵权的具体行政行为，对行政相对人的合法权益给以保护的活动。［1］251与教师申诉、教育行政复议等其他教育行政救济制度相比，教育行政诉讼属于司法救济，前两者属于行政系统内部的救济，体现了行政的自我监督、自我纠正的性能，其以“在确保行政效能的前提下寻求公正”为价值追求，而教育行政诉讼体现了司法权对行政权的制约，属于外部监督，其以公正为首要价值。因此教育行政诉讼是对教育行政最为有力的监督，更由于法院的地位最为超脱，其对相对人的保护程度最高。此外，教育行政诉讼的法制化密度最高，其程序设置最为严格，其裁决最具权威性，教育行政诉讼是解决教育行政争议最重要的环节。［2］207－208教育行政诉讼是教育行政纠纷解决的最后保障，也是教育行政管理相对人合法权益保护的屏障。从我国现状来看，教育行政制度并没有发挥其真正的作用，主要由于:1．宪法诉讼制度的缺失。宪法诉讼是指以宪法为诉讼裁判依据的一种诉讼形式，即指司法机关在审判中使用宪法来作出判断。宪法诉讼制度是公民直接援引宪法中的权利条款保障自己权利的最终救济途径。由于宪法诉讼制度的缺失，宪法监督便失去了最强有力的手段，宪法中规定的公民基本权利受到侵害若运用部门法无法解决时公民将投诉无门。也就是说，当教师进修培训权受到侵害时，由于宪法诉讼制度的缺失导致教师诉讼无门。2．缺乏专门的审理机构。近年来我国教育事业飞速发展，教育行政纠纷日益繁多，但是现实却没有专门审理教育纠纷的相关机构，对于教育纠纷现在大多数也是由法院直接审理，然而法官对教育专业化缺乏深度认识，难免会导致差错影响案件的公正性。因此教育法庭的设立是教育发展的必然要求。
三、完善现有阶段的法律机制，保障教师进修培训权利的实现
由于我国现有阶段解决学校与教师进修培训权纠纷法律机制的不健全，在实践中难以发挥其应有的作用，因而亟待将法律机制规范与完善，使其具有更强的可操作性与现实有效性。本文在对现实中的各种救济途径存在的缺陷作出分析的基础上，结合我国现行法律规定，以期建立和完善学校与教师进修培训纠纷解决的法律机制。
(一)教师申诉制度的完善
1．设立处理教师申诉的专门部门。处理教师申诉案件应该设立专门受理部门，在各级教育行政机关内部设立专门的申诉委员会，申诉案件由申诉委员会的人员独立处理，各级政府和教育行政机关应该在组织和运行上确保申诉委员会发挥其应有的作用，切实保障教师权益免受侵害。2．教师申诉制度程序的完善。随着社会法制化的要求和案件日趋复杂，想要提高教师申诉案件处理的时效性，应该在原有立法基础上进一步完善申诉制度的程序:第一，教师认为学校的具体行为侵犯其进修培训权利，应该在学校作出具体行为之日起15个工作日内，向教育行政机关的申诉委员会提出申诉，教育行政机关申诉委员会在接到申诉之日起30个工作日内，作出复查结果并告知申诉人，申诉人因不可抗力因素导致逾期应向申诉委员会说明理由，请求申诉委员会许可。第二，申诉委员会对申诉初步审查决定是否受理，不管是否受理都应向申诉人送达通知书。第三，申诉委员会在处理案件时应利用说明理由、听证制度、回避制度等，并进一步明确这些程序的基本内容。3．教师申诉后救济渠道的完善。《教师法》中有教师申诉制度，这说明了立法者对教师权益的关注，同时也说明了教师申诉权利有其存在的必要。为了教师权益免受侵害，申诉不应该是唯一的和最终的救济途径，应该有完善的救济制度，正确把握申诉制度、行政复议、行政诉讼等关系，建立完善的教师申诉救济渠道，确保教师申诉权利落到实处。
(二)完善教育行政复议制度
1．教育行政复议应具有其独立性。由于我国行政复议机构直接受行政复议机关领导，因此在经费和人员安排上也受其制约，因此教育行政复议很难公正和公平。如果在行政复议机关设置行政复议委员会，使其承担案件的复议，并作出裁决，行政复议委员会由同级人大常委会规定组织机构、成员任期、身份保障等，使其保持独立性，行政复议委员会独立审理教育行政纠纷案件，无须请示行政机关，只有坚持独立和公正才可能树立行政复议的权威和公正。2．用尽内部救济原则。因为教育行政复议是上级对下级具体行政行为的审查和监督，因而是在行政系统内部进行，审理程序实行一级复议。但相对复议来说的诉讼是人民法院对行政机关所做具体行政行为的监督，审理程序实行两审终审和开庭审理。可以看出，行政复议是更为有效、快捷的解决途径，因而当教师权利受到侵犯时，把行政复议作为前置程序在教育行政系统内部使纠纷得到解决，比通过司法程序解决更为有效和全面。
我国《教育法》总则第6条规定，国家对受教育者进行理想、道德、纪律和法制教育。同时第43条又规定，受教育者应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范及学校的管理制度，养成良好的思想品德和行为习惯。《未成年人保护法》总则第五条规定，国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人运用法律手段，维护自己的合法权益。在中小学生中进行法律意识教育是在全体公民中基本普及法律意识的起点，也是加强学生思想政治教育和社会常识教育的重要内容之一。
2进行法律意识培养的内容
小学法制教育主要是使小学生初步了解一些与日常生活密切相关的一些防拐骗、防猥亵法律知识，对他们进行法制观念的启蒙教育，逐步培养其分辩是非、防侵害的能力，使其从小养成遵纪守法的观念，不断增强自我保护意识及能力。相对于中学已长大些的孩子要告诉一些防诈骗、防讹诈的知识；再大些的孩子要告诉他学会克制自己、避免冲动、被别人利用诱发恶性事件等方面的问题，让孩子知道什么可为，什么不能为。当然，告诉孩子这些时，最好以平常说话或讲故事的方式，循循诱导，绝不要夸大事实，危言耸听。中小学法制教育主要是对中小学生进行社会主义民主与法制观念教育，使其了解法的作用和我国法治的原则，树立宪法权威和观念，树立依法享有公民权利、自觉履行公民义务的观念。同时使他们懂得民主既受法律的保障，又受法律的制约，行使民利不可超越法律许可的范围，要享受法律许可的自由。公民应依法办事，违法必须受到追究、制裁，从而提高其遵纪守法的自觉性，增强社会责任感。
3进行法律意识培养的途径
对中小学生进行法律意识培养，是一项复杂的社会系统工程，它需要学校教育、家庭教育和社会教育三个方面构成三位一体的教育网络，相互配合，协调进行。这里仅从学校、家庭、社会和学生个人的角度探讨一下具体途径。学校是对学生进行法制教育的最重要场所。学校应根据实施素质教育的要求，将法制教育的内容纳入学校的教学计划，结合学生的身心特点和生活实际，通过开设专门的法制教育课程，组织和举办展览会、报告会、演讲会、法制教育讲座等灵活多样的教育形式，向学生传授必要的法律基本常识和基础理论知识，使其掌握社会主义法制的基本内容：即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，自觉地养成遵纪守法的良好行为习惯，从而成为一名有理想、有道德、有文化、守纪律的社会主义事业的建设者和接班人。家庭和社会环境对学生的思想品德和学习都有非常大的影响，尤其是家长对孩子的影响更大，言传身教，耳濡目染，家长的言行举止都起到示范作用。所以，作为社会细胞的家庭更应依法履行对子女的教育和监护职责，父母或者其他监护人应当以健康的思想、品德和适当的方法教育子女，引导子女进行有益于身心健康的活动，预防和制止子女不良行为的发生。同时，应经常主动与学校取得联系，不断沟通交流，配合学校共同加强对子女的法制教育工作。社会各界应依法履行自己的法定职责。为中小学生的健康成长提供一个安全、洁净的氛围和空间，教育、文化、工商、公安、司法等部门应切实依法履行各自的管理、检查、监督和教育保护的职能，对于侵犯中小学生合法权益的行为和有害他们健康成长的社会现象，应依法坚决予以打击。中小学生应从我做起，自尊自爱，自强不息，不断增强自己的法律意识，做到知法懂法，并养成遵纪守法的习惯。首先，从日常行为规范入手从点滴小事做起，严格遵守学校的各项规章制度，重视自身良好思想品德的培养和高尚情操的陶冶。其次，遵守法律和社会公共道德规范，树立自尊、自律、自强意识，增强辨别是非和自我保护的能力，自觉抵制各种不良行为及违法犯罪行为，做遵纪守法的好公民。
摘要：我国财政对教育的投入不足致使教育市场供不应求，而民办教育的成长却受到法制束缚。通过讨论现行法律法规对发展民办教育的几个掣肘：公益性原则；民办学校的合理回报；税法关于公益性捐赠支出的规定等发现，只有制订和修缮现行法律法规，才能从根本上解决民办教育发展困难的局面。
关键词：民办教育；举办者；合理回报；民办教育促进法；税法
资料显示，发达国家对教育的开支平均占国内生产总值的5.5％，发展中国家平均为4.8％。而我国对教育的支出在2012年才首次达到国内生产总值的4％。由此可见，我国对基础教育的投入明显不足。为促进教育事业发展，政府在加大财政投入的同时鼓励发展民办教育。然而，与民办教育发展迅速的局面不相匹配的是相关法律法规尚待明细、地方与中央存在政策冲突。
一、我国民办教育的法律监管结构的现状
理论上，民办教育促进法规定民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报，但是实施条例的程序性要求和其他限制性条件则使举办者实际上很难获得合理回报。这一问题不仅困扰着民办学校及其举办者，也使得税务部门和司法部门缺乏执法和司法裁判依据，出现因民办学校税收问题而引发的纠纷争议。
一方面，民办学校举办者普遍的回报期望。部分学者认为，即使没有任何经济回报，民办学校举办者仍然能依靠对民办学校的捐款提高其声誉，从而在其他业务领域获取更多的经济利益。事实上，一些民办学校举办者确实也是如此实施的，比如吉利集团创办的北京吉利大学。然而，这种公益行为在民办教育领域并不多见。大部分的举办者依然希望从中获取利润。另一方面，在现有制度体系下举办者寻求投资回报的途径。现行法律允许民办学校举办者控制学校的董事会，进而可控制学校的支出。举办者往往会组建服务公司为民办学校提供各种服务并收取相应的服务费用。服务公司提供的服务覆盖了招生教学系统开发、网站开发维护、商标特许、教育软件的销售、宿舍管理、食堂服务等几乎所有可营利的内容。民办学校举办者所有的服务公司就是举办者营利的提供者。
二、现行民办教育投资模式存在的问题
首先，当服务协议只是举办者从民办学校提取利润的工具时，服务公司往往并不提供合同规定的服务内容给民办学校。根据合同法第五十二条规定，以合法形式掩盖非法目的的，合同无效。如果服务公司没有向民办学校提供真正的服务，即可认定为以合法的服务合同方式掩盖向民办学校输送利益的非法行为，合同将被视为无效。
其次，即使举办者所有的服务公司向民办学校提供实际的服务，为服务支付的价格也不大可能反映其所提供服务的真实价值。由于举办者通过服务公司获取民办学校的利润，服务公司收取的费用将高于市场价格。按照《企业所得税法》第四十一条规定：“企业与其关联方之间的业务往来，不符合独立交易原则而减少企业或者其关联方应纳税收入或者所得额的，税务机关有权按照合理方法调整。企业与其关联方共同开发、受让无形资产，或者共同提供、接受劳务发生的成本，在计算应纳税所得额时应当按照独立交易原则进行分摊。” 这是违反我国税法的。
再次，现有模式造成民办学校资金利用效率低下。期望从资本投入中获得回报这一动机往往刺激举办者尽最大努力控制学校与他们所有的服务公司签订协议。从学校的角度来看，这极大的限制了其通过竞争市场获得服务的权利；在学校没有其他选择的情况下，服务公司极可能向学校提供低质量的服务。
三、规范民办学校投资管理的建议
1.公益性原则与合理回报。根据教育法第二十五条，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。但是，让民办学校完全公益化是不现实的。民办教育促进法及其实施条例允许民办教育的举办者可以取得合理回报。然而公益性原则与合理回报之间存在难以调和的冲突。为顺应民办教育促进法的出台，教育法规定的公益性原则应修订为特许民办学校举办者获取合理回报。这样才能有效解决两部法律之间的冲突，明确民办学校举办者的权利。
2.民办学校举办者的资格。目前，民办教育促进法对举办者的基本规定为必须是具有法人资格的社会组织或者是具有政治权利和完全民事行为能力的自然人。然而在这些规定之外还有若干对民办学校举办者的特殊规定。法律法规不着力审查举办者教育管理经验的水平，反而本末倒置地考察其是否拥有充足合法的运营资金。这些规定给民办学校的创建和运作带来了不必要的障碍。为了确保民办教育的可持续稳定发展，应取消对出资的限制性规定，尤其是对民办学校借款的限制。
3.民办学校举办者的权利。根据现行税法，民办学校举办者不得对学校资产拥有任何财产权利。然而《民办教育促进法》第三十五条规定民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。2007年国家教育部《民办高等学校办学管理若干规定》，除了重申上述原则外，更进一步要求：“民办高校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权，并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的资产。民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下。”要求获得合理回报的举办者因实际上难以获得合理回报，将抵制转移学校资产这一规定，但如果举办者能够获得本文前面讨论的合理回报，便可解决这一冲突。
4.因举办者变更造成的退出投资。《民办教育促进法》第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”实践中，教育主管部门在批准交易时通常只按面值评估价格，比如按照学校经营许可证上的记录。虽然这种做法的原因是民办学校是公益性的，但是这造成了举办者试图退出投资时，除了通过法律允许的可能途径取得合理回报之外，难以有其他获利的可能。于是民办学校举办者通常签订两个协议，一份提交给政府部门，另一份则反映的是交易的真实价格。应当修订《民办教育促进法》，实现举办者按照市场价格转让学校的合法化、透明化。
5.捐赠和民办教育募资。我国税法鼓励社会公益捐款。《企业所得税法》第九条规定企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。同样，《个人所得税法》及其实施条例规定个人将其所得通过我国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区捐赠，捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。然而，无论是企业所得税还是个人所得税，均要求捐赠者必须通过合格的基金会或慈善组织捐赠资金。个人所得税法未指定受捐赠机构的资格，但企业所得税法实施条例规定受捐机构终止后的剩余财产不归属任何个人或者营利组织，此项规定便将民办学校排除在受捐机构之外。
我国民办教育行业相关的现行法律和政策阻碍着该行业的民间资本投资，也给投资者创造了一个充满变数的投资环境。国家有必要改革民办教育监管体制上的漏洞和矛盾之处，建立健全法律法规制度，保护和规范民办教育领域的投资，以确保我国民办教育的持续稳定增长。
参考文献：
[1]吴开华 民办教育地方立法:实践与反思《教育发展研究》2007,29(12).
关键词：信息化社会；警察职业教育；法律课程；网络辅教平台
作者简介：曹慧丽（1972-），女，江西南昌人，武汉大学博士生、江西警察学院教授、南昌大学法律硕士导师，研究方向为教育学。
课题项目：2010年江西省高校省级教改课题“构建《行政法与行政诉讼法》课程辅教网络平台”（编号：JXJG-10-21-5），主持人：曹慧丽。
中图分类号：G712 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2012）33-0070-04
当今已进入信息化社会，其中教育信息技术的大范围的运用已成必然趋势，主要是指以教育信息技术为基础，以教育信息产业为支柱，以教育信息价值的生产为中心，以教育信息产品为标志的社会。教育信息成为了重要教学资源，教育信息和知识成为推动社会发展的重要动力，知识以“加速度”方式积累（知识爆炸），多种形式的提供给多种感官的教育信息，为现代高等教育的发展推上高速运行的列车。而法学教育是其中一节极为重要的车厢。法律教育无论是在法律人才的法律知识与相关知识基础上，还是在其实践能力与主动性、创造性品质的塑造上，都受到现代科技发展速度与水平的强烈影响[1]。警察作为“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”（《人民警察法》）的专职人员，警察职业化已经具备基本要素。既有各级警察院校“对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，传授职业知识，培养职业技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质。”也有“包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训”（《职业教育法》）所要求的不同级别、不同阶段的培训要求。2010年8月公安部制定了《关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》，全面推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的执法办案新模式，执法信息化已经成为警察执法规范化不可或缺的工具支撑和保障。而信息化社会大背景下的警察职业教育法律课程教学模式突破传统单一灌输式教育模式，势在必行。多方位、多层面、多功能效用的充分运用网络辅教平台的，扩大网络教学的功能，为提升学生信息化运用能力，培养新时代技术型、专业型、职业型的人民警察发挥重要作用。
一、信息化视野下警察职业教育法律课程网络辅教平台运用的现实需要
世界各国在不断探索多种形式警察高等教育模式的背景下，警察正规化、职业化、专业化逐渐成为我国警察教育的基本目标。具体体现在警察职业教育顺应社会需要为警察职业化（the police professional）实现规范性、约束性、保障性、专业性[2]发挥重要作用。目前，在我国省级以上的警察院校34所，已有60%升格为本科，经历了从单一的公安政法干警培训教育，到本科学历公安教育和实战民警培训相结合的办学历程的过渡，均已发展为集普通公安高等本科教育、成人高等专科教育、函授本科教育、在职民警培训为一体的综合性教育训练基地。无论从教学硬件的充实，还是从师资软件的培养，多种规模、多种形式的教学模式的运用，为我国人民警察教育体制的完善拓展了更为广阔的空间。在许多国家日益重视警察的正规化系统培养，要求把以职业为中心，把普通教育与职业教育充分结合，将警察教育培训与警察实践工作紧密结合，教学内容突出针对性和实用性的世界警察教育的要求下，世界各国越来越注重教学手段现代化和模式教学。而日益更新、高度发达的信息化教育技术在现代警察教育模式、教育体系中发挥着越来越无法替代的作用。随着现代教育技术在警察职业教育法律课程教学中广泛作用，其主要为激发学生思维，培养学生创新精神，提高学生的实践能力而具有核心竞争力。因此，警察职业教育法律课程网络平台运用也成为教育技术实践运用的突出表现。其必要性体现在：
第一，警察职业教育理念的创新。21世纪以来，世界教育改革的创新不断超越，学会生存、宽专业教育、博雅教育、高素质教育、应用型教育的全新的教育理念不断被提出。而警察教育理念在理论化、专业化、职业化之间不断转换，其教育理念的创新根本点在于适应高科技信息社会下社会治安稳定与和谐社会的创建。
第二，警察职业教育模式多样性的改革。由于法学教育的理论教育的特点，在传统警察法学教育的过，程中往往以灌输式的理论教育为主，而这种单一的教育模式远远落后于高度发达的信息化社会，其最直接滞后效应就是培养出来的警察职业人才不能适应社会的信息化应用能力要求，因此突破传统教育模式，多领域拓展警察法学职业教育的模式已势在必行。
第三，警察职业教育中法律课程精品化的最佳途径。自2003年以来，我国教育部一直在实施着“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，又称为质量工程，其着力点在于提高高等学校的教学质量。通过推进精品课程建设，进行教学内容、教学方法和手段的重点改革和建设，力争在教学效果等方面有较大突破和改善，全面带动我国高等学校的课程建设水平和教学质量。其中一项最有力的举措是积极推进精品课程网络教育资源开发和共享平台建设。法律课程辅教网络平台的运用主要针对公安院校的专科生、本科生以及体改培训班的学员，对其学习法律课程单独设计一个个性化的网站，将其全部教学内容建立一套完整、全面的学习和测试辅教网络系统，将法律课程教学队伍、教学方法、教学资料、教学体系、教学管理优质资源整合，实现在警察职业教育法律课程网络精品化，
长期以来，我国的高等教育和职业教育在不断增长的教育需求同教育供给特别是优质教育供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾。教育投入严重不足，教育基础设施和教师队伍的水平都远远不能适应教育现代化的要求[3]。
然而，在我国的警察职业教育实践中，从使用范围看，教育技术的运用往往局限为计算机课程的使用，或者成为学校评估、升本所宣传使用的一个口号，而真正在所有课程教学体系和教学过程也只是反映在课堂教学中多媒体课件的运用，甚至有的课程都没有形成完整的多媒体课件，教学形式只是简单的文字或者电影、视频、录像，甚至有的老师还停留在一支粉笔、一本书的原始教学状态。从使用状态看，如果说有网络教学平台的课程，也只是在该课程申报精品课程时临时建立的课程网站，其完全处于一个弱化的状态。法律课程属于精品课程的比例在各个公安院校所占全校精品课程比率较之公安专业课程不到五分之一，甚至其网站三分之二无法进入，或者进入后根本无法打开，形同虚设。而有的在初期网站完成后普遍存在“一旦搭建，永不更新”的状态。在上述全国部分公安院校精品课程法律课程使用网络辅教平台的数据统计中反映出整体情况并不乐观，总体法律精品课程占公安院校所有精品课程平均总数不到15%，让人感觉捉襟见肘。因此，很多院校根本不是站在辅助教学的需要角度去用心建设课程网络平台，对学生而言，大多数在学完课堂教学后根本不知道该课程有教辅平台。当然，这既有教师主观上懒惰心理，也有客观上教学经费的不足，教学技术人员的严重匮乏等。其导致的直接后果是教学形式的落后，教学手段的单一，学生获得教学资源的陈旧性与其他高等院校相比相差甚远。对于那些非精品课程的法律课程从来没有任何建设计划，使得法律课程85%以上在教育技术更新，网络辅教方面完全处于空白阶段，导致警察职业教育中法律课程的教学内容、教学体系和教学效果的严重缺失，其最直接后果是在当今警务信息化高度发展的今天，用传统、闭塞、灌输式教育模式培养出来警察根本无法适应并融入迅速发达的信息化时代，因此加强警察职业教育法律课程网络辅教平台的运用范围和力度研究势在必行。
二、信息化视野下警察职业教育法律课程辅教网络平台建设内容
面对当今信息社会时代与网络技术迅猛发展的现状，现代教育技术所搭建的法律课程辅教平台，在为警察法学教育开拓广阔的空间，优化教与学信息的供应量与传递过程，实现着我国警察职业教育与教学模式在进行着深刻的变革。其建设面向警察法学课程的精品课程和立体化教材的数字化资源中心，建成一批具有示范作用和服务功能的数字化学习中心，实现精品课程的教案、大纲、习题、实验、教学文件以及参考资料等教学资源上网开放，为广大教师和学生提供免费享用的优质教育资源，完善服务终身学习的支持服务体系。因此，开发网上学习和考试系统，利用网络辅助教学，培养学生获取信息、传递信息、处理信息和应用信息的能力，而不是简单的学会上网，不是为技术学习，而是为能力学习。法律课程辅教网络平台的运用将会在警察院校各层次、各专业法律课程中全面使用。通过该课程网站的运行，为其提供该课程的全方位的教学内容和教学体系的信息资源的服务，丰富了教学形式和教学手段，改进了教学效果，提高了教学水平和教学质量。使警察职业教育法律课程网络化、精品化，让学生学习法律课程更加自主、灵活、自由。以江西警察学院一门既是专业课又是专业基础课的省级精品课程《行政法与行政诉讼法》课程辅教平台建设为例，其内容包括：
平台首页：课程简介、具有个性化设计，以吸引学生；
课程内容：课程教学大纲（理论、实训）、电子教案（理论、实训）、网络课件、案例库、参考文献；
教学团队：课程负责人、主讲教师、辅导人员、教学团队综合情况、教学改革与研究、教师培养计划及实施效果、自我评价、教学成果、课程荣誉；
教学资源库：教学录像、实训录像、授课视频、国家精品课程、公安院校精品课程、其他院校精品课（均为《行政法与行政诉讼法》课程）；
双语教学：教学大纲、电子教案、网络课件、授课视频；
客服中心：教学提示、课程作业、试卷库（自动评分）、习题库、行政法律文书、司法考试仿真试题与解析、司法考试真题解析、课前预习、课后复习、缺课补习；
教学博客：名师之说、教学心得、推荐文章、教研动态、我评论；
社会热点：法治人物、新闻事件、我发言；
互动交流：教学论坛、课堂留言（教师回复）、学术交流、司考心得、考研之路、我评论；
学习网站链接；
实践中构建《行政法与行政诉讼法》课程辅教网络平台运用需解决的关键问题是：第一，完善公安院校《行政法与行政诉讼法》课程目前的教学体系；第二，推进《行政法与行政诉讼法》课程的教学内容、教学方式和教学手段的改革，增加了学生学习《行政法与行政诉讼法》课程的自主性和互动性，提高了教学效果；第三，符合公安院校学历教育、培训教育双重教育模式的发展需求。其具有的特色是通过精品课程《行政法与行政诉讼法》网络教育资源开发和共享平台建设，建设精品课程和立体化教材的数字化资源中心，突破传统课堂教学的模式，利用网络技术，让学生充分自主地学习，发展新的教学模式，顺应我国高校教学改革大趋势。其创新点是精品课程《行政法与行政诉讼法》辅教网络平台的建设，不仅使教学资源最大化的使用，而且开发《行政法与行政诉讼法》课程网上学习和考试系统，利用网络辅助教学，强化了教与学的互动，为学生自主学习《行政法与行政诉讼法》课程提供了一套完整的、高效的、全面的、更自由的学习平台。其应用价值及推广途径表现在精品课程《行政法与行政诉讼法》辅教网络平台的建设，旨在通过设置个性化网站面向全校师生和基层公安机关以及民警提供行政法律教学和咨询服务，可以使教学活动不再受时空条件的限制，ONE TO ONE解决学生在学习《行政法与行政诉讼法》课程中遇到的问题，更大地调动学生的学习主动性，针对性强，可以最大效率地使用校园教学资源配置，提供师生自由、自主的教与学的交流平台，这种形式具有推广的价值。其主要目的是充分利用现代网络技术手段，通过设置课程个性化网站实现教与学之间的最佳沟通与交流。
三、信息化视野下警察职业教育法律课程网络辅教平台运用拓展的意义
（一）发挥动态警察职业教育模式的互动效果，拓展其法学教育层次和水平
现代社会素质教育理念的推进，为改变传统警察职业教育模式提供了先决条件，而警察职业教育中法学精品课程辅教平台的不仅提供了丰富的教育资源，拓展了丰富多彩的教学空间，以及其个性化的教学形象化促进了灵活多样动态教学模式的出现，其所带来的教学互动效果的普及性远远大于单一的理论课堂教学、案例教学、实训教学。现代教育技术所提供的法学精品课程辅教平台旨在创设一个帮助学生在理论教学的同时运用的平台空间和学习环境。其不仅有助于扩大学生学习的视野，更加有助于培养学生的创新精神，并为拓展警察职业教育法学教育层次和教育水平发挥决定性作用。
（二）促进学生学习的主动性、灵活性的更大发挥，提高学生学习积极性
信息化视野下警察职业教育辅教平台运用应采用“任务驱动”式的教学模式，在法律课程教学过程中让学生带着问题上网，有目的的进行“网上冲浪”，培养学生解决问题的能力，让学生充分自主地学习，达到素质教育的要求。逐步实现网络教育，创造安全、便捷、高效的辅教网络平台，为促进警察法学教育教学工作，提升法律教育教学质量提供基础平台发挥重要作用。在警察法学教育中法律课程辅教网络平台的构建与推广，进而使学生通过该平台可以随时随地进行法律课程的学习，学生在学习的过程中有充分的灵活性，学生可以选择自己方便的时间和地点上网学习，并且可以自由安排上课的内容，告知网络教师，随时随地进行教学，利于提高学生学习该课程的自主性。一个内容全面的法律课程辅教网络平台的构建，可以使学生轻松享受内容丰富，趣味盎然的互动式多媒体课程材料，学生可以随时通过教学博客与教师互动交流，还可以在网上BBS站（电子公告）上提出疑问，征求解答。这种模式的特点可以24小时进行，学习者可根据自己的实际情况，随时在网上下载学习的内容或向教师请教，从问题的不同时间、角度来学习，这正是建构主义提倡的随机访问学习方法，有助于学习者掌握非良构领域知识，实现远距离ONE TO ONE的师生协同式学习模式，网络教师可以及时给学生解答，改变以往大学老师“满堂灌、灌完即消失”的现状，利于增加教与学的互动性。通过对法律精品课程辅教网络平台的构建，以使学生和网络教师之间，通过网上聊天进行交流，交流学习的心得体会，交流自己的想法，这样可以使性格内向的学生敞开心扉，同网络教师交流，从而使网络教师了解学生，掌握学生的思想，进一步改变教学模式，共同探讨教学方法和学习的方法，以寻找到适合学生的教学模式，从而快速提高学生的学习兴趣。
（三）完善警察职业教育教学体系的建设，提升警察法学教育质量
国务院学位委员会和教育部联合印发《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，正式批准设立“公安学”、“公安技术”两个一级学科，公安类一级学科的设立，填补了公安高等教育一级学科的空白，为公安学科建设提供了更为广阔的空间，是公安高等教育的一项突破。2010年底，经公安部和中国法学会共同批准，中国法学会中国警察法学研究会正式成立。意味着警察法学基础理论研究和警察法学教育研究正式列入规范序列。 长久以来，警察法学教育作为公安高等院校的重要教学内容，为传授警察法律知识、训练法律思维、培养合格法律专业和公安专业人才发挥了不可或缺的作用。其目标是培养警察熟练掌握基本法律概念和法律规则，了解我国现行法律体系框架，准确运用法律推理，依循法律逻辑，解决实际问题，正确分析案件事实，把握法律关系，作出法律解释，适用法律规则。然而，实践中，大多数警察院校由于过于强调公安业务知识和公务员考试科目的需要，无论从教学课程设置还是从培养应用型教学目标都越来越忽视法律课程的规范全面，不仅课时大量缩减，而且课程门类也被取消，使得法学课程在公安专业课程体系中被边缘化，甚至不如体育课程的数量和种类。这完全忽视了警察职业作为行政执法和刑事司法职能部门的基本要求，即他们不仅是未来社会公共安全的保卫者，更是公平正义的执法者对法律专业知识所必备的知识面和知识量的需求。因此，为了适应信息化社会警察专业素质的培养需求，在教学内容和教学手段上跨越式创新发展，在加强警察法学教育网络辅教平台的拓展运用，强化警察法律院校法律课程精品化，充分完善警察法学职业教育课程教学体系的建设，提升了警察职业法学教育质量，为警察职业专业化、职业化教育提供更全方位的教育空间和平台。
参考文献：
[1]汪习根.论21世纪中国法学教育面临的挑战与机遇[J].政治与法律，2001（01）.
1.忽视对关联学科的学习和教学
现代法治需要的法律人才不再是只会法条的人才，它需要具有高深法学理论基础上的，具有卓越法律素养、法律智慧和人文精神的优秀法律工作者。要求法律人才能从法律的独特视角，运用法律思维和法律本身的运用能力，解决现实生活中纷繁复杂的问题和纠纷。但是随着法学学科体系的不断完备和细化，法学学科科目繁多，司法考试通过率的严要求，很多学校将司法考试视为法学教育的指挥棒，法学教育被变相为应试教育。导致很多高校会加大法学学科的教学，而忽视其他学科的学习。虽然我国法学本科学生在初级阶段也学习部分素质科目课程，但课程设置与实践脱轨，收效甚微。法学学科是一门包罗万象的学科，除了法学本身以外，相应的哲学、经济学、管理学、有关知产的部分理工学科，甚至文学类学科、语言交流类学科都应有所涉及。
2.偏重理论教学，实践性教学严重匮乏
在司法考试通过率要求的重压下，我国法学教育往往缺乏实践性教学。法学教育与法律职业脱节。而法学教育是进入法律领域的基础，是从事法律职业的必经之路。所以法律教育不用只注重理论的教学，教学应为社会服务、为科学服务。单一的理论的教学，会令学生如在雾中，一时找不准出口。而实践性教育则可以为此拨开迷雾。
二、关于对司法考试与法律教育改革的设想
1.关于对司法考试的改革设想
(1)提高司法考试报考条件
我国目前司考考试的报考条件是：高等学校法律专业本科毕业或者非法律专业本科毕业并具有法律专业知识的，可以报名参加国家司法考试。所以从规定上可以看到，只要具有本科学历就可以报名参加司法考试，而无论是否有过法学的学习。从一定意义上讲，一旦通过司法考试，无论以前是学什么专业的都可以踏入法律门槛，可以作为法官、检察官、律师而成为名符其实的法律工作者。这导致办案人员专业水平、法律思维、法律素养差别较大。而法律的学习不是一朝一夕可以完成的，它需要一个系统地不断强化和吸收过程，如果通过一次司法考试就进入法律职业，不利于我国法律系统的整体水平的提高。纵观世界各国，把不具有法律教育背景的人排除在法律职业之外是很多国家通行的做法。所以提高司法考试门槛是一种切实可行的道路。
(2)建立对通过司法考试者进行法律职业培训制度
根据我国律师法的相关规定，申请律师执业，应当在律师事务所实习满一年，但是此项规定已经名存实亡，形同虚设。为此，建议设立司法考试统一法律职业培训制度，由地方司法局或者律师协会组织进行法律业务培训和职业道德、执业纪律教育。职业培训的师资，应以外聘为主，聘请有多年执业经验的杰出的法官、检察官和律师，传授司法实务性知识，还可邀请法学界的专家学者前来讲学，讲解前沿法律问题，这样既能保障教师不脱离司法实践，与时俱进，又能节约成本，减少投入。
2.关于对法律教育的改革的设想
(1)加强法律渗透学科和实践课程的教学工作
法律教育是不仅是一种专业理论教育，也是一种素质教育。法学教育不仅要培养法律人才，更重要的是通过培养法律人才，提高公民的法律素质，传播法治文化，推动法治发展，旨在培养适应社会生活各个方面需要的法律人才。所以学生除了对法学理论知识和体系全面掌握外，还应具备相应的法律思维、法律素质及其他相关学科应用法律的能力。司法考试只是考察应试者的法律基础知识、司法实务技能和职业道德，并非能学到全部法律人才应具备的才能。为此法律教育在教授基础法学理论的基础上，增设法律实践课程，增设法律相关学科的学习，培养具有高素质的法律人才。
(2)整合法学教育层次
我国的法学教育有法学本科、法学(法律)硕士、法学博士三个基本层次的学历和学位教育，而且还有法学大专、中专教育、法学成人教育，等等。我国法学教育处于一定程度的盲目和混乱阶段。各种类型的教育学校不断扩招法学学生，各种形式的法学培训，造成法律人到处都是，法学文凭含金量高低不齐。因此，应精简整合法学教育的层次。首先取消本科以下学历的法学教育，将法学学习的门槛提高到本科阶段，禁止各种夜大、函授、大中专设置法学课程。对法学法律硕士的入学要求提高，提高入学分数，减少录取人数。对在职法学类的教育加强管理。改善师资力量和教学资源，提高法学学生的质量。司法考试作为选拔合适的法律从业人员的资格考试，有利于学生对法律知识的系统学习，提高学生的专业理论水平。
三、结语
诊所式法律教育以学生为实践主体，以法律援助为手段，采用角色模拟、案件等实践中学习的方式，不仅能促进学生对法律专业知识的学习、理解和应用，提高学生的知识水平，而且还能培养学生法律知识之外的如语言表达、人际沟通、组织等的综合素质和能力。普通的课堂讲授模式中，尽管教师也会通过讲解、解剖案例的形式去展开教学，但是，这种为了解释法律原理或法条含义而去精心选取的教学案例，是通过对现实生活中的案件剪裁后而得来的，往往是为了说明问题而说明问题。在通常的教学过程中，法律被分为了民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法等课程分科来学习，学生由此获得的法律知识是条块分割的，难以获得综合认识，欠缺对案件的综合分析能力。
诊所式教育中学生面对的是现实生活中的法律问题或案件，对这些问题或案件的分析和解决既需要法律知识，又需要案件所涉领域的相关知识和逻辑判断能力；对所需法律知识而言，既需要实体法的知识，又需要诉讼法的知识，而且可能既需要民法的知识，又需要刑法、行政法等知识。在面对或处理现实问题以及案件的过程中，考验的是学生的综合素质，培养的是学生的综合能力。诊所式法律教育的另外一个特点，是有助于培养未来“法律从业者”的职业道德。法律职业有其特殊的职业道德要求，它涵盖了如何处理矛盾冲突和严守保密准则，如何处理律师与当事人之间、律师与律师之间的关系，以及如何培养律师技能和职业热情等广泛的问题，可以说，这些问题伴随案件的始终。在诊所式法律教育中，学生是以“准律师”的身份为社会特别是弱势群体提供法律服务的。在此过程中，学生接触的是现实生活中正在发生着的案件,面对的是形形的当事人。学生对法律职业的真实感受，有助于培养学生的职业责任心和公益服务意识，可以增强学生的法律职业感。
诊所式法律教育常被描述为“在行动中学习”，该方法的初衷是将这种介入式的法律学习方法作为一个重要的教育环节整体植入传统教学过程当中，使法学教育不仅传授法律知识，同时培养和训练学生的实际操作能力，为现行法学教育模式注入新的活力。通过法律诊所这一媒介，将现实生活中正在发生着的法律纠纷作为学习情境，为学生搭建良好的实践平台，同时使学生将所学知识服务社会，希望实现学生、司法实务部门、社会的“三赢”。实践证明，诊所式法律教育有效弥补了我国传统法学教育重理论轻实践、理论和实践相脱节等弊端和不足。但是，在诊所式法律教育的实践过程中，首先遇到的是案源不足的问题。由于法律援助当事人、司法行政机关等对学生办案质量的担忧，特别是由于学生人数的众多，案源总是相对稀缺的一个资源，很难保证每个学生都能实际接触到案件。诊所式教育与现行教育体制和模式的协调是另一个亟须解决的问题。从一个高中阶段的懵懂少年到成长为一个具有基本法律常识、能够处理一定法律问题的“准律师”，至少需要两年的时间，这也就是说，法律诊所的参与者至少须是大学三年级及以上才可行。但是出于就业的压力，相当部分的大三学生或是准备司法考试，或是准备考研，因此对法律诊所的参与热情并不如预期的那样高。另外，由于刑事案件的特殊性，“准律师”们难以介入；相对于铁打营盘中这些流水的兵而言，民事诉讼过程是比较漫长的，难免会出现在学生毕业前仍未结案这种情况，学校及教师对学生毕业后案件的处理与指导较难把握。
关键词 法律素质教育 高校 法律教育
作者简介：李玉德，甘肃民族师范学院政法与经济管理系。
一、法律素质教育内涵分析
“素质”一词在教育界的含义主要是指人在先天禀赋结合后天影响、教育作用下形成的相对稳定的基本品质结构。一般来讲，学术界将素质分成三类：一是身体素质，指人们感知、运动、神经等身体器官，尤其是大脑等在结构和机能上的综合特点的稳定呈现；二是心理素质，指的是在人们身体素质的基础之上，通过教育的作用和环境的影响，借助学习等实践活动形成的稳定的心理品质；三是养成素质，是指人们在适应和选择环境、改造环境的过程中形成的一种综合的、稳定的社会品质，养成素质是素质结构中的最高层面，法律素质正是养成素质之一。
在学术界对法律素质内涵的观点中，与中国当前法治社会对人才法律素质要求标准相符合的是观点，认为法律素质是指通过对法律知识系统性的学习，从而在人们大脑中形成的法律思维、情感、信仰以及法律意志等心理因素的综合内在体现，这种观点自从提出就越来越被人们普遍接受。法律素质作为一种典型的养成素质，是一种后天养成的具有社会性品质的综合体现，其是建立在对法律知识系统性学习的基础之上，通过学习者的不断体会和领悟，从而将其内化成为人们自身的法律意识，使人们能够对现实生活中的具体法律现象形成特定的心理体验、法律评价和态度倾向，并且最后通过运用法律的能力将这种品质表现出来。
法律素质主要由法律知识、法律情感和法律意志、法律意识、法律运用能力等心理要素，以及法治观念、权利义务观、契约自由观、程序公正观等社会内容构成。
二、我国传统高校法律教育的特点分析
自改革开放以来，市场经济逐渐成为我国社会经济发展的重要途径和手段。市场经济从根本上讲就是一种法治经济，市场主体具备较高的法律素质，是保障市场经济健康和平稳运行的必要保障。纵观我国的传统法律教育模式，其已经很难适应我国当前社会经济发展的需求，人们也越来越对高校法律教育的改革倾注了非常大的关注度。我国高校法律教育的特点具体表现为以下几个方面：
（一）法律教育和道德教育相分离
从属性上来看，道德和法律都是社会规范中调整、约束人们行为以维持正常社会秩序的重要组成部分。道德从善与恶、好与坏的角度，通过人们内心的价值判断标准、传统习惯以及社会舆论来约束和调整人们的行为，维护社会秩序的正常运行；法律则是利用强制性来规范、确保人们行为的合规合法，保障社会的有序发展。道德和法律互相补充、相辅相成，不可偏颇。道德强调的是自律，将被动的遵守变成主动约束。法律强调的是他律，其通过强制性和威慑性约束人们的行为符合法律规范。道德和法律运用不同的约束形式达到维护社会秩序的目标，从本质上看，道德和法律是不可分割的。但是，在我国传统教育中，道德教育和法律教育通常是被割裂开来，往往偏重于道德修养教育，因此很难使学生持续性地形成稳定的法律信仰，而这又会反过来对道德认识产生负面的作用，最终影响个人素质的全面发展。
（二）法律学科课程和法律活动课程相分离
中国传统的学校教育，特别看重学科课程在学校教育中的地位，而忽视活动课程的作用，认为活动课程会扰乱在正常的教学秩序，而且还与应试教育的教学模式不相符。因此，在我国高校的法律教育中，学科课程的比重大大超过了活动课程，有些甚至都没有开设相应的活动课程。高校法律教育老师，往往只重视对法律理论知识的讲解和传授，而忽略对学生法律素质以及相关能力的有效培养。在法律教学过程中只注重学生对法律知识认知，学生往往都是被动接受和死记硬背法律知识的，对相关法律问题和法律情景的分析涉及过少，师生间缺乏互动。但是归根结底，法律都是要解决现实问题的，教师只阐述某一具体规定，而未能让学生掌握和领会该法律法规的精神实质的话，一旦学生遇到真实情况的发生，如果缺乏具体的明文规定，往往会束手无策、无法灵活应用，甚至造成学生自身的违法犯罪情况的发生。
（三）法律教学避重就轻，对法律运用能力的培养力度不足
长久以来，因为我国古代法制的特点，程序法没有得到应有的重视，人们往往只知道实体而不知道程序，将程序法视作实体法的附属品，可有可无。受此影响，在我国高校法律教学实践中，“重实体法轻程序法”的现象普遍存在，在高校法律教学实践中，教师为了迎合学生的兴趣和营造良好的课堂气氛，往往会有意识地增加更多的实体法的内容以及相关案例，占用了本该是学习程序法的时间，另外因为学生没有真正进入社会，也未曾经历过相应的法律执行程序，因此学生对程序法的感知会更加的模糊。这就导致高校法律教育的成效有所影响，使得学生难以形成系统性的法律基础知识，进而影响了学生对法律实际运用的能力的有效培养。
（四）法律教学偏向义务本位，权利意识的培养力度不够
从我国法治观的发展演化历程来看，我国的法治观还是侧重于“义务”的规定，强调少数人对多数人的社会控制。在我国传统的高校法律教育实践中，仍然还残存着义务本位思想的影子，具体表现在法律教育内容编排上，往往强调学生的守法教育，而忽视对学生用法能力、维护自身权利的意识的培养。在以义务本位思想为指导的高校法律教育过程中，教学主体即老师是以预先设定学生是“恶”的前提下开展相关教学活动的，其教学的目的就在于通过课堂的法律教育活动，使学生知道不应该做什么、禁止做什么，这种教学活动几乎完全抹杀了学生在法律学习过程中的主体地位，忽视了学生对于相关法律知识的深入理解和应用，对增强学生的法律素质产生加大的负面作用，甚至会造成学生对法律的片面理解从而产生不良的情绪。 三、高校法律教育的素质教育发展新取向
现代化已经成为我国乃至全世界的时展节奏，经济建设要有现代化的思想，相应地教育也应当有现代化的理念和策略，在人们思想观念向现代化不断转变的同时，社会的法治建设也要走向现代化。
现阶段我国高校法律教育已经出现了在要求学生掌握法律知识和规范的同时，注重对学生情感价值观目标培养，通过引导和鼓励学生开展法律实践体验，使学生在遵守法律、守护法律、运用法律的前提下，对法律内涵和法治精神有更深刻的认识，从而促进更多的人参与到立法过程中去的以素质教育为导向的发展新趋势。高校法律教育的理念发生了重大的革新，主要表现在以下几个方面：
（一）逐渐致力于学生法律主体意识的觉醒和法律素质的全面培养
法律意识指的是人们对于法律现象的想法、观点、心理反应等的总称。作为将来市场经济的主体，具备较高的法律意识是当代大学生未来立足社会的必要条件。据有关调查显示，现阶段已经有相当部分的大学生在出现损害自身利益的情况后能够拥有较强的法律意识，能够诉诸法律。学生已逐渐将法律知识、思维以及信念融入自己的主体范围之内，将被动转化为主动，进而养成良好的法律运用能力和法律信仰，从而使得学生法律素质的全面发展。
（二）逐渐致力于对法律刚性特征与现实社会纷繁复杂性之间的调和
众所周知，法律是具备强制性的国家意志的体现，就像俗语讲的“法律是完全没有感情的”，但是纷繁复杂的社会现实却与法律的刚性之间往往会出现差异和不适用的地方。社会经济的快速发展对法律的制定、执行、监督等提出了与之相适应的更高的要求。这同时也要求在高校法律教育过程中，要致力于向学生讲解法律的刚性和实际社会情况的多变性之间的协调，注重培养学生对法律运用的灵活处理。
（三）致力于法律理论教育和学生实践的有效结合
单纯的法律理论知识的灌输对学生形成良好的法律素质的养成是不足的，尤其是对学生正确运用法律能力的培养是远远不够的。现代高校法律教育新理念要求教师重视学生对法律理论知识的实践运用，在实践运用的过程中对法律理论知识加深体会和掌握，进而有效地提高学生对法律问题的分析和解决能力，提高学生的学习兴趣和思维的活跃度，对高校法律教学课堂学习进行巩固和补充，进而达到全面提高学生的法律素质的目标。
四、高校法律素质教育的具体实施策略
法律素质教育导向下的高校法律教育，最终是要依靠高校法律素质教育的具体方法和策略得以实现，要以科学有效的方式和方法，促进学生法律意识的形成和增强，形成正确的法律体会、法律情感以及法律信仰，进而提升学生的法律运用能力，从而达到高效法律素质教育的最终育人的目标。
（一）将法律情感教育逐步融入高校法律教育中
法律情感是指人们对法律现象、法律法规所持有的情绪反馈以及形成的有关体验。大学生的法律情感，只有通过特定的法律知识的学习、逐渐的内化，才能真正培养起来。一个学生是否具有正确、坚定的法律信仰，能够在充分理解法律知识的额基础上信任法律，进而在主体性作用下对法律加以灵活运用，是衡量一个学生具备法律素质与否的重要标志。因此，要在高校法律教学的具体过程中，明确法律情感教育的培养思路，尽量将法律情感教育有机地融入到整个法律教学过程中去，才能真正地提高高校法律素质教育的实效性，才能真正实现以学生为主体、教师为引导的科学、健康的发展模式。
（二）将个性教育逐步融入高校基础法律教育中
高校素质教育就是要把学生培养成综合素质全面协调发展的人，综合素质全面协调发展，离不开对学生个性的培养和个人潜能的挖掘。个性发展和培养学生综合素质的全面发展是内在统一的，个性发展是素质教育的重要组成部分，其强调对学生个性以及潜能的挖掘、发展，摒弃了传统教育中的平均主义，根除了教学内容单一、教学形式固定、教学方法老旧等弊病。素质教育理念引导下的高校法律教育，就是要充分重视个性教育的思维的融入，根据学生具体的情况，因材施教，善于利用不同学生对法律学习过程中的不同兴趣和特长，从而真正有效地提高学生整体的遵法、守法、用法的能力，使学生养成较高的法律素质和能力。
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