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自德洛尔1967年在《公共行政评论》杂志上发表了《政策分析家：一个政府部门中新的职业性角色》以来，“政策分析者”一词已普遍地用以指称那些职业从事政策研究的学术家或实践者，与这一特殊角色密切相关的职业伦理也已引起了人们的广泛关注。
公共管理的职业伦理存在共同性质的东西。在世界一切民族当中，他们在其发展的过程中都确立了一些共同的价值准则与伦理标准，我们可以称之为黄金法则，如对生命的尊重，诚实，公正，廉洁，负责等。此外，民主的价值和原则，如公共利益，个人权利，正当程序，责任等，也为公共管理的职业伦理奠定了基础。
然而，政策分析者总是面临着相互竞争的价值冲突，从而陷人典型的伦理困境。解决这种困境，很大程度上取决于其对自身职业角色的定位，更有赖于政策分析者自身职业伦理的养成。美国行政伦理学家库珀认为，要解决这种伦理困境，不仅要求改革外部控制资源(法律、组织制度和规章等)，还要求政策分析者积极运用自己的伦理自主性，抵制不道德的组织或组织上级的不负责任行为。而这种伦理自主性的获得，需要通过政策分析者有意识地培养自己的内部控制资源(个人价值观、信仰等)。这种内部控制资源也就是本文所探讨的政策分析的职业伦理。它是政策分析者在政策过程中运用内心信念和是非、真假、善恶标准进行认识和判断。同时，它并不直接或简单地批评对错、是非或者得出结论，而是旨在提高政策分析者的思想深度和处理复杂问题的能力。
二、政策分析职业伦理的不同观点
有关政策分析的职业伦理方面的研究，存在不同的观点，这些观点围绕着政策分析者应当扮演什么样的角色而展开。归结起来，学者们大致有三种看法：
第一，公共利益代言人角色。阿奇博尔德认为，政策分析者要做的工作是改善公共政策，而非帮助委托人。尽管政策分析的资助者施加压力，分析者还是应该把自己看成是更广泛的政治利益的代言人，而不仅仅是某个组织的人，分析者应该对公共福利事业更感兴趣。但即使是稍有政治常识的人都不难发现这一逻辑推理中所具有的理想主义成分，传统自由主义的核心假设是理性公民的存在，即人都是有理性的，并能够在理性的指引下行动，因而“人民的统治”是正当的。由理性公民通过现代民主制度选举产生的政府也是理性的、负责任的政府，而一旦出现严重的、持续的非良性活动，公民最终能够以法定的形式和途径改变政府。
第二，党派利益代言人角色。鉴于“追求公共利益论”可能具有的乌托邦色彩，以美国学者查尔斯·林德布罗姆为代表的一些学者认为，政策分析者应当是一个现实主义者，他不应追求虚无缥缈的“公共利益”，而应当是党派利益的追求者。这是因为，现实政治生活中并不存在抽象的所谓“公共利益”，而只存在“共享利益”；现代民主政治无一例外地都是政党政治，本质上呈分散状态的共享利益只有通过党派之间的“观念竞争”以及投票、交易等类似市场行为的过程才能形成。既然每个人不可避免地都有自己的党派观念，那么政策分析者就不应回避“党派偏见”，而应当坦率“承认对一些可能的利益和价值选择引导着他的工作；要尽可能的表露他的选择；不宣称他的价值和利益对每个人都有好处。
第三，医生、律师角色。通格为代表的一些学者根据现代经济学中的委托理论，建构出“信托模型”，以此界说政策分析者的角色。这是一个以公共利益为背景、对委托人负责的模型。这一模型中实际由双重委托—关系构成：(1)委托者与政策分析者之间的委托—关系；(2)公民与政治家、政府官员和政府机构之间的委托—关系。在(1)中，“政策分析者直接委托人是谁?他应向谁负责?”是非常清楚的，因而较少发生争议。但在(2)中，由于委托—的形式和内容都不十分清晰，也缺乏相应的政治理论支撑，从而容易引发争论。通格的答案是：分析者要对委托人负责，但也要将维护公众利益作为自己的使命。
三、政策分析职业伦理的基本内容
政策分析的职业伦理是一种特殊的职业伦理，不同于医生/病人，律师/委托人之间的关系，它涉及公共责任和广大民众利益的实现问题，具有多层面内容。正如魏陌所建议的：“我们应该认识到我们有义务维护他人的基本权利，支持我们宪法中的民主程序、促进分析和个人诚实。这些价值在我们的伦理评估中普遍支配我们对顾客的职责。尽管如此，我们应该对顾客选择不同价值间冲突的方式表示理解，而且我们也应该对我们分析的预测能力持一种现实的谦虚态度。
(1)道德品质的准则。职业道德实质上就是责任与义务的表现。政策分析师具有双重责任：客观责任和主观责任。前者产生于“顾客导向”所形成的“委托人/人”之间的职业关系，以及法律、组织和社会对政策分析师角色的需要;后者基于一种信仰、价值和偏好所组成的内在驱动来指导如何去做。
(2)行为选择的准则。政策分析包括对政策方案的预测、回溯和评价，其本质是基于客观分析之上对方案的选择，既包括价值认识也包括价值创造。因此，它体现了主观与客观、合目的性与合规律性的统一。首先是政策分析应合乎政治性：无论是从理论还是实践角度来看，政策分析都是政治大环境中的一环，因此，作为一个称职的政策分析师，必须要对外在的政治环境有所了解，促使分析方案通过决策者的选择；其次是政策分析应合乎行政性：政策分析作为政策主体的价值取向，必须通过政策目标群体的实践活动才能实现；第三是政策分析应体现创造性：政策分析师应该既立足于现实，又着眼于未来，要适应环境的变化，敢于创新。
(3)价值判断准则。价值判断要以事实为根据。事实与价值的结合是政策分析的基础。政策分析师的价值判断就是对事物、社会现象和人的行为在伦理意义上进行估量和预测，并在此基础上影响政策主体的价值方向、行为决断和价值追求。价值判断应体现社会责任。政策分析师应从专业上为弱势群体发声，为“沉默的牺牲者”代言，并由此来确保分散利益在决策过程中受到应有的重视。
四、如何加强我国政策分析的职业伦理建设
相对于西方发达国家来说，政策科学作为一门学科在我国的起步较晚，还有很长的一段发展之路，如何借鉴世界各国的发展经验，促进我国政策分析领域的发展，培养适应中国国情的政策分析人才，对于推进我国决策的科学化、制度化、系统化具有重大意义。
中国公共政策分析的价值取向包括：社会公正、民主化、科学化、以及服务原则。中国公共政策分析的价值取向需要做到以下几点：准确迅速、原则性与灵活性相结合，既要把握全局，又要照顾局部。这些概括性的特征在中国公共政策分析中是要具备的。库珀在其论著《实现行政责任的途径》中也曾说过，“显然这些抽象的概念是令人困感的，而且也不给行政人员的实践活动提供十分有用的指导，但它仍然存在于我们的政治传统中，政策伦理法规中，辞藻华丽的演说中，以及存在于我们对危机突发事件的反思中。理所当然地，它也存在于我们对公共政策目的的思考和对公务员责任的思考中。”
参考文献：
[1]张昭庆,闫博慧,张陆庆,.律师职业伦理的价值分析[J].职业时空,2007,(2).
[2]张斐松,.政策分析师的角色定位与职业伦理规范[J].广西社会科学,2005,(12).
[关键词]农业政策农业补贴美国农业政策
一、美国的农业补贴政策
1.农产品补贴政策
美国现行农产品补贴政策继续沿用2002年农业法案中的“营销援助贷款”、“贷款差价支付”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”几种政策工具,为农场主提供支持和补贴,构成严密的收入安全保护网。只是新农业法对补贴范围和资格都做了调整。
(1)营销援助贷款。营销援助贷款是指生产指定农作物的农民在生产之前可以用预计的农作物产量为抵押获得为期9个月的无追索权贷款。收获之后,在贷款到期前,当市场价格高于借贷率与利息之和时,农民可以在市场上销售农产品,偿还贷款;当市场价格低于借贷率和利息之和时,农民可以以抵押的农作物偿还贷款。
(2)贷款差价支付。贷款差价支付是营销援助贷款的一种替代形式,当市场价格低于借贷率时,政府对于市场价格和借贷率之间的差额部分直接进行现金支付。这样就有效缓解了营销援助贷款为农产品信贷公司造成的库存压力。新农业法延续了2002年农业法对于贷款差价支付的规定,操作方式保持不变。除了ELS棉花外,所有营销援助贷款的农产品都在贷款差价支付的范围。
(3)固定直接补贴。这是一种典型的与农产品的生产、价格不挂钩的补贴方式,属于“绿箱”政策,农民可以自愿参加。政府预先确定作物的面积和单产,并对每种商品都规定一个固定的直接补贴率。补贴金额为补贴面积与补贴单产以及补贴率的乘积。
(4)反周期补贴。2002年农业法规定的反周期补贴是“基于价格的反周期支付”,即基于目标价格与市场价格和直接支付之间的差额确定补贴。当全国平均市场价格与直接支付之和等于或大于目标价格时,不进行反周期支付;反之要进行补贴。
2.农业出口补贴政策
美国的出口补贴主要包括直接出口补贴和出口信贷。直接出口补贴主要有出口促进计划和奶制品出口刺激计划两个补贴项目。出口促进计划是美国农业部向出口商支付现金,使得他们能够以低于成本的价格在目标国销售美国的农产品,以应对来自高补贴国家和地区的竞争,达到占领市场份额的目的。奶制品出口刺激计划主要用于促进脱脂奶粉、干酪和黄油的出口。
出口信贷。出口信贷是一种间接的出口补贴方式。它始于1982年,目前是美国最大的农产品出口支持项目,主要功能是为美国农产品出口商提供回款担保。
二、美国农业补贴政策对我国的启示
1.加大农业补贴力度
与美国等发达国家相比,我国农业还具有传统农业的典型特征。一是生产规模很小,技术水平和人力资本水平低,农民抵御各种风险的能力很弱,基本农业生产单位是农户,其目标往往是生产现有技术水平所能达到的最大产量。他们比美国农业生产者更难适应市场波动和自然灾害等风险。美国的基本农业生产单位是农场,平均规模比我国农户的生产规模大得多,具备经济学意义上厂商的组织化特征和行为特点,按照利润最大化目标从事生产活动。在经营管理上也更接近工商企业的方法,甚至雇佣职业经理人来进行农业生产管理。美国农业的产业化和商品化特征与我国农业中广泛存在的自然经济特征形成了鲜明对照。二是农业生产以农户为组织单位且高度分散,使农民很难组织起自己的利益团体来提高产品价格、保护自己的利益。而美国农业生产者游说国会、影响政府政策和行为的能力非常强。
目前我国已经处于工业化中期阶段,应该逐步改变重工轻农的资源配置模式,加大财政对农业的支持力度,变工业从农业汲取为对农业反哺。政府通过财政的强制转移应该是主要手段。在加大直接的财政转移支付的同时,政府可以通过财政贴息方式引导和鼓励金融机构加大对农业的投入。
2.提高“绿箱”补贴水平
依据WTO《农业协议》的相关规则和已经做出的承诺,我国今后农业补贴结构调整的方向应该是,调整“黄箱”政策的同时,扩大“绿箱”补贴的范围,并提高“绿箱”补贴水平。应逐步缩小粮食价格保护的范围,重点为优良品种提供价格保护,同时,调整粮食收购价格,使之逐步接近市场价格,以减轻财政压力,并将粮棉流通部门的“黄箱”保护价收购资金转为直接向农户发放的“绿箱”收入补贴。一是增加对农业科技研究的投入补贴。以设立国家农业技术推广基金,对重大农业科技成果的推广应用给以资金倾斜。另外,对农民的基础教育和技术培训进行专项资助,提高农产品的科技含量,推动农业增长方式由粗放型向集约型转变,增强我国农业的整体竞争力。二是重视对农业基础设施建设的补贴。既间接地减少农民用于生产农产品的成本支出,增加农民收入,又通过改善农业生产条件,增加农业发展的后劲,提高农业的综合生产能力。三是增加对农村环境和生态保护的投入补贴。农村环境和生态状况是农业可持续发展的重要条件,政府应建立全国农业资源信息管理系统,用现代化的手段对农业资源进行管理和配置,向农民提供调整农业结构和保护生态环境的补贴。
3.逐步将农业补贴政策法律化,把对农业的支持和保护由政府行为转变为国家行为
我国要对农业提供有效的补贴,必须建立健全有关农业补贴的法律制度:一是建立起适合我国国情的内外统一、公开透明的农业补贴法律体系。二是强化农业补贴法律法规建设,要以保障对农民收入的直接补贴为核心,充分考虑我国财政的支付能力,兼顾农业产业结构调整,为农业发展和农村经济改革留出余地。三是优化“绿箱政策”结构,设定必要的“黄箱政策”条款,将合法的特殊差别待遇和例外条款以法律形式固定下来,增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的法律规定,增强补贴的针对性和集中性,形成补贴的纵向优势。四是以法律的形式确保对农业补贴的投入量,同时规定补贴结构及补贴方式。五是明确法律法规的表述,同时减少柔性条款,增加刚性条款,并增加对农业补贴的法定性和程序性规定。
参考文献:
[1]陈锡文,程国强.美国新农业法对中国农业的影响与建议[J].WTO经济导刊,2003,(3).
[2]冯继康.美国农业补贴政策:历史演变与发展走势[J].中国农村经济,2007,(3).
关键词：和谐社会就业形势扩大就业财政政策
我国目前就业状况分析
（一）就业结构的变化
我国劳动力市场的发育和发展，劳动力要素的流动，我国就业结构包括就业的城乡结构、产业结构、所有制结构，都发生了重大的变化。劳动力由农村向城镇转移，由第一产业向第二、三产业转移，由国有企业向非国有企业转移。从就业的城乡结构看，2006年与1978年相比城镇就业比重由23.7%上升到37.1%，上升了13.4个百分点；与此同时，乡村就业比重由76.3%下降到62.9%，下降13.4个百分点。从就业的产业结构看，2006年与1978年相比第一产业就业比重由70.5%降到42.6%，下降了27.9个百分点；第二产业就业比重由17.3%上升到25.2%，上升了7.9个百分点；第三产业就业比重由12.2%上升到32.2%，上升了20个百分点。从1997年起，第二产业加第三产业的就业比重超过了第一产业。从就业的所有制结构看，2006年与1978年相比，国有单位就业比重由78.3%下降到22.7%，下降了55.6个百分点；城镇中各种非国有单位的就业比重由21.7%上升到77.3%，上升了55.6个百分点。从1998年起，城镇中各种非国有单位的就业比重超过了国有单位。
（二）就业形势的变化
从就业形势来看，我国面临着巨大的就业压力。据统计数据显示，我国每年城镇需要安排的就业人口大约是2400万人，可是市场上能够提供的就业岗位大约只有1100多万个，这两者之间的差距就达到了1300万；农村劳动力转移就业任务十分繁重，我国尚有1亿农村富余劳动力需要逐步向非农领域转移。按照“十一五”规划目标要求，“十一五”期间规划实现转移农村劳动力就业4500万人，每年需要转移就业900万人，就业再就业形势十分严峻。扩大就业是建设和谐社会的重要内容。财政作为国家重要的宏观调控手段，从公共财政角度出发，应以财税政策推进就业，实行有利于创业的财政支出政策、税收优惠政策以及综合配套政策。
当前我国财政政策在促进就业方面存在的问题
促进就业的财政支出占财政总支出的比重偏低，就业的财力保障不足。我国当前的财政政策对就业的支持力度过低，且法律制度约束力不强，并带有明显的随意性。我国历年促进就业的财政支出占财政总支出的比重不仅偏低，且呈现逐年下降的趋势。导致公共就业服务质量难以有效提高，从而使再就业行为短期化，社会保障没有足够资金作为保证，而且保障的规章制度还不完善，造成“三条保障线”与再就业政策衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。
以需求拉动型为主的财政政策，使得创造长期性就业岗位的能力下降。我国从1998年实施积极财政政策以来，扩大了社会投资，对经济增长起到推动作用，同时促进了就业，其中，1998-2004年，中央政府发行国债用于基础设施建设累计创造就业岗位750万个。但靠GDP拉动的就业弹性系数却在逐年降低。“九五”期间平均就业弹性系数为0.13，“十五”期间下降到0.11，经济对劳动的吸纳能力降低，主要原因之一是现阶段我国的产业结构正逐渐由劳动密集型进入资本密集型。但是财政政策没有对就业需求结构性变化进行及时有效的调整。
在具体实施过程中，财政政策的负效应可能被扩大。财政政策对就业的影响不仅是正效应的，而且也有负效应，如果实施不当，则会对就业政策产生较大的逆效应。例如，由于财政投资政策对私人投资有“挤出效应”，政府的投资在充分就业时鼓励生产能力过剩的国有企业投资，长期完全挤占私人投资，使整个社会投资水平下降，以致就业量下降。财政政策对就业的负效应又会因不合理的制度安排而过度放大，这样财政政策的功效大大降低。
转型时期的制度降低财政政策对就业的促进作用。要最大化发挥财政政策对就业的促进作用，就要有完善的制度环境、健全的资本市场、劳动力市场、信息市场、技术市场等。我国处于制度转型时期，劳动力市场的地区性分割，阻碍了劳动力的自由流动，高昂的转移成本剥夺了劳动力市场的弱势群体的就业机会；信息市场的不完善无法为求职者提供充分的求职信息。制度不规范导致隐性就业、非正规就业大量存在，工资价格无法真实反映劳动力市场的变化，降低财政政策对就业的正效应。
和谐社会背景下扩大就业的财政政策选择及实施
（一）实现扩大就业与经济发展的良性互动
扩大就业归根到底要靠经济的发展。但是，不同的经济的结构对就业的拉动能力是不同的。要制定并实施有利于扩大就业的经济结构和增长模式，落实就业工作目标责任制，充分发挥财政政策促进就业的效应，提高对就业的拉动能力。注重加大对有利于扩大就业的产业发展的财政投入，在新建项目立项的同时，充分考虑到创造就业岗位数量，以经济发展带动就业增长，实现就业增长和经济发展双赢。制定并实施大力发展第三产业尤其是传统服务业的财政税收政策措施，增加就业岗位。大力发展非公有制经济，发展劳动密集型企业和中小企业，进一步拓宽就业空间。鼓励劳动者自主就业和创业、鼓励灵活就业、鼓励企业吸纳就业。开发公益性就业岗位、改进就业服务和强化职业培训，努力拓宽就业空间。同时，增加并提前分配下拨中央财政就业补助资金，建立实施“以奖代补”的新机制，为各地落实政策、做好就业再就业工作提供政策保障。
（二）稳步推进城乡统筹就业
要树立起城乡经济社会协调发展的思想，统筹做好城乡劳动力就业工作。通过大力发展农村二、三产业和多种经营，拓展农村的就业领域，实现农村劳动力就地转移。进一步改善农民进城就业环境，实行政府搭台、市场推动、信息引导、规范服务，加强输入地与输出地、用人单位和培训机构的协调配合，大力发展有组织的劳务输出，开展农村劳动力技能培训，促进农村劳动力跨地区就业，促进农村劳动力有效配置。组织开展部分城市春运期间企业用工信息调查并及时，引导进城求职农民按需有序流动就业。切实加强农民工权益保护，着重解决好拖欠克扣工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题。鼓励和支持有条件的地区积极探索城乡就业一体化管理的政策制度和工作机制，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业制度。
（三）实施有利于创业型就业的财政支出政策
我国从根本上解决就业的关键还是要鼓励投资，鼓励创业，促进就业。我国是一个人口大国，政府不可能大包大揽，但是政府要鼓励投资、鼓励创业、鼓励自我就业，及时给予相关政策。政府应通过制定宽松的政策、降低税负率，减少行政管理环节来促进就业，而且要转变就业观念，要树立通过创业来解决就业的观念。
要推动就业工作，实现以创业带动就业，就要实行有利于创业的财政支出政策，设立专项资金，对创业活动财政资金支持。中小企业是创新创业的主体，也是吸纳城乡就业的主体。但在成长初期，由于缺少资金支持，很多中小企业都在建立的前几年因资金链断裂，严重“失血”而倒闭。这一问题不解决，创业就得不到根本保障，以创业带动就业也就无从谈起。为了帮助中小企业创新和创业，国家应进一步完善《科技型中小企业创业投资引导资金管理暂行办法》，设立专项基金，尤其是推动地方政府创业基金的设立、完善和发展。就世界发达国家情况看，各国财政促进就业支出占GDP的比重一般在1%左右。我国虽然是发展中国家，但在目前面临较大就业压力的情况之下，也应努力增加财政对职业介绍、职业培训等再就业的支出，提高财政对再就业支出占GDP的比重。因此，各级财政部门要加大调整财政支出结构，加大再就业资金的投入。另外，国家应大力发展高新技术，通过技术创新提高企业的竞争力，从而提高商品的销售量，增加就业。
（四）加大对劳动密集型产业及行业的税收扶持
1.运用财政税收政策促进第三产业发展以增加就业。我国的第三产业发展相对滞后，吸纳劳动能力较弱。据统计，2006年，我国产业结构第一、二、三产业比例为11.8：48.7：39.5，而美国等发达国家的第三产业占GDP的比重为70%左右，如美国75.3%、日本68.1%、韩国55.1%、法国72.4%。可见，在发展第三产业问题上，我国仍然大有潜力可挖，同时第三产业从业人员较少，难以满足现实需求。
从世界各国的情况来看，第三产业是最能吸引劳动就业的产业。就等量的资本投入来看，每投资100万元，轻工业创造700个就业岗位，重工业能创造400个就业岗位，而第三产业能创造1000个就业岗位。所以政府通过制度建设和财政政策，促进第三产业的发展，提高第三产业占国内生产的比重与占总就业人数的比重。通过财政政策支持第三产业的发展，尤其加快零售业、餐饮业、生活服务业等的劳动密集型产业，同时也要加快发展信息产业、咨询业、文化服务业，非正规教育服务业、体育服务业等劳动密集型和知识密集型的产业。在保证质量和竞争力提高的前提下，促使第三产业对就业的吸纳能力不断地增强。
要加大对国家鼓励的生产业、农村服务业等薄弱环节以及与自主创新、节能减排有关的服务业的税收支持力度。要研究制定有关促进服务业发展的企业所得税优惠政策；要进一步扩大扶持现代物流业发展的营业税政策和鼓励技术先进企业发展有关税收政策的试点范围；对生产企业自营出口产品按现行政策实行出口退税；对服务业企业购置符合国家鼓励项目规定的高技术设备，按现行进口税收政策执行。为落实新税法中规定的高新技术产业企业的认定范围，一些重点鼓励的“高新技术领域服务业企业”，可享受有关税收优惠政策。
2.进一步深化税制改革，促进中小企业、个体经济的发展，扩大就业。改革开放以来，我国中小企业获得了迅猛发展。据有关统计，到2006年底，在全国各级工商部门注册的中小企业创造全国GDP的60%，吸收75%以上的城镇就业人口。中小企业已成为国民经济发展的重要力量，特别是对增加就业发挥了重要作用。由于现行税制和税收政策存在一些不利于中小企业发展的因素，中小企业特别是小企业在市场竞争中处于相对弱势的地位。因此，要积极稳妥地推进税制改革。除企业所得税外，加快统一其他内外资企业的税收政策，积极推进增值税转型的改革，为中小企业发展创造公平竞争的税收环境。要针对中小企业的特点，改进税收征管制度，完善征管措施，着力提高税务人员的纳税服务意识，为中小企业的发展提供良好的纳税服务环境。
（五）财政应加大社会保障支出力度
我国社会保障的财政转移支付占GDP的比重相对国外较低，有时财政资金不能及时到位，甚至被人挪用，所以政府应加大社会保障支出的力度，加强社会保障资金的使用和监管，促进社会保障物质基础的质和量的提高。通过进一步完善我国现行再就业和社会保障制度，合理确定保障标准、保障制度。财政支持也应由单纯保障基本生活向促进再就业转变。
参考文献：
[关键词]煤炭产业；产业政策；政策研究；
煤炭是我国的主体能源，是国民经济发展的基础产业，我国煤炭能否满足经济增长和社会进步的需要，能否走出一条具有中国特色的煤炭产业可持续发展之路，在相当程度上取决于国家对煤炭实施怎样的产业政策。所以，我国要借鉴历史经验教训，从现实情况出发，确定煤炭产业的方向和思路，制定相应的配套辅助政策。
一、我国煤炭产业政策的发展历程及其影响
1.计划经济时期的煤炭产业政策。在计划经济时期，中央和地方政府对煤炭工业非常重视，投入大量的人力、物力和财力，大力发展国有煤矿，实行了“五统一”的煤炭产业政策。煤矿建设由政府统一投资，煤矿建设和生产所需物资由国家统一供应，煤炭产品由国家统一调配，煤炭价格由国家统一确定，煤矿亏损由政府统一补贴。“五统一”政策对医治战争创伤，加快煤炭产业的发展，保障国民经济发展和社会生活对煤炭的需求发挥过重要作用。但是，“五统一”的煤炭产业政策，限制了地方和企业的积极性，煤炭长期成为制约国民经济发展的“瓶颈”。
2.改革开放初期的煤炭产业政策。改革开放初期，煤炭工业实施积极的对外开放政策，引进国外先进设备和技术，提高了国有煤矿的整体技术装备水平，推动了煤矿现代化建设。
为了缓解国民经济高速发展过程中长期存在的煤炭“瓶颈”制约问题，在“有水快流”思想导向下，国家实行了“两个一起上”(“大、中、小煤矿一起上，国家、集体、个人一起上”)的煤炭产业政策，以调动地方特别是农民办矿的积极性。
国家在支持全国乡镇煤矿发展的同时，为了调动煤炭企业和职工的积极性，从1985年开始，又对原国有重点煤矿、国有地方煤矿实行了投入产出总承包，以后又多次延续财务承包。这些产业政策，对调动地方、农民办矿的积极性和调动国有煤炭企业的积极性，增加煤炭企业的经营活力，促进煤炭生产和供给发挥了重要作用。
3.向市场经济转型初期的产业政策。我国1993年以后还没有形成一个比较完整的煤炭产业政策体系。在向市场经济转型初期(1993年-1998年)，国家在支持煤炭企业减人提效，鼓励兴办非煤产业的同时，一方面在煤炭总量开始失控时继续沿用鼓励小煤矿发展的政策，另一方面又在向市场经济转型中急于求成，提出了三年放开煤价、三年抽回补贴、煤炭行业整体“扭亏为盈”的目标；1994年，在由产品税改为增值税的税制改革中，考虑煤炭行业特殊性不足，大大增加了煤炭企业的税收负担，“九五”成为煤炭产业建国以来最困难的时期，原属中央财政的煤炭企业有2/3的企业亏损。
4.现行主要煤炭产业政策分析。1998年以后，在进一步放开煤价，让煤炭企业进入市场的同时，国家加大了政策支持力度，采取了对煤炭总量进行宏观调控、减轻煤炭企业负担、改善煤炭企业市场竞争环境等政策措施。这些政策主要有：以关闭非法开采、布局不合理和不具备基本安全生产条件的各类小煤矿为主要内容的总量调控政策；鼓励煤炭出口政策；整顿煤炭市场经营秩序，实行煤炭经营资格审批制度政策；企业下放后，所得税全额交给地方财政，用于困难煤炭企业的补贴政策；企业利润不再上缴和划转，由此产生的亏损补贴缺口，由中央财政增加亏损补贴基数的政策；对资源枯竭的煤矿实施关闭破产的政策等，煤炭产业状况开始有所好转，并逐步实现扭亏为盈。
二、我国煤炭产业存在的问题
随着我国市场经济体制逐步完善，产业结构调整加快，由于历史原因长期形成的煤炭产业集中度低，产业组织结构不合理；相当一部分矿井技术落后、安全隐患严重，重大安全事故时有发生；资源回采率和资源利用率低，浪费严重；产业发展机制不活，政策措施跟不上，行业管理的政府职能过度分散；企业研发和创新能力弱，产品技术含量低等问题一直没有得到根本性的解决，导致煤炭企业缺乏自身积累而无法公平参与市场竞争。这些问题的存在，很大程度上影响了我国煤炭产业发展潜力和优势的发挥。
而我国目前煤炭产业政策的两个明显特征是：一是缺乏一个完整的煤炭产业政策体系，且政策波动大，累积效应明显，各个政策独立，不协调；二是政府干预过强，市场配置机制较弱，煤炭产业一直处于不公平的竞争地位。
为保证我国煤炭产业的健康、有序和持续发展，急需制定和出台一套系统、完整的煤炭产业发展政策。
三、我国煤炭产业发展方向和思路
近10年，由于市场经济的调控作用，煤炭市场走过了供大于求、供不应求再至供需趋于平衡的路程。由于受前些年煤炭市场需求的拉动，煤炭建设进入新一轮的建设高峰期，目前煤炭市场已进入战略调整期。在此状况下，煤炭工产业的整体发展思路是：
1.在产业布局上。优化煤炭工业布局，总体思路是：稳定调入区煤炭生产规模，加快调出区煤炭开发速度，适度开发自给区煤炭资源。构筑大型企业集团煤炭供应的主渠道，提高国家能源保障供给能力。
2.在产业组织上。国家鼓励建设大基地、大集团，重点建设13个煤炭大型基地和98个重点矿区。通过资源整合，积极推进晋陕蒙宁、华东、东北、西南等地区煤炭企业战略性重组。培育跨行业、跨省区、跨所有制的上亿吨的大型企业集团。严格办矿准入标准，坚持“整合为主、新建为辅”的工作方针，加快产业结构调整和资源整合，继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿，全面提升办矿水平。
3.在产业发展上。鼓励大型煤炭企业加强与冶金、化工、建材、交通运输企业的联营与合作，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。
4.资源综合利用和产业升级已成煤炭工业建设的主旋律。国家鼓励推动洁净煤技术和产业化发展，积极发展煤炭洗选加工，提高产品质量，优化产品结构；鼓励煤电联营，建设大型坑口电厂；积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程等。
5.煤炭企业向集约化、多元化、安全生产自动化发展。到2005年，我国已建成197处高产高效矿井。不少煤炭企业正全力将企业做“大”做“强”，争相打造世界级的“航空母舰”。并将产业链延伸至电力、焦化、铁路、煤化工、电解铝等产业，优化了产业结构，成为煤炭企业引领多元化发展的先行军。
四、发展煤炭产业的政策建议
1.煤炭产业应归属第一产业。自从上世纪20年代澳大利亚学者提出第一产业是从自然界直接取得产品的产业，加工业是第二产业的概念以来，世界上大多数国家都把采矿业列为第一产业。我国虽然在标准分类中将采掘业和制造业分列为两个相互独立的行业，但并未在三个产业分类中按国际惯例把采矿业分在第一产业，而把采矿业划为第二产业。并未按WTO的规定把煤炭产品当成初级产品，也未按国际惯例对初级产品实行一系列优惠政策。煤炭产业是直接从自然界中获取煤炭产品的产业，因此，我国应将煤炭产业列为第一产业。在我国，煤炭长期以来一直是同农业一样对国民经济作贡献的产业，国家的产业政策要像重视、扶持农业、林业、畜牧业一样，重视、扶持煤炭产业。要像重视“三农”问题一样，重视“四矿”问题。
我国也应把煤炭产品像农业、林业、畜牧业产品一样，列为初级产品，对初级产品实行优惠的经济政策。将煤炭产业定位为第一产业，在此基础上，改革和完善煤炭财税体系。
2.改革煤炭产业现行财税政策
(1)改革和完善煤炭增值税政策。按照国务院“既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有重点煤炭企业的税负水平，保持1993年3.35%的税负原则”的精神，建议国家进一步改革和完善增值税。将煤炭产业列为增值税进一步改革的试点行业，由当前生产型增值税改革为消费型增值税；允许煤炭企业将购进生产用的固定资产、矿井水平延深等井巷工程、矿井接替工程的固定资产和外购材料、电力等支出，按照17%的比例作为增值税进项税抵扣；允许煤炭生产企业从农民手中购进的煤矿特殊用料视同农产品准予按10%的进项税抵扣；保留对煤炭企业内部自产自用产品不计税政策，煤炭企业办社会投入中的外购部分准予扣税；同时，我国可以借鉴欧盟部长会议向欧盟各国的建议，实行四档复式税率制度，设定基本税率为17%，低档税率设三挡，13%档、6%档，0%档。出口商品为零税率。煤炭企业可以在总体上保持1993年3.35%的税负水平上，在正常生产期内煤炭生产企业实行6%的增值税率，在衰老期内实行零税率。
(2)改革和完善矿产资源税费政策。矿产资源税与资源补偿费是国家为提高煤炭资源的回收率和对因开发资源及利用自然资源差异而形成的级差收入进行调节的税费种类。改革和完善矿产资源税费政策的思路是，将矿产资源税和资源费合并为资源税，按企业拥有煤炭储量多少和煤炭资源获利能力的大小交纳矿产资源税。
(3)取消铁路、电力建设基金和港口建设费。行业性建设基金，导致行业间的利益转移。在市场经济条件下，不利于行业间的公平竞争。煤炭企业每年年交付的经国铁运营的铁路建设基金达150亿元左右。建议国家认真清理和取消各类行业性建设基金。在国家取消行业性的建设基金之前，建议对煤炭企业不再征收铁路、电力建设基金和港口建设费。
3.完善煤炭成本核算体系。我国目前实行的是以矿务局为独立核算单位为主的体制。现行的煤炭成本核算制度是原计划经济时期的产物，煤炭成本是不完全成本。一是没有考虑煤矿是资源性企业，有一个生命周期，资源枯竭后必须转产，没有建立煤矿转产金。煤炭的健康和可持续发展必须建立煤炭转产金制度，加大折旧，在煤炭成本中提取提足。二是随着煤矿开采范围的增大，因开采造成的农田塌陷、水源破坏、建筑物毁坏等的补偿和赔偿费用越来越高，现有成本核算机制考虑不足。必须建立煤炭企业环保补偿机制，改变煤炭企业形象和解决长期困扰企业的公共关系问题。
4.深化企业改革，建立现代企业制度。煤炭企业用人多、效率低、管理粗放、机制落后的体制还没有根本扭转，煤炭工业整体还没有摆脱困境。目前的管理体制和运行机制远远适应不了企业发展的需要，除了要进一步减人提效、科学管理、集约化经营、推行科技进步外，产权制度改革要成为煤炭产业深化改革的核心。通过多元化的产权结构，建立健全现代企业制度来解决煤炭产业投资、管理问题。
5.有序建立矿业权市场和合理节约开发资源。目前国际社会煤炭产业有两个走向，一是煤炭能源的战略地位彰显，二是主要采煤国家的煤炭企业都高度集中。与此相反，我国目前煤炭资源浪费现象触目惊心，当前全国煤矿资源综合回收率约35%，小型矿井不足15%，而世界其他主要采煤国家的回采率平均达60%以上。究其原因，表面上是企业急功近利，本质上是煤炭资源的价值没有体现。同时整块的优质资源被分割，不利于整体规划和科学、合理、高效开发资源。为此，建议按照《国务院关于促进煤炭工业法健康发展的若干意见》(国发[2005]18号)，有关部门尽快制订出相应实施办法，从有利于组建大集团建设大基地，从推动和保障煤炭工业健康、有序、持续发展的目的出发，建立起煤炭工业有利于保护和发展先进生产力，有利于规模和结构效益，有利于资源利用和优化配置，有利于科学、合理、公平竞争的资源交易平台。同时建立煤炭资源价值考核体系，推动资源的科学回收。
6.实施集团化战略，建立可靠的煤炭供给体系。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和“走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展以资产为纽带，煤炭、电力、铁路、港口等企业联营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。国家有关主管部门对煤炭产业建设大基地组建大集团要给予多方面的政策扶持。
参考文献：
[1]吕政.产业政策的制订与战略性产业的选择[J].北京行政学院学报，2004，(4).
[2]吕涛.煤炭行业需加强产业政策的研究[J].内蒙古煤炭经济，2004，(1).
关键词：产业政策产业政策体系产业政策法
一、产业政策的含义和基本
(一)产业政策的定义
有的认为”产业政策是国家或政府为了实现特定的经济、社会目的对产业实施的经济干预，这种干预包括对产业的规划、调整、保护、扶持、限制等”。[1]有的认为”产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。政府对每个产业和企业的生产活动，交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制”。有的日本学者将其定义为”产业政策是指为了促进国家经济福利的发展，政府部门干预而实施的对于一个国家的整个产业或特定的产业部门的有关政策。具体地说，为了扶持或培育将来的国家主导产业，政府实行税收优惠待遇，以改善信息不对称状态为目的进行信息提供，对市场机制失灵状态的产业实施一些规则等”。还有的学者认为产业政策是指”以建立比较理想的国家产业活动为目的的有关产业活动的政府干预”。
综上我们可以看出，学者们大都主张产业政策是国家为产业的发展，以产业为对象所采取的一系列干预措施。我认为，在当今的社会，整个产业的正常发展的确需要政府部门的主导，但是过多的干预不一定有利于产业的发展，甚至会造成产业发展的障碍，所以在有些情况下，政府不干预发展也十分的重要。政策包括政府对某些事情的态度及对其采取的具体行为，而不干预也体现了政府对某些事情的态度和意志，因此我认为政府对某些产业的不干预态度也是一种产业政策。因此得出：产业政策是一个国家为实现其经济发展目标、促进与限制某些产业、规范产业组织、优化产业结构、提高产业技术等制定的政策体系，它要求政府对某些产业或企业进行干预，而这些干预包括消除在某些产业之问或产业中已经存在的某些政府部门的过多干预的行为。
(二)产业政策的基本构成
关于产业政策的体系问题，国内学者有不同的看法，有的认为产业政策可分为产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策及产业国际竞争力政策；[4]另有学者认为，产业政策主要内容应该包括：产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策、产业环境保护政策和产业国际竞争力政策等具体政策；还有学者认为，产业政策主要包括两部分：一是产业组织政策；二是产业结构政策。[6]在中国的教科书中产业政策的分类大都采用国务院1994年的{90年代国家产业政策纲要》中的分类。《纲要》指出”产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规”，因此学者通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策四个部分组成。我们认为产业政策的体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，这里所谓”其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求，产业政策应随着产业结构等的变化而变化。当今世界的产业经济的趋向是经济的国际化和经济的循环化。因此我们可以认为中国的产业化政策还包括产业国际化政策和产业循环化政策。总之，我们可以认为现在的产业政策应该是针对产业结构、产业组织、产业技术、产业布置、产业国际化和产业循环化的政策。
二、产业政策法的的基本内涵和制度体系
(一)产业政策法的的基本内涵
产业政策是为了克服市场失灵而”补充市场机制的法律”，是经济法体系中重要的组成部分。关于产业政策法的定义也是众说纷纭。有人基于法理学上关于法与政策的严格区别而对产业政策法的提法提出质疑，认为法与政策不能兼容。他们认为，法与政策在传统称谓上是两个不同的概念，法律有其特定的逻辑结构，能给人们提供具体的行为准则，稳定性较强；政策则多系原则性的，具有灵活易变的特点。因此，政策与法是不能兼容的，反对产业政策法乃至经济政策法的提法。实际上，任何事物都在发生变化，在诸部门法中，经济法具有明显的政策性特点，其中，又以宏观调控法最为突出。国家宏观调控的目标、任务和所采取的措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和产业调整，国家计划、经济政策和调节手段的运用不能一成不变。受其影响，宏观调控法的许多内容和规定具有较大变动性。另外，政策化的宏观调控法相对于传统的民法、刑法等部门法，法律规则体系也并不十分严密，法律规则不可能周全和处处明确具体。这样，在宏观调控法领域，法律与政策的界限已趋于模糊，政策与法有着密切的联系。产业政策法是一种宏观调控法，从这个意义上来说，产业政策法的提法并无不当之处。
王先林教授认为，”产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称。简单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重要组成部分，其基本方面可归为宏观调控法的范畴”。王教授认为产业政策法与产业法或产业经济法不同。与产业政策法相比，产业法的范围更广，产业法除了产业政策法之外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。
我认为，产业政策法就是产业政策的法律化，产业政策是产业政策法的内容，产业政策法是产业政策的法律表现形式，两者互为表里。
(二)产业政策法的制度体系
关于产业政策法的制度体系，通说认为产业政策法由产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法四部分组成。此种观点的立法基础实际上是源于对产业政策的理解，即产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策所组成。我们认为，与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策，产业技术政策、产业布置政策、产业国际化政策和产业循环化政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度、产业布局政策法律制度、产业国际化政策法律制度和产业循环化政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。
产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策，是以产业间的资源配置为对象，导致产业结构变化的政策。它包括主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策、促进基础产业制度、保护和扶植主导产业制度和促进产业合理化制度等。
产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策，包括竞争政策，直接规制政策和中小企业政策。
产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施等保障产业技术有效发展的重要手段。
产业布局政策是指政府为实现产业空问分布和组合合理化而制定的政策，主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。
产业国际化政策是指政府为促进某一产业向国际化发展而制定的政策，目的是要提高产业的核心竞争力，提高产业在国际竞争中的地位。
产业循环化政策是指政府以抑制废弃物的产生，促进资源的循环利用，合理处理废弃物，抑制天然资源的消费，减轻环境的负担等为目标制定的符合产业变化趋势的～系列政策，目的在于保护环境和资源，实现可持续发展。
产业政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整丽形成的。
三、目前我国产业政策法存在的问题和完善
(一)产业政策法律化程度不够
目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都末采取，只是以某种规范性文件形式存在的纯粹的政策，这导致现实中出现诸多弊端，产业政策在具体实施中出现诸多变数，达不到预期的效果。最典型的是《汽车工业产业政策》，究其原因，主要在于《汽车工业产业政策》本身并不是_-部法规，其内容只有指导性作用，不具有强制力，没有相应的法律责任制度作保障，对各地的约束力不大。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定，尽管这类促进型的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。
(二)已有的产业政策法效力层次太低
中国现有的产业政策法主要是行政法规和部门规章，相比而言，国外的产业政策法基本上是议会制定的，以法律为表现形式，这无疑加大了产业政策的执行力度和效果。
(三)产业组织政策法十分稀缺
上述产业政策及其法律主要集中于产业结构方面，产业组织方面的规定凤毛麟角，实际上，产业组织问题在中国是一个十分严重的问题，必须加大力度制定相关的法律这～状况才能得到改善。
(四)产业政策涉及面太广
现行政策仍存在问题
从现行税制的运行实践分析，现行促进科技进步的税收政策也存在一些亟待解决的问题。
区域优惠力度大、层次多，产业优惠相对较弱且导向不够清晰。目前，21个大类的区域税收优惠政策范围广、内容丰富，虽然也体现对高科技产业的扶持，但产业税收优惠过于偏重对利润的调节，特别是区域普惠税收优惠政策在一定程度上减弱了鼓励高科技产业发展的导向功能。
税收激励政策较多偏重于创新结果而不是扶持创新过程，影响了税收政策的效果。如：企业已被确认为高新技术企业或研发形成科技成果转让时，才能享受相关优惠政策；加速折旧、投资抵免等扶持科技产业化的间接税收优惠政策受制于各种因素无法充分落实；因居民管辖权、税收抵免等因素的制约，外商投资企业享受的税收优惠部分成为了发达国家的财政收入。
税收扶持政策缺乏系统性，政策效应有待进一步提高。现行促进科技进步的税收优惠政策几乎散见于现行税制的各个税种，但都具有特定的适用条件，如高新区内高新技术企业与区外企业税收待遇不一致，影响了企业的公平竞争。对科技企业采取增值税、进口环节税等优惠政策，影响了增值税制度的规范，也存在替资及财政支出等问题，越位严重。而对科技基础研究、风险投资、产学研结合等的税收优惠政策支持力度不够，存在一定的缺位现象。特别是部分税收优惠政策实施需要主管部门对优惠主体进行认定与管理，存在一定的政策“博弈”现象。
税收政策选择
经济发展实践表明，高科技成果的转化与应用、引进设备与技术、加大研发费用投入等是市场主体增强核心竞争力、追求高收益的成本，应由市场机制发挥其基础性的作用，政府不能替代企业进行市场决策。税收扶持政策只是鼓励企业发展高科技的“引子”，着重要为企业创造公平创新的税收环境。
改革和完善主体税种，增强增值税和企业所得税对发展高科技产业的适应性。
积极推进增值税转型改革，允许企业抵扣外购机器设备等固定资产的进项税额，不仅可以进一步消除重复征税，鼓励企业进行技术和设备投资，促进产业结构调整和技术升级，提高产品的国际竞争力。也可以减轻企业税收负担，鼓励企业增加科技创新的投资力度。当前应认真总结增值税转型在东北地区与中部部分老工业基地城市试点的经验，密切关注宏观经济的总体态势，进一步完善全国统一实施的增值税转型改革方案，在条件成熟时，在全国范围内统一实施增值税转型改革。而新的企业所得税法及拟议中的企业所得税法实施条例将对现行企业所得税税前扣除政策予以规范，对高新技术企业实行15%的所得税低税率，以充分体现企业发展高科技对劳动力、资本和技术补偿的需要，在淡化区域所得税优惠政策的同时，强化以产业优惠为主、辅以区域优惠和兼顾社会发展的所得税优惠政策体制，促进高新技术产业发展、鼓励企业研发和增加资源能源节约利用。由于高科技园区主要集聚的是资金、技术密集型企业，因此，高科技产业将成为增值税和企业所得税改革的主要得益者。
规范税收政策，促进科技创新和经济增长。
高科技产业发展、企业技术进步涉及的内容十分广泛，对企业技术开发费、设备更新、创业投资以及孵化器、大学科技园给予必要的税收优惠，有利于从根本上增强企业的自主创新和消化吸收能力，促进“高、精、尖”技术的应用与产业结构的升级、优化。更好地体现税收对高科技产业发展的引导作用。根据国务院关于《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2010年）》以及国务院《关于印发实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2010年）>若干配套政策的通知》的有关规定精神，财政部会同有关部门研究制定了促进高科技产业发展的具体税收政策，促进了企业公平竞争和技术创新。
一是积极运用间接优惠方式，推动企业科技进步。如：借鉴国际经验，采用加速折旧、投资抵免、亏损弥补、费用扣除等多种方式，将企业计税工资税前扣除限额统一提高到人均每月1600元；对企业当年的研发费用支出实行150%的所得税前加计扣除，不足抵扣部分可在以后5年内结转抵扣；对企业当年提取并实际使用的职工教育经费按计税工资总额的2.5%实行企业所得税税前扣除；对企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次计入成本费用，单位价值超过30万元的实行双倍余额递减法或年数总和法等加速折旧措施，进一步降低了企业科技创新的成本，有效地激励了高科技企业进行的技术创新活动。
二是进一步完善了促进高新技术企业的税收优惠政策。自2006年1月1日起，国家对高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业，自获利年度起两年内免征企业所得税，免税期满后减按15%的税率征收企业所得税。同时，将抓紧研究动漫产业、信息服务以及服务外包等促进现代服务业发展的有关税收扶持措施。
1、机械产品现代设计技术
包括建立机械工程数据库；开发动态分析和动强度设计技术；CAD应用技术和局部集成的接口技术、网络技术及建库技术；并行工程技术、动态仿真技术、快速原型设计技术、工业设计技术、反求工程设计技术。
2、机械产品可靠性技术
重点开发可靠性工程管理技术、产品和系统可靠性设计技术、失效分析技术、可靠性实验评定、运行监测、故障诊断等技术。
3、热加工清洁生产技术
包括熔炼自动化、利用炉废气预热和除尘等铸造清洁生产技术；高效燃气无氧化加热、温锻塑性成形等锻造清洁生产技术；切割及焊接清洁生产技术；可控气氛多用炉、连续炉和真空热处理炉等热处理清洁生产技术；电镀、涂装等表面处理清洁技术。
4、精密成形技术
重点开发以实模精密成形、刚型、准刚型精密成形、高紧实度造型（芯）等精密铸造技术；精密模锻、辊锻、热轧、热挤压多向分模锻造、热镦锻等精密热塑性成形技术；冷温挤、冷挤、冷轧、超塑性等温成形、冷精整及复合成形等机械构件精密焊接与切割技术。
5、表面功能覆层技术
包括少无污染、高效、高性能的表面功能覆层技术与装备；重大工程装备表面功能覆层制备技术；高能束表面覆层制备及应用技术；新型复合表面处理技术；表面功能材料及涂层技术。
6、数控技术
重点开发开放式体系结构的新一代数控系统；车削中心、加工中心、数控磨床、数控锻压机床、电加工机床、数控重型机床等六类主机配套的数控系统。
7、工业过程自动化技术
研究开发工业过程自动化的管理控制集成技术；工业通讯网络和现场总线协议的开放式自动化系统。
8、工业机器人系统技术
开发点焊、弧焊、装配、搬运、喷漆五大类工业机器人的机械结构、传动机制、伺服驱动、传感控制及系统成套的设计和制造及工程应用技术。
9、机械制造柔性自动化基础技术
研究开发适合我国国情的柔性自动化技术、信息管理技术及自动化单元和部分集成控制技术，开发车间级自动化系统和FMC·P-FMS、FMS三个层次典型柔性加工设备。
10、面向中小企业的综合自动化技术
开发面向中小企业的综合自动化单元技术和系统；以GT原理为主线的车间级、单元级自动化成套技术；管理信息系统；产品设计与制造自动化系统；单元技术间的集成技术；质量控制技术。
11、传感器技术
研究开发力敏、磁敏、热敏、光敏、气敏、湿敏等类传感器、工程传感测量系统及基础共性技术。
12、自动测试技术
开发VXI总线、GPIB总线、RS485串行总线三类自动测试系统，VXI总线结构的电机、发动机、工业泵、印刷板产品自动测试系统；GPIB总线结构的环保自动测试系统；RS485串行总线结构的气象自动观测系统；大气污染、水质污染分析仪器和智能数字采集系统。
13、电力电子技术
研究开发新型高频、大中功率变频装置和电源、谐波抑制和无功补偿技术、新型IGBT器件生产技术，以及为重点工程配套的电力电子器件、电力半导体应用装置。
14、精密、超精密加工技术
以高效超精密加工车床、CNC型超精密复合加工机床、超精密平面和外圆磨床为重点，开发超精加工技术及应用工程，带动开发出一批精密、超精密的基础功能元器件，如超精密主轴轴系、超精密的伺服进给系统、超精密的测量系统和误差自动补偿系统等。
15、高能束加工技术
开发光加工应用技术、千瓦级二维激光切割技术；激光加工机配套设备及元件；多维激光加工机及机器人；激光焊接工艺；大型复杂零件激光表面处理工艺和汽车发动机缸体激光热处理生产线。
16、高性能机械工程材料生产及应用技术
开发轴承、密封件、模具等机械基础件用新材料及应用技术；电力设备、石化设备等重大装备的自动化仪表材料和专用功能材料及应用技术；汽车工业用精细陶瓷、专用功能材料、工程塑料、新型复合材料及应用技术。
17、系统管理技术
重点研究开发精密生产技术、虚拟制造技术、企业级信息管理系统技术和设计、制造、质量、销售等方面的有限集成技术；资源管理信息库；并行工程技术、信息交换和接口通讯技术。
18、重大工程成套装备制造技术
重点开发国民经济重大工程成套装备的总体设计、大型构件加工、系统优化、参数匹配、在线监控、故障诊断、综合管理及系统可靠性等关键技术。
19、环境保护工程装备相关技术
重点研究开发烟气脱硫脱硝和除尘、工业废水和城市污水处理等成套设备和技术；电子辐射照氨法处理工艺；厌氧生物法处理模块化技术；柴油机电控燃油喷射技术。
20、节能节材技术
研究开发风机、泵、电焊机等量大面广产品的应用变频调速技术；发电设备燃气－－蒸汽联合循环技术、超临界技术、循环流化床和加压流化床技术、抽水蓄能技术；余热余压利用技术；高效、节能和智能化的能源管理和控制技术。
二、产业化技术
1、典型数控机床计算机辅助工业造型设计技术
造型设计效果模糊综合评价系统、小型机与工作站计算机辅助造型系统、工作站及超级微机辅助工业造型设计系统软件。已在10多个企业应用，效果显著，在机床行业有重要推广价值。
2、加工中心加工系统动态稳定性分析和计算软件
适用于机床整体静动态特性预测和结构的软件包，包括八个功能程序段及相应的接口程序。已用于6个单位，效益良好，适宜在机床行业推广。
3、树脂砂铸造成套技术
包括连续式和间歇式混砂机系列及树脂砂再生设备。对提高铸件质量、降低产品成本、提高国际竞争力有重要意义。适用于质量要求高、批量大的铸铁件生产。
4、钢水净化技术
适合国情的钢水精炼及保证铸钢件内部纯净度的全套装备及工艺。已用于十几家企业，适用于核、火、水电及石油化工设备中的各种铸钢件生产。
5、典型精密锻造件生产线成套技术
根据企业提供的典型件和生产纲领，提供生产线交钥匙工程及单项技术、装备或软件。对节材、节约工时、节约投资、提高锻件精度有重要意义。已在4家企业使用。
6、先进模具选材、设计、制造成套技术
包括高性能模具材料及应用技术、模具的现代设计加工技术和模具的配套技术。已在4家企业使用。适用于汽车、摩托车、轻工、仪表等行业所需的各种模具制造。
7、热壁加氢反应器内壁、大型水轮机转轮及宽带极高速堆焊技术
包括热壁加氢反应器内壁、大型水轮机转轮的拼焊及耐气蚀堆焊和宽带极高速堆焊技术。在焊材及工艺方面有节约外汇的效果，已在3家企业示范，适用于加氢反应器、尿素合成塔、电钻锅炉等设备的内表面堆焊。
8、激光焊接及切割加工装备成套技术
包括激光器、激光焊接及切割成套技术。对提高焊接强度和质量有重要意义，经济和社会效益显著。适用于刀具、工具等各种材质的薄板焊接。
9、氮基气氛保护加热淬火与微机控制系统
包括CNC系列变压吸附制氮机组、TC-89系列微机控制系统、保护加热淬火工艺技术。有节约投资、提高质量的功效。适用于多种碳钢、低合金钢的热处理，轴承、齿轮等零部件淬火、渗碳生产等。
10、可控气氛真空热处理成套技术
包括密封箱式多用炉生产线和连续可控热处理生产线、真空热处理设备和工艺成套技术。经5个厂试点效益显著。用于汽车齿轮、轴承和标准件、高合金钢、不锈钢、低合金结构钢、轴承钢的渗碳及淬火等工艺处理。
11、先进刀具、工具系统
用于车床和数控镗床、铣床和加工中心。经企业试用，对提高工效、节汇创汇有重要价值。适用于机械加工企业。
12、自泳涂料涂装生产线成套技术
自泳涂料是由活性高分子乳液、活性添加剂及颜料组成的新型水性涂料，与现用的电泳涂装工艺相比，具有工艺简单、稳定、节能、节材和省投资、涂层性能好等优点。可提供工艺设备设计、制造及调试交钥匙工程。用于汽车车身及家电部件的底漆涂装。
13、车间物流自动化、立体库及关键技术
车间物流自动化立体库的系统设计、成套设备、控制软件。适用于机械汽车大中型企业的物流管理，经多厂试用有节省占地和投资、工作效率高等优点。
14、可编程序控制系统成套工程技术
包括系统设计、成套设备和编程控制及监视软件，适用于机械、汽车制造业的控制系统，经多厂试用有节约投资、缩短维修时间之优点，经济效益显著。
15、普及型和经济型机床数控成套系统
包括以工业PC机为基础的总线模块化、开放型体系结构和以步进电机驱动的经济型数控系统，适用于机床配套及现役机床改造。经多家工厂试用效果明显。
16、超声波涡流在线自动探伤设备
将超声波探伤和涡流探伤技术相结合，组成成套机组，可同时检测内部和外表缺陷及几何尺寸，可用于机械零部件、管棒及锅炉制造厂检测，试用效果好。
17、企业计算机辅助管理系统CAPMS
该系统吸收国外MRP-Ⅱ之精华，按职能部门、业务分工数据处理方法、等分为18个模块，集产、供、销、存、人、财、物管理为一体，各模块既可独立运行，又可集成，还可作CAD/CAM/CAPP信息集成通讯接口。适用于多品种、大小批量及单件生产或混合制造。经企业试点，对提高管理水平和经济效益有重要价值。
【摘要】本文针对山西煤炭产业竞争力的现状,从机制、煤炭技术、生产规模、科技人才和国内环境分析了山西煤炭产业缺乏竞争力的原因,并结合煤炭产业的特点以及山西煤炭产业基本情况,提出了提升山西煤炭产业竞争力的对策。
【关键词】产业竞争力山西煤炭产业对策
山西能源工业投资、建设快速发展,生产能力大大增强,各种能源产品的生产、外销大幅猛增,强势体现了山西在我国中的能源生产大省和调出大省的地位。全省能源工业经济效益全面提升,资产结构趋于合理。但在新的形势下,面对世界及国内能源形势和全国新一轮经济发展热潮,特别是中部崛起的大好时机。如何能在处理好历史积淀问题的同时,又能充分发挥自身优势,为山西经济的快速崛起做出更大贡献。
1煤炭产业竞争力及山西煤炭产业缺乏竞争力的表现
根据煤炭产业的特性和产业竞争力的一般定义,煤炭产业竞争力可以定义为:一个国家的煤炭产业在拥有有限的煤炭资源和持续、稳定的生产能力的基础上,通过科技创新等手段,提高产品性能、降低产品成本并能够在国际市场上比其他国家或地区生产或提供更好的煤炭产品(包括服务),实现规模经济和持续谋取利润的综合能力[1]。
我国煤炭产业国际竞争力在世界十多个主要产煤国家中大致处于中等偏上水平,山西煤炭产业竞争力更是如此。但在煤炭生产效率、采煤技术装备水平等方面仍然十分落后。山西煤炭产业缺乏国际竞争力主要表现在以下几个方面:
(1)体制与机制因素
在山西除去山西焦煤集团等几个大型煤炭企业外,当前大多数煤炭企业并未建立起与市场经济相适应的产权制度和管理制度,也未形成高效的运行机制。产权不够清晰,权责不够明确,政企分开进程缓慢,大大束缚了国有煤炭企业国际竞争力的形成与发挥。
(2)煤炭技术因素
山西煤炭产业仍然是一个以粗放式经营为主要特征的产业,我国煤炭产业在煤炭开采、煤炭质量提高、煤炭深加工和煤矿机械制造技术等方面与先进国家相比仍然十分落后,资料显示,科技进步对我国煤炭经济增长的贡献率为35%左右,而国外己达到70%～80%。目前,山西乃至全国洁净煤加工制造技术还比较落后,因此,原国家计委、科委、经贸委等联合制定了一些净煤技术的发展规划,它包括4大领域、14个方面的技术。可见,目前正是发展洁净煤技术的大好机,山西煤炭企业要抓住这个难得的机遇,发展自己的心技术,构筑自己的核心竞争力。
(3)山西煤炭企业的生产规模
山西焦煤集团公司的组建,就是原西山矿务局、忻州矿务局、汾西矿务局三大焦煤生产企业在经历了煤炭市场的严峻考验后,着眼于企业做大做强和企业长远发展的重大战略而做出的决策。
(4)科技人才因素。
煤炭企业每年招聘应届大专院校毕业生和自己内部通过校企合作“订单式”培养,培训的人才也不少,但往往不能为其安排合适的工作岗位,尤其是高层次专业人才或是具备真才实学的人才,没有能及时安排具有挑战性的工作让其施展才华,人不能尽其才,人才资源的配置效率低下,这种低效率的使用致使人才资源隐性流失。加入WTO后,我国煤炭产业与国际间的竞争归根到底是人才的竞争,谁拥有了解和掌握跨国经营规律的高级管理和知识创新型人才,谁就拥有国际竞争优势。我国煤炭产业与其他产业相比,人才本来就十分匾乏,现行的国有煤炭企业高级管理者选用的政府任命制,又在相当程度上缩小了国际化经营管理人才的选拔范围。
(5)国内环境因素
我国市场体系和规范的市场竞争环境并未形成[2]。主要表现在:①国内市场垄断与过度竞争并存,产业间不正当竞争严重存在;②社会保障制度不健全,煤炭企业剩余人员分流困难;③法制建设有待完善,政府干预过多,缺乏平等竞争的经济运行环境。
2山西煤炭产业竞争力提升的对策
长期以来山西省煤炭产业积累的许多深层次问题尚未得到应有的重视和解决,煤炭产业结构失调、资源有效供给能力不足、产业运行机制不合理、产业政策缺位等问题,严重制约了山西煤炭产业的全面、协调、可持续发展。“十一五”规划纲要强调指出,能源产业要坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展,构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系。这要求山西省必须提高自己煤炭产业竞争力。
提高山西煤炭产业竞争力是一项艰巨的系统工程,必须立足本省本行业特点,统筹规划,标本兼治,协调推进,笔者认为,提升山西煤炭产业竞争力应从以下几个方面的入手来解决提高山西煤炭产业竞争力的问题:
2.1实施科技创新,突出主业能力
山西煤炭企业应该大力实施科技创新,根据企业的具体情况推广应用先进的综合机械化掘进技术和综合机械化开采技术,加强煤尘、瓦斯的防治技术研究,加快对洁净煤技术和煤炭液化、气化的研究和应用工作,实施煤电一体化、煤化一体化(煤的焦化、液化、气化、洁净化),延长企业的价值链,增加产品的科技附加值,在充分利用自身资源的基础上,提高主业的竞争能力。
(1)加快大型煤炭企业的技术创新体系建设,提高企业技术创新能力。按照国家级技术中心体系建设的要求,重整现有企业技术中心架构,高度重视科技资源的优化配置,加强产、学、研之间资源的联动,实现科学技术成果化、产业化。
(2)加大科技开发资金的投入,保证重点技术攻关、新产品开发和新技术推广应用的需要,重视调动广大工程技术人员积极性和创造性,以煤炭生产主导技术、产业升级技术为突破口,通过引进、消化、吸收与自主开发相结合,促进企业技术创新能力的不断提高[3]。
2.2进行制度创新,增强企业活力
山西煤炭企业应加快完善现代企业制度和企业治理结构,规范企业行为,大力推进管理创新,加强企业的激励和约束机制,建立符合市场经济的组织构架,使企业成为一个充满生机和活力的生命机体,更好地适应激烈多变的市场竞争。
(1)完善技术创新激励机制。建立清晰的产权制度是技术创新产权激励的关键。因此,要建立技术创新的产权激励机制,必须加强对知识产权的保护,建立知识产权法律,加强和完善专利制度。同时,进一步建立健全企业内在激励机制。在收入分配制度上,采取技术创新人员的收入与创新成果挂钩的分配形式。在企业产权制度上,承认和保护科技人员的技术创新权,允许创新者以技术创新的知识产权入股。
(2)实行公平、科学的税收制度。山西煤炭企业之间存在着诸多的差别,人为地制造了不平等的竞争条件,使得大量小煤矿得以生存,非常不利于煤炭产业的有序发展。表现在资源税征收上有:一是地方保护主义倾向。对各类煤矿企业,要严格按照国家规定和标准,征收资源税和矿产资源补偿费。二是税收政策不科学。现行的资源税和资源补偿费是根据煤矿对外销售量按吨煤征收的。煤矿虽有开采权,但在在实际开采过程中的所有者地位并没有得到充分的体现,这种资源的分配方式忽视了煤炭资源开采回收率,人为地降低了资源的价值,建议国家应按资源总量收取“地租”,实行差别税率。
(3)吸引优秀人才,激发员工潜能[4]。企业的竞争最终是人才的竞争,吸引住优秀的科技人才和管理人才,是煤炭企业塑造核心竞争能力的基础和实力。煤炭企业由于计划经济体制的影响和行业的自身特点,平均主义和大锅饭的思想比较严重,甚至煤炭行业的上市公司也是如此,公司的高层管理人员和普通工人的工资和奖金差别较小,激励形式单一,这显然不利于激励公司的高管人员。
(4)建立完善的人才招聘,选拔机制。招聘工作是整个人力资源管理工作的基础。一方面,招聘工作直接关系到组织中人力资源的形成;另一方面,招聘和选拔是人力资源管理中其他工作的基础。怎样选择录用,选拔什么样的人才,这是企业持续发展的关键。因此要坚持以下原则:第一,要树立人才就是效益的观念。第二,大胆培养,选拔、使用人才。第三,讲究合理的人才结构。第四,杜绝用人问题上的不正之风。
2.3培育企业文化,提高员工素质
煤炭企业工人平均素质较其它行业偏低,这显然不利于知识经济时代的要求,也不利于煤炭企业的竞争和发展。采取多种形式和方法,提高工人的文化水平和技术水平,增强煤炭企业的凝聚力和创新能力,对于煤炭企业核心竞争力的构建具有重要的支撑作用。
重视企业文化建设、营造良好工作氛围,塑造完美企业形象。企业文化直接影响着员工的信念和行为,对企业职工起着整合、导向、凝聚、规范和激励等作用。实行有效的文化整合,可以培育和塑造“企业人”的文化特质,使其都受到有利于个人发展和组织目标实现的积极的文化熏陶。因此企业文化必须与企业战略相配合,在企业制定企业的战略规划后就要选择相应的企业文化类型。
2.4合理兼并重组,实现规模经济,延伸产业链,提高产品附加值
山西省是国内最大的焦煤基地,焦煤资源探明储量1400亿吨,占全国的57%,2004年全省焦炭产量6805万吨,副产品焦炉煤气约150亿立方米、粗苯70万吨、煤焦油约300万吨,这些丰富的副产品为生产尿素、甲醇和苯加工、煤焦油深加工提供了原料。山西绝大多数煤炭企业的产量都较低,不能形成规模经济,竞争能力相对较强的煤炭企业在当前效益较好的时候,应该考虑企业的长远发展,实施企业间的兼并重组和优化组合,全面提升和增强企业的核心竞争能力。
根据矿山生命周期的不同阶段实施相关多元化经营战略和纵向一体化战略,通过发展与煤炭产业没有直接关联的产业,实现产业结构转型,分散经营风险,当前,煤炭市场形势良好,煤炭企业财力相对充裕,大型煤炭企业要尽快制定多元化产业转型战略,以煤炭产业为依托,延伸产业链,发展接续产业和替代产业,稳步转移,逐步替代,最终实现由地下向地面、由煤炭产业向非煤产业、由初级加工向深精加工转变,实现矿区经济的可持续发展。
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