时间：2023-10-05 10:29:05
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关键词:工程管理；问题；措施；意义
中图分类号：TL372+.3文献标识码： A 文章编号：
1 工程管理
所谓工程管理就是对工程项目的施工建设过程进行管理。其中工程建设项目招投标管理
起到举足轻重的作用。建设工程项目在设计完成之后，施工开始之前是进行工程招投标的阶
段。通过招投标一是引进竞争机制，二是降低工程建设成本。工程招投标包括设备、材料采
购招投标和施工招投标两个方面。通过招投标开发商择优选择施工单位或材料、设备供应商，
这对工程项目投资乃至质量、进度的控制都有至关重要的作用。
招投标工作要注意以下几点：
1.1 对施工单位资质进行严格审查，必要时应进行实地考察防止施工质量低劣、财务状
况差、信誉差的施工单位混入投标单位之列。施工队伍的优劣关系到建设单位工程造价控制
的成败。因此，要求施工企业具有足够的技术实力，它不仅使施工企业自身的生产、经营实
现高效、优质、低耗，也使施工企业能够有实力在工程造价上给建设单位合理的优惠。
1.2 严格制定工程招标条件，认真编制工程标底和标书，做好评标定标工作工程招标应
采取公开招标或邀请招标。招标书条款应严谨、准确和全面．工程造价及相关费用应尽量包
死，少留或不留活。要编制好标底，有条件的单位应尽量自行编制，工程标底要保证质量，
把工程标底控制在合理造价的下限。应反复审查造价水平的合理性，是否在投资控制的范围
内。
1.3 合理低价中标业主方对项目的“合理低价”应做到心中有数。避免投标单位以低于
成本价恶意竞标。业主对项目建安工程造价成本应随时掌握好。
1.4 抓好合同管理，避免工程索赔在工程施工阶段成本控制的关键是对工程变更实行有
效控制。针对目前施工单位采取“低价中标， 索赔赢利”的工程承揽方式．作为业主方就
要做到事前把关、主动监控、严格审核工程变更。从使用功能、经济美观等角度确定是否需
要进行工程变更。以减少不必要的工程费用支出。避免投资失控；另外，对施工单位及材料
供应商不履行合同义务及时提出反索赔。使工程项目成本得到有效控制。
1.5 加强工程施工现场管理如若条件许可，每一项目尽量安排两家以上的施工总包单位
进场施工。一是在工程进度、安全质量、文明施工等方面有可比性，容易激发起施工单位的
工作积极性，便于甲方和监理单位进行管理；另一方面，万一有一家施工单位由于工程质量、
施工管理等方面的原因需要被清退出场，另一家施工单位也能很快组织施工力量，不至于对
工期造成太大的影响。如若只有一家单位施工，即使施工单位素质很差，但由于工期、施工
组织等方面的原因，甲方很难下决心将施工单位清退出场，在工程管理中常常陷于被动。现
场项目管理，必须树立监理权威，一旦施工单位进场，甲方人员尽量避免和施工单位直接接
触，尤其不要绕开监理和施工单位直接进行业务上的协调和沟通，甲方和施工单位之间的一
切联系和沟通必须通过监理这一中介，甲方现场管理人员不得干涉监理的正常工作。同时赋
予监理现场罚款有限自用权，施工单位不合格人员及不合格施工单位的清退出场权等，尽一
切方法调动监理的工作积极性，充分利用监理在工程进度控制、安全质量控制、成本控制及
合同管理方面的专业技能，减少甲方管理人员，节约管理成本。
2 我国工程管理中的问题
2.1 投资方存在的问题
2.1.1 投资方忽略明确具体责任人的意义，导致在工程出现质量、进度等等问题时没有
人承担责任。
2.1.2 管理上不科学。由于一些人为因素，投资方对工程质量以及工期管理等方面出现
漏洞，导致投资方对工期计划制定不合理，对工程质量控制不到位。
2.1.3 对投资控制的措施不力。投资方在工程管理中的一个重要任务就是控制投资。控
制投资应该贯穿于整个项目的实施过程中。设计阶段在节约投资中起着重大的作用，设计方
案的制定、初步设计、扩初设计、施工设计和设备的选型这每一个阶段都可能节约大量成本。
但是目前在工程管理中，投资方往往是在招投标和施工阶段去控制投资，忽略了设计阶段的
控制。
2.2 工程设计方在工程管理中存在的问题
2.2.1 重技术轻管理，这是工程设计方普遍存在的问题。很多的设计院都没有建立完善
的工程管理体系，即便有的设有项目经理，却以往往以向客户收取设计费和给设计分包控制
付款作为主要任务，应有的作用根本就没有得以发挥。只重视技术因素而没有系统的工程管
理体系又给工程设计方带来了很多的问题。
2.2.2 设计方的的组织协调工作还需要改进。设计方工程管理的重要任务就是组织协调
参加项目设计工作的各个单位。通常一个项目特别是大型项目往往会有很多的单位参与设计
工作，难免会有些不同的声音，在进度目标、质量目标的实现等方面的实现往往也存在很多
的困难。在国外，如果有多家设计单位共同参与设计，通常会选择聘请专业的工程管理公司
进行协调管理。
2.2.3 设计方应该自行保证设计的质量。设计方的工程管理的重要任务之一就是保证设
计的质量。而我国目前的设计质量主要是靠设计监理来保证，不仅违背了国际惯例，同时还
不利于设计方设计质量的提高，更影响了我国设计行业向良性方向发展。
2.3 工程施工方在工程管理中存在的问题
2.3.1 施工过程中缺乏质量保证体系。施工方在工程管理中的很重要的一项内容就是质
量管理。在国外，施工方保证施工的质量。《建筑法》中也规定了施工质量事故的第一责
任人是施工方。但是目前在我国的实际操作中，更多的时候是由监理方负责了本应由施工方
承担的任务，如果出了工程质量问题，就会首先去追究监理方的责任。某种程度上容易导致
施工方放松对施工质量的管理。
2.3.2 缺乏对工程管理咨询的重要性的认识。在国外，施工方的工程管理经常会聘请专
业的人士来完成，但是在国内几乎没有这种情况。一般来说施工方在某些的技术领域具有很
高的专业水平，但是在组织协调、合同管理和信息管理等工程管理方面却还存在很大的不足，
常常会对施工企业造成严重的经济损失，如果聘期合适的工程管理咨询公司负责工程管理，
则完全可以将损失降至最低。
3 关于加强工程管理的对策
3.1 建立和完善相关的规章制度工程管理的各个环节都应该有相应的规章制度，如管理
工作制度、责任制度等。管理工作制度主要是对工程计划、技术、劳资、物资供应、人事和
财务等方面作出的有关内容、程序、范围的规定。工作制度的健全和完善程度决定了工程的
现代化管理程度。责任制度是对工程的每个部分和每个成员的工作按照实事求是的原则提出
相应的责任要求以保证工程任务的顺利完成。
3.2 采用计算机辅助手段，实现工程项目的动态控制动态控制是投资控制、质量控制和
动态控制的主要方法，就是对在工程中对计划值和实际值进行动态的比较，从而发现工程实
施工程中的偏差，并且及时的进行纠正。动态比较需要收集、存储、和处理大量的工程数据，
借助计算机技术可以提高比较的的效率，整体上提高工程管理的效率。
3.3 重视对工程管理专业人才的培养工程管理的专业人员特别是施工方的工程管理人
员，不仅要具备设计知识，同时还需要具备管理、经济、合同、法律等方面的知识。工程管
理人员的服务要想得到设计方的认可，就要求其能力必须超过一般的工程师、建筑师。但是
目前，国内能够满足这些条件的工程管理人才还相当的少，需要大力进行培养。
3.4 加强施工方合同管理施工方的工程管理包括有质量管理、合同管理、资源管理、成
本控制、进度控制以及组织协调等诸多方面。除了合同管理和组织协调外，其他各方面的管
理任务所涉及的均是我国施工企业比较擅长的经济手段或是技术手段。而合同管理又是直接
的关系到施工方盈利与否。因此，加强施工方的合同管理对强化我国工程管理有着十分重要
的意义。合同管理不只是简单的合同谈判、合同文本的起草，还包括合同签订后的履行以及
违反合同的索赔工作等。
［参考文献］
关键词：工程管理;范畴;重要性
中图分类号：E271文献标识码： A
前言
工程管理，就是以工程为管理对象，进行一些详细的监督与规划。工程来源于西方的国家，具体是指相关专业人员应用科学原理，通过对自然资源的改造使其最大程度的为人类活动提供便利的一项专门技术。工程管理主要根据专业人员大量的实验与实践而总结出的宝贵经验而进行的有效的工程质量的管理。
1.工程管理的范畴
一个建筑项目的具体实施与发展，主要是通过前期准备、建设施工以及实际投产这三方面组成的。无论外界如何变化，环境如何改变，工程管理一直都能在建筑施工中占有关键地位，它的管理范畴对施工拥有着不可忽视的重要作用。下面，就让我们具体研究一下工程管理的范畴。
1.1工程管理的前期准备
工程管理的前期准备主要包括三个环节：项目的提出、项目的可行性、项目的评审决策。首先，一个全新项目提出来的时候，要考虑到多方面的因素，主要包括社会的现实状况、自然与地域条件、地域的人文环境等方面。还要考虑到项目能够带来的经济效益、自然效益以及社会效益这件的具体联系与影响，要根据它们权衡利弊，做出准确的判断。其次，就需要考虑提出的方案的可行性，在宏观方面，项目应该能够实施，而在微观方面，还要对工程的技术方面、投入资金的多少进行更为详细的估计与计算，来分析项目是否能够实行。最后还要对项目进行评审决策，主要评审方面是判定选取的数据资料是否能达成项目完成的目标。评审这一环节特别重要，它直接会影响到项目的最终水平的高低。
1.2工程管理的建设环节
建设环节包括三个方面，工程设计与准备工作、合同的谈判与签订以及调试这三个环节。首先，在在进行项目的可行性之后，就要具体设计项目了，主要包括项目涉及到的环节，项目中能运用到的设备等。然后，就要仔细阅读项目意向书，根据它来设置施工方案，只有将施工方案规划好，施工才能得到顺利完成的保障。在施工时，还要根据实际的施工状况来对原方案中不合适的地方进行更为合理的更改，这样才更能促进施工的顺利完成。方案确定好之后，还要对设备进行调试，施工过程中的不好用的设备都要用新的设备替换下来，这样才能为施工完成打下坚实的基础，是整个过程都顺利的有效的进行下去。
1.3工程管理的实际投产
工程管理的实际投产包括投产之前的准备以及具体的投产过程两个环节。在项目的可行性探究完成后，就要对投产进行一些准备了，例如项目工程的资金投产；项目施工过程中运用到的设备投产；对施工人员的训练投产等。这些投产之前的准备工作都完成了之后，就可以对项目的具体实行计划进行投产了。
2.工程管理的重要性
由于社会的前进与发展，致使我国也正从农业社会转向工业社会，因此，我国的建筑业越来越多，具体的规模也越来越庞大，在规定的外观满足要求之下，工程的质量更是重中之重，所以，工程项目的管理作用也就越来越重要。因此，要想是项目达到更高的标准，就必须将工程管理的水平提升上去，这样才会使项目的社会效益、自然效益、经济效益都能够符合标准，促进项目管理的前进与发展。
2.1减少建筑行业问题的产生
据多年的研究与观察，我国的建筑行业一直都飞速发展着，但是由于涉及的深度不够，由此也引发了一些问题，由于西方的建筑历史久远，所以我国许多建筑都模仿西方的设计，而没有的特的创新设计；一些产业为了图方便，就使用雷同的结构，造成建筑与当地的实际环境非常不和谐；在建设过程中，资源的配置也极其不合理等一系列问题。这些问题都直接影响到建设行业的发展，要对其进行投资也存在着很大的风险性。所以，工程管理能够对这些问题进行监督与检查，很好的杜绝不合理的现象的发生，从而促进建筑行业的蓬勃发展。这些问题会直接影响到我国建筑业的发展，而工程管理减少了建筑行业问题的产生，加强工程管理，就是促进了项目的平稳发展。
2.2对各项收益起决定性影响
工程管理是工程技术、管理学科、自然环境等几大学科组成的一项技术。它对项目建成的各项收益都起着决定性的作用。但是，在我国，一些地方对工程管理的重视程度不足，导致他的发展一直都停滞不前，针对这类问题，政府就要采取一些有用的措施，可以颁发一些法律文献，让各行各业的人员都重视工程管理，同时还要让有关部门采取一些宣传措施，这样使工程管理在人们心中留下印象，与此同时，还要建设一些独具特色的专业团队，来对工程的质量及施工过程进行监督与管理，对错误进行更正，对设备进行改进，这样才能够提高工程的质量，还会直接影响到项目的经济效益及建设投资的回收，减少了项目投资的风险。
3.发挥工程管理重要性的途径
3.1对工程管理的重要性要注重
在建设过程中，管理者要重视施工的进度以及工程的质量。首先，管理者要自主的阅读一些有关管理方面的书籍，对专业知识学习与探究，提高自身对于工程管理这一门技术的认识。同时，国家还要做出相关的措施，就是对工程管理的具体实施过程进行一些规范，同时还要相关部门的大力宣传，从而提高工程管理者的重要地位，加强工程管理在人们心中的重要性。
3.2对施工的质量管理要注重
工程管理过程中，施工人员的安全是管理的主要内容，有时项目工程的数量会有所增加，这时就会造成设备投资的增加、施工难度的增加、工人的工作量也会得到增加，但是有些施工单位为了节省投资，就偷工减料，压榨工人，这种行为是要被制止的，这就需要工程管理对质量管理的注重。只有对质量的管理加强，才能更好的保障施工人员的安全，进而减少意外事故的产生，还能够提高工程的质量，促进工程管理的实施与推行。
结束语
建筑行业的发展离不开工程管理，通过上文对工程管理的范畴及工程管理的重要性的描述，我们已经意识到了工程管理的重要地位。同时，我们要注重工程管理的重要性，还要加强工程质量的管理，这样才能更高效的完成工程管理，从而促进我国建筑行业的进步，使我国的建筑更加独具特色，成为世界瞩目的焦点。
参考文献
[1]陈军.于工程管理的范畴及工程管理的重要性[J].城市建筑,2013(12).
关键词：工程管理；范畴；重要性
引言：我国经济的快速发展，推动了我国工程行业的发展，但与此同时，也使工程企业之间的竞争越来越激烈，在残酷的竞争环境中，企业想要生存下去，必须提高自身的竞争力。在工程企业中，工程管理具有举足轻重的地位，提高对工程管理的重视程度，不断的优化管理措施，可以有效的提高管理效率，并提升项目利益，从而增强企业的竞争力，推进企业稳定的发展。
一、工程管理工作的具体范畴
（一）制定项目实施方案
工程建设的工期较长、涉及范围较广，若是在工程施工期间因施工方案不合理而导致停工，将会拖延施工工期，从而对企业产生不利的影响。因此，在工程施工之前，必须制定项目实施方案，将涉及到项目决策和估量的工作都做好。在制定方案的过程中，应该按照国家的相关标准，并结合实际情况，当初步完成方案制定之后，还应该对其进行不断地调整，最终制定出科学合理的实施方案。
（二）对项目进行深入的研究和分析
在项目实施方案制定好之后，企业需要分析项目的投资价值，确定其实施具有合理性。在初步的价值分析之后，应该对工程技术的可行性进行分析，其中包括工艺、水平等内容。分析项目的可行性，需要半年的时间，主要是因为其可行性与银行贷款有着密切的联系，若是项目能通过银行贷款，可以初步的证明其具有可行性。
（三）对项目进行决策和评审
在项目可行性分析工作完成之后，需要对其进行评审，评审的主要内容有建议书、数据以及资料等，通过评审工作及时的发现其中存在的问题，然后在第一时间解决问题。另外，企业还应该对项目进行决策，在决策的时候不能盲目进行，需要参考历史数据和资料，从而确保决策的准确性。
（四）设计
设计分为两个阶段，一个是基本设计阶段，另一个是施工图设计阶段。基本设计就是对施工所需要的设备配置以及设施布置进行简单的设计，施工图设计是指在基本设计的基础上，对其进行完善，从而使设计更加的合理。
（五）施工前的准备工作
在工程建设中，施工环节是最为关键的一个环节，很多企业忽视了施工前的准备环节，从而导致施工中出现各种问题，因此，企业不仅要重视施工环节，还应该注重施工前的准备环节。在准备环节中，企业需要选择施工单位、设计施工方案、并采购物资，培养技术人员。企业在选择施工单位的时候，一定要对其进行仔细的调查，然后选择有信誉的单位，施工单位确定后，企业应该设计施工方案，根据施工方案做好机械设备、材料的采购工作，接着做好生产工作。
（六）投产
开展投产工作的前提是工程建设达到投资方的要求，在投产一个月之后，还应该进行试生产，当试生产的结果符合标准之后就可以竣工。
二、工程管理工作的意义
目前，我国正处于农业化转向工业化的重要时期，在这样的阶段中，我国的工程建设规模逐渐的扩大，确保工程质量是推动工程建设行业发展的核心，而确保工程质量离不开工程项目管理工作。在工程建设中开展工程项目管理工作，不仅可以确保工程项目在规定的时间内完成，还可以对工程项目投资进行有效的控制，从而确保工程的质量，增加企业的收益。
三、工程管理的重要性
（一）在施工过程中强调管理的重要性
在工程建设中，施工阶段具有举足轻重的地位，管理者必须重视对施工阶段的管理，关注施工的进度和质量。一方面，工程管理者应该不断的提高自身的素质。管理者在施工阶段中可以发挥很大的作用，通过对工程质量的监督和管理，可以确保整个工程的质量。因此，管理者应该学习更多更先进的管理知识，不断的充实自己，提高自身的管理水平；另一方面，国家需要对相关的工程管理法规进行完善，并加大宣传力度，从而提高管理者对工程管理的认识程度，进一步的了解工程管理的重要性[1]。
（二）强化对施工质量的管控
在工程建设中，确保施工质量是非常有必要的。若是施工存在质量问题，将会对工程整体造成不利的影响，因此，管理者必须强化对施工质量的管控，通过严格有效的控制，确保施工的质量。在施工中，施工设备的使用是必不可少的一部分，管理者对施工质量进行管控，可以从设备质量入手，对设备进行检查，确保设备可以正常的运行，与此同时，还应该对施工人员进行培训，提高施工人员的技术水平，确保施工人员可以按照规范的流程进行施工，并且施工技术可以满足项目的要求，从而确保施工的质量[2]。另外，管理者应在施工中开展监督工作，通过对施工进行全方位的监督发现施工中存在的问题，并针对这些问题采取有效的措施进行解决，从而提高施工质量。
（三）重视安全管理与教育
在工程建设中，安全管理是非常重要的，通过开展安全管理工作，降低安全事故发生的几率，从而确保施工人员的生命安全。在施工中，不可避免的会存在一些影响安全的因素，管理者应该对这些因素进行有效的控制，从而降低安全事故出现的几率。管理者应该重视安全管理与教育，建立完善的安全管理制度，在有制度可依的情况下开展工作，才能取得显著的效果。管理者还应该对施工人员进行安全培训，为施工人员讲解安全防护知识，从而提高施工人员的安全意识，在施工中注意其自身的安全[3]。另外，想要避免安全事故的发生，还应该对施工中需要使用的设备、机械进行维修和养护，确保机械设备可以正常的运行。
（四）对成本管理工作给予重视
工程建设的工期较长，涉及的范围较广，需要投入的资金数额也比较大。在这样的情况下，对施工项目进行成本管理是非常有必要的。成本管理分为两个部分，一部分是预算成本，另一部分是实际成本。为了更加准确的计算出施工项目的成本，企业通常是采用预算成本和实际成本进行比较的方式来确定企业是否盈利。对施工项目进行成本管理，对企业的发展有着重要的影响。管理者必须采取有效的措施，对施工中的人力、物力以及财力进行控制，从而实现成本控制的目的，为企业带来更大的经济收益。
结语：
建筑工程涉及的范围比较广，也比较复杂，对工程进行有效的管理，需要建设单位和施工单位强强联手，共同为确保工程质量而努力。在工程建设中，工程管理占据着不容忽视的地位，对工程整体质量有着重要的影响，因此，为了确保工程质量，企业必须重视工程管理工作，不断的提高管理水平，才能充分发挥工程管理的作用，取得明显的效果。
参考文献：
[1]蔺元元，刘宇.试述工程管理的范畴及工程管理的重要性[J].建筑工程技术与设计，2015（6）：1098-1098.
【关键词】企业；员工；薪酬；规范管理；降低人力成本
企业的员工是企业的人力资源，员工越多，人力成本越高；员工越少，虽然人力成本降低了，但又无法满足企业的生产经营需要，所以，合理的人力资源的配置，将是企业非常重要的管理活动。
薪酬管理是为了规范公司员工薪酬评定及其预算、支付等管理工作，建立公司与员工合理分享公司发展带来的利益的机制，促进公司实现发展目标。公平性是员工管理中一个很重要的原则，任何不公的待遇都会影响员工的工作效率和工作情绪，影响激励效果。管理者在处理员工问题时，一定要有一种公平的心态，不应有任何的偏见和喜好，不能有任何不公的言语和行为。取得同等成绩的员工，一定要获得同等层次的奖励；同理，犯同等错误的员工，也应受到同等层次的处罚。如果做不到这一点，管理者宁可不奖励或者不处罚。员工只要存有不平的心态，许多以前能激励员工的方法，都会变得不管用。
一、公司坚持以下原则制定薪酬制度
（一）按劳分配为主的原则；
（二）效率优先兼顾公平的原则；
（三）员工工资增长与公司经营发展和效益提高相适应的原则；
（四）优化劳动配置的原则；
（五）公司员工的薪酬水平高于当地同行业平均水平。
二、每年年初制定员工薪酬计划
员工薪酬计划的内容：
实现工资总额预算与财务预算的有效衔接。为提高集团公司的经营管理水平和管控能力，工资总额预算的有关指标口径应当与财务指标口径保持一致，实现与财务预算的有效衔接。若有不一致的，应当就差异情况及原因分析在工资总额预算方案中给予说明。
工资总额预算基数的编制。当年工资总额预算基数，原则上以经集团公司核准的上年实发数为基础，由各公司根据上年度经济效益指标完成情况及工资总额的实际发放情况，综合考虑公司当年核增项目和核减项目后合理确定。
薪酬系列划分为：固定薪酬、浮动薪酬、薪酬变动等三部分。
薪酬系列主要包括：高管的年薪加福利，业务部员工的基本工资福利和提成，内部管理部门的基本工资和福利。
1.固定薪酬主要包括：岗位工资、职位津贴、工龄工资、学历津贴、技能津贴、餐补等补助。岗位工资和职位津贴随岗位级别的变动产生变动，同一级别的补贴数目相同；工龄工资随进公司年限的不同而变动，不与岗位级别相关；学历补贴随个人所受教育水平而变动，不与岗位级别相关；餐补等相关补助公司设置统一标准不与岗位纲级相关。
2.浮动薪酬部分是员工在岗位上工作，因所表现出的工作能力、工作态度、产生的工作业绩以及为实现某一工作目标所做出贡献的外在认可程度（即：绩效考核结果）为依据，所获得的劳动报酬。
3.浮动变动部分主要包括：绩效工资、提成奖金等。绩效工资是通过定期对员工的综合考核量化而浮动发放的薪酬部分，绩效工资的设定可与岗位工资相关联，即岗位工资级别变动绩效工资基数随之变动。
三、每年由上级主管部门下达员工薪酬的考核指标
（一）上级主管部门根据年初制定的员工薪酬计划下达考核指标
在完成上年制定的销售金额的前提下，以一定超额业务的收入比例计提给员工的薪酬奖励，根据公司实际单独设定提成制定。
（二）考核指标的内容
按岗位划分为四大类：领导班子除法定代表人以外的其他负责人，职能部门副职以上人员，部门普通员工，工勤人员。
1.领导班子除法定代表人以外的其他负责人的绩效考核，依据集团对所属核心子公司的考核规定执行。
2.职能部门副职以上管理人员。
（1）考核：职能部门副职以上人员填写《四川省专业技术人员年度考核表》（附件一），非专业技术人员填写《非专业人员年度考核表》（附件二），并把自己的年度工作完成情况和德、能、勤、绩、廉等内容写成800—1200字左右的书面报告，于次年的2月底以前交人力资源部。人力资源部对每个被考核人的上述材料分别整理成册，分别送路桥集团领导、各职能部门，在《职能部门副职以上人员综合评分表》（附件三）上对被考核人进行书面评分，并签字。书面评分和签字后，考评人将被考评人的《职能部门副职以上人员综合评分表》，连同人力资源部分发的所有资料一并交人力资源部汇总。
（2）评分原则及等级评定：按照所有被考核人30%以内为优秀，其余人员为其他等级的原则进行评分和等级确定。禁止对所有被考核人只评为一个等级的评分。否则，要求评分人重新评分和等级评定。
考评采取百分制进行计分，在《职能部门副职以上人员综合评分表》上计分和等级评定。按路桥集团领导占70%、职能部门占30%为权重系数，计算职能部门副职以上人员的绩效分数和等级评定。
职能部门副职以上人员绩效考核得分=（领导平均分×70%）+（职能部门平均分×30%）。
（三）部门普通员工的业绩考核
1.考核：年终时，部门普通员工填写《年度考核表》：专业技术人员填写《四川省专业技术人员年度考核表》，非专业技术人员填写《非专业人员年度考核表》，报部门负责人，部门负责人负责按照《员工综合评分表》（附件四）的格式组织考核。考核完成，由考核部门对被考核人员的《员工综合评分表》上签署部门意见，收集考核情况，连同其《四川省专业技术人员年度考核表》或《非专业人员年度考核表》一并交人力资源部汇总。
2.评分原则及等级评定：按照所有被考核人30%评为优秀，其余70%评为其他等级的原则进行评分和等级评定。禁止对所有被考核人只评为一个等级。否则，要求部门重新评分。
职能部门普通员工考核采取部门负责人、部门员工评分加权平均的方式进行，权重分别占70%、30%，在《员工综合评分表》上计分和等级评定。
职能部门员工绩效考核得分=（部门负责人平均分×70%）+（部门员工平均分×30%）。
（四）工勤人员的业绩考核
驾驶员、厨师等工勤人员的考核采取日常和年度考核相结合的方式进行。
驾驶员业绩考核，重点以日常安全驾驶、节油、工作量等作为考核评价指标。
厨师的业绩考核，重点以日常食品安全、清洁卫生、菜品质量、服务态度等作为考核评价指标。
四、次年在工作中员工的薪酬计划执行情况
公司人力资源部门和财务部门做好工资清算表中有关数据的自审工作，相关指标值必须与财务决算报告相一致。为确保各项数据的真实性和准确性，集团公司将委托中介机构对公司本部进行清算审计，并将清算情况汇总上报集团公司。子公司自行选聘的中介机构须从省国资委的中介机构库中选择。
（一）工资执行情况
工资分为：岗位工资、工龄工资、绩效工资
岗位工资主要根据该岗位在企业中的重要程度来确定工资标准。企业实行岗位等级工资制，根据各岗位所承担工作的特性及对员工能力要求的不同，将岗位划分为不同的级别。
工龄工资是对员工长期为企业服务所给予的一种补偿。其计算方法为从员工正式进入企业之日起计算，工作每满一年可得工龄工资20元/月；工龄工资实行累进计算，按月发放。
绩效工资为浮动部分，与公司经营业绩挂钩。在上级核定的年度工资总额内，通过绩效考核确定，具体办法按当年集团公司下发文件制定。
（二）奖金执行情况
奖金是对做出重大贡献或优异成绩的集体或个人给予的奖励。与公司经营业绩挂钩，在上级核定的年度工资总额内，通过绩效考核确定，具体办法按当年集团公司下发文件制定，在当年发放奖金的50%，奖金剩余的50%部分将在次年补发。
（三）社会保险执行情况
社会保险是企业按照国家和地方相关法律规定为员工缴纳的养老、失业、医疗、工伤和生育保险。公司按时缴纳社会保险，不拖欠，不瞒报。
（四）福利的执行情况
福利待遇根据公司效益情况，经工会主席审核过后，再经公司总经理审批，以行政补贴方式进行发放。福利是在基本工资和绩效工资以外，为解决员工后顾之忧所提供的一定保障。公司按时、按季发放员工福利，不拖欠，不瞒报。
（五）加班、节假日费用等的执行情况
企业按照《劳动法》和其他相关法律规定为员工提供相关假期。
员工在企业工作满一年可享受5个工作日的带薪休假，以后在企业工作每增加十年可增加10个工作日的带薪休假，但最多不超过25个工作日。企业视员工个人情况，员工享有婚假、丧假、产假和哺乳假等带薪假。
五、考评
公平合理的薪酬体系是形成团队凝聚力的重要保证，而薪酬的建立必须考虑目标，并结合具体的企业实力、市场状况、竞争企业薪酬水平等综合制定，有了薪酬体系，就要建立考核机制。企业的薪酬体系与考核结果挂勾也是增强团队凝聚力的一个重要保障。
在企业或团队组织中，组织本身和每个个体最关注的就是自身利益，核心就是利益分配问题，从制度角度讲就是组织中应该有一个合理的薪酬制度，分配时需要实现在能力、贡献、绩效上公平，强调多劳多得，按绩效高低和贡献大小进行分配，实现相对的公平。这样就可以激发每一个员工的积极性和创造性来为实现组织目标而努力。薪酬考核管理有四大要素：
（一）对内有公平性，对外有竞争力
企业或团队要建立一套“对内具有公平性，对外具有竞争力”的薪酬体系，是目前很多公司人事经理和总经理的当务之急。
（二）打破传统强化“宽带”效应
传统薪酬结构及其所带来的大量弊端主要有：1、等级较多的岗位导致员工将注意力集中在调整级别工资上而非注重自身技能和所做绩效的提高上。2、级差小合使得激励作用并不大，高级别岗位的薪酬与基层岗位的薪酬拉不开差距。3、通常每个岗位级别只有一个工资点，没有浮动范围，而绩优者无论多么突出，则只能与绩劣者同“忍”一样的回报。4、员工不管工作多少年，绩效多优秀，如未能获得岗位级别的晋升，工资都是一成不变的，不利于鼓励员工优秀的工作表现以及多技能的培养。
（三）打破职级体现合理薪酬绩效
在同一职位等级内，根据职位工资的中点设置一个上下的工资变化区间，就是用来体现技能工资的差异。这就增加了工资变动的灵活性，使员工在不变动职位的情况下，随着技能的提升、经验的增加而在同一职位等级内逐步提升工资等级。
（四）量化考核指标宣传激励价值
在薪酬实施中要规定了两个量化考核，即人员上岗考核和薪酬兑现考核。人员上岗考核，是指通过岗前考核，严把人员上岗关，凡是不具备条件、不符合岗位要求的人员，一律不得上岗，从而从整体上保证公司员工的高素质。薪酬兑现考核是通过薪酬兑现前的考核，对经营者、管理者的工作表现、工作业绩进行一个全面的测评，完成公司规定的任务或目标者，全额兑现薪酬标准并适当给予奖励；没有完成任务或目标者，部分或者不兑现薪酬标准。
在制定和实施薪酬体系过程中，及时的沟通、必要的宣传或培训是保证薪酬改革成功的因素之一。人力资源部可以利用薪酬制度问答、员工座谈会、满意度调查、内部刊物甚至BBS论坛等形式，充分介绍公司的薪酬制定依据。员工对薪酬向来是既患寡又患不均。尽管有些公司的薪酬水平较高，但如果缺少合理的分配制度，将会适得其反。
参考文献：
[1]四川路桥通锦房地产开发有限公司人力资源管理制度汇编.
摘要：20世纪90年代以来，跨国公司的理论应该解释或分析哪些问题，其研究焦点是什么?这些问题已多次被学术界争论过。有必要从跨国公司的性质、形成动因、演变和发展、内部环境条件及其与外部环境关系等角度，通过归类和分析关于跨国公司的相关理论，有必要总结该理论应该解释或分析的一系列问题，归纳真正属于跨国公司理论范畴的一些重要理论，并对该理论的研究焦点提出了一些建议。
关键词：跨国公司；跨国公司的理论范畴；研究焦点
一、研究背景
跨国公司是一个复杂而庞大的经济组织。unctad对跨国公司的定义是：跨国公司是由母公司和其海外子公司组成，而且母公司最少拥有其海外子公司10%的资产。美国经济学家雷蒙特·弗农在研究过程中，划分跨国公司的标准是在六个不同的国家经营的公司。[1]跨国公司在很多方面不同于在一个国家经营的一般公司或大型企业，它所经营的外部经营环境包含了本国和东道国的一般宏观环境(经济特征、政府关系、相关政策、技术进步、社会文化以及自然资源禀赋等)和行业环境(竞争对手、行业竞争强度、替代威胁、供应商以及买方等)，而内部环境条件却包含了母公司和其所有海外子公司的内部环境条件。因此，单独的一个理论或模型对一般公司或大型企业的相关理论都不能够全面解释或分析关于跨国公司的各种现象或问题。
真正的跨国公司出现于19世纪中后期，而关于跨国公司的相关理论是20世纪60年代以后出现的。[2]从跨国公司出现以来，它的社会和经济地位在不断提高，其支配能力和对全球经济的影响也在不断增强。跨国公司不仅是全球经济活动的重要角色而且是全球政治外交方面的重要组织。这就使得我们不得不从总体上来关注跨国公司的活动产生的后果。因此，来自不同学科的众多专家和学者已从不同的角度、采用各种方法以及运用各种理论和模型，对关于跨国公司的各种问题进行了一定的解释和分析。笔者通过归类和分析关于跨国公司的相关理论，从跨国公司的性质、形成动因、演变和发展、内部环境条以及其与外部环境关系等方面，对跨国公司的理论范畴进行了探讨。
二、跨国公司的理论应该解释或分析的一系列问题及其研究焦点
由于跨国公司的折衷性质和所处外部经营环境的庞大而复杂性，关于它的相关理论所涉及到的问题也多而复杂。垄断优势理论解释了跨国公司对外直接投资(以下简称fdi)的动因，突出了知识资产和技术优势在跨国公司fdi形成中的重要作用；产品生命周期理论解释了国际直接投资的动机、时机与区位选择；货币优势理论认为跨国公司的fdi是一种货币现象；交易费用理论被用于解释跨国公司的海外投资与组织结构和行为及其股权构成与交易成本之间的关系；市场内部化理论认为跨国公司的本质是公司内部化市场跨越国界的结果，它的产生和发展是为了克服政府干预、控制所引起的外部性；国际生产析衷理论将所有权优势、区位优势和内部化优势分别看作企业进行fdi的必要条件和充分条件，对fdi和跨国公司行为进行了综合解释；小规模技术理论分析了发展中国家fdi竞争优势的来源，并对发展中国家fdi的动因和前景进行了深人分析；动态比较优势理论把跨国公司的fdi活动与东道国经济发展目标相协调，比较了日本fdi与欧美国家的重大差别；技术地方化理论对发展中国家跨国公司的竞争优势和fdi动机进行了解释；讨价还价理论认为母公司、东道国合作者和东道国政府的相互之间讨价还价的实力会影响跨国公司海外投资分支机构的股权结构选择；对外直接投资发展阶段理论认为跨国公司的fdi与东道国经济发展阶段之间存在相互作用与制约的互动关系；子公司理论以跨国公司子公司为研究对象，分析了母子公司关系、子公司角色、子公司发展机制等；战略管理学派理论从跨国公司的战略管理角度对跨国公司的fdi行为给予了全新的解释；动态比较优势投资理论研究发展中国家跨国公司的fdi；实物期权理论的战略投资管理特征使它能够为跨国公司投资行为的发生和变化进行对应的解释，认为不断获取期权是跨国公司进行跨国投资的主要动机；商业生态系统理论从现代生态学的角度透视当代跨国公司的演变及其特性；跨国公司全球持续竞争优势(gsca)理论主要从资源而不是从产品的角度来分析跨国公司的资源定位、资源与业绩、战略选择及竞争优势；投资诱发要素组合理论认为跨国公司的fdi行为是外部的直接和间接因素影响的结果；资源决定理论认为跨国公司进行海外投资时，对当地战略资产和经营性资源依赖程度的高低，决定了其股权结构战略的选择；制度因素影响论强调制度因素对跨国公司股权战略选择行为发挥着重大影响，认为国家风险、东道国政府股权比例限制乃至文化差异都是重要的影响因素。
此外，grosse 和behrman(1992)认为国际经营理论解释的内容应该包括如何定义并处理跨国公司与母国和东道国政府之间的相互关系、政府相关政策与跨国公司经营决策和战略之间的相互作用以及跨国公司的管理和技术转移等方面的一些问题，并认为该理论研究的焦点应该是跨国公司与政府之间的相互关系问题。wilkins 提出国际经营理论范畴的核心应该是关于跨国经营企业的理论之后又确认国际经营理论分析的重点应该是跨国公司的作用。[3]
总地来说，笔者从以下两个方面总结了跨国公司的理论应该解释或分析的重要问题：
一方面是关于跨国公司的本质、形成动因、演变和发展及其内部环境条件等方面的主要问题。第一，发达和发展中国家跨国公司的fdi决策、动机、行为以及其变化和影响因素，再投资或连续投资，fdi中的地理布局和区位选择问题及其影响因素等问题；第二，跨国公司的投资模式：对海外投资分支机构的控制模式、选择及其股权的再次选择和变动行为，参股形式，控股偏好等问题；第三，跨国公司的战略选择和动机，战略与组织结构和组织行为之间相互作用，战略与竞争优势之间的相互关系，竞争优势的来源等问题；第四，母公司与子公司之间的关系问题。如，母公司与子公司之间关系的两重性，在不同阶段和不同的东道国环境条件下海外子公司的战略和角色地位及业绩，对海外子公司的评价等问题。
另一方面是关于跨国公司与外部环境关系方面的相关问题。第一，跨国公司与母国和东道国政府之间的相互关系，海外投资与外部因素(国家经济发展水平和阶段、相关政策、发展规划、就业水平、社会文化、资源禀赋、技术进步等)之间的相互关系等问题；第二，跨国公司的竞争战略和组织结构与国际竞争环境之间的动态调整及相互适应性，外部环境对组织行为和战略选择的影响，等等。
三、跨国公司的理论范畴
从跨国公司的理论出现以来到现在已形成20余种理论学派。但是其中一些理论并未真正属于跨国公司的理论范畴。
什么是跨国公司的理论(the theory of the transnational corporation)?跨国公司的理论范畴有没有属于自己的理论?grosse 和behrman(1992)认为讨价还价理论由于能够解释企业与政府之间的相互关系问题因此属于国际经营理论范畴，并认为国际经营理论就是跨国公司的理论。国际经营理论就是跨国公司的理论的这种观点已成为 rugman 和caves 争论的焦点，后来又被 casson 、buckley 和 dunning 分别争论过。wilkins 认为国际经营理论范畴的核心应该是跨国经营企业的理论。[3]最后，rugman (1999)在总结40年来关于跨国公司的相关理论时指出，虽然dunning提出折衷理论时美国的跨国公司占主导地位，但是随后出现的欧洲、日本和其他发达国家跨国公司的各种现象也能通过该理论给予解释或分析。所以内部化和国际生产折衷理论就是现代跨国公司的理论。[4]吴文武(2000)认为对外直接投资是跨国公司形成的必要条件，而科技革命、国际分工新模式和区域经济一体化是跨国公司产生和发展的物质基础和经济条件，因此解释国际直接投资的各种理论实际上可视为跨国公司的理论。[2]
总之，以上众多专家和学者主要从以下两个方面进行了争论。一方面是从所运用理论的性质和研究焦点出发，把能够解释跨国公司的性质、形成动因、演变和发展、内部环境条件及其与外部环境关系方面的某一个或几个问题的理论归为跨国公司的理论；另一方面是从跨国公司的角度出发，提出属于跨国公司的理论应该解释或分析的一系列问题。
因此，笔者认为以下任何一个种类型的理论都可以归纳为跨国公司的理论范畴。第一类是无论来自哪一种学科，只要能够解释或分析跨国公司的性质、形成动因、演变和发展、内部环境条件及其与外部环境关系方面的某一个或几个问题的理论。如，垄断优势理论、产品生命周期理论、交易费用理论、市场内部化理论、讨价还价理论、战略管理学派理论、竞争优势理论、核心竞争力理论和动态比较优势投资理论等。另一类是以跨国公司及其各种现象和问题为研究对象而提出的理论或模型。如，国际生产折衷理论、对外直接投资发展阶段理论、小规模技术理论、动态比较优势理论、技术地方化理论、技术改变演进理论、子公司角色理论和投资诱发要素组合理论等。另外，比较优势理论、货币优势理论、实物期权理论、商业生态系统理论、全球持续竞争优势理论、对外投资的不平衡理论、资源决定理论以及制度因素影响论等理论也被很多学者运用于解释关于跨国公司的一些问题。但是这些理论都不属于以上任何一种类型，所以笔者认为它们不属于跨国公司的理论范畴。
最后，根据跨国公司的折衷性质、复杂的内部环境条件及其与外部经营环境之间的互动关系，并通过以上的总结和归类，笔者认为属于跨国公司的理论研究的焦点应该是跨国公司与外部经营环境之间的相关问题。从跨国公司的定义可以看出，它的本质、存在理由、形成动因以及演变和发展都是与跨越界投资和经营是分不开的，而海外投资和经营意味着跨国公司时时刻刻与复杂的(包括母国和东道国的)外部经营环境发生关系。对跨国公司而言，它与外部经营环境之间的相关问题成为关键。
参考文献：
[1] unctad.world investment report 2004：the shift towards services[j].transnational corporations，2005，14(1)：161.
[2] 吴文武.跨国公司新论[m].北京：北京大学出版社，2000：46-47.
关键词：工伤保险；省级统筹；统筹管理
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）10-0066-06
一、引言
工伤保险又称职业伤害保险，是世界上最早建立的社会保险项目之一。它是由社会性的工伤保险基金为劳动者在生产、工作中遭受意外伤害或职业病伤害时，提供医疗救治、经济补偿、职业康复、伤亡者遗属补偿等保障的制度，其目标是免除劳动者的后顾之忧，分散社会风险。自1884年德国颁布世界上第一部《伤亡事故保险法》以来，到2000年，全世界近200个国家和地区中，已有172个国家和地区建立了社会保障制度。其中，有164个国家建立了工伤保险制度，其他30多个国家和地区也有与工伤事故相关的保障制度安排。①
“统筹层次”一般指社会保险基金池的统筹管理层级，经常以相应的行政管理范围为参照。我国工伤保险制度启动时间不长。由于历史原因，2004年我国《工伤保险条例》启动之初，并没有对各地工伤保险的统筹层次进行明确的规定，而是效仿了养老和医疗保险的县级统筹管理模式。随着经济和社会的发展，工伤保险县级统筹的局限性愈加明显，易导致基金安全隐患及经办管理服务的“碎片化”等问题，从而阻碍制度发展，因而有学者主张工伤保险县级统筹应由省级统筹替代②。“十二五”期间，国家人社部一直致力于推动工伤保险市级统筹，逐步建立省级基金调剂金，并积极主张实行省级统筹管理。2010年颁布的我国《社会保险法》第64条以国家法律的形式对社会保险统筹层次作出了规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”但是，我国《社会保险法》实施以来，全国各地推进提升工伤保险统筹层次的实践探索进展缓慢。迄今为止，仅有4个直辖市实现了省级统筹，8个省实现了市级统筹，其余各地依然采取县级统筹管理模式。本文结合社会保险的统筹层次管理理论，对我国工伤保险统筹层次的五种类型、演变路径、管理现状、存在问题进行梳理，对工伤保险适度统筹管理层级进行探讨。
“大数法则”也称“大数概率论”，是现代保险学的数理基础。“大数法则”指的是统筹层次越高，覆盖面越广，参保缴费人数则越多，保险基金池的抗风险能力就越强；反之，则越小。③一般认为，社会保险制度遵循“大数法则”的基本原理，工伤保险当然也遵循其道。但是，工伤保险的统筹层次是不是越高越好，学界认识并不统一。
一种观点认为，提高工伤保险的统筹层次可以增强其待遇的公平性，提高管理效率，降低管理成本，同时也有利于克服区域间的不平衡，从而最大限度地实现待遇公平。④当前，一些地方实行工伤保险县市级统筹，使得一些高危行业被拒之门外，难以保障劳动者的合法权益。⑤也有学者对一味提高统筹层次可能导致财政负担过重、管理无效率的情况有所担忧，主张谨慎看待统筹层次的提升。如张军等人认为，不宜过多依赖社会保险统筹管理层次。像山西这样的资源型省份，省级统筹不但难以解决煤炭行业工伤保险基金不足的问题，还会影响到全省的工伤保险基金平衡。⑥
一些学者对统筹层级提高到省级统筹所带来的难题进行了研究，形成了两种截然相反的意见。赞成者认为，根据实际管理运行情况，适度提高工伤保险统筹层次是可行的，也是必要的，统一政策是前提，明确政府责任是关键，加强管理是保障，充分利用信息技术是必要支撑。⑦我国《社会保险法》虽然明确了要实现工伤保险省级统筹，但要真正实现这一目标，还面临着诸多障碍，最大的难点在于区域发展的不平衡和地区间不同利益格局的制约。不同地区在历史债务、社会保险覆盖范围、待遇水平等方面存在差异，且长期以来形成了中央、地方、企业、个人等不同的利益格局，严重制约着统筹层次的提高。⑧反对者认为，社会保险资金的省级平衡，等于弱化了市县级政府的责任，如何维持市县级政府的积极性，是实现资金省级平衡的重点和难点。⑨统筹层次提高将会发生不同地区利益失衡现象，统筹层次越高，经济发达地区的积极性会越低。⑩省级统筹的难点在于如何平衡市县级政府与省级政府的权利与责任，同时谨防道德风险的出现。
其实，单就基金池的风险共济能力而言，基金池规模越大，化解风险的能力越强。但在具体的管理中，提升工伤保险统筹层次的难点不仅是要面临如何划分各级政府责任、打破利益藩篱、统一思想认识的问题，更为重要的是要考虑如何调动包括企业在内的多元主体的积极性，使其共同发挥工伤预防的作用，防范道德风险的发生。在提升统筹层次的过程中，要充分研究和高度重视企业主体的责任变化。因为企业在工伤保险预防中同样起着重要的作用，这是工伤保险相对于其他社会保险项目所不同的地方，也是工伤保险制度独有的特点所决定的。
第一，工伤保险统筹层次关涉其基金池的兜底责任。研究工伤保险统筹层次，不仅要考虑基金问题，更要考虑各级管理主体的责权关系。统筹层次提高，意味着在统筹范围内公平性的增强，但同时也就要求统筹范围内的财政具有相当强的填空补缺的能力。在县级统筹管理模式下，社会保险基金共济的兜底责任是由县级人民政府和全县范围内的参保主体共同承担的。同理，在市级、省级和国家统筹管理模式下，基金共济的责任分别由市级、省级人民政府和中央政府及其范围内的参保主体共同承担。一般来说，各级政府的责任能力与基金池的抗风险能力以及制度的公平性成正比（见表1）。
第二，研究工伤保险统筹管理层次，必须充分考虑各参与主体的道德风险。所谓道德风险是指人们享有自己行为的收益，而将成本转嫁给别人，从而造成他人损失的可能性。在工伤保险统筹中，从市级统筹提高到省级统筹，极有可能引发道德风险。这种道德风险体现在：实行省级统筹意味着较统筹层次低一级的地方政府将不需要为支付工伤保险金兜底，这会使这些地方政府对工伤保险基金的支付风险有所松懈，不再会花大力气扩大工伤保险覆盖面，不再会积极提高基金征缴力度，有的地方政府甚至会违规做出降低缴费率、违规认定工伤等行为。工伤保险统筹层次提高的过程，实质上是各相关利益主体相互博弈的过程。博弈包括市县级地方政府与省级政府的博弈、省级政府与中央政府的博弈、各级经办机构之间的利益冲突，以及在制度运行中相关的财政部门等的利益矛盾等。可以说，各相关利益主体都站在各自的立场上，为使自身利益最大化而参加到利益的角逐中，使整个制度改革都深深刻上了各利益主体的行为痕迹。因此，结合主体责任、风险控制能力、基金池风险程度和保障公平性程度，可将各级统筹层次的规律和特点概括如下（见表1）。表1工伤保险基金统筹层次的影响因素
第三，盲目提升工伤保险统筹层次需警惕“大数法则”的理论陷阱。大数法则是提高工伤保险统筹层次的经济理论基础。工伤保险强调的制度公平目标主要通过两种方式实现：一是社会成员参与的机会公平。任何社会成员凡符合工伤保险制度规定的条件，不论其地位、职业、贫富等均被强制性纳入工伤保险范围。工伤保险的社会化程度愈高，这种机会的公平性就愈充分。二是工伤保险社会统筹。通过统筹实现社会成员之间的互助互济，在一定程度上缩小社会成员发展结果的不公平。激烈的市场竞争使一些劳动者在丧失劳动能力后可能陷入生活困境，进而可能威胁社会稳定。而健全的工伤保险制度可以保障社会成员受伤时基本生活不受影响，起到市场经济不可或缺的剂作用，从而为提高经济效率创造一个良好的社会环境。因此，完善的工伤保险制度是维护社会公平与促进经济效率的和谐统一。但是，人们往往容易忽略的是，上述分析实际上存在着理论陷阱，即“大数法则”的成立是基于保险对象同质性和风险概率一致性这样的基本前提。“大数法则”要求“风险单位彼此之间具有高度的相关性”，也即参保单位或对象趋于一致性。由此，引发工伤保险的一个基本问题就是，将高风险行业和低风险行业强行放入一个统筹池，到底是制度公平的体现还是有违制度公平呢？这些理论争议决定了工伤保险制度到底是执行单一费率还是行业差别费率的问题，继而影响到工伤保险的制度模式以及基金的统筹管理模式。这些研究同样是提高工伤保险统筹层次后能否更好地实行行业差别费率及其费率浮动机制的理论基础。
三、我国工伤保险统筹管理的地方实践
我国工伤保险统筹是从县级统筹起步的。2004年国务院颁布了《工伤保险条例》（以下简称《条例》），对工伤保险基金的筹集和使用、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理、法律责任等作出了明确规定，标志着我国工伤保险制度进入全面社会统筹的阶段，各省均根据《条例》出台了具体的实施办法，同时成立了相应的管理部门――工伤认定机构、劳动能力鉴定机构和工伤保险经办机构。但是，由于历史原因，《条例》启动之初，并没有对各地工伤保险的统筹层次进行明确规定，全国半数以上的省份承袭了原县级统筹的管理模式（见表2）。到2005年底，全国除港澳台以外的31个省份中有19个省份实行了工伤保险县级统筹。
随着我国工伤保险制度不断发展，原县级统筹管理模式的统筹层次低、抗风险能力弱、易发生基金缺口的弊端逐渐显现，个别县、市出现了工伤保险基金收不抵支、扩面工作难以进行、风险逐步增大的严峻局面。2008年以来，国家人力资源和社会保障部开始计划逐步提高工伤保险统筹管理层次。在国家人力资源和社会保障部的推动下，2010年全国近半数的省份实现了工伤保险地市级以上统筹，全国工伤保险统筹地区共计986个，其中省级统筹4个（北京、天津、上海、重庆），占0.4%；地市级统筹277个，占28.1%；县级统筹669个，占67.8%；委托企（行）业单建统筹36个，占3.7%；17个省份实现全省地市级以上统筹，占全国的53%，其中地市级统筹中统收统支模式的占90.3%，其余为调剂金模式。对此，实践很快证明，市级统筹管理并不能满足基金共济的需要，一些地方产生了进一步提高统筹层次的需求和动机。但贵州等先行探索并实现省级统筹管理的地区的实践经验表明，工伤保险的省级统筹也存在诸多问题。
1.地方管理责任主体地位被削弱
在省级管理制度模式下，市县级经办管理机构责任主体地位被大大削弱，边界责任更加模糊。市县级经办机构因为有调剂金的兜底依赖，基金管理责任的主体意识被相对分散化。在省级调剂金制度下，工伤保险基金缺口的兜底责任仍在市县级经办机构。但是，由于相当一部分工伤保险基金被上解，地方的积极性还是受到了一定程度上的影响。目前，全国多数地方仍然实行“市县统筹+省级调剂金”模式，该机制最大的问题就是省级经办机构缺乏有效的管理和激励手段。
2.省级统筹监管难度高
由于我国工伤保险制度建设起步晚，有关经办管理的监督考核体系尚不健全，相关的科学评估标准比较缺乏。统筹地区一旦发生基金缺口危机，其最先想到的便是等待上级机构的救助和调剂。但上级机构在接到下级机构的调剂申请报告后，往往因编制限制、人手不足、能力手段不够等制约，难以就下级机构的基金缺口责任做出科学评估。另外，法制建设滞后，缺乏有关公开、公正的运行决策机制和监督机制，也使上级机构在具体决策过程中难以就基金缺口问题做出准确的评估。现实中的调剂金决策机制随意性强，往往受人情关系、地方公关等因素的限制。而从制度机制上说，省级统筹制度也存在着各级机构工伤保险财权责任不清晰的问题，容易产生争议并导致权力寻租等弊端。
3.实施行业差别费率及浮动费率机制受限制
在实施省级统筹以前，地方政府迫于基金收支平衡的压力，在探索行业浮动费率和差别费率方面积极性较高。当统筹层次提高后，地方政府责任降低，极大影响了工伤保险行业差别费率和浮动费率机制的执行效果。贵州省等地的实践表明，在省级统筹格局下，行业差别费率机制被淡化。2009年以来，贵州省遵义市在工伤保险方面积极探索推行业差别费率和浮动费率机制，取得了良好效果。自2012年开始实行省级统筹以后，该市工伤保险行业差别费率和浮动费率机制基本处于停滞状态。建立和完善工伤保险浮动费率机制，能进一步平衡企业缴费负担，使企业费率水平更趋合理，从而有利于调动企业参保的积极性，解决目前部分地区出现的参保结构不合理的现象，促进工伤保险扩面征缴工作。但是，目前全国仅海南省和广东省有地方人大的相关立法强调工伤保险的地方政府责任，许多地方并没有结合当地实际制定具体的实施意见。
四、域外管理经验与启示
发达国家工伤保险发展时间较长，形成了相对成熟的制度体系。因国情和制度模式差异，国外学界对工伤保险制度的研究多集中在基金的筹资、投资以及工伤保险待遇补偿的公平性等问题上。国际上，与我国社会保险基金统筹层级相对应的英文术语为“Polling”，意为“基金风险池”，一般侧重基金管理的层级和覆盖人群的规模。
不同国家有着不同的工伤保险制度模式以及不同的基金筹集、管理和待遇保障模式。概括起来，西方发达国家的工伤保险制度可划分为三种模式：一是德国模式。由公立机构即同业公会负责经办工伤保险事务，主要采取行业差别费率，为多数发达国家工伤保险制度所效仿。二是美国模式。通过公立机构、私营保险公司以及雇主自我保险等多种方式共同承办工伤保险事务、支付工伤保险费用。三是以新西兰、荷兰、瑞士为代表的模式。不区分工伤事故伤害与非工伤事故伤害，进行一体式均等化赔偿。第一种模式多实行行业统筹管理，以行业或企业差别费率、浮动费率为基础筹集资金，各行业间的基金不能相互调剂。第二种是区域统筹的差别费率和浮动费率模式。如美国在联邦法律框架内，由各州组建州级层面的工伤保险统筹基金，对不同行业企业征收不同的费率，并进行费率浮动。第三种是区域统筹模式下的统一固定费率制。在所覆盖的区域内，针对所有行业企业征收相同的工伤保险费率。从上述这些国家的情况来看，各种不同制度的筹资模式对应着不同的基金管理体制和基金管理层级。就工伤保险基金的统筹管理层次来讲，行业统筹、地方统筹、全国统筹以及混合统筹加调剂金模式都有，不一而足，关键在于具体的制度运行环境和管理因素。其中，作为工伤保险制度建设起步早、制度体系较为完备的德国和美国，都未实行工伤保险的全国统筹或省级统筹。德国的主要特点是行业统筹，其全境工伤保险经办管理主体主要分为农业同业公会、工商业同业公会、公务人员工伤保险经办机构三大类。2010年，这三类机构共56个，其中农业同业会8个、工商业同业会21个、公务人员同业会27个。除公务人员的工伤保险经办机构按属地原则统筹管理外，其他各类工伤保险同业公会根据行业类别进行组织，各行业间基金不能相互调剂。其基金缺口问题主要通过行业、企业差别费率以及费率浮动措施予以解决。与其风险分散机制相对应，德国高度重视行业工伤预防和企业主体的作用，其制度建构理念主要是行业统筹模式下的劳资分责制。
近年来，国际上有关医疗保险统筹层次的研究情况也表明，建立在风险管理与评估机制（Risk Adjustment/Risk Equalization）之上的统筹机制已成为研究的一个新趋势，并在德国、美国、法国、瑞士、荷兰、韩国和中国台湾等国家和地区的理论界获得高度认同。所谓“基于风险管理与评估进行统收统支”模式，是指原本实行行业和地区性统筹的国家或地区，建立一个中央层面的医疗保险基金筹资再分配机构，在风险管理和评估的基础上，对部分或全部保费收入实行再分配，达到在合并全国或地区风险分散池的同时有效控制支出风险的目的。考察域外，可以得出以下两点启示：一是世界各国工伤保险制度统筹管理层次因制度模式和资金来源不同，往往采取不同的模式，其主要模式为行业统筹、地方统筹、区域统筹加调剂金制度。二是我国工伤保险制度主要效仿德国模式，其制度的主要特点是强调雇主责任和行业统筹，特别注重发挥工伤保险行业差别费率和浮动费率的调控作用。
五、总结和讨论
工伤保险制度的特殊性以及管理中监管能力的不足，使得地方管理主体以及企业主体极易放松管理责任，发生道德风险。这表明工伤保险统筹管理层级不宜越高越好。来自贵州、云南等地的实践管理经验也显示，省级统筹模式依然面临诸多新的问题。因此，工伤保险统筹管理层级应以适度为要。
1.适度工伤保险统筹层次的确定应与国家经济社会发展水平相适应
当前，我国经济发展的一个突出问题是区域经济发展不平衡、地区差异大，工伤保险制度明显受地区经济社会发展水平的制约。如对经济发展水平差异较大的发达地区和欠发达地区而言，将其置于一个标准下，实行统一的支付和补偿标准，不管制度设计是按照发达地区还是按照欠发达地区的情况确定，都会在一定程度上挫伤部分地区的积极性。因此，适度工伤保险统筹层次的确定，应与地方经济社会发展水平相适应。在筹资和相对应的待遇保障机制上，应突出按比例筹资和按比例享受待遇，以增强制度弹性，调动地方的积极性。
2.适度工伤保险统筹管理层次应突出强调地方政府的责任
在工伤保险统筹中，片面追求统筹层级容易导致地方政府和企业主体对工伤防控责任的忽略。提高统筹层次后，低一级政府不再为工伤保险待遇承担兜底责任，必然会对辖区企业工伤保险防范有所松懈，继而引发一系列与之相关的行为，如减弱扩面征缴的力度、降低缴费率甚至违规认定工伤等。在省级监督管理机制尚不健全、对基层政府考核机制尚不完善的情况下实行省级统筹，不利于发挥地方政府提高劳动安全的积极性。因此，适度的工伤保险统筹层次，必须充分考虑财政分级管理体制，防止地区出现道德风险。在目前分级分税财政管理体制下，地方政府仍应是工伤保险统筹管理的重要责任主体。按照财权与事权相统一的原则确定各级政府在工伤保险中的责任，仍是现阶段的理性选择。
3.适度工伤保险统筹管理层次应注重行业差别费率和浮动费率的调控作用
工伤保险浮动费率是在国家行业差别费率的基础上，由各地根据企业一定时期内工伤事故率和工伤保险费用收支情况展开评估，定期对企业费率在其行业基准费率基础上给予上下浮动的机制。实行工伤保险行业差别费率和浮动费率，对于完善工伤保险筹资机制、增强制度吸引力和开展企业工伤预防工作具有重要意义。高风险行业聚集的县市往往因基金抗风险能力弱难以开展实施。实行更高一层的工伤保险基金统筹，如何充分合理地调动各地积极性、防范道德风险是关键。因此，必须建立科学的基金分责机制和具体量化指标，合理确定各级政府的工伤基金征缴责任，调动地方政府的积极性。一方面，要避免省级统筹后个别地区出现“吃大锅饭”的情况，对于完不成征收目标的地区，应要求当地政府承担相应的责任。另一方面，要避免过去“鞭打快牛”和“收支自我平衡”的情况发生，对于实现应保尽保、应收尽收的地方政府，不再把收支平衡作为其主要责任，这也是省级统筹的意义所在。同时，要建立合理的费率机制，通过实行“差别费率+浮动费率”，切实将费率与企业的安全生产管理结合起来，下大力气鼓励、敦促企业加大事故预防的投入，从而降低事故的发生率，在减少基金支出的同时也降低企业的负担，形成工伤保险制度的良性发展。
总之，工伤保险重在预防，其本质是劳资责任险。无论是理论分析，还是国内外的实践经验均表明，统筹地区出现工伤保险基金缺口问题时，除了采取提高统筹层次的措施外，还可以通过提高缴费基数、实施行业差别费率和浮动费率、合理划分各级政府责任、加强企业安全预防等多种方式予以解决。适度工伤保险统筹层次的确定，应与地区经济社会发展水平、管理主体责任、工伤风险防控能力等因素相适应，可以在“市级统筹+省级调剂金”的基础上，通过优化完善“行业差别费率”和“浮动费率”机制，增强基层政府的监管意识和一线企业的责任意识，共同防控工伤事故的发生。
[关键词]公共管理公平公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
[关键词]公共管理 公平 公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
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三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
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