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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇农村用地管理，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
当前农村集体建设闲置用地和集体控制的农用地，主要是指集体所有的闲置建设土地和人均三十年承包地以外的农用地。
属农村集体所有的闲置建设用地主要包括：村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校用地、废弃的村办企业及老村委用地等。村内空闲地及老房屋占用的宅基地，由于传统观念影响，基本是谁占有谁控制，多以种树、圈院等方式个人占用。停止使用的学校及废弃的村办企业、老村委所占土地等多以使用者与村委协商后，承包租赁使用，向村里交纳承包费；也有的以拍卖方式转到个人或企业使用，村里一次性收取费用。有的闲置学校尚待处理。
农村集体控制的农用地主要包括：机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地。近年来随着农村土地承包法律法规和政策的贯彻实施，对这些土地的管理和发包越来越规范，绝大部分村能够履行民主程序，公开公平发包。
2010年全市农村集体“资金、资产、资源”管理工作会以来，按照全市的统一要求，各镇街区都已成立了农村集体资产资源和工程建设项目招投标中心，与村委一起，逐步加强了对农村闲置建设用地及集体控制的农用地的管理，把这些土地的承包、租赁和处置纳入了镇级招投标规范管理。通过招投标，一方面使集体资产资源的价值得到充分体现，增加了集体的收入；另一方面增加了发包处置土地的透明度，符合农村党风廉政建设的要求，减少了干群矛盾。目前在这方面做的比较好的有：街道、开发区、镇、镇、镇等。
二、存在的问题
从调研的情况来看，我市对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的管理总体情况是好的，但由于各种原因，也存在一些问题，主要表现在以下几方面：
（一）村内空闲地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于传统观念影响，村内空闲地存在谁占有谁控制的现象，农村“一户一宅”制度得不到全面贯彻落实，面上存在“一户多宅”和建新不拆旧占用老宅基地的问题。有的村对复垦土地管理不善，承包不规范，群众有意见。
（二）个别村的机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、可农用的坟地等土地发包不规范。农村税费改革前，由于种地效益低，群众对土地的承包热情不高，个别村在发包中没有按照公开、竞价的原则进行，导致了价格较低，影响了集体收入。当前，有的村为了解决眼前经济困难，超长期限发包土地，一次性收取多年的承包费，影响了村集体长远收入。有的村发包土地没有经过民主程序和纳入镇街区招投标管理范围，违法私下发包，不签承包合同或是合同不规范。有的村承包合同履约不利，承包费收不上来、发包到期后也收不回土地。
三、下一步抓好管理的意见和建议
（一）加强土地管理及土地承包法律法规和政策的宣传，增强农村干部群众依法管理和使用土地的意识。要在农村干部群众中多形式、多渠道地宣传土地管理及土地承包方面的法律、法规和政策，让广大农村干部群众吃透精神，消除模糊认识，增强法律意识和政策观念，在全社会形成依法管理、集约节约用地的舆论氛围。
（二）摸清底子建好台账，打好依法管理的基础。镇村两级要对农村集体的村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校、废弃的村办企业、老村委办公场所等土地及机动地、专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地进行全面清查，彻底摸清每宗土地的底子，建立专门台账。为管理好、利用好、经营好村集体这些土地资源打下基础。对上述土地的使用处置都要由镇级有关部门实行把关管理。
（三）加强农村集体资产资源和工程项目招投标管理，实现农村集体土地经营管理规范化。镇村两级要认真贯彻落实全市农村集体“三资”管理工作会议精神，依据《市人民政府关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》和《市农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理暂行办法》两个文件，完善农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理制度，加强对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的经营管理，要把以上土地的发包处置全面纳入镇级招投标管理范围，实行公开、公平、公正发包，严格实行合同化管理，维护村集体的合法权益。
一、加强宣传教育
各镇办要采取通俗易懂的方式，广泛深入地开展土地管理特别是农村集体建设用地管理法律法规的宣传教育培训，提高依法行政水平，使广大农村基层干部真正知晓并且自觉遵守土地管理法律法规，在广大农村形成依法依规管地、节约集约用地的良好氛围。尤其是要将保护耕地、保障发展作为全区第八次村委会换届选举结束后集中培训的一项重要内容，认真组织换届后的村组干部学习中、省、市关于进一步加强国土资源管理工作的有关文件精神，通过加强对村组干部的教育和管理，提高辖区企业和广大农民群众的遵纪守法意识，切实维护土地管理政策法规和土地矿产卫片执法检查的严肃性。
二、严明工作纪律
各镇办要教育、引导和管理好村组干部，切实落实镇办、村组耕地保护责任，并和村委会层层签订耕地保护目标责任书，坚持依法依规用地。对不听劝阻、知错不改，擅自建房或圈占集体土地的人员，要依法予以严厉打击；对不履行职责，默许他人私自圈占、出租集体土地的村组干部，进行约谈，促其整改；对因姑息迁就、默许纵容、瞒案不报、压案不查和纠正整改土地违法违规行为不力导致土地违法违纪行为大量发生且造成严重后果的，将严格实行责任追究。
关键词：农村；建设用地；管理建议
中图分类号： S-1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-1
在我国社会飞速发展的宏观环境带动下，农村人口的物质生活水平实现了逐步提升，改善居住条件的期望越来越高，国家和社会对于新型农村的建设也给予了高度重视和有力支持，并将其列为推动和谐社会建设的重点工程。对于农村建设用地管理工作而言，如何通过有效的措施使农村建设用地实现规范化是其全部工作的核心。秉承实现农村建设用地管理工作规范化的思想，提出几点加强农村建设用地管理的措施与建议，从而实现社会的科学发展。
1 完善对城镇开发建设的规划与引导
为了有效落实国家对于“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的方针政策，加强对农村建设用地的管理，推动综合性开发建设工作的发展，可以采取以下几点措施。
1.1 进行城镇建设的综合性开发
城镇建设的综合性开发涵盖基础设施建设、房屋建设以及旧城改造等一系列开发活动，并且要满足城镇总体规划的具体要求，达到“若开发、即建成、终收效”的目的，使每一寸土地都实现综合效益的最大化。
1.2 以国家在非农业建设用地方面的计划指标进行城镇建设综合性开发的控制
国土资源管理单位在进行城镇建设的综合性开发方面的计划编制时，需要以落实开发建设用地计划为出发点，以实现土地开发建设的综合性平衡为目的。未被划入年度用地计划指标的建设没有申请用地的资格，绝对禁止先征待用以及未征先用的现象发生。
1.3 国土资源部门要发挥协助作用
国土资源部门需着力宣传新型农村建设所涉及的土地政策，并且为政府在土地利用方面的总体规划的修改发挥协助作用，主动参与到新型农村建设的有关规划中，保障有关规划的无缝衔接。
2 加强对乡村建设用地的管理
对于乡村建设用地方面相关管理制度的改革与创新，应从遵守“五个有利于”的角度出发，并且以实现“五个有利于”为目的。“五个有利于”的具体内容为：有利于节约土地使用量；有利于土地公有制的持续；有利于培养和发展统一的土地市场；有利于为更多的农民创造福利；有利于实现一体化。但是对于当前的住宅基地建设仍存在诸多问题，例如，有些农户出现“一宅多户”或者通过欺骗方式获取住宅基地建设权；某些交通不通畅的自然村逐渐集中于小城镇。针对上述问题采取合理规划土地使用格局、合理调整土地使用结构等方式，实现变废弃土地为可用土地的目的。
3 加大土地开发整理力度
在众多国土资源的管理工作中，土地开发整理是其中的一项重点工作，在实现耕地占补平衡、促进农村产业结构的调整以及推动经济向可持续方向发展等方面具有十分重要的作用。根据在具体的土地开发整理过程中出现的状况，以缓解在非农建设用地方面的紧张局面为目的，以修正的土地利用总体规划为导向，完善土地开发整理相关规划，实现由土地开发的主体地位逐渐过渡到土地整理复垦的主体地位。此外，应着力整治基本农田，将零散土地进行规整，并且通过提升配套的水利设施的数量、提升土地利用率等措施提升耕地的总体质量。
3.1 建立以土地整理为目标的审批制度
对于受到自然条件以及社会经济条件双重影响的土地来讲，首先对其整理目标进行审批，因此，需建立一套以土地整理为目标的审批制度，其中土地整理目标需划分为两类，改善生态环境项目和增加耕地项目。
3.2 对土地项目整理进行过程优化
无论是项目的前期规划、项目施工还是规划设计工作之间都存在诸多问题，造成了人、财、物、料的巨大浪费，从而影响了项目整体质量。对土地项目整理进行过程优化，需减少各部门间的重叠环节，从而缩短工期，实现人、财、物、料的节约，进而提升项目整体质量。
3.3 加强农村土地整理机构的建设
农村土地整理项目是政府统一带动的，由国土、财政、农业等相关部门共同参与的，通过对土地整理工作的全局性指导，将农村土地工程做成典型的“惠民工程”。
4 对乡村企业用地进行合理规划
近年来，随着经济的快速发展，具有良好工业基础的乡村，要充分发挥资源优势，加大对于新型农村建设的宣传，为政府修订总体规划做出协助，主动参与到相关规划中来，并且充分了解当地居民对于新型农村建设的期望，制定出与实际情况相吻合的建设规划。与此同时，包括耕地保护和基本农田数量等强制性内容在内的指标均要纳入考虑范围，从而实现土地的节约使用。
第二条 本市市辖区范围内的农村村民使用本集体经济组织农民集体所有的土地建设住宅的，适用本规定。
第三条 市土地行政主管部门负责本市农村村民住宅建设用地管理工作和本规定的组织实施。
区土地行政主管部门根据本规定具体负责辖区内的农村村民住宅建设用地管理工作。
建设、规划、公安等行政主管部门，应当按各自职责协同实施本规定。
第四条 农村村民建设住宅，应当符合各级土地利用总体规划、各级城市规划和村庄规划。
第五条 农村村民建设住宅，应当尽量使用原有的宅基地和村内的空闲地，严格控制使用耕地。
占用耕地建设住宅的，应当按国家和省的有关规定补充耕地。
第六条 市土地行政主管部门应当会同有关部门，根据全市年度农用地转用计划指标，编制各区农村村民住宅建设用地年度农用地转用计划指标，报市人民政府批准后实施。
没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不予批准新增建设用地。
第七条 在市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，应当统一规划、统一建设农民公寓式住宅。
市人民政府根据土地利用总体规划和城市总体规划，以及人均居住面积标准和人口增长率等因素，制定并公布各村的人均居住面积和规划期内建设用地面积总量。
第八条 在市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外、镇土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，农村村民可以户为单位申请使用本集体经济组织所有的土地建设非公寓式住宅，有条件的村推广建设农民公寓式住宅。
农村村民一户只能拥有一处住宅建设用地。新批准的住宅建设用地面积按如下标准执行：平原地区80平方米以下；丘陵地区120平方米以下；山区150平方米以下。
前款规定的住宅建设用地面积不含共用配套建设用地面积。
第九条 具有本村常住农业户口的村民，可以申请使用农村村民住宅建设用地。但有下列情形之一的，不予批准：
（一）以村民委员会为单位建设公寓式住宅，签订建房协议的农村村民户人均居住面积超过市人民政府规定的所在农村集体经济组织人均居住面积的。
（二）以户为单位建设非公寓式住宅，农村村民户住宅建设用地面积超过农村村民住宅建设用地面积限额的。
（三）农村村民出卖、出租、赠与住宅或将住宅用于其他用途后，再申请住宅建设用地的。
（四）不符合区、镇土地利用总体规划确定的土地用途的。
（五）占用农用地，超出当年农用地转用计划指标的。
（六）法律、法规规定不予批准的其他情形。
第十条 申请建设农民公寓式住宅建设用地应当提供下列资料：
（一）申请表。
（二）各申请人户内家庭成员的户口、身份证明。
（三）各申请人户内家庭成员现居住情况说明。
（四）村民委员会和各申请人签订的农村村民建房协议。
（五）经实地测量绘制的用地界址图（比例尺1：500）。
（六）城市规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》。
第十一条 申请建设非公寓式住宅建设用地应当提供下列资料：
（一）申请表。
（二）申请人户内家庭成员的户口、身份证明。
（三）经镇土地管理机构审查的申请人现居住情况说明。
（四）经实地测量绘制的用地界址图（比例尺1：500）。
（五）城市规划行政主管部门核发的《建设用地规划许可证》。
第十二条 建设农民公寓式住宅，以村民委员会为单位，按下列程序统一办理住宅建设用地手续：
（一）农村村民向所属村民委员会提出建房申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，与村民委员会签定农村村民建房协议。
（二）村民委员会将各申请户现居住情况及农村村民建房协议送镇土地管理机构审查，报镇人民政府审核。
（三）经镇人民政府审核同意后，村民委员会向城市规划行政主管部门申请选址，取得选址意见书后，向区土地行政主管部门申请办理用地手续。
（四）区土地行政主管部门对用地申请进行审查并同意后，统一报送市土地行政主管部门进行建设用地预审，建设用地预审同意后，村民委员会向城市规划行政主管部门申领《建设用地规划许可证》。
（五）村民委员会持《建设用地规划许可证》向市土地行政主管部门申请办理用地手续。
（六）建设用地经有批准权的人民政府批准后，由市土地行政、主管部门向村民委员会核发《农村村民住宅建设用地批准书》，并对审批结果予以公告。
第十三条 农村村民建设非公寓式住宅的，按下列规定办理用地手续：
（一）申请人向所属村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，由镇土地管理机构对申请人现居住情况进行审查后，报镇人民政府审核。
（二）申请人依法向城市规划行政主管部门申请《建设用地规划许可证》。
（三）申请人持《建设用地规划许可证》向镇土地管理机构申请办理用地手续。
（四）镇土地管理机构逐级上报区、市土地行政主管部门办理用地审查报批手续，经市人民政府批准后，由市土地行政主管部门向申请人核发《农村村民住宅建设用地批准书》，并对审批结果予以公告。
前款第（四）项规定的用地审查、批准权，市人民政府及其土地行政主管部门可以委托区人民政府及其土地行政主管部门行使。
第十四条 申请农村村民住宅建设用地，占用农用地或未利用地的，由村民委员会统一提出申请，区土地行政主管部门按照镇土地利用总体规划审查后，报市土地行政主管部门依法办理审批手续。
第十五条 《农村村民住宅建设用地批准书》自批准之日起两年内有效。
逾期未报建又不申请延期的，《农村村民住宅建设用地批准书》自行失效。
第十六条 禁止买卖、出租农村村民住宅建设用地。
第十七条 农村村民不按照批准的用途使用土地的，由市土地行政主管部门依法撤销《农村村民住宅建设用地批准书》。
第十八条 农村村民应当在住宅建设竣工验收合格之日起30日内，申请办理房地产权登记。
第十九条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由市土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超出《农村村民住宅建设用地批准书》批准的用地面积，多占的土地以非法占用土地处理。
第二十条 未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，区、镇人民政府、街道办事处、村民委员会应当及时制止，并报市土地行政主管部门依法处理。
第二十一条 非法买卖或以合建形式变相买卖农村村民住宅建设用地的，按《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定处理。
第二条 本市所辖八区范围内的农村居民住宅建设使用集体土地的，适用本暂行规定。
第三条 广州市国土房地产管理部门是农村居民住宅建设用地的主管机关。
区国土房地产管理部门、镇国土所负责实施本辖区农村居民住宅建设用地的管理。
第四条 农村居民建设住宅应符合区、镇（街道）、村建设规划。
第五条 农村居民建设住宅，应当使用原有的宅基地和村内的空闲地和荒山、荒坡地，严格控制使用耕地。
第六条 农村居民建设住宅用地，限于使用人兴建自住房屋，禁止非法买卖、出租或以合作建房的形式变相买卖土地。
第七条 下列人员可申请使用农村宅基地：
（一）本村有常住户口的村民。
（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女。
（三）回原籍落户的职工、复退军人和离退休干部。
（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。
申请住宅建设用地，有下列情形之一的，不予批准：
（一）出售、出租、赠与住宅或将住宅用于其他用途后，再申请新的宅基地的。
（二）不合理分户超前建房的。
（三）不符合法定结婚年龄的。
（四）依照法律、法规规定不予批准的其他情形。
第八条 农村居民兴建住宅，每户用地最高限额不得超过下列标准：
（一）人均耕地不足0.5亩的地区：4口人以下户40平方米；5至7口人户50平方米；8口人以上户60平方米。
（二）人均耕地不足1亩的地区：4口人以下户50平方米；5至7口人户60平方米；8口人以上户70平方米。
（三）人均耕地1亩以上和边远山区：4口人以下户60平方米；5至7口人户70平方米；8口人以上户80平方米。
第九条 符合本规定第七条，使用农村集体土地建设个人住宅的，向所属村民委员会申请，按下列规定办理：
（一）在城市规划发展区外，使用村内原住宅用地、空闲地或荒山、荒坡地的，由村民委员会提出意见，镇国土所审核后报镇人民政府批准；使用耕地和其他土地的，由村民委员会统一办理，经镇人民政府、区国土房地产管理部门审核后，报区人民政府批准。
（二）在城市规划发展区内，使用村内原住宅用地、空闲地、荒山、荒坡地、耕地或其他土地的，由村民委员会统一办理，经镇人民政府，区、市国土房地产管理部门审核后，报市人民政府批准。
（三）成片规划建设农村居民住宅的，参照征用农村集体土地的程序办理审批手续。
第十条 申请农村居民住宅建设用地，必须提供下列证件：
（一）户主身份证明。
（二）住宅建设用地申请表。
（三）经实地测量绘制的用地界址图（比例尺1∶500）。
（四）审核批准机关认为需要的其他文件。
在城市规划发展区内申请农村居民住宅建设用地新建住宅的，还须具备市规划行政管理部门核发的《建设用地规划许可证》。
第十一条 农村居民依法批准使用农村集体土地建设住宅的，领取由市国土房地产管理部门统一印制的《农村居民住宅建设用地批准书》。
第十二条 《农村居民住宅建设用地批准书》、房屋报建的批复文件和图纸，是办理农村集体土地房地产权登记的合法凭证。
第十三条 农村居民在集体所有的土地上建造的住宅进行转让，必须符合《广州市土地管理规定》第三十八条规定的条件，凭《房地产证》到房地产管理部门办理有关手续。
受让人不属于本规定第七条规定范围的，由双方到房屋所在地的区国土房地产管理部门申办土地征用、出让手续后，到广州市房地产交易所办理交易手续。
农村居民兴建的合法住宅可以依法继承，继承人凭《房地产证》办理继承公证。
第十四条 超出批准的用地面积建房或进行违法建筑，一律按违法用地和违法建筑处理。
第十五条 《农村居民住宅建设用地批准书》自领取之日起2年内必须建设住宅。逾期该证自行失效，由发出批准书的机关注销。
凡失效的《农村居民住宅建设用地批准书》不能申请办理建房报建手续。
第十六条 农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准文件，非法占用土地建房的，由区以上国土房地产管理部门责令退还非法占用的土地、限期拆除或者没收在非法占用的土地上建造的房屋及其附属设施。
第十七条 城镇非农业户口居民和国家工作人员未经批准，或采取欺骗手段骗取批准文件，非法占用土地兴建住宅的，镇人民政府、街道办事处、村民委员会应及时制止，由区以上国土房地产管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上建造的房屋。
第十八条 非法买卖或以合建形式变相买卖《农村居民住宅建设用地批准书》，由镇人民政府、街道办事处、村民委员会及时制止，区以上国土房地产管理部门吊销其《农村居民住宅建设用地批准书》、没收非法所得、限期拆除或者没收在非法买卖土地上建造的房屋及其附属设施。
第十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向作出行政处罚决定书机关的上一级机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。期满不申请复议、不起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十条 本规定实施前区人民政府颁发给农村居民的宅基地证书，按有关规定处理。
第二十一条 县级市的农村居民建设住宅用地管理，可参照本规定执行。
当前一些人利用现行法律法规制定的不尽完善，钻法律空子，打政策球。其中在集体建设用地管理上就存在这样问题，我国现行《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和农民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。以上法律规定我们不难看出实际上只有三个限定的情况可以使用集体建设用地，即农民建住房；乡（镇）村兴建公共设施和公益事业需用土地的；乡镇企业用地。实际上乡镇企业用地存在数量大、问题多、管理难度大的特点。国家为发展扶持乡镇企业，在用地上给予了一定的优惠政策。因此，《土地管理法》第60条又规定：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地所有权入股、联营等形式共同兴办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。从《土地管理法》第60条不难看出，乡镇企业可以使用本乡镇范围内的集体建设用地的，也可以直接以其集体建设用地土地所有权作价入股合办企业。然而随着经济发展，绝大部分乡镇企业都已发生了转制，真正由乡镇村集体经济控股的企业少之又少，而绝大部分都已转化为民营股份制企业。而民营企业用地原则上应通过出让方式取得国有土地使用权。而实际操作中现在有很大一部分这样的企业仍以乡镇村企业名义直接使用集体建设用地，以此来逃避国家有关税费。
可以说，民营企业直接使用集体建设用地带来了严重的后果：首先是造成不平等竞争。相对于以出让方式取得土地使用权的企业来说，他们取得土地的成本低廉，不利于企业之间的公平竞争。二是容易造成经济秩序和管理秩序的混乱。大量廉价集体建设用地直接进入土地市场必然给土地一级市场带来冲击，使土地价格长期在低位徘徊。从长远来看，不利于地方经济的良性发展。同时也容易造成管理的混乱。三是不利于保护耕地。集体土地直接进入市场，容易造成耕地大量流失。四是容易造成违法行为发生。一些企业私下与村里或农民签下用地协议后，以租代征，不办理任何用地审批手续，助长土地违法案件的发生。
为保障我省经济发展建设依法有序快速发展，可以从以下几个方面加强管理：
1．严格执行2006年9月份国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定。农用地转建设用地必须符合土地规划，纳入年度计划，并依法办理转用审批手续；农民集体所有用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。
2．对于新增集体建设用地应本着从严管理的原则，一方面从总量上和用地方向（从规划角度）控制；另一方面在用地主体审查资格上控制。原则上除对农民建房和乡镇兴办的公共设施和公益事业需用土地的符合条件供应土地外，对于当前股份制企业一律进行市场化运作，即先办理征转用地手续，变为国有土地后，再以出让方式供给。
关键词:集体土地;宅基地;利用;管理
中图分类号:S-9 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-10-0035-2
1 农村宅基地现状及存在的问题
近年来,我省按照中央和省人口资源环境会议精神,开展了数次农村宅基地利用和管理情况调研。如早在2001年,就曾在全省选择10个县(市)的10乡镇116个行政村进行样点调研。我省是一个农业大省,农村宅基地面积比较大,宅基地350多万宗。在外业调查取得第一手资料的基础上,从管理经验和统计数据、典型案例分析入手,研究农村宅基地利用现状、发展规律。结果表明,我省农村宅基地利用和管理存在很多问题。
1.1 宅基地超占面积现象严重
按照《吉林省土地管理条例》规定,农村宅基地面积最大不得超过330km2。但是,现实中宅基地超占面积现象极其普遍,如10个样点乡(镇)调查显示超占面积约为村庄规划总面积的23%,初步统计人均占地约370km2,户均宅基地约800km2,远远高于规定的标准,其中超占面积在100km2以上的有3万多户。具体分布情况,从东部到西部超占面积越来越大,从城乡结合部到偏远村庄超占面积逐渐增大,经济发达地区比相对落后地区超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽样调查结果表明,在宅基地布局方面分别零星、散乱,利用不合理,村庄作为宅基地比较集中的地方在土地利用方面十分粗放,每户宅基地之间有大量的土地被闲置、浪费,利用率非常低,特别是人均土地面积比较多的地区更为明显。由于各方面原因导致很多宅基地出现空置,如人口的减少和流动,旧宅基地的废弃等等,这种空置现象在偏远、落后的地区较为突出,有的空置率达到0.4%以上,而且这种现象还呈现出逐年增长的趋势。另外,在我省部分地区由于土地碱化因素的影响,甚至出现了“光屁股”屯、空心屯状况。
1.3 一户多宅增加,非法转让普遍
随着农村人口增长率的降低以及农村人口向城市流动,农村人口特别是欠发达地区出现负增长趋势,很多空置的农村住房出现了转让情况;一些农民在经济条件变好之后购买地点、环境等均比较好的宅基地建房,也造成一户多宅现象发生;有的旧宅基地破旧、倒塌后不在原地重建而直接购买他人房屋居住,还有的通过继承、赠与等途径将多个宅基地过到一人名下,出现一户多宅现象。另外,许多农民将房屋转让时不依照规定及时进行变更过户,对土地使用证重视不够,还有的将宅基地转卖给城镇工业户居住或建厂等使用,土地使用权却无法通过合法方式进行转移,导致非法转让现象普遍发生。
1.4 宅基地用途发生转变
随着农村经济的发展,宅基地已不仅仅局限于居住。在城乡结合部家庭作坊发展较快,出现前店后厂、前厂后宅等混合用地类型;偏远地区,主要由于家庭种植、养殖乃至加工等个体或规模经营模式的发展等原因,致使一些宅基地变成了养殖场、种植场或加工厂等,改变了原居住用途。目前农村宅基地在使用功能上,基本被划分为住宅区、生活辅助区、生产区三个大致用途和区域。还有很多宅基地在非法买卖后改变居住用途,特别是城乡结合部的城镇居民购买农村宅基地多用于商业或工业等用途。
2 问题产生的原因
2.1 历史原因
1986年《土地管理法》颁布以前,对土地的重视程度不够高,农村宅基地管理制度不健全,完全由生产大队自主分配,宅基地面积普遍偏大。特别是在1982年至1986年间,农村出现建房高峰,农民争相超占宅基地,这一时期超占的数量占超占总数的50%左右。有的偏远地区一般在80%左右,东部山区以及发达地区低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出台后,由于各地土地管理机关还在初步建设阶段,许多工作人员是临时招聘的,加上乡、镇政府的审核较松,对宅基地的管理不够规范和严格,超面积批准现象依然存在。在《吉林省土地管理条例》出台后,个别地方仍制订了土地政策,甚至自行规定宅基地面积可为600km2。在农村乡镇村庄规划上缺乏有效性、科学性,甚至没有规划,加上执行不到位,也导致宅基地面积超占现象发生。
2.3 法律法规方面原因
现行法律、法规对宅基地方面的规定非常少,主要散见于在《宪法》《物权法》《土地管理法》《担保法》《继承法》等法律条文中,甚至连宅基地的概念也没有在法律上予以准确界定,对宅基地尚没有一个比较系统、规范和全面的法律规定体系和管理体系,而这些现有的法律法规规定又基本限定宅基地为农用地范畴,在市场经济的今天,把宅基地限定在农用地管理的规定显然已不能适应社会的现实要求,在加上关于宅基地的不同法律对宅基地的法律关系存在一定差异,法律关系还不够顺畅,使宅基地的管理在实际操作上困难很多。
2.4 市场经济发展带来的原因
随着市场经济的发展,农村宅基地的原始居住用途已悄然发生变化,市场经济在农村特别是城郊地区发展活跃,势必导致将宅基地转变为商业、工业、娱乐等用途,与之相适应的法律规定以及关于集体土地使用制度的改革上却相对滞后,在法律、法规规定方面缺乏操作性,在具体执行上缺乏足够的空间,尽管各地从集体建设用地流转的角度进行了一定探索,但还是没能够从根本上得以有效解决这一普遍性问题。
3 加强宅基地利用和管理的对策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加强规划管理,凡是不符合土地利用总体规划和集镇村庄规划的宅基地,坚决不允许翻建、改建、扩建和改变用途。二是加强转让管理,加大对违法转让的查处和处罚力度,制止非法转让行为的发生。三是尝试集体建设用地有偿使用,对宅基地改变用途的一律参照国有土地实行有偿管理,如加工、养殖等生产需要使用建设用地的,一律另行申请。四是完善宅基地审批,严格控制宅基地标准,明确宅基地专门用于居住生活用地,不允许改变用途。五是完善宅基地登记制度,通过宅基地清查和村庄地籍调查,全面摸清宅基地利用情况,区分和划出生产区或者农用地等区域。
3.2 强化宅基地建设规划控制
这是加强宅基地管理的重点环节。《土地管理法》规定,集镇和村庄规划必须与土地利用总体规划相衔接,集镇和村庄规划要有全局观念,合理调整布局,体现重点合并自然村、建设中心村、发展小城镇的思路。把优化土地利用结构,调整土地利用功能,提高土地利用率,促进已有建设用地和村内空闲地高效利用作为重点,详细规划集镇和村庄各类建设用地,做到节约、集约用地。在很大程度上宅基地的建设和布局实际是由城镇和村庄建设规划决定的,只有在建设规划上提高计划和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以实现。
3.3 发挥经济调控作用
农村宅基地只是集体经济组织分配给村民的一种福利性待遇,属于无偿使用。但对超出标准部分在予以行政处理的同时采用经济手段进行调节。对在集体土地建设用地流转尝试中基地地用于工业、商业或娱乐等用途的,在登记管理上予以区分和确定,同时也要在经济上通过有偿使用方式进行调控和管理,如此,即严格了管理又适应了经济发展的需要,还能够增强农村集体组织的实力,提高农民的经济收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不发达地区推行“迁村并屯”计划,积极发展小城镇和“中心村”,政府要在资金和政策上予以积极扶持。二是在经济相对发达地区特别是城乡结合部和小城镇实行住宅统建,国家、集体、个人三方按比例负担费用。三是鼓励农民主动让出多余的宅基地,参照国有土地价格予以足额补偿。四是开展农村宅基地复垦治理,将村庄内的宅基地及空闲地、废弃地进行综合整理,通过经济奖励和政策鼓励等办法,提高土地利用率,对复垦为耕地的可考虑优先给予农民使用。
4 小结
宅基地管理和利用,是社会主义市场经济发展到现阶段需要迫切解决的大事,它事关九亿农民的切身利益,是解决“三农”问题的重要环节,必须予以高度的重视,相关部门更是要解放思想,提高认识,采取得力措施,在不断深入推进土地管理制度改革的大前提下,彻底转变农村宅基地管理松散、利用粗放、系统不健全的不良状况,通过制定科学的农村宅基地管理办法和措施,利用政策和手段,全面推进农村城镇化、工业化、市场化进程,促进农村经济快速和健康发展,提高农民生活水平,维护社会的和谐稳定,为早日实现农村小康社会的建设努力营造最良好的基础管理环境。
参考文献
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[2] 《中华人民共和国物权法》,2007.
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[4] 李金凤.论宅基地使用权之抵押、流转[EB/OL],2007.
[5] 赵勇山.中国房地产法[M].西南师范大学出版社,1996.
[6] 马克敏.论我国农民宅基地使用权制度及其完善[J].内江师范学院学报,2003.
[7] 孙宪忠.中国物权法总论[M].法律出版社,2003.
关键词 宅基地 集约利用 问题
中图分类号：F301.2 文献标识码：A
宅基地粗放利用在我国各地普遍存在，尤以中部地区为最，为提高农村宅基地利用效率，充分挖掘农村宅基地利用潜力，实现土地节约集约利用，必须建立完善的宅基地退出机制，合理的引导农民退出闲置、多余宅基地。近年来，各地都在积极开展宅基地退出试点工作，探索宅基地集约利用方式，本文以湖北省的实地调研为基础，分析了宅基地退出实践过程中存在的普遍性问题，可以为国家制定合理的宅基退出政策提供参考依据。
一、宅基地置换后产权难落实
近郊农村，依托城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治项目，农民以“宅基地置换”的方式获得安置房，原则上维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。但在实际操作过程中，新建房屋前期一般要占用一部分农用地或者其他涉及到农转用指标的土地，常常因村镇农转用指标有限，导致新区宅基地使用权难以落实，迁村腾地后农民集中新建的房屋大部分都没有宅基地使用权证书，影响农村居民参与宅基地整治的积极性。
二、宅基地腾退指标收益分配不均
指标收益如何在土地所有者、使用者及政府之间进行合理分配，目前缺乏相关政策引导和规范。主要包括：第一、补偿标准存在地区差异。经济条件较好，新增建设用地指标补偿较高的地区为3万元/亩，经济落后的地区不足1万元/亩。第二，难以确定政府、村集体和农村居民之间收益分配比例。虽然，目前重庆市明确规定“地票”交易的净收益的85%直接补贴农民，剩余15%归于农村集体经济组织，但却并未其分配标准确定的原则、方法等理论依据。第三，结余指标收益分配方式不同。返还农村居民主要通过房屋拆迁补偿、宅基地退出补偿、宅基地复垦费用、中心村基础设施建设和社会福利完善等方式；返还政府的新增建设用地指标转化为城镇建设用地指标，但是新增建设用地指标补偿费用不到城镇建设用地出让费的5%；对于村集体通过将新增建设用地指标就地转移也能够实现一定的经济效益。
调研中也存在成功的案例，以湖北省钟祥市彭墩村为例，该村实施三批迁村腾地工程，腾退建设用地指标约1800亩，新增建设用地指标补偿标准为28000元/亩，获得约5000万元的补偿，补偿由村集体统一管理，进一步引导农民开展乡村建设。村集体具有较强的经营、管理和运营的能力，使收益的分配方式在多方协商之下能够达成一致。
三、宅基地退出机制缺失
现行《土地管理法》规定了宅基地“一户一宅”、面积限额、严格审批、限制流转的基本特征。对于农村宅基地退出，仅规定由农村集体经济组织加以收回。实际管理过程中缺乏宅基地收回程序、宅基地价值测度标准和退出补偿标准等。一方面，从管理者角度出发，宅基地退出管理工作无据可依；另一方面，宅基地退出政策不明朗，宅基地退出补偿标准偏低，同时土地的保值和增值性，使得部分村民认为持有宅基地优于退出宅基地。
四、政策建议
1、城乡建设用地增减挂钩与土地综合整治规划紧密结合；增减挂钩专项规划服务于土地综合整治规划，相互协调建设用地指标。保证落实农户安置区宅基地及房屋的相关的权属，保障农村居民的合法权益。
2、宅基地腾退指标收益分配以农民为主、村集体和政府为辅；农村居民作为宅基地直接使用者得到较多的收益分配，有利于提高农村居民参与的积极性。村集体和政府引导农民使用指标收益，反哺村庄建设、引导特色产业发展和完善村集体成员社会福利保障。村集体经济在指标收益的推动下，实现农业、经济的可持续发展。
3、建立健全宅基地退出机制及配套制度；宅基地退出机制应当建立在完备的配套制度的基础上，例如，农村社会福利保障体制、城镇社保体系、城镇住房保障体系、就业培训体系等，使农村居民退出宅基地后，生活就有一定的保障。
（作者：华中农业大学土地管理学院硕士研究生，主要研究方向：土地资源利用与管理）
参考文献：
[1]薛哲.85%“地票”净收益直补农民――建成2500个农民新村，利用“地票”交易制度等办法拓宽农民财产性收入渠道.重庆日报.2011-7-26(A05).
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