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为了充分利用闲置的土地建设临时绿地，改善城市生态环境和市容景观，并加强临时绿地管理，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条（适用范围）
本市行政区域内闲置的土地具备绿化条件的，可以建设临时绿地，但有下列情形之一的，应当建设临时绿地：
（一）沿城市道路、河道的建设项目依法带征道路规划红线、河道规划蓝线内的土地，尚未实施道路、河道拓建的；
（二）属政府依法储备的土地的。
闲置的土地原为耕地的，不适用本办法。
第三条（管理部门）
市绿化管理部门和市土地管理部门按照职责分别负责本市临时绿地的绿化管理和土地管理。
市或者区、县规划、建设以及其他相关管理部门按照各自职责，协同实施本办法。
第四条（责任单位）
临时绿地的建设、养护，由建设用地单位负责。
利用本办法第二条第一款第（一）项规定的土地建设临时绿地的，由市或者区、县绿化管理部门负责组织实施。
利用本办法第二条第一款第（二）项规定的土地建设临时绿地的，由储备土地的管理单位负责建设、养护。
第五条（临时绿地的建设）
临时绿地的建设应当因地制宜、统筹安排，与计划建设项目的配套绿化相结合，并与周围环境相协调。
临时绿地的建设，按照下列程序进行：
（一）建设用地单位向市或者区、县土地管理部门提出申请；
（二）市或者区、县土地管理部门自受理申请之日起10日内，作出书面决定；
（三）市或者区、县土地管理部门同意建设临时绿地的，建设用地单位应当自市或者区、县土地管理部门同意之日起10日内，与区、县绿化管理部门签订《临时绿地建设养护责任书》；
（四）建设用地单位自《临时绿地建设养护责任书》签订之日起3个月内，完成临时绿地建设，但因不可抗力致无法完成的除外；
（五）区、县绿化管理部门对临时绿地进行竣工验收，经验收合格的，出具验收合格证明。
第六条（建设、养护标准）
临时绿地的建设、养护标准，参照不低于三级（含三级）公共绿地的标准执行。主要景观道路两侧的临时绿地，应当适当提高建设、养护标准。
第七条（挂牌管理及对公众开放）
临时绿地建成后，应当在醒目位置设立标牌，标明临时绿地的性质、范围和建设、养护责任单位。
建成的临时绿地应当对公众开放。
第八条（临时绿地的撤除和保留）
因建设需要撤除临时绿地的，临时绿地建设单位应当在撤除临时绿地前60日，向区、县绿化管理部门办理撤除备案手续，明确撤除临时绿地的时间并公开告示。区、县绿化管理部门应当在办理备案手续后，出具备案回执，载明撤除临时绿地的时间。
撤除临时绿地时，对临时绿地内的树木应当予以迁移，不得砍伐；需迁移临时绿地内树木的，区、县绿化管理部门应当在办理备案手续的同时，办理树木迁移手续。
因城市规划调整，临时绿地需转为永久性绿地的，市或者区、县人民政府可以依法收回土地使用权，并给予原用地单位相应补偿。
第九条（撤除临时绿地后补签合同）
属有偿使用国有土地的，建设用地单位可以在撤除临时绿地后，与市或者区、县土地管理部门签订国有土地有偿使用合同的补充合同，对延长有偿使用国有土地期限以及其他权利、义务作出补充规定。
签订国有土地有偿使用合同的补充合同，建设用地单位应当提供下列材料：
（一）市或者区、县土地管理部门同意建设临时绿地的书面决定；
（二）区、县绿化管理部门出具的临时绿地竣工验收合格证明；
（三）区、县绿化管理部门出具的撤除临时绿地备案回执。
第十条（优惠申请）
临时绿地存续期间超过1年（含1年）的，建设临时绿地的建设用地单位可以向市或者区、县土地管理部门申请享受以下优惠：
（一）临时绿地存续期间免缴土地闲置费；
（二）临时绿地存续期不计入土地使用期限；
（三）法律、法规、规章和市人民政府规定的其他优惠。
第十一条（通报制度）
区、县绿化管理部门应当将本辖区内临时绿地的建设、撤除情况报市绿化管理部门备案，并通报区、县规划、土地管理部门。
第十二条（单列统计）
市和区、县绿化管理部门在进行公共绿地面积统计时，应当单列统计临时绿地的建成面积。
第十三条（法律责任）
今年6月7日，国土资源部了《闲置土地处置办法》，再次明确了闲置土地的定义，并规定对未动工开发满1年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，无偿收回国有建设用地使用权。该办法自2012年7月1日起施行。
一 城市土地闲置现状
目前，由于我国房地产企业依靠土地升值已作为一种主要的盈利模式，因此捂地待建现象非常普遍，土地闲置现象非常严重。
根据《中国统计年鉴（2011）》统计数据显示，全国32个省、自治区、直辖市，2010年度待开发土地面积达31458万平方米。2010年8月，国土资源部《有关房地产开发企业土地闲置情况统计》名单向媒体披露。根据名单显示，列入闲置土地面积约为9772万平方米。据媒体报道，位于北京通州京杭大运河畔的“运河岸上的院子”别墅项目，由泰禾地产公司在10年前就已拿到该项目的土地，而10年后项目才开始天价销售。由此可见，捂地待建、土地闲置现象的普遍性和严重性（见表1）。
造成土地闲置或待开发的原因很多：一是政府原因。由于城市规划调整、基础设施配套不完善等造成土地闲置或待开发；二是开发商自身原因。等土地升值以获得更高的收益、资金紧张无法开工等导致土地闲置或待开发。大面积的土地闲置影响了宏观调控的效果，又使土地资源未充分利用，因此，依法治理土地闲置势在必行。
二 治理土地闲置的意义
在当前房地产市场调控的关键时期，治理土地闲置不仅是落实我国土地利用的基本国策和实现土地资源节约集约利用的有效措施，而且是政府依法行政的具体体现，能有效地调整房地产市场结构，平抑房地产市场价格，因此治理土地闲置具有十分重要的意义。
治理土地闲置能有效调控房地产市场供应结构。土地是房地产开发的载体，由于房地产开发企业掌控着大量的土地，因此可以轻松掌控市场定价权。治理土地闲置可以有效增加土地供应量，从而调整结构，平抑房地产价格；可以有效防止国有土地资产增值中应属于国家所有收益的流失；。同时通过收回房地产企业大量囤积的土地，可以削弱开发企业掌控的定价权，让市场调节机制充分发挥其调控机能，从而促进房地产市场理性回归，最终达到房地产市场宏观调控目的。
治理土地闲置在我国早就有法可依。《土地管理法》第37条明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机构批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”1994年颁布的《城市房地产管理法》和1999年颁布的《闲置土地处置办法》也同样对闲置土地的处置作了明确的规定。但是，土地闲置问题却一直未得到真正解决。究其原因，一是在于有关处理土地闲置的法规政策刚性不够，尚未形成责任追究制度。比如，闲置土地未收回，有关部门和责任人应如何处罚，并没有明确规定。因此，执行力度大大下降。二是由于开发企业和政府间紧密的利益关系，无偿收回闲置土地难度相当大，而闲置税费相对于开发企业取得土地的增值收益来说，又显得微不足道。因此，治理土地闲置缺乏的不是法律、法规和政策，而是一种令行禁止的监督和管理。
三 治理土地闲置关键在于执行
农村闲置宅基地整治与改造
开展农村闲置宅基地全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，要充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施。
首先应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。
其次要加强宅基地土地复垦整理，通过村庄搬迁，撤并的方法把那些规模较小，自然村多，居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进村居住宅向中心村、中心镇集中，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，闲置地复垦还可向上争取1：l的置换折抵建设用地指标和大额的经济补助，壮大了村级集体经济。
再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，可采取建设农民公寓，自然村撤并等形式，使农民住宅闲置状况得到改变。
宅基地的部分“有偿使用”
在不违背《宪法》、《土地管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地。对村民确因生产、生活需要增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式，再以补偿金的形式返还给少占地的农户。让少占的人得利，多占的人付出，利用经济手段调节，遏制农村宅基地闲置和低效利用的趋势。
建立闲置宅基地退出制度，是提高农村土地资源节约集约利用有效手段之一。目前，我国宅基地退出制度缺乏是导致宅基地闲置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，对于达到法定要求的闲置宅基地，依法坚决收回对于其他闲置，则采取不同的宅基地退出方式。
针对人口迁移型闲置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上无附着物且使用权人不再有使用权的，宅基地由集体组织依法收回；原本村村民户口已不在本村，宅基地由集体组织收回，对于附着物给予一定补偿。对于违法占用宅基地的责令改正，拒不改正的依法收回；符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地；违法占地建房超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。对季节性闲置的宅基地，应鼓励村民灵活处置宅基地，充分利用。
推进节地，提高土地使用效率
在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。
一要严格控制建设用地增量，建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；
二要集中进行一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，严禁土地闲置，利用税收调节，提高土地保有成本，不让囤积土地者有机可乘；
三要鼓励乡镇企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空间，提高容积率；
四是充分利用低丘缓坡和废弃的果园地，搞项目建设，尽量不占或少占耕地，对滥用或闲置土地的单位征收费用，并根据严重程度提高费用比例。
为提高土地使用效率，实现资源的最大经济效益和社会效率，在符合村庄建设详细规划的前提下，应对那些位置分散的闲置地和低效用地（如边角地、插花地）进行土地置换，盘活利用。同时，加大对闲置土地的查处、收回，纳入土地收购储备范围。
建立相关法律法规
首先应该建立相关法律法规，加大对农村闲置土地的处置力度建立农村闲置土地处置的相关法律法规体系，统一农村闲置土地认定标准，包括其闲置起算时点、闲置有效计算时段、土地产出低效的界定、闲置面积的确认等。
对农村非农建设闲置土地，还要考虑因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，建立现有农村闲置土地收回程序与规定；设置农村闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。对于农民主动抛荒两年以上的耕地（不可抗拒因素或生态环境污染导致不可耕农用地除外），以村为单位收回，重新发包。
其次，应编制村庄规划，着力建设社会主义新农村加大编制村庄规划的力度，同时加强农村闲置土地的综合整治，置换一定建设用地指标以缓解城市建设用地矛盾。加强社会主义新农村建设，实现两型社会农村经济发展方式转变，消除城乡二元结构。
此外，还必须强化规划实施的法制化管理。《土地利用总体规划》和《矿产资源规划》，“两规”制定审批后具有法定效力，任何组织和个人都必须严格贯彻执行，不得擅自更改和违背。
强化公众参与和加强信息化管理
农村闲置土地所在的镇政府、街道办事处应当积极主动配合行政主管部门，共同参与农村闲置土地的管理，尤其是在政策宣传、化解矛盾等方面，需要让广大人民群众意识到合理利用土地资源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社会氛围。依靠行政和社会的双重监督，减少农村土地闲置现象，追究土地闲置者的责任。
加强农村闲置土地的管理，必须建立在对闲置土地的类型、数量、分布、成因等基本情况充分了解的基础上，同时还应以项目为载体，盘活闲置和低效用地，对新增的闲置土地要及时纳入闲置土地管理范围。通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村闲置土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对闲置土地的类型、数量、质量、分布、生态环境、利用现状、动态变化进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地的有效预防、及时发现、合理处置和科学利用提供技术支撑。
加强农村闲置土地综合整治
在技术上，应采取一些针对性措施，对农村不同类型的闲置土地进行综合整治，运用相关技术对农村闲置土地实施全方位监测，将土地利用信息系统作为管理农村闲置土地的重要手段。
针对生态环境破坏造成的农村土地闲置，要采取生态环境综合整治措施。首先，开展污染土地修复治理。采取有效措施对因矿产开采冶炼及其他工业污染土地进行修复；其次，加强水土流失治理。逐步提高丘岗山地区域森林覆盖率和植被覆盖度，减少水土流失，提高区域水土涵养能力。第三是加大工矿废弃地复垦力度。提高土地生态系统自我修复能力。
针对资源枯竭型闲置土地，加强资源保护，提高资源利用效率，强化资源的有效利用和二次利用是矿产资源合理开发利用和保护的基本准则要求。重点是需要增加科技投入，提高矿产资源的综合利用和回收水平，建立矿产资源保护性开采制度，积极开发替代资源和接替后备资源。
【关键词】土地管理制度；改革措施
土地是人类赖以生存和发展的最基本要素之一。所谓土地管理制度主要是指国家对土地资源关系进行相应的调整，同时规范土地的合理运用标准。对土地实施科学的管理是我国农村经济发展的重要前提，虽然经过长时间的实践是我国的土地管理水平有很大的进步，然而就目前土地管理现状来看，仍存在着很多不足，其中表现的最为严重的使土地的管理过于细化、产权分配较为混乱，同时还出现严重的违法土地征用现象。
一、我国的土地管理制度主要现状
我国现行的土地管理规章制度主要包括相应的土地占有补偿制度、农用耕地保护制度、和土地使用登记制度等。我国现行的法律法规中主要针对国土资源管理的法律为《土地管理法》，近年来我国在保持了该法律的同时有相机的出台了其他的法律法规，从而使我国的土地资源管理得到了进一步的完善，当今我国土地资源管理的现状表现在从城市与农村两方面：
1.城市土地资源管理。就目前的土地管理现状来看，我国城市土地资源管理存在着严重的不足，可以从多方面进行分析，具体如下：
1.1 土地产权制度缺乏完善性与合理性。我国城市土地管理中，仍然存在管理主体模糊，在土地管理法有关条例中已经有明文规定：土地资源归国家所有，其主要所有权完全归国务院行使，然而经过实践调查表明，国务院对土地的管理还只停留在行政与技术上的垂直管理，地方政府才在真正意义上实现了对土地所有权的实施，不但地方政府掌握了土地所有权，同时还在土地上得到了良好经济收益与资源收益。另外还缺乏完善的土地登记管理制度，因为在进行权属登记的过程中，过于的依赖权属变更信息，然而权属变更信息还无法实现及时的获得，另外还有与很多土地使用者只重视房地产权，却忽视了土地资源的归属问题，并对土地资源的主要用途缺少高度的重视，导致相应的土地资源管理机构无法对土地的实际情况进行有效地控制，更无法进行有效管理。加之，土地资源的权力结构尚不完善，我国目前还缺少精细的土地划分制度和土地界定权利的规章制度，图的的使用权和所有权在本质上有很大的差异，然而却没有对两种权利进行明文规定的法律，致使当今的土地使用者对土地占有了绝大部分的控制权，然而对于土地所有权的执行者却无法实施其相应的权利。
1.2 缺乏完善的土地价格体制。第一、基准地价的制定缺乏一定的科学性与合理性，目前我国城市土地资源的基准地价具有不同的级别和不同的用途，导致基准地价体制不够完善，缺乏动态的土地资源调整体系，从而难以适应市场价格的波动，直接造成了土地基准价与现实出现很大的偏差。第二、出现了严重的不合理土地造价。由于政府实施土地垄断，造成了土地价格远远低于市场土地价格标准，其中还存在着较为严重的土地交易行为，这也会对土地价格造成了一定的干扰。
1.3 缺乏完善的土地储备制度。第一、在土地储备相关部门方面，只能协调难度较大，很多土地储备机构往往只重视部门的经济效益，却忽视了企业中一些职能之间的调节关系，导致企业土地储备部门更加倾向与经济效益的运营方式，没有对城市的规划和市场调控方面进行高度重视；第二、土地收购价格不规范，在我国城市土地资源收购方面，各地区往往出现不同的土地收购价格，导致土地收购工作难度较大，阻碍了收购的正常运行，还使政府的形象受到了一定的破坏。最后，资金融合的渠道过于单一化，当今我国的土地存储资金通常情况下都是从银行贷款所得到的，单一的融资方式使得土地储备机构担负着很大的经济风险，担负经济风险的机构还有相应的银行。
1.4 征地制度缺乏合理性。由于界定的公共利益并没有明确的规定，从而使政府对权力的使用缺乏合理性，是当今政府征地的主要特点，政府制定的征地补偿标准也与市场规律之间产生了明显的冲突，征地补偿的标准远远低于正常标准，其中补偿的方式也过于的单一。因此，征地制度不够合理是当今我国城市土地管理中存在主要问题之一。
2.农村土地管理的现状和问题。
2.1 现行的制度立法上存在不足。第一、集体农用耕地和其他土地的使用权与所有权都是被限制的；第二、地方政府通常情况下都是土地的征收权行使者，同时还由征地补偿指定的权力，同样担负着出现土地矛盾时进行相应的调解工作，从而导致被征收土地方的一些合法权益无法得到有效保障。第三、在农村，集体土地的所有权通常情况下的行使者的村民小组，然而事实上村民小组的合法权益都已经被地方政府所剥夺。第四、政府部门对于土地违法行为的处理还不够严格，致使土地违法行为的出现频率很高。
2.2 现行的执法力度不够严格。很多地区政府在进行土地管理过程中没有严格的按照法律上的有关要求来进行严格的执法，对一些土地使用者没有颁发相应的权发证，从而直接导国家对于土地的管理过于机械化，管理效果不佳，致使土地闲置的现象越来越常见。
二、针对我国土地管理制度上的不足应采取的有效措施
1.建立并完善城市与农村的土地管理制度。在城市土地管理方面，应在法律上加强相应的所有权与使用权的明文规定，将中央政府和地方政府对土地的权限进行梳理，并划清地方政府与中央的土地权限。建立有效的土地管理信息库，便于查阅，并督促相应的土地使用者办理有关手续，建立完善的土地管理制度，并加强管理力度，对土地违法行为进行严厉的打击和制裁。
2.在农村土地管理方面，通过合理的土地储备市场运营体系将政府运营目标和土地管理分割，并接受群众的监督，进行城乡一体化的土地市场运行模式，从而有效的将政府对土地的垄断局面进行打破。通过市场的统一来保证农村人口对土地使用的合法权益，尽最大努力来提高土地的使用效率。
3.妥善的处理中央、地方政府、土地开发商以及土地使用这之间的利益关系，在保证各自利益的同时还要保证政府对土地的行使权力，保证农民应有的土地使用权，促进土地资源的可持续开发，避免出现土地资源浪费现象出现。
三、结语
总而言之，土地与人类的生活息息相关，人类所进行的任何活动都离不开土地，因此土地是人类拥有的最宝贵资源，作为宝贵的资源，土地需要法律的保护与人类的共同维护，只有加强土地管理制度的改革才能使国土资源能够更好地发挥其自身的作用，然而改革是一项永无止境，又漫长而艰巨的工程，在进行土地管理制度改革的同时会长出现一些新的矛盾和新的问题，这就需要人们具备不怕困难的意志，在土地管理制度改革方面进行更深的探索。
参考文献：
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[2]陈朝光.浅析我国土地管理制度的现状及改革策略[J].行政管理，2011，（26）.
[3]张穹.坚持制度创新加强依法行政保护农民利益促进经济发展[J].重要讲话，2003，（12）.
市长 谢玉堂
二OO二年九月三日
为加强对土地市场的管理，依法整治市区内长期圈而不用的闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，现对有关事项通告如下：
一、本通告所称长期圈而不用的闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过二年期限未动工开发建设的土地。
二、闲置土地的使用者应当自2002年9月6日至12日持有关资料到市国土资源管理部门登记有关情况，并按照市国土资源管理部门提出的土地整改意见限期整改。
三、闲置土地使用者自登记之日起一个月内能够开发建设的，经市国土资源管理部门审查同意可以继续组织建设。
四、对2002年12月31日前暂不能够开发建设的闲置土地，由拆迁管理部门依法拆除地上建筑物，并由园林绿化管理部门负责组织绿化，所需费用由闲置土地使用者承担。
土地资源是一个国家的基础财富，从建国以来，中央政府建立了一系列严格的土地管理制度体系。本论文通过对当前阶段现行土地管理制度的概述，分析了现行土地管理制度失灵的原因，提出了中国现行土地管理制度的重构的具体措施。
关键词:
土地管理制度;存在问题;现状反思;重构措施
1．当前阶段现行土地管理制度的概述
1．1现行土地管理制度的目标
《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。
1．2现行土地管理制度存在的问题
首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。
2．现行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的内容存在冲突
尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。
2．2地方官员过分提升自身利益
地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。
3．中国现行土地管理制度的重构
3．1确定国有和集体土地的产权
通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。
3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率
在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。
作者：窦金野 窦国友 单位：辽宁阜新市国土资源局海州分局 辽宁阜新市国土资源局清河门分局
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［2］程雪阳．中国的土地管理出了什么问题［J］．甘肃行政学院学报，2013，03:108－122+126．
［3］王万茂．中国土地管理制度:现状、问题及改革［J］．南京农业大学学报(社会科学版)，2013，04:76－82．
各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市土地（国土）管理局（厅）、土地资源调查办公室：
我局〔1987〕国土〔籍〕字第18号《关于请上报县级土地利用现状调查成果的通知》要求上报的四项成果，经研究，现改为三项，各一份，即：
（一）县（市、区、旗）土地总面积和县各类（到二级类）土地面积统计表。
（二）县级土地利用现状图。
关键词：中低产田；土壤；生态利用；水土流失；精耕细作
Abstract: My area of low-yielding soil area first to rational development and utilization of non-farming - brown soil resources, to prevent the deterioration of the ecological environment of farmland soil. Followed by the low-yielding soil of Reclamation in cultivated - brown soil, red soil, brown loess, along the river sand, coastal areas, salinization of soil, gradually improved. Focus on the improvement and utilization of the mountain from the serious mountain soil erosion, and erosion control. The main way to increase ground cover and change the sloping ground, enhanced soil erosion force.Keywords: in low-yielding fields; soils; ecological utilization; soil erosion; intensive
中图分类号：F205文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
中低产土壤主要是由于本身具有各种各样的障碍因素，限制了农作物的正常发育，产量一直处于低而不稳定的状态。合理利用和改良土壤，就是要按照自然规律和土壤本身的属性，因地制宜采取有效措施，挖掘土壤本身的潜力，以实现粮食的增产。
一、中低产土壤类型及分布情况
1、以地区分布看：以虹螺山周围的丘陵乡和西北山区乡为多，沙河营、张相公、钢屯、寺儿堡、塔山（老官堡）等五个乡，中低产田达27万亩，占全区中低产田总面积的48.1%。占这五个乡耕作型土壤面积的67%。还有杨郊、新台门、白马石、山神庙、孤竹营等西北山区乡低产田面积也很大，总计15万亩，占比26.7%。
2、从地形和土种比例看：以分布在山坡中上部和丘陵岗顶的山地土壤为多，二十个低产土种有各种岩性的山砾土、山砂土、红土、黄土、砂砾棕黄土等九个土种，面积达40.6万亩，占低产土壤总面积的75.8%。
3、按各种限制因素划分：因遭受中度以上侵蚀造成耕作层浅薄的各种岩性山砾土、山砂土、红土、黄土、沙砾棕黄土等计48.0312万亩，占低产田总面积的85.5%。质地不良有过砂或夹砂层、砂砾底等障碍层次的低产田面积有7.8089万亩，占13.8%。土体中含有害盐类的有重硫盐化淤土、中硫盐化淤土、中氯硫盐化淤土，计0.3644万亩，占0.7%。
4、按营养状况分析：加权平均值有机质含量低于1%，养分贫瘠土种有：酸性岩山砾土、酸性岩山砂土、石灰岩山砂土、红土、黄土、石灰性棕黄土，中氯硫盐化淤土等八个土种，面积达31.0412万亩，占比55.2%。速磷加权平均值含量低于3ppm，严重贫磷的有酸性岩山砾土、山砾土山砂土、基性岩山砾土、石灰岩山砂土、红土、盐化淤土等十个土种，面积达35.0795万亩，占比62.4%。
从上述分析明显看出，我区中低产土壤多是在残积物上发育起来的，土层浅薄，质地过砂，养分贫瘠的重砂质土壤。
二、中低产土壤特点及形成原因
（一）我区中低产土壤有以下四个特点
1、初度熟化，土层浅薄。由于山地土壤多是在各种岩石风化物的残积物上发育的幼年土壤，垦植年限又不太长，所以土层浅薄，颜色较淡，初度熟化。
2、养分贫瘠，比例失调。有机质含量很低，速磷极度缺乏，只施氮肥造成氮磷比严重失调。
3、质地不均，砾石含量高。中低产土壤非砾即粘，山地土壤物理砂粒较多，粘粒较少，砾石含量大于10%，由于孔隙大，有限的降水大多渗漏，保蓄很少。而红土、黄土又因质地过粘，水分入渗少，由地表溜走。
4、都有不同程度的障碍层次和限制因素，有的夹砂，有的夹砂砾，有的砂砾底，有的过粘，有的含盐，有的砂化，都影响土壤潜在肥力的发挥，限制产量的提高。
（二）我区中低产土壤具体情况分析
1、土壤侵蚀面积大，危害严重：据统计，全区遭受不同侵蚀的土壤面积达262.0219万亩，占全区土壤总面积305.7208万亩的35.7%。其中强度侵蚀面积为117.2359万亩，占侵蚀面积的38.3%，中度侵蚀面积66.7175万亩，占21.8%，轻度侵蚀面积78.0685万亩，只占25.5%。中度侵蚀以上的面积达60%。从耕作型土壤侵蚀状况分析：全区耕作性土壤面积139.3222万亩，受侵蚀面积就有104.7197万亩，占75.2%。其中强度侵蚀21.6615万亩，占15.5%，中度侵蚀45.0921万亩，占32.4%，轻度侵蚀37.9661万亩，占27.2%，中度以上土壤侵蚀面积接近耕作型土壤的一半。
中低产土壤侵蚀状况更为严重。我区中低产土壤分布在山坡地上共有13个土种，侵蚀面积50.6040万亩，占中低产土壤总面积的90%。以各种岩性砾土侵蚀较重，表土几乎全部侵蚀，部分心土露出地表，属强度侵蚀，面积21.6615万亩，占中低产田的38.6%。各种岩性山砂土、砂砾棕黄土、红土、黄土属中度侵蚀，面积25.7280万亩，占46%。中度侵蚀以上面积达85.6%。。
2、营养状况恶化，肥力降低。我区20个低产土种营养条件很差，具体表现在有机质加权平均值小于1%，含量最低的酸性岩山砾土加权平均值只有0.71%，比全市平均值低0.45%。按我区有机质分级标准有43.8万亩属于五、六级，占31.4%。全氮含量与有机质有明显相关性，平均含量五、六级的面积79.78万亩，占57%。更为严重的是磷素含量低，这20个土种加权平均值含量小于3ppm，比全市加权平均值含量3.4ppm还低。按我区磷素分级标准，五、六级面积达107万亩，占77%，小于3ppm的六级就有76万亩，占54.5%。这些低产土壤每亩地为作物提供的磷素最高值也不过1斤。石灰性土壤含磷更低，属极端贫磷，限制产量提高。
土壤养分状况恶化的原因，除水土流失严重，施肥少，分解迅速，与土壤本身性质也密切相关，这些低产土壤最突出的特点是砾石含量多，砂砾比重大，物理粘粒与胶体含量少，土壤吸附能力弱，因而淋洗多，保蓄少。据测定这些土种阳离子代换量均在10―15m.e/100g土，最低的只有6.88 m.e/100g土，因而供肥能力很低。在这些土种中施用氮素化肥，常因干旱难溶，雨后淋溶，肥效高峰期短，利用率低。
3、物理性状不良，光热水协调差。这些中低产土壤首先一个突出的特点就是多数土种土层薄，耕层浅。比如在残积物上发育的各种岩性山砾土、山砂土所处地形部位高，坡度大，质地粗糙松散，土壤熟化程度低，冲刷较重。土体厚度多在30-60厘米之间，有的不足20厘米。有夹砂砾、砂砾底的土壤，土层也多在一米之内，只有黄土、红土、盐化淤土土层较厚，但耕作层却很浅，一般山地土壤15厘米左右，果园土壤10厘米左右，平地土壤也多在15―18厘米。由于土层薄，耕作层浅，作物生长受到限制，根系密集层比平地土壤浅5―10厘米，因而抗旱能力相对降低。
其次是砾石含量多，质地不均，过砂过粘性状不佳。二十个低产土种有山砾土、山砂土、粗细砂土等十二个属重砾质土壤，粒径一般大于1mm，砾石含量均在10%以上，最高达43.7%。各种山砾土、山砂土，物理砂粒含量60―85%，砂砾棕黄土、砂砾潮黄土砂粒含量74.85%，均属砂壤土。而黄土、红土等过粘的土壤，物理性粘粒含量均大于50%，属重壤土。还有石灰性棕黄土、重硫盐化淤土也属粘粒含量稍高的中壤土。砂性大的土壤，粘结性、可塑性很小，水分渗漏快、保养少、有效水含量不高，非毛管孔隙多；粘粒多的土壤，非毛管孔隙少，通透性较差，入渗慢，蒸发多，径流量大，光热水不协调。
再次多数低产土壤水分条件很差，一些山地丘陵土壤，地下水位很深，靠地表水维持作物生长。由于降水分布不均，雨后保蓄力很弱，田间持水量又不高，有效水含量较少。山砾土、山砂土多数田间持水量在17―21%，有效含水量在15―18%。而红土、粘土等粘重土壤，虽然田间持水量较高，但由于凋萎系数大，有效含水量也只有20%左右。这些低产土壤水分特点是：入渗快，保蓄少，渗漏多、径流量大、蒸发量大，土壤中适宜作物生长的含水量时间较短。在整个作物生长过程中，多次出现水分亏缺，有时下降到蔫系数以下，作物停止生长，因而遭受旱灾的频率高，危害程度也较重。
4、有各种障碍层次和限制因素。山地土壤层以下即是母岩层，影响根系下扎。棕黄土、潮黄土有夹砂砾、砂砾底等障碍层次，河淤土有夹砂、砂底和有害盐类等障碍层次。据统计全区有夹砂、砂砾底的土壤面积达6.5644万亩，占10%左右，土壤含有害盐类较高的各种盐化草甸土面积达1.5383万亩，占3%左右。上述有害层次的土壤，漏水漏肥，减产严重。
除上述客观原因外，在生产活动中采取掠夺式的经营，如长期种植耗地力很强的禾本科作物实行连作，施肥少，不整修土壤任其冲刷等，加之广种薄收，粗放管理，促成了低产田更加低产。
三、中低产土壤改良利用途径。
1、改善土壤的生态环境、合理利用土壤资源
1）我区分布在荒山沟谷的棕壤性土壤面积176.183万亩，除现有林地外尚有120万亩砂、石，植被稀疏，覆盖度在15―30%之间。对这部分土壤主要措施是增加覆盖度，控制水土流失。积极营造水土保持林，因山制宜，因土制宜，选择树种，西北干旱区可营造旱生沙棘、山杏、山枣等灌木，适当营造一些薪炭林。
2）实行封山育林育草，提高植被覆盖度。对已栽植幼林的荒山要全面封山，严加管护，对未造林的荒山实行轮封。把草多、草高、密度大，目前水土流失还不太严重的荒山，应划定牧业用地，作为草场资源，严加保护，合理放牧。对水土流失严重的荒山一律封起来，封山与管护结合。
3）对坡度较小，土层较厚的荒坡，可以发展果树生产，但在栽植前必须修筑水土保持工程，或植树造林种草，护坡护沟。
通过上述措施保护和利用山地土壤资源，增加覆盖，减少流失，以恢复和保持良好的生态环境，防止对耕地土壤的冲刷和蚕食。
2、采取综合措施治理坡耕地，进一步控制水土流失
1）在土层较厚的坡耕地和果园修筑高标准的水平梯田，实践证明水平梯田改变了坡面形态，可增加土壤蓄水，减少水土流失。
2）坡度大、土层薄的果园土壤，目前不能修梯田，要恢复过去的水土保持工程，采取环山等高撩坝，中间找坝叠埂的方法减缓径流速度，增加蓄水能力。壕梗上最好种植多年生的绿肥和豆科作物以保土防蚀，就地翻压，增加肥源。
3）加强沟头防护。修筑石坝、谷坊拦水淤地，在沟边种紫穗槐稳定沟谷，防止扩大加深。
4）实行合理耕作，蓄水防蚀。在坡耕地上环山打垄，等高耕作，顺耕改横耕，小垄改大垄，抬高垄体，修好垄头，以利蓄水保土。
5）实行横坡带状横坡间种，合理轮作。实行疏生与密生，高杆与短杆，禾本科与豆科宽档间种，合理轮作。特别要扩大地瓜、花生、豆类等密生作物面积，减少地面，保护表土少受雨滴冲击造成流失。
3、改变贫瘠的营养状况，提高土壤供肥能力
1）大量增施优质农肥，提高有机质含量。土壤有机质加权平均值含量由0.382%增加到2.661%，粮食及大豆平均亩产量由361斤增加到642斤，即有机质增加2.229%，产量增加281斤，有机质每亩增加0.1%，亩产净增12.6%。有机质含量在1.8%以上或0.8%以下，增产幅度较小，而含量在0.8%―1.8%之间有机质每增加0.8%，亩产量增加25斤。
增加有机质提高产量的主要原因，一是土壤中氮、磷含量相应增加，营养状况得到改善。另一方面能保持土壤中正常N/P比例，维持土壤营养动态平衡，使肥力稳定上升。
2）合理施用化肥，注意增施磷肥，调正氮磷比例。我区土壤近年来由于农肥施用不多，氮素化肥大量增加，氮磷比例失调。据化验，土壤中碱解氮含量多在50―60ppm，而速磷只有3―5ppm，有很多小于3ppm。由于严重贫磷，限制了产量提高。施用磷肥具有明显的增产效果，土壤含磷量越高产量越高。杂交高粮亩施50斤磷肥增产11.5%，每斤磷肥增产粮食1.76斤。亩施150斤磷肥增产22.2―35.3%，每斤磷肥增产1.4斤。杂交玉米亩施100斤磷肥增产17―34.4%，平均每斤磷肥增产1.34斤。
4、改善物理性状，消除障碍因素
1）针对低产土壤过砂过粘质地不均的特点，提倡客土垫地、掺砂子、上黄土或连年上砂土粪、粘土粪调正砂粘比例，对石屑较多的山地土壤要清除碎石，减少砾石含量。
2）针对土层薄，耕层浅，沉积层部位高，犁底层坚硬的特点，要逐年实行深耕，加深耕作层，打破犁底层，熟化沉积层，促进根系发展。
3）针对夹砂、砂砾底土壤漏肥、漏水等特点，要多垫黄土和上黄土粪，提高保蓄能力，选种抗旱能力强的作物，如谷子、花生、地瓜等，还要再多施农肥，分期追肥，防止后期脱肥。
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