时间：2023-09-20 15:23:29
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇行政监管的必要性，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
关键词:银行证券业务监管;信息不对称;银证混业
中图分类号:F832 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0218-01
1 银行证券业务法律监管的概念
对银行证券业务的法律监管是通过设定法律、法规来对银行证券业务活动进行直接限制和约束的一系列管制和监督行为,通过制定相应的法律、法规来规范和调整银行证券业务的运行。从而通过立法、司法使得颁布的法律、法规对金融体系产生法定的约束力,依靠法律制度、法律规定来实现对银行证券业务的监管。这里的的法律制度和规定包括两个方面的内容,即针对金融监管机构的直接监管法律规定和针对金融机构的间接监管法律规定。首先,它针对金融监管机构如何科学高效进行监管有法律规定,使金融监管机构合法利用行政权力对银行证券业务活动实施规制和约束,即政府监管。其次,它针对银行或证券公司等金融机构如何从自身制度设计来实现金融监管目标也有相关法律规定,通过设定规则来规范金融机构的运行,使金融机构既适应市场化要求,又能达到监管目标,即市场化监管。
2 银行参与证券业务的可行性
2.1 银行具备参与证券业务的条件
关于混业经营的条件,分为市场条件和法律政策条件。市场条件是指市场主体和市场状况的发育程度,能够满足混业经营的要求;法律政策条件是指法律和政策对混业经营的态度较为宽容,至少不应该设置混业经营的实质。
从市场主体来看,商业银行作为自主经营、自负盈亏、具有较完备法人治理结构的市场主体,在追求利润最大化的前提下,相应的还要兼顾到安全性和流动性等问题。多数商业银行都能将效益性、安全性和流动性作为自身的经营决策原则。这就使得银行在跨营证券业务过程中的安全性得到很大的提高,流动运行的更加自然顺畅。
2.2 银行业与证券业的既有联系为银证混业奠定了坚实基础
银行业为证券业进行基金托管。随着世界经济的发展,全球一体化程度的加深,银行“非中介化”现象的出现了。传统的银行业务受到很大的挑战,银行开始探索拓展中间业务、表外业务,作为商业银行中间业务的重要组成部分的投资基金托管,是加强银证业务合作和融和的重要环节。从商业银行营利性目的来看,由于基金托管费用是银行稳定的收入来源,并且未来基金的代销业务有可能成为商业银行重要的盈利支撑点,因此各大银行都积极争取希望取得基金的托管人资格和代销资格。
银行为证券公司提供融资支持。银证业务的开通,为证券公司筹集资金提供了渠道,为货币市场和资本市场的融合建立起资金的桥梁和通道。银行集中了巨额社会闲散资金,银行业频繁的并购活动使银行平均资本大幅增加,资金优势明显增长,为其跨营证券业务提供了资金条件。
3 银行证券业务监管的必要性
(1)银行参与证券业务的“控制失灵”要求银行证券业务监管。
银行业自诞生之初便是一个高风险的行业,银行家们也深深意识到这一点,许多跨国银行的管理层很早就试图在银行内部构筑防范金融风险的“防波堤”,但即使是采取了措施,在银行参与证券业务的过程中,银行内部监管仍然普遍存在着控制失灵的问题,其主要表现如下:
第一,银行缺乏来自管理层的监督和必要的责任机制,没有在银行内营造良好的风险管理意识。近年来主要的银行危机均毫无例外地反映出这一通病,出现问题的银行往往管理松弛,董事会和银行管理层对银行内部控制缺乏必要的指导和监督,更重要的是在管理工作和职能分工上缺乏必要的责任制,存在着大量的监管盲区。
第二,对银行的特定业务缺乏足够的识别和评估机制。许多遭受损失的银行是由于对新产品或新业务不熟悉,或在业务环境或条件发生根本性变化时未能升级其风险识别和评估系统所致。1995年巴林银行事件和大和银行事件的发生就是因两家银行对参与的证券业务缺乏完备的内部风险预警和控制机制所致。上述危机清楚的说明,那些在传统或简单业务中行之有效的内部监管机制未必能在高级或复杂的业务领域大行其道,如果固步自封,在风险管理领域不思变革,可能酿成无法收拾的危机。
第三,银行核心的业务控制机制,如“防火墙”、业务核准、业务稽核、业务协调和评估等缺乏或失灵。上述机制之所以称为核心业务控制机制,是因为他们是割断利益冲突、保证银行业务安全所必需的控制程序,欠缺其一都会是银行业务存在安全隐患。
(2)市场竞争要求银行证券业务监管。
激烈的市场竞争是银行参与证券业务的一个重要动因,进入20世纪70年代后,银行在金融市场“一枝独秀”的地位不复存在,银行不仅面临同业之间的激烈竞争,而且还面临着非银行金融机构对其既有市场份额的侵夺。例如,证券、保险、基金、信托、期货、期权等金融产品都一定程度上分流了银行的客户,有些产品如货币市场基金等,甚至直接针对银行的存款业务展开竞争,并有演变为银行存款替代品的趋势。银行业务无论从资产业务还是负债业务,都面临着同业和非银行金融机构的激烈竞争。面对如此的竞争,难免银行会采取某些不符合法律规定的行为来增强自己的竞争力。这样不仅会影响银行业的发展,而且还会影响到证券业的秩序。这就要求我们的监督机关对银行可能采取的违反法律或者规避法律的行为进行有效的监管,使其进行良性的竞争。
(3)市场垄断风险要求银行证券业务监管。
银行参与证券业务后,可能形成大型的金融集团,金融集团设有各种金融业务机构或子公司,同时还是企业融资市场的重要参与者,其通过股权和契约纽带层层控制了各种金融资源。这种经济金融资源的高度集中,有可能使金融控股集团出现经济势力集中和垄断问题。具有金融控股背景的用户在开展业务方面具有其他银行所不具备的优势,具有金融控股背景的证券公司人员在产品开发、融资、市场营销方面得到其他证券经营机构难以企及的优势,具有金融控股背景的金融机构在市场上的形象和声誉远胜于一般金融机构,其在开展业务方面可以获得较大的便利等,在这些优势因素的综合作用下,可能使规模较小的金融机构难以与金融集团匹敌,不得不被逐出市场。此外,在金融业日渐开放的今天,外资金融机构日益融入我国金融市场,这些金融机构可能利用其母公司的混业经营优势及整个集团的市场支配力,强势的参与金融市场的竞争。从而使国内的金融企业面临不利的竞争地位。这些都是一两家监管机构依靠自身监管力量和现行监管体制难以解决的问题。
(4)信息不对称要求银行证券业务监管。
信息不对称问题就是在交易中,交易一方拥有产品或服务的充分信息而不向或不完全向交易对方披露,从而将交易一方置于不确定的经济环境中。在银行业中,银行与存款人、投资者、客户之间的信息分布往往是非对称的,跨国银行通常都是专业性较强的金融机构,其资力信用、经营状况、财务指标等重要信息受到银行保密法等专门法律的保护,难以为银行客户所知悉。这样,在没有政策干预的情况下,银行的业务活动难以收到存款人、投资者的有效监督,因而其资产质量也难以得到可靠的保障。
关键词：市政管线；综合管廊；可行性；必要性
中图分类号：TU99 文献标识码：A文章编号：
1 前言
城市市政管线工程，是城市基础设施的主要组成部分，是城市物流、能源流、信息流的输送载体，是维持城市正常生活和促进城市发展所必须的条件。管道运输具有安全、经济、保质、无污染等优点。为了满足生产、生活的需要，城市空间的地上、地下需要敷设很多管线（如：给水、排水、电力、电信、热力、煤气管线等），这些管线的性质不同、用途各异，而且大多随道路进行布置，如果不进行综合安排，就可能产生各种管线在平面和空间布置上相互冲突和干扰。因此，城市空间的合理化利用必须考虑各种管线的综合布置，对各种管线进行综合考虑、做出统一安排。另外，对于规整地面管线、美化城市、节省地面空间的需求，我们也将市政管线进一步地下化、综合化。市政管线综合于地下综合管廊，是未来城市发展的必然趋势。
所谓综合管廊，就是“地下城市管道综合走廊”，即在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。综合管廊在不同的国家和地区有着不同的名称。在日本将综合管廊称为“综合管廊”，在我国台湾将综合管廊称为“共同管道”。在我国正在编制的规范中，将此类构筑物统一命名为“综合管廊”。
2 建设综合管廊的必要性
2.1 满足《城市工程管线综合规划规范》要求
规范规定“当遇下列情况之一时，工程管线宜采用市政综合管廊集中敷设：a、交通运输繁忙或工程管线设施较多的机动车道、城市干线道以及配合兴建地下铁道、立体交叉等工程地段。
b、不易开挖路面的路段。
c、需同时敷设两种以上工程管线及多回路电缆的道路。
d、道路宽度难以满足直埋敷设多种管线路段。”
2.2 土地利用的需要
土地资源是不可再生的。土地资源紧张，地下空间资源非常有限，按照建设节约型社会的要求，土地必须集约化利用，以增加社会资源和经济效益；土地价格飞涨，要求工程管线集约化建设，尽可能不占用或少占用土地空间，或者在有限的地下空间内实现更多的功能；而土地价格的上涨，又为工程管线集约化建设提供了财力保障。
2.3 落实建设部的技术推广政策
建设部城市建设司二五年二月二日了该司年工作要点，提出按照构建和谐社会的要求，要加强城市管理，加强城市市政基础设施的配套完善。指导各地研究制定地下管线综合建设和管理的政策，减少道路重复开挖率，推广综合管廊和地下管廊建设和管理经验。
2.4 管廊综合敷设的必然要求
【关键词】公共政策执行偏差；执行主体利益分析；利益整合
现代博弈理论以完全理性假设为前提，认为在冲突和竞争的情况下，相关参加者都遵循最大收益――最小损失原则，即都追求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。公共政策是为了解决公共问题而制定并实施的，它必然涉及到各方或大或小的利益调整和分配。因此，整合各主体间的利益关系，化解矛盾，保持利益关系的和谐均衡，是保证公共政策执行契合政策目标的必要手段。
1.利益整合
“所谓利益整合，就是在利益分化的社会条件下通过多种方式，在保证各群体利益的基础上，建立以利益关系为基本原则的社会机制，协调并解决社会的各种利益冲突和矛盾，维护社会的正常秩序，推进社会的可持续性发展。利益整合是一个动态的过程，其功能必须通过一系列机制、手段、途径的运行加以体现。”①在公共政策执行中寻求各利益主体的合作博弈，探求政策执行的合作收益最大化，成为减少公共政策执行偏差的一个路径选择。
2.基于政策执行主体利益减少执行偏差的必要手段――整合利益关系
2.1中央政府与地方政府的利益整合
在公共政策执行过程中，不同层级政府利益之间的共同利益是存在的，但利益冲突无疑也是客观存在的。因此，整合府际利益关系，首先要承认各利益主体之间的利益差别，在此基础上寻找双方利益的均衡点，使之成为促进公共利益最大化的内在动力，并以此为基础作出合理的制度设计和制度安排，促成各级政府之间的利益合作博弈，最终达成政策目标。
当前，我国正处于社会转型期，这些转型都会不同程度地对政策执行产生影响，其中以计划经济向市场经济过渡对政策执行影响最大。从计划经济体制向市场经济体制转换是资源配置方式的根本性转换，这种转换带来的最大变化就是利益主体从相对单一变为多元。在计划经济体制向市场经济体制的转型期，由于利益主体多元化，各级政策执行主体都有其独立的利益，各利益主体为寻求自身利益的实现，必然要趋利避害、寻找政策上的漏洞，有所选择地执行政策，在政策执行过程中展开了非合作利益博弈，导致政策执行出现偏差。因此，我们必须正视现实，做好相应的制度设计和制度安排，引导地方政府的合作博弈行为，减少政策执行偏差。具体对策如下：一是完善中央与地方的行政职权配置制度。从制度上解决合理划分中央与地方事权、财权和决策权的问题。同时，中央和地方应做到职、责、权相对应，要改变过去那种中央权力偏重或地方权力偏重的倾向，做到中央权力和地方权力对称。②二是制定科学合理的绩效考评制度。引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。抵制其互相攀比、盲目投资、经济封锁、割据市场等不正常的竞争。三是强化监督制度。在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制和政策监控机制；落实和完善各项社会监督制度，实现依法监督；改变监督主体受制于同级监督客体的现状；加大责任追究和惩罚力度，提升执行者的责任意识和效率意识。
2.2地方政府之间的利益整合
第一，改变公共财政制度。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要， 同时也是社会主义市场经济的发展要求，所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政以国家税收为主要收入来源，以国家预算为主要支出形式，其目的是为社会提供公共服务， 同时它是割断权力与利益关系的重要制度安排。同时，要大力加强 “费改税 ”的稳步推行 ，因为它是建立公共财政的重要支柱。
第二，加快政治体制改革，积极推进地方政府的职能转变。分权化的改革使中央政府的合法性资源出现了严重的流失，对于地方政府的无序竞争的，缺乏有效和得力的手段。合理规制不同等级政府提供公共产品的范围，减少对市场竞争领域的不合理干预。
第三，改革地方官员的考核和任免机制。地方政府激励机制最重要表现是地方政府官员的考核和任免机制，由于一直以来中央和地方的政治逻辑就是以经济逻辑为实现形式，这种逻辑的直接后果加剧了地方政府之间的不规范的竞争。
第四，建立和完善地方政府之间的协商机制，增强地方政府之间的相互信任，提高府际治理的社会资本水平。在府际治理框架下，各地方政府可以积极促进以信任和妥协为核心价值社会资本的累积，以保证跨地区公共事务问题的有效解决，从而避免政府间的恶性竞争，诱导政府间的合作博弈。
2.3政府部门之间的利益整合
在政府部门的利益整合层面，要实现对部门利益的有效控制，完善立法制度、完善公共财政制度、明确利益分配权力、加强舆论多方合力监督等都是可选路径。
第一，完善公共财政制度，缩小甚至取消政府部门利益空间。“近年来，不少地方政府推行阳光财政，取消政府部门的资金账户，预算内资金统一缴入国库，预算外资金实行收支两条线管理，政府公务员工资以及福利统统由政府财政统一发放，收到了良好的效果。”③
第二，完善立法制度，从根源上制衡政府部门的权利。法律法规、政策不能代表社会公正不能保护相关方的利益根源是法律法规、政策的制定缺少了困难群体方的利益代表和表达，决策机制缺乏科学性，部门权力缺少制约等因素。如果法律法规、政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律法规和政策，更不会出现“国家政策部门化”的恶果。
第三，对于目前由于部门利益驱动而导致的政府部门不廉洁、执行公共政策低效等问题，应切实加强人大、政协、新闻媒体及纪检监察部门的合力监督，并将监督重点放在质监、工商、规划、建设、物价、国土等部门，“监督形式以查阅行政工作台账，根据投诉进行调查为主，对各派驻（出）纪检监察机构实行分片管理，集中使用”。④纪检监察工作机构和人员在行政监察室的领导和指导下，主要监督政策执行行为是否廉洁高效。
第四，明确利益分配权力。根据产权经济学的基本观点，财产权可分为所有权、占有权、使用权和处置权，与此相类似，财政性资金分配权力，也可进一步划分为所有权、使用权和管理权。其中，所有权归国家，因为财政性资金是凭借国家授权参与国民收入分配且受国家法律的保障。财政性资金使用权应归政府各部门，以履行政府职能。而管理权只能归属于财政部门，因为国家不可能直接行使其所有权，只能委托财政部门，形成一种委托――关系，“只有明确财政性资金的分配权力，才能从根本上改变目前财政性资金谁收取，谁所有，谁享用的状况”。⑤
关键词 幼儿园 价值 收益
中图分类号：G610 文献标识码：A
1改扩建园没有完全达到标准要求
目前，南宁市改扩建园基本都是以小学校舍为基础的，但是幼儿园对于基础设施的要求相对于小学是要高很多的，所以政府的资金投入量对于改扩建园项目的高质量完成是有一定难度。比如说，幼儿园的每间教室需要配备独立的盥洗室，这在小学校舍的基础上进行改动，工程量是比较大的。幼儿园教室需要进行大量的环境创设来保证教学和幼儿游戏的有效开展，这些都需要资金的有力保障。在这样的情况下，政府对于幼儿园基础设施的投入应该进一步加大，从源头开始，做好建设工作，保证为儿童提供的教育的高质量。
2幼儿保教质量难以得到保证
在幼儿教育市场不完善的情况下，幼儿教育的供给也可能存在质和量两方面的问题。资本的逐利性使私人幼儿教育供给者要么创办贵族是幼儿园，收取高价；要么薄利多销，用低成本办园，赚取每个小孩的微利，追求规模效应或最终效益。
由于幼儿教育普遍受忽视，人们对幼儿教育量和质的要求都带有很大弹性。一方面，家长需要社会专门机构教育和看护自己的孩子；另一方面，家长对幼儿园收费价格很敏感，价格一旦超出其经济实力，他们多半会让孩子牺牲教育质量，就读价位低的幼儿园，或接受不正规的幼儿教育，要不干脆在家待着。曾经有私立幼儿园园长就提到，家长会因为相同收费前提下其他幼儿园配送每日牛奶而选择为孩子转园，家长没有认识到教育成本与收益之间的关系，或者简单来说，就是“羊毛出在羊身上”的道理。在这种情况下，政府的大力度干预是非常必要的，今天的教育决定孩子们明天的未来。
3幼儿园管理的难度增大
我国的幼儿教育面临幼儿教师总数下滑、队伍不稳；社会地位和待遇普遍偏低、内部分配不公平；工作压力大、职业倦怠明显；农村幼儿教师身份不明、基本权益没有保障；保育员尚未纳入幼儿教师管理的范围等问题。幼儿教师职称评定、评优、继续教育的机会都少于其他阶段的教师。
在参加与一线幼儿教师的座谈过程中，笔者发现，幼儿教师对于幼教工作的工资低、待遇差及正式编制等问题反映强烈。但是目前，政府关于幼儿教师编制的问题的解决方式仍处于比较模糊的核定阶段。其实，关于教师收入和编制的问题，可以说是影响幼儿教师职业发展的核心和关键，政府应该把它作为推动学前教育发展的首要问题来解决。只有稳定了幼儿教师的队伍，才能谈到提高教师素质和教学水平的问题。
4无法保证教育的公平性
由于地方财政水平的差异，城区与乡镇对于幼儿园建设的投入存在较大差异，农村学前教育是中国教育体制最薄弱环节的短板，据有关研究数据显示，2000年农村幼儿园的生师比可能高达60，后来慢慢下降到37。2006年，城市幼儿园按生师比已经下降到9.6，而县镇幼儿园仍然高达17。因此农村学前教育必须作为学前教育发展的重点和难点来推进，保障教育的公平。各级政府在制定财政政策的过程中，必须对此予以权衡。
5优秀教师的品牌效应不强
在《南宁市学前教育三年行动计划》中，2013年政府要完成的目标是：对幼儿教师进行全员培训，并完成对40%转岗教师的培训。在主要措施中也提到：市教育局每年安排专项经费对全市幼儿园园长和骨干教师进行提高培训。可见，政府已经开始重视幼儿教师的职业发展，然而，为优秀幼儿教师提供的交流和展示平台却并不多。在参加2012年OMEP组织的“送教进广西”活动中，授课教师的很大一部分都是来自上海基层幼儿园，他们总结自己的教学经验，将自己的教学理论和精神传达给一大批学前教育工作者，产生了很大的正面效应。对比看来，其实南宁市的幼儿园也有很多教学经验丰富的优秀教师，但是她们却没有一个“走出去”的渠道。如果地方政府能够花大气力培养一批本土的骨干教师，鼓励她们进行进修与科研，这不但能够有效提高他们所在园的知名度与保教水平，更能够利用她们来带动一批成长中的幼儿教师，推广秀的保教文化，才能使收益大于投入。
6结语
政府在幼儿园建设中必须给予经济、政策方面的充分支持，加大投入力度。经济的刺激虽不是唯一手段，但对幼儿教育是必要的、也是最有效的手段。如果没有经济方面的调控手段，仅有精神鼓励，或强行压价，最终结果将以牺牲孩子的前程、孩子家庭的福利和社会的发展为代价。提供能够满足入园儿童数量需要的优质的幼儿园，是国家和政府的重要责任。政府的财政安排能影响幼儿教育质量和儿童的未来发展，故政府应加大财政投入幼儿园建设，制定有利的财税政策，引导幼儿教育事业的健康发展。
国际经验表明，导向型政府采购是政府对市场的诸多控制手段中最常用和最有效的手段之一。使用导向型政府采购的规模效应可以有效的调节经济总量和经济平衡。当经济下滑时，可以提高政府采购的规模，拉动内需，刺激消费，以达到控制经济衰退的目的。当经济过热时，可以压缩政府的采购规模，防止经济过度膨胀。导向型政府采购，不仅加强了公共支出的管理功能，还是政府对市场经济宏观调控的重要手段，同时还在保护民族工业，促进高新技术产业化中起着重要的作用。
【关键词】
政府采购 导向型 绩效管理 采购模型
我国在《“十一五”规划纲要》中把导向型政府采购作为对市场经济宏观调控的手段，与财税、金融手段并列提出，这表明我国政府采购已经从单纯的财政支出上升到为了国家实现宏观经济调控和促进社会目标达成的公共政策工具，全面的支持了我国各个行业的健康发展。“十二五”期间，在经济全球化深入发展的背景下，我国将进一步的着力发挥政府采购的导向作用，政府采购的导向功能将逐步从国内扩展到国际，成为维护国家的有利武器、增强国家竞争力的有效手段。随着中国经济的蓬勃发展，政府采购在规模和数量上不断扩大，如何提高导向型政府采购的效率，增强导向型政府采购的导向作用，加大导向型政府采购的透明度，已经成为政府行政改革的一个重要的组成部分，而且这一领域的研究吸引了国内外很多的专家学者，已经成为了一个热门的议题，导向型政府采购绩效管理体系的构建能够使政府采购在社会管理的各个方面，更充分地发挥其积极的作用，并密切配合与其他宏观调控手段，进一步促进经济发展和社会和谐。这些现在已成为政府行政改革的迫切需要，也是政府“阳光工程”的重要举措之一。
十年前，中国颁布了《政府采购法》。通过财务部的数据显示，在过去的十年里中国政府采购规模扩大了10倍，从2002年到2011年，政府采购规模已经由1009亿元人民币增加到了11332亿元人民币，政府采购在财政总支出中所占的比例已经从4.6%提高到11%，共节省财政资金约6500亿元人民币。政府采购绩效管理，作为管理政府采购的约束和标准，是一种能够有效实现科学合理分配公共资源的机制。
随着导向型政府采购的影响和作用的不断扩大，原有的政府采购绩效管理系统已经不能够准确的反应出政府采购在政府的社会管理中起到的更为积极和重要的作用。目前，迫切需要建立一套全新的绩效管理体系来准确衡量和评价政府采购在政府对社会经济管理中起到的导向作用的。
（一）导向型政府采购的定义
我国于 2003 年 1 月 1 日实施的《政府采购法》的第二条第二款对政府采购做了如下定义：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织为从事日常的或为了满足公共服务的目的，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的货物、工程和服务的行为[]。
基于以上定义，可知导向型政府采购是指各级政府及其所属机构（国家机关、事业单位、团体组织）为了满足日常或为公众提供公共服务等需要，使用财政性资金，在有效的财政监督下，以法定的方式、程序，以调控宏观经济， 调节总需求，保护民族产业和促进高新技术产业化等为目的购买货物、工程和服务的行为。
（二）导向型政府采购的绩效管理体系的基本理论
政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的一种对比关系，政府采购绩效管理是对政府的采购效率进行的综合性的评价，除了对政府采购行为本身的效率进行评价以外，更加注重对政府采购效果的评价。因此必须将效率和绩效的概念区别开来，两者既有联系，但是又是有区别的。在对导向型政府采购绩效管理的效果进行评价的时候应该将过程和结果结合在一起评价。人们通常用政府采购资金的节约数，即政府采购所耗用的资金规模与政府采购预算金额之间的差额，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。政府采购的经济有效性目标的仅仅用单一的指标是不行的，因为这个单一的目标无法全面的反应经济的有效性。经济的有效性作为政府采购最基本和最首要的政策目标，指的是以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务。而导向型政府采购绩效所要达到的效果除了是要采购质优价廉的产品，还需要达到，诸如，准时完成采购任务、获得规模效益等微观目标，还要完成环境保护，保护民族工业，促进高新技术产业化，扶持中小企业发展等宏观政策目标。
（三）构建导向型政府采购绩效管理体系的必要性
1.符合我国社会主义市场经济本身的特点
市场经济是一种效率经济，通过竞争机制实现优胜劣汰。市场经济条件下的政府采购可被看作政府花费财政资金的购买行为，政府花钱时也应像私人购物一样，按照效率标准来衡量其办事效果；同时，由于政府采购还具有保护民族工业、提高宏观调控能力等重要功能，它还必须讲求资金使用的经济性和效益性。因此，追求政府采购的绩效，加强采购绩效管理也就反映了市场经济的性质。
2.是新时期政府公共管理改革的重要举措
当今世界公共管理对绩效的追求已成为其管理价值中的第一定律。近年来，我国也开始高度重视把绩效管理思想引入到政府管理中来，许多地方政府也在不断进行绩效管理的建设。政府采购作为政府管理和公共财政管理的重要内容，由于其自身的重要性，自然也必须尽快把绩效管理引入其中。
3.政府部门克服财政支出困境的需要
我国政府当前面临着财政资金的有限性与公共需求增长的双重压力， 它也直接导致了政府采购资金的供给不能满足社会对货物、工程、服务等需求的增长。这样，也就迫使政府要加强采购绩效管理，以提高现有采购资金的经济性、效率性和效益性。
4.改善政府采购部门效率低下的有效途径
绩效低下是目前我国政府采购的突出问题，主要表现在：采购中寻租、腐败、浪费现象层出不穷；缺乏严格验收，劣质、偷工减料等采购项目屡见不鲜；采购资金经济性、效益性差；轻视普通采购人员积极性的发挥；等等。诸如此类的采购绩效低下状况，已与我国经济社会发展格格不入，迫切需要提高采购绩效，加强政府采购绩效管理建设。
5. 满足和谐、高速的社会发展客观要求
任何管理都一定要追求绩效的最大化，公共管理也不例外，在世界各国都在努力提高管理的绩效，在这样的趋势下，作为政府管理和公共财政管理的重要内容的政府采购，也应该尽快引入绩效管理。
结论
我国应加快构建导向型政府采购绩效管理体系的步伐，这不仅是加强财政支出管理的需要，也是利用政府采购进行宏观调控的需要。根据政府采购的性质，在利用其宏观经济职能时，应做到扬长避短，同时借鉴国外成功经验。目前的采购支出中，要特别重视其保护民族产业和促进高新技术产业化职能的发挥，而不宜提倡一味扩大政府支出，从总量上刺激需求。
作者简介：
戚琪，长春工业大学政治与行政学院，行政管理专业硕士
摘要：2004年，武汉市出台了《武汉市政府投资项目管理办法（试行）》和《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》，如何针对武汉市政府投资项目多、建设资金缺口较大的特点，充分发挥“代建制”的优势，提高政府对非经营性政府投资项目的宏观调控和管理水平，这是我市建设项目管理各职能部门面临的课题。
关键词：代建制；必要性；有形建筑市场应对；问题
Abstract: In 2004, Wuhan City introduced” the Wuhan municipal government investment project management approach (Trial) "and “non-profit government investment projects in Wuhan City, the implementation of Construction Management (Trial) ", Wuhan municipal government investment projects, the characteristics of the construction funding gap, give full play to the advantages of an Agent ", to improve the government's macro-control on the non-profit government investment projects and the management level, which is faced by the various functional departments of the city construction project management topics.
Key words: agent system; necessity; physical construction market response; problem
一、“代建制”的内涵
项目代建制是由美国的建设经理制（CM制）诠译而来。目前，我们所说的“代建制”是指项目业主通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称“代建单位”），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》①针对武汉地区的实际情况对“代建制”作了更为明确的规定：“市本级政府投资占总投资50％以上，并且城建、交通基础设施类项目总投资在2000万元以上(含2000万元，下同)，其他(含园林、绿化)项目总投资在500万元以上的非经营性政府投资项目，按照本办法的规定实行代建制。”
二、推行“代建制”的必要性
长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位组建临时班子（如基建办公室、工程指挥部等），其技术力量薄弱，导致一些工程项目在运作中出现决策失误，施工过程中随意调整方案，工程建设周期较长，建设质量不高等问题。而对政府投资项目实行代建制，是通过招标选择技术力量雄厚的，资深的，有专业设计、施工组织和管理、安全、质量监督等人才的项目管理公司，实质上是把过去由建设单位的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司行使建设期项目法人的职责，实现了管理队伍的专业化。同时，代建制突破了政府工程旧有方式，使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离，互相制约。政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节退出，从机制上确保防止超投资、超规模、超标准的“三超”行为的发生。
三、我市推行“代建制”的优势和管理模式
城市建设的高速发展为推行代建制奠定了良好基础，为研究“代建制”的具体实施方案提供了大量的参考依据。我市将政府或其授权机构选择专业化的代建单位的招标活动纳入有形建筑市场进行，并与各项专业工程招投标活动有机联系起来，充分利用有形建筑市场企业数据库和信誉档案等丰富的工程项目信息资源，为政府投资项目选择代建单位提供了依据。
（三）有形建筑市场应对“代建制”的措施。
1．做好各专业工程进场交易的协调工作。“政府投资项目必须实行招标投标制，其勘察、设计、施工、监理和有关设备材料的采购，都应当按照《中华人民共和国招标投标法》及有关规定实行招标，所有招标投标活动必须在市建设工程交易中心进行。”②代建制的施行，不仅加强了对国有资金的调控和管理，也拓宽了工程项目管理的专业类别，除了严格依法进行公开招标外，各项分部分项工程、前期勘察设计、设备采购以及市政设施、园林绿化、消防安全等特殊工程也应尽快纳入有形建筑市场进行招投标或备案活动，统一交易程序、统一委托收费，利于政府对代建活动和进程进行监督管理。
①《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》（武政【2005】7号）（武汉市人民政府 2005年1月19日）
②《武汉市政府投资项目管理办法（试行）》（武政【2005】6号） 第三十一条规定（武汉市人民政府办公厅 2006年9月21日）
2．拓宽专家评委库的专业覆盖范围。配合专业工程进场，在全市各个专业领域选拔、培训一定数量的专业人才统一纳入评委库管理，满足各种特殊工程项目招投标活动的需要。同时，适当吸纳财政、审计、监察等部门的专业人员加入评标委员会，从而对参与投标的代建单位进行全面的考核评分。
3．针对“代建制”的政策要求，补充完善各项工作制度和交易流程。 “对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。” ③这是我国投资体制改革的一个重大突破，拓宽了企业自主投资的空间，这也意味着政府部门今后将主要通过经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会的投资进行间接调控。作为有形建筑市场也应该把握这一转变，在加强对国有投资项目管理的同时，把对民营、私营企业投资项目的管理适当放宽，着重放在为其服务上来。
4．大力推行公示制度。加大诚信建设，协助有关部门加强对从业公司资质、业绩、违规行为的管理，在网站的企业动态上开辟代建单位专栏，公示行业标准、准入标准和公司的运作情况。同时，对政府投资的重点项目网上追踪运行情况，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。
四、现阶段推行“代建制”过程中需要注意的几个问题
虽然代建制的实行取得了成功，但客观上还存在一些问题。作为政府投资工程建设组织实施方式改革的一种有益探索，我们必须不断加强对项目代建制度的研究。
（一）明确各方职责。通过立法进一步明确业主与代建单位的职责，避免出现业主越权干预项目管理的行为，也避免代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任。
③《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号）（国务院文件2004年7月6日
（二）正确处理代建单位与其他中介、服务、管理机构的关系。代建制度与现有的建设工程管理制度交迭，导致建设工程的中间管理服务环节过多，造成资源浪费，管理低效等问题。如果不能有效地处理好与其他中介、管理机构的关系，可能会对工程建设产生副作用。因此，国内的管理咨询企业应进行必要准备，以适应由投资主体变化出现的市场需求的变化。
（三）在政策上给予代建单位一定优惠。在政策上保证代建单位的合法权益，尤其在代建费用上，主管部门应制定相应法规、制度，保证建设单位在项目前期30%资金到位，防止拖欠现象的发生。通过规范管理和各种优惠条件，鼓励和吸引更多优秀的项目管理公司加入到代建单位的队伍中来，加强此行业的竞争，不断提高项目管理水平和建设工程质量。
参考文献：
①《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》（武政【2005】7号）（武汉市人民政府 2005年1月19日）
②《武汉市政府投资项目管理办法（试行）》（武政【2005】6号） 第三十一条规定（武汉市人民政府办公厅 2006年9月21日）
[关键词] 行政公益诉讼；兰州水污染；行政不作为
【中图分类号】 D92【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-136-1
一、背景介绍
4月14日16时30分，兰州自来水苯超标发生4天后，兰州市召开新闻会，就此次自来水苯含量超标事件的发现和处置过程作了通报。供水企业兰州威立雅水务集团副总经理闫晓涛表示，这种并非常规检测，是企业在随机检测中发现的。水污染事件发生之前，水质检测数据均来自兰州威立雅水务集团。
兰州市自来水污染问题，并非始自这次苯严重超标，而是早在之前就有市民反映自来水“异味”。当地政府曾发表辟谣公告，并对“无中生有、造谣”的相关人员进行了查处。该事件引发的思考。
二、该事件引发的思考
针对兰州水污染事件，政府的监管职能是否履行？一方面，水质自查，水务公司自己来确保广大民众的饮水安全的可信度值得考量。作为环境监管机关的环保局又是如何履行监管职责的。另一方面，在先前民众反映的水质有问题而政府只是发表辟谣公告并查处“造谣者”，而不对具体细节进行调查取证，是否存在不作为？
就本事件而言，兰州广大市民无法就行政机关的这种不作为提起行政诉讼，因为可提起行政诉讼的范围不仅要求满足《行政诉讼法》及《若干解释》第1条第1款的规定，还取决于是否属于该条第2款第6项不属于法院主管的“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。水污染事件中行政机关的不作为不属于具体行政行为，不是针对具体相对人作出，同时也未给公民、法人或其他组织的合法权益造成直接影响或给其增加义务负担。但是在社会生活中广泛存在着由于行政机关的不作为而损害公共利益的行为，由于我国此范围立法的空白和相对滞后，致使此类公共利益受损时缺少救济途径，因此有必要借鉴国外有关“行政公益诉讼”这一模式来解决此类问题。笔者就“兰州水污染”中行政机关的不作为进行分析，简要探讨并论述行政公益诉讼的必要性以及理论构建。
三、行政公益诉讼
公益诉讼是指一切为维护公共利益而提起的诉讼，的主体包括国家机关、法人、社团组织以及个人等；狭义的公益诉讼仅是指国家机关为保护公共利益而提起的诉讼。而对于行政公益诉讼涵义的界定并不统一。通说观点认为，是指公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯了公共利益，依法以自己的名义诉诸法院，法院据此在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，对行政案件进行受理、审查、并作出相应裁判的司法活动。此外我国理论界对可提起行政公益诉讼的原告主体资格有很大争议，也就是当侵犯公共利益的行为发生时，谁有权启动司法程序。而大部分学者认为有权提起行政公益诉讼的有法院以及相关公益组织。
就此定义来看，个人是能够以个人名义直接向法院提讼的，即便此行政行为与自身无直接的利害关系。如果认为个人可享有原告资格以自己名义直接，可能会存在权利滥用的情况;如若公民无权，很难保证其他原告适格者会主动提讼来保护社会公众利益。而对于权可能滥用的情况可做如下处理：个人是程序的启动者，相关组织作为原告参与诉讼。当然，对于个人启动行政公益诉讼的情形，笔者认为也应该区别对待。如果是被诉行政行为无直接利害关系的个人，需要通过相应机关来。如果被违法行政行为所侵害，虽然是个诉，但从效果上来看是维护社会公共利益，那么应该允许个人直接以自己名义。因为在后者的情形下，假如只允许个人通过社会组织寻求救济，而社会组织又不履行职责，那么个人利益将无法通过诉讼得到保护。此时个人可以通过传统的行政诉讼来解决个案问题，但从根源上又无法解决公益问题。所以给予个人在利益被直接侵害时这种权限，能够更好地保护个人合法权益，同时又保护了公共利益。
四、行政公益诉讼的必要性
我国行政公益诉讼的立法真空状态使得近年来群体性社会问题不能在法院通过司法途径解决。我国行政诉讼法的立法宗旨决定了建构行政公益诉讼的必要性。我国行政诉讼法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。就兰州水污染事件而言，建立行政公益诉讼制度迫在眉睫，特别是对行政机关的依法行政的要求。依法行政的“高效便民”原则内涵包括：行政机关在实施行政管理时，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。其内在要求行政机关在实现其职能不得拖延或不履行法定职责。
传统的行政诉讼只针对具体行政行为可提讼，而不得对行政规章以下的抽象行政行为、行政不作为提讼，因此大多数学者认为应该把抽象行政行为和行政不作为同时纳入行政公益诉讼的范围之中。但笔者认为若将行政规章以下的抽象行政行为全部纳入诉讼范围，有损行政执法的效力，进而导致抽象行政行为（主要指地方政府规章、地方法规以及各类规范性文件）的可信度降低，公民据此做出行为的是否合法的预见性无法保证，不利于社会的正常生产和生活。
不过，将行政不作为纳入行政公益诉讼范围有极大的意义。基于我国尚不完善的行政诉讼制度以及有限的司法资源，应着重把涉及重大公共利益的政府不作为行为划入调整范围，比如涉及环境污染破坏方面的不作为，维护市场秩序方面的行政不作为和国有资产流失方面的行政不作为等等。兰州行政机关为了本地经济发展、财政收入而漠视环境保护问题――有法律明确保护的一级水源保护区周围竟然被化工厂、化工管线、居民区、污浊的地下水的层层包围，对此政府部门在防止污染方面不履行法定职责时，便可提起行政公益诉讼，这对于维护公共利益和实现政府依法行政有重大作用。
参考文献：
[1]李国奇.环保NGO参与环境行政公益诉讼法律问题研究[D]，石家庄：石家庄经济学院，2011.
[2]曲峰.对我国行政公益诉讼制度建构的思考[D]，大连：大连海事大学，2013.
[3]刘东亮.行政诉讼目的研究[M].北京：中国法制出版社，2011.
培训虽短，但给我留下了非常难忘的印象，五天来，我认真聆听了等人就中国法制社会、职务犯罪、行政法与行政诉讼法以及证据的基本理论等知识的讲解，增强了我的法律应用能力，受益匪浅。主要有以下几方面体会。
一、通过培训，使我进一步认识到法制培训的必要性和重要性
要建设一支过硬的行政执法人员队伍，加强法制理论培训是非常必要的。因为在我们现阶段行政执法的过程中，虽说我们已经在不断完善各项制度，增加政府工作的透明度、规范行政执法程序，清理行政执法依据，不断加强行政执法监督的力度和不断完善行政执法监督手段，做了大量的卓有成效的工作。但事实上，在我们的执法过程中还是存在一些法律法规的制定上有一些不完备的情况或者漏洞，行政执法队伍业务水平有待提高，行政执法监督亟待加强等问题。而且，从行政执法部门人员的角度来说，只有整个行政机关的大多数人员都有了依法行政的思想意识，自觉地行动起来，这些自觉地的行动才会汇聚成一股汹涌的力量，推进依法行政事业向前发展。从这个层面上来说，加强法制理论培训显得尤为重要。
二、通过培训，使我进一步地意识到自身的不足
这次培训，老师除了讲药品监管相关的专业法律知识，也讲了一些证据法、刑事诉讼法、行政案件审理等相关的法律知识，这些法律知识由于平时在药品、医疗器械监管中用得不多，所以也不是很熟悉。但是通过老师的讲解，发现其实这些法律之间还是有一定的关联，在处理一些案子的时候，需要对这些法律融会贯通。因此，我觉得平时除了要学习本部门的法律外，也要掌握其他相关的一些法律法规，这样才能更好的开展案件审查工作。总之，这次培训不仅开阔了视野，增长了见识，充实和提高自己的知识水平与业务能力，提高工作的理解力、执行力和创新力；而且也是对自己以往工作进行一次全面的梳理。
三、通过培训，使我进一步运用所学知识提高工作能力和方法
学以致用，学习的主要目的是应用，通过学习结合实际，立足岗位创优，把所学的东西转化为工作开展的思路和方法，促进工作取得实效的本领和能力，提高工作效率，这才是培训的根本目的。作为一名法制人员我深刻地认识到自已身上的责任更加重了，要确保每一件经手的案件均做到事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确；质量上严格要求，精益求精，力求无错案的发生，使每一个执法案件都经得起行政复议和行政诉讼。应该说，这次培训使我认清了自己岗位的重要、认清了自身的不足和努力方向，拓宽了视野，在今后的工作中将站在更高的角度去思考自己的职责，严把案件审查关，充分发挥法制员的作用。
四、通过培训，使我进一步牢固树立正确的人生观和价值观
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