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水资源“先天不足”的严峻现实
澳大利亚水资源总量约为3860亿立方米，目前已开发利用的地表水和地下水资源量为700亿立方米。总体水资源特点主要表现为三个方面：一是水资源总量匮乏。按联合国可持续发展委员会对世界153个国家和地区的统计，澳大利亚以人均水资源量18743立方米位居前50名，但以760万平方公里的国土面积计，其水资源总量匮乏。二是降水年内、年际分配不均。澳大利亚降水主要集中在冬春之间，5月至12月间降水占全年总量的2/3，这段时间是洪水多发期，也是蓄水期，而秋夏季节却非常干旱；澳大利亚降水量年际变化也很大，有连续丰水年和枯水年的记录，枯水表现尤为强烈。三是降水地区分布不均。澳大利亚大陆水网稀疏，无流区面积大，国土面积的2/3地区属于干旱或半干旱地带，降水主要集中在东部山脉、台地和谷地相接的狭长地带，占国土面积1/3的中部和西部沙漠地区年平均降水量不足250毫米。境内的河流多为季节性河流，分布于降水集中地带。
澳大利亚是个水资源管理起步较早的国家。早在1912年，新南威尔士等州就颁布了《水法》，1918年就实行了取水许可制度。目前，澳大利亚水资源管理的政策、法律体系健全，取水许可制度完善，水市场规范。澳大利亚供排水事业发达，污水处理程度高，全国98%的人口有供水系统，90%的污水经过污水处理厂处理，大约10%~20%的污水处理后经过管道输送到用户进行再利用。
三层管理的水资源管理体制
澳大利亚水管理大体上分为联邦、州和地方三级，但基本上以州为主，流域与区域管理相结合，社会与民间组织也积极参与管理。第一层是联邦政府。联邦政府主要行使指导权，负责规划、宏观政策法规的制定，该项任务由水资源理事会完成。第二层是州政府。按照澳大利亚的联邦体制，由各州负责自然资源的管理，州政府是水资源的拥有者，各州都有自己的水法及水资源委员会或类似的机构，尽管机构名称不尽相同，但基本职责是一致的，都根据水法负责水资源的评价、规划、分配、监督和开发利用，建设州内所有与水有关的工程，如供水、灌溉、排水、河道整治等。第三层是各地的水管理局（供水公司）。水管理局是水资源配额的授权管理者，包括城市和乡村水资源的管理。乡村水管理局管理制定地区的水资源总量，包括配置过程中水的损失量。
对于跨行政区域（州）的河流，联邦政府实行流域综合管理。如为了加强对墨累―达令河流域管理，联邦政府成立了墨累―达令河流域部长理事会、流域委员会和公众咨询协会，部长理事会由来自联邦政府有关部门的领导、流域内四个州政府负责国土、水资源和环境资源的部长组成。部长理事会是一个政治论坛，有权对流域内的水务做出决策。流域委员会是部长理事会的办事机构，负责流域内主要水利工程的运行管理，流域内四个州通过批准的协议共享流域水资源。公众咨询会参与决策的咨询和制定。这三个机构分工明确，相互衔接，互相配合，比较有效地进行了流域水资源的管理。流域在各州内的管理职能由各州相关的政府机构承担，最终与灌溉协会或供水公司相衔接。
澳大利亚水资源管理均是依法行事，联邦政府制定的法规和制度主要用于协调各个州之间水资源的过度使用。如：为了避免各个州过度用水造成生态环境的威胁和破坏，澳政府于1995年颁布了《水分配与水权――实施水权的国家框架》，明确了“环境是合法用水户”。1996年，澳政府又颁布了《地下水的分配与使用――澳大利亚地下水管理国家框架》，把地下水资源与地表水资源作为整体纳入国家统一管理范畴。两个框架文件的目的是促进全国水资源分配及水权综合管理体系的建立，合理协调用水关系，在充分考虑参与水资源保护、管理和基础设施建设的投资者和用户利益的同时，保证维护生态环境的持续发展。2004年，澳政府公布了“水资源行动计划”，进一步推动水资源分配及水权综合管理体系的建立。政府在“水资源行动计划”中提出，建立全国统一的水权制度，以实现水资源分配制度化；建立相关法律，把全国水资源纳入统一的法律框架下加以管理；使现行水资源被过度提取利用的河流恢复到环境可持续发展水平。
澳大利亚的各个州是自治的，每个州的水权形式和水管理模式不尽相同，但各州都制定了一套包括水质、水量、水保持、水环境、水经济、水资源开发利用与保护、管理等完整的水法规体系，形成了比较健全的水资源和水权管理法律法规体系。水权的界定、分配、转让、调整等都有法可依、有章可循。
水权交易市场及阶梯制水价
澳大利亚最早的水权是照搬英国的《水法》，即水权与土地所有权是不可分的,除非实行土地交易,否则水权不能转移。后来通过实践认识到该法规制度不适合相对缺水的澳大利亚，联邦政府又通过立法改革，将水权与土地所有权分离，明确水资源是公共资源，归州政府所有，由州政府调整和分配水权。改革后，就初始水权来说仍属于土地所有者,但水权可以脱离土地进行交易,这样就可以通过购买水权的方式实现调水,优化配置水资源。经过多年的培育，澳大利亚的水交易市场基本形成。目前，各州和地区在农牧业用水方面的交易比较活跃，在有效保护生态环境的情况下，有力地促进了农牧业生产的发展。在水资源交易中，政府也是积极的参与者。如2004年，政府出资5亿澳元从国家东南部的墨累河流域的水权拥有者手中购买5000亿升水。政府把这5000亿升水保留在墨累河流域，以维护其生态环境。
建立用水权转让制度的优越性明显，主要表现在五个方面：一是用水权分配更加清晰，大多数用水户的用水安全性加强了，同时用水户明确了自己承担的责任。二是通过严格的环境评价程序促进水资源由低价值灌溉项目向高价值灌溉项目转移。三是对用水实行限额控制，能更好地保护环境，使森林、湿地、鱼类用水得到更好的保证。四是促进管水部门和机构提高管理效率。五是能建立更有效的管理机制，通过与公众协商，政府可以制定和实行更严格的环境保护制度。
澳大利亚以农牧业为主，其农牧业用水占水资源总消耗量的67%，是主要的用水户，而农业灌溉用水的价格是低于成本的。澳大利亚政府1996年制定《水工业战略性改革框架》，把水价作为首要问题，明确城市供水除收回成本外还要收取利润，农业供水要收回成本，还将污水处理、水资源许可等费用计入水价。
为引导居民节水，澳大利亚实行阶梯制水价，定价机构是独立于政府之外的，直接对议会负责，这样可以防止价格变化影响政府选举。墨尔本市的居民水价是:用水在40立方米/(户・季)以内的为0.175澳元/立方米，用水40～80 立方米/ (户・季)的部分为0.188澳元/立方米，用水80～120 立方米/ (户・季)的部分为1.13澳元/立方米。相对于澳洲人的生活水平来讲，水价并不算高，但阶梯制水价可以明显提高公众的节水意识。
公众节水意识的培养
澳大利亚居民用水为水资源消耗的第二大户，约占水资源总量的10%。澳大利亚居民的房屋大多为具有独立院落的住宅，每家均有小花园（草坪），有的家庭还拥有私人游泳池。因此，居民用水中有很大一部分用于花园灌溉和车辆清洗以及游泳池充水，户外用水约占家庭用水的60%。为了提高公众的节水意识，澳大利亚政府针对户外用水制定了严格的节约用水法规。他们根据干旱的程度划定5个等级，每个等级有不同的限制措施，等级越高，限制越严厉。例如，1级时允许用自动设施浇灌花园，2级时只能用手持水管浇灌，3级时要限制浇灌的时间，4级时只能用手提水桶浇灌。3级以上，私人游泳池禁止注水，洗车只能用手提水桶。对公共用水、工业用水、商业用水都有限制性规定。执行哪个级别由州水务大臣宣布。
为鼓励节水，澳大利亚政府水资源管理部门向每家每户发放节水手册，引导家庭采取节水措施。帮助居民更换节水型水龙头和淋浴喷头、安装流量调节器，以减少用水量；同时，水资源管理部门还帮助居民更换抽水马桶水箱，减少水箱容量。
再生水的储存和利用
富含污染物和营养物质的废水从城市和农田流入河道和沿海区域，将危害工业、环境，并给河流和河口增加污染。如果能找到一条回收和再利用暴雨、经处理的居民污水、工业污水和灰水，人类将能更好地对付水资源短缺问题，同时保护环境，促进经济发展。澳大利亚周期性的干旱和洪水已经使澳洲人学会了创造性地用水和储存水，尤其是对回收水的利用。
可利用的回收水主要来源于降雨、处理过的生活及工业污水、灰色水（家庭的洗衣和洗澡用水等）。对于生活及工业污水的处理一般分为四级标准，最低要求达到二级标准以上，一些城市和地区要求达到四级标准。澳大利亚降雨的回收利用主要包括暴雨收集、处理和储存技术；灰水的利用主要是安装生活用水处理系统，将洗澡、洗衣等生活用水回收再用。
暴雨的收集主要包括以下几个过程：首先从暴雨流域收集雨水，通过建造河沟或管道将收集的雨水引入物理过滤池（汇流区、滞留区）进行初步处理，再将雨水排入生物过滤池（种有植物的沼泽地或池子）进行过滤、生物降解处理后备用，当时无法用完的雨水将被注入地下含水层保存，以备干旱时再用（图1）。此外，在居民家庭中，一般都安装有蓄水罐，回收利用房顶雨水，用于浇花、冲厕所甚至洗衣。
灰水是指居民家庭的洗衣、洗澡、洗菜等用水，一般可以在住宅内部直接处理送到自然界或在家庭内部循环使用（图2）。
目前，澳大利亚再生水尚未作为饮用水，一般用于灌溉、城市景观等，主要应用范围是：用收集雨水来灌溉花园、运动场、高尔夫球场；用安全的、经过处理的城市污水灌溉农作物或城市景观区；供给生物群落或工业；通过灌溉来降低地下水盐度，提高其质量，甚至将其与地表水混合后作为饮用水源。
水资源管理对我国的启示
加强宣传教育，唤起公众节约用水的意识。澳大利亚现已逐步建成节水型社会，节水意识已深入到全社会各个阶层，节水已成民众的自觉行为。在城市，用自来水喷浇花园草坪、冲洗车辆基本绝迹。在农村，农牧场节水技术应用及设备随处可见。中国也是一个水资源十分紧缺的国家，但人们节水意识十分淡薄。因此，建议国家通过加强对节水重要性、紧迫性的宣传，唤起公众节约用水的意识。通过政策法规制定，规范人们节水行为，同时，在社区、学校广泛开展节水培训教育，让民众接受节水的理念，为中国建设节水型社会营造广泛持久的社会氛围。
水资源管理中强化公众参与。澳洲的水资源管理十分注重公众参与。如：墨累―达令河流域各级水服务机构均向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果，宣传水知识和有关信息，以便公众能真正参与管理；各个州还建立各种供用水户的协会，鼓励社会公众参与水资源管理。公众参与有利于决策的合理性和透明性。目前，在我国水资源管理中公众的参与比较少，建议水资源管理部门加强宣传，创造机会让公众参与水资源管理。
推进水权转换。水权交易使水向使用价值高的用途转移，多水者通过销售多余的用水许可权获得经济收益，缺水者可以通过购买水权来满足需求。水权交易可以改变供水工程建设管理的投、融资方式，使用水户更直接地参与供水管理。用水户和供水公司要考虑水价成本，采取先进技术，优化管理，节约用水。国家通过立法保障水权交易，规范交易行为和进行投、融资政策导向，控制水的开发利用和环境保护。我国黄河流域目前已经开展水权转换试点，事实证明水权转换可以促进节水，建议在其他流域开展。
实行水资源统一管理。澳大利亚水资源实行统一管理，而且地表水和地下水统一管理。我国水利管理仍存在“多龙治水”现象，多头负责不利于综合管理。目前，有些地方成立了水务局，地表水、地下水已经实现统一管理，建议加大水资源统一管理推进的力度。
开展暴雨利用技术研究。针对干旱缺水问题，我国已经开展了一些雨洪利用技术的研究和实践，如：山东半岛的地下水库建设；黄河上游地区的母亲水窖建设；北京市城市雨洪利用技术的研究等，但都还处于初级阶段。借鉴澳洲的经验，我国可进一步开展雨洪资源利用技术研究和推广应用。
为加强水资源管理，切实保护和有效利用有限的水资源，确保全市经济发展和社会稳定，根据省政府《关于加强饮用水水源保护工作的通知》和《关于深化水价改革加强节水工作的实施意见》精神，结合我市实际，现就加强水资源管理和保护工作提出以下意见。
一、正视水情，增强水危机意识
我市是一个资源型缺水、工程型缺水、水质型缺水较为典型的城市，是全国50个最严重缺水城市之一，水资源形势不容乐观。全市人均、亩均水资源量分别为585立方米、868立方米，分别是全省平均水平的18.84％、23.5％。究其原因：一是不傍大江大河，境内缺乏大型骨干水利工程，水资源总量及工程调控能力有限；二是中小河流受经济发展的负面影响，大多污染严重，部分河段水质已丧失或基本丧失使用功能；三是年降雨量时空分布不均，区域内降雨分布规律从西北向东南递减，降雨主要集中在夏季且大多以洪水形式流失。特别是遇特大干旱或连续干旱，水资源供需矛盾十分突出，给我市城镇人畜饮水和工农业生产用水带来较大困难。缺水已严重制约我市经济社会的发展。各级、各部门要充分认识水资源在经济社会发展中的地位和作用，树立水危机意识，把水资源的保护、管理、配置、调度纳入重要议事日程，列入经济社会发展计划，切实做好水资源管理和保护工作。
二、优化配置，合理调度使用有限的水资源
水资源的配置与调度事关经济社会发展全局。各级政府、各相关部门在水资源配置和调度中要本着“城乡一体、突出重点、兼顾面上”和“先生活、后生产、再生态”的原则，优化配置，合理调度。各级水务（水利）部门要切实履行好水资源统一配置、统一调度的职责，特别是针对特大干旱、水利工程蓄水严重不足、可调水量明显减少的实际情况，认真做好需水预测，制定调水方案，重点保证城镇生活、生产用水，兼顾农业用水。一是强化用水管理。在应急期间，对事关城区生活、生产用水的水库、南郊水库群各水库、位置重要的小（一）型水库及釜溪河、旭水河、威远河各主要堰闸的放水、用水调度一律由市水务部门统一管理。其余中小型水库工程由区县水务（水利）部门统一管理。二是保证重点用水需求。要把握重点，实行以水定产，积极推行分类分质供水，认真协调生活、工业、农业用水矛盾，确保优质水源重点用于城市居民生活。三是整合现有水资源，实行境内与境外水资源的优化组合。要主动与省级主管部门和供水单位衔接，协调与威远县的用水矛盾，最大限度保证我市用水需求。
各级政府要切实加快备用水源建设，只有唯一取水水源和饮用水水源地并可能受到污染事故影响的区（县）城区，要早作规划，争取尽快在3年时间内建成备用水源。
三、强化监管，积极抓好水资源管理与水环境保护
强化水资源的保护和管理，是保证水资源可持续利用的重要手段。各级政府及相关部门要严格依照有关法律法规的规定，采取有效措施，加大对水资源的监管和保护力度。一是要严格执行水资源取水许可及有偿使用制度。对利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，必须按限额管理的有关规定，办理取水许可证，实施计量取水，并严格按标准征收水资源费。同时要严格取水许可审批，逐步削减河道自备水源取水量，对重大涉水项目确需新建、扩建自备水源的，必须首先进行水资源论证评估后，才能申请办理取水许可。二是要强化水功能区保护。特别是对旭水河、釜溪河、镇溪河等事关城区生活、生产后备水源及生态用水补充水源的重要河段，要进一步落实水功能区保护措施，界定保留区和保护区范围，设立明显界标，严格控制新建和扩建排污口，限制排污总量，严禁向河道管护范围乱倒生活及工业垃圾。三是要抓好饮用水水源地的监管。在已划定的饮用水水源一级保护区范围内禁止排放污水，禁止肥水养鱼和网箱养鱼，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，对现有污染和破坏水源的设施要限期拆除；在饮用水水源保护区内禁止破坏水源涵养，防止水土流失，禁止从事与水源保护及供水无关的经营活动，因地制宜地进行水源安全防护、生态修复和水源涵养等工程建设。特别是对在已划定的88个乡镇集中式饮用水水源地从事化肥养鱼、肥水养鱼、网箱养鱼的，要采取果断措施，坚决依法取缔。同时，要积极引导、支持养鱼户从事无污染、无公害养殖，普及和推广生态养殖技术，切实保护好集中式饮用水水源。
各级、各有关部门要依法加强水源水质的监控管理，加强水质监测能力建设，配备必要的常规和应急监测设备，提高监测质量。环保部门要做好地表水环境质量监测，对全市城市集中式饮用水水源地开展水质月报监测工作，对划定的88个乡镇集中式饮用水水源地开展半年报监测工作，创造条件逐步实行季报和月报，并定期向社会公布水质状况。环保、水务（水利）部门发现饮用水水源地水质异常变化情况，必须在12小时内向当地人民政府报告。
各级水务（水利）部门要强化对集中式供水水厂（站）的监管，凡饮用水水源水质不符合国家标准的，要采取措施进行整改，对经整改仍未达标的，应责令停止使用。
四、抓好维护，保证供水设施的正常运行
各级水务（水利）部门及相关单位要切实抓好输水渠（管）的维护管理，认真整治水毁老化渠（管）道，搞好防渗防漏处理。市水务部门及相关单位要组织力量对水库前10公里渠道进行分段巡查、重点把守，严防偷水、擅自放水的行为发生，同时尽快完成渠道的整治；市供排水有限责任公司要认真过细检查输水管网、制水设施，及时整改和消除安全隐患，保证供排水畅通；各区县政府和市、区（县）水务（水利）部门及相关单位要上下联动、相互支持，着手开展供水安全执法专项检查活动，特别是对在、长葫两大供水系统及自来水管网覆盖范围内的偷水、非法取水、破坏供水设施的行为，要严格依照《中华人民共和国水法》、《省〈中华人民共和国水法〉实施办法》、《省供水管理条例》及相关法律法规的规定，严肃处理。对触及刑律的，要移交司法部门依法严惩，切实维护供水安全秩序。
五、立足抗旱，切实抓好蓄水保水工作
冬提春灌、蓄水保水是解决农业灌溉的主要措施之一。各级、各有关部门要认真组织开展以蓄水保水为主要内容的农田水利基本建设，引导、支持、帮助农村群众抓好田坎捶糊维护、塘堰清淤整治、渠道防渗处理；抓好机电提灌站的维修改造，并组织好农村群众、专业抗旱服务队伍，开展堵溪截流，提水入塘入库。特别是在临近江河的乡镇，要尽最大努力拦截和提取过境水源，留足育苗保栽用水，为春耕生产做好水源准备。同时，继续实施集中式供水工程及红层找水打井工程建设。要抓好集中式供水水源储备，尽量减少或限制农灌用水，以保证农村群众有足够的饮用水源。
有关部门和单位要组织开展对口支农活动，组织抗旱保栽和蓄水保水调研指导工作组、服务队深入田间地头指导抗旱工作，帮助搞好工程规划、项目定点，解决资金、技术、设备上存在的问题，以确保农业抗灾夺丰收。
六、厉行节约，努力打造节水型社会
水资源的配置与调度，要以节水为先，走以节约促管理、以管理促开发的新路子。各级各部门要以创建节约型社会为契机，转变用水方式，积极探索节水型社会建设的有效途径。要重点抓好“十一五”期间节水型社会建设规划，制定实施方案，采取有效措施保证节水指标的实现。当前，要抓好节水型企业、节水型机关、节水型学校、节水型社区、节水型灌区的试点工作，为构建城乡一体、水权明确、以水定产、配置优化、水价合理、用水高效、中水回用、技术先进、制度完备的节水型社会奠定坚实的基础。要严格核定用水户的用水计划，引导和支持各用水企业（单位）认真搞好水平衡测试，加大耗水设备技改力度，大力推广节水器具，努力提高工业用水的重复利用率；要积极抓好灌区用水协会、农民用水合作组织建设，推行农业末级渠系用水计量管理，着力解决农业大水漫灌问题，提高农业用水灌溉效率。
各级、各相关部门要全面实行行业用水定额累进加价制度。各行业用水定额要严格按照省水利厅、省质监局《关于省用水定额（试行）的通知》进行考核。对超定额计划用水实行加价收费，超定额用水10%以内的，加价5%；超定额用水10－30%，加价10%；超定额用水30%以上的，加价20%，严重缺水区域可在此基础上实行高额累进加价制度，加价收费纳入当地政府非税收收入管理。适当拉大高耗水行业与其它行业用水的差价；城市绿化、市政设施、消防等公用行业用水要尽快实行计量计价制度。
七、深化改革，逐步建立新型的水价形成机制和水管理机制
要严格按照国务院办公厅《转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》和省、市政府制定的实施意见及实施方案，加快改革进程，积极引资进入水利工程建设和经营，实现投资主体的多元化，建立完善的水利工程管理模式和运行机制，逐步实现社会化生产、市场化经营，着力精简机构和人员，提高工作效率和管理水平，降低运行成本。要结合国有资产管理体制改革，继续推进城市供排水及污水处理企业改制，尽快建立现代企业制度，促进政企、政资分开。要引入市场竞争机制，加快建立和完善特许经营制度，推进市场化改革进程。要深化企业内部机制改革，全面实行管理岗位和主要操作工持证上岗制度，加强标准化管理。
充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，坚持调整水价与理顺水价结构相结合、合理利用水资源与有效防治水污染相结合、建设节水设施与健全节水制度相结合、水价形成机制改革与供排水管理体制改革相结合。通过深化水价改革，促进节约用水，提高用水效率，保证水资源可持续利用。根据经济发展水平和社会承受能力，逐步有计划、有步骤的调整水价。一是逐步提高水利工程供水价格，用5－8年时间将水利工程供非农业用水价格调整到补偿成本、略有盈利的水平；二是优先提高城市污水处理费征收标准，合理调整污水处理费价格，尽快使污水处理设施建成时达到保本水平，运行3年内达到微利水平。凡污水处理费标准短期内达不到保本微利水平的地区，由各级政府结合运行成本制定最低收费标准，其最低收费标准不能确保污水处理设施正常运行的地区，由当地政府给予适当补贴。三是合理市整供水价格，用4－5年内使城市供水价格达到国家规定的利润水平，以确保城市供水事业的良性发展。
一、城乡水务一体化管理的内涵与必要性
1.一体化管理的内涵
水务是指以水循环为机理、以水资源统一管理为核心的所有涉水事务。城市水务是以区域水资源可持续利用支持城市经济、社会可持续发展为目标，为城市水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护而进行的关于水资源规划与建设、防洪、输水、供水、用水、节水、污染防治、污水处理回用以至调水等活动的总称。
2.一体化管理的必要性
第一，城市规模不断扩大，城市化进程不断加快，城市用水量不断增加，并且对供水、用水的安全保障要求越来越高，这必然要求改变旧的、不合理的水管理模式，实行城乡水务一体化管理新模式，以适应新形势的要求。
第二，城乡之间涉水事务关系日益密切，相互影响越来越明显，城市用水大量从农村地区取水，城市污水许多未达标就通过河道系统排入农村地区，致使农村水环境严重污染，危害农民健康、影响农业生产生活。
第三，水资源系统的内在联系，也要求城乡水资源进行一体化管理，以便更好地促进城乡水资源的合理开发利用与水环境保护。
第四，城乡水务一体化管理是合理优化水资源配置，提高水资源利用效率的体制保证。《水法》（2002 年）明确规定各级水行政主管部门负责行政区域内的水资源统一管理和监督工作。
二、城乡水务一体化管理现状分析
1.一体化管理现状分析
我国水务管理体制改革起于1993年的深圳市水务改革，组建了水务局，主要负责全市的水源规划、建设、防洪排涝、水土保持及城市制配水等工作，对全市水务系统进行行业管理。截至2002 年底，全国除北京、以外的29 个省、自治区和直辖市，成立水务局及由水利系统实施水务统一管理的单位共计1097个，占全国县级以上行政区总数的46%。其中，黑龙江省已经在全省范围内全部实现了城乡水务一体化管理，河北省 98%以上的县市实现了城乡水务一体化管理，陕西、山西、江苏、内蒙古、甘肃、云南、河南、青海等省、自治区有 50%左右的市县实现了城乡水务一体化管理。在全国 663 座建制市中，成立水务局或实施水务统一管理的达到 208个，占建制市总数的31.4%。
2.存在的主要问题
（1）管理体制方面。在全国成立的水务局及由水利系统实施水务统一管理的l097个单位中，其管理职能中l00%包含水资源管理职能，96%包含城市防洪职能，68%包含供水管理职能，37%包括排水管理职能，80%包含城市节水管理职能，28%包括污水处理管理职能，可以看出没有真正实现涉水事务一体化管理或一体化管理的程度有待提高；且与城建系统、环保系统的分工协作关系没有完全理顺，系统内政企、政事不分的问题较为普遍。
（2）运行机制方面。合理的水价（包括自来水和再生水的水价，同时应考虑不同区域、不同层次的用户权益来制定）形成机制尚未建立，多元化、市场化的投融资渠道尚未形成，水务现代企业运营机制改革滞后。
（3）政策法规方面。现有的行政法规不适应城乡水务统一管理新体制的要求，水务管理技术标准体系有待建立和完善，尤其是有关乡村方面的水务规划与管理规范条例尚未建立，必须进行研究制定并付诸实践。
（4）队伍建设方面。城乡水务一体化管理的思想观念、人员结构和业务素质不能适应城乡水务一体化管理新体制的要求等。
（5）信息化建设方面。城乡水务统一管理信息系统尚未建立起来，不利于管理信息的处理与共享，难以使水务管理系统科学、高效的运作，尤其是乡村地区的信息化建设更不完善，甚至空白。
三、城乡水务一体化管理模式的构建
1.合理、完善的管理体制
改革现存的不合理的涉水管理体制，由一个部门对水质与水量负责，协调好上下机构、平行机构，明确各职能部门的责任与义务，加强协作，处理好部门间利益冲突，实现上下一致的城乡水务一体化管理，实现水资源的科学、高效、优化配置、节约与保护等。
2.畅通、良好的运行机制
健全完善的市场准入机制、初始水权分配机制以及水务投融资机制，明确细则，促进城乡水务一体化管理。放开城市水务市场，允许外资、民间资本、企业进入供排水、污水处理等市场。在农村建立以民营为主的小型水利工程管理体制，通过转让、拍卖、租赁、承包等方式进行产权改革。在城市推行水价听证制度，完善合理水价形成机制等。组建用水者协会，实行民主管水，使广大群众对用水、管水、节水、水利工程建设增加理解，加大支持，提高公众参与水务管理的积极性。
3.协调、合理的人员结构
加强各级各层次水务管理人才队伍的培养，以及提高对水务新观念的思想认识，使适应城乡水务一体化管理的需要。业务素质高、观念性强的水务管理人才以及其在水务系统的协调的分配，是水务一体化管理科学、高效运行的保证。
4.公平、健全的法律法规
法律法规是基础，依法行政、依法治水是保障。修改现行不合理的法律法规及相关规范，在法律存在空白的地方，积极研究制定并推行相关管理规范与条例，确保利益相关者的权益不受损害。从政策法规上加大对乡村的倾向，着力破除城乡二元结构，更好地从实质上而不是形式上实现城乡水务一体化管理。
5.科学、高效的信息化管理平台
关键词:建设项目；水资源论证；报告书；监督管理；评估
中图分类号：TV211.1 文献标识码：A文章编号：
水资源是人类社会赖以生存的必要物质条件，在城市经济快速发展的同时，水资源遭到了人类不同程度的破坏，产生各种水问题，如何保护水资源也就成为了人们关注的焦点之一。新的《水法》提出了“国民经济和社会发展以及重大建设项目的布局，应当与当地的水资源条件和防洪条件，并且进行科学的论证”。但由于我国的水资源制度正在初步的建立和逐步推进中，并且经济发展的阶段条件对建设项目水资源论证的认识水平不高，建设项目水资源管理还未得到政府主管部门足够的重视。建设项目水资源论证是水资源管理制度的重要内容，对进一步推进水资源管理工作方面具有重要作用。因此，为进一步完善和规范建设项目水资源论证工作，有必要对建设项目水资源论证的相关问题进行探讨，在不断的工作总结中完善水资源管理制度。
1建设项目水资源论证工作实践
1.1探索启动阶段
由于受当时经济社会发展水平限制，整个社会层面对开展建设项目水资源论证工作的重要性认识不够，在法律法规层次上，也缺少与《水法》配套的法规规章和规范性文件，因此，2002～2007年建设项目水资源论证工作仅停留在理论探讨和概念化层面。
随着社会经济建设步伐的不断加快、产业结构调整的深化和建设项目水资源论证工作的扎实有效推进，全社会和各级政府逐渐认识到建设项目水资源论证工作的必要性和重要性，流域的部分省级水行政主管部门在总结建设项目水资源论证工作经验和教训的基础上，试探性、开创性地开展了化工园区建设项目水资源论证。
1.2深入推进阶段
以水利部《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》(水资源［2010］483号)为标志，建设项目水资源论证工作进入深入推进阶段。2011年是建设项目水资源论工作全面和深入推进的关键性一年。
近两年来，随着流域内经济社会的发展，对水资源需求不断增加，已建梯级水电站的逐步投入运行，使蓄泄矛盾日益凸显，不合理调度加剧了流域水资源的供需矛盾。单一水利水电项目水资源论证都是针对单一工程开展论证的，未从流域水资源承载能力或者水资源的优化配置和水环境的承载能力以及各工程的整体协调关系考虑，无法从流域全局协调各种矛盾，也无法整体考虑工程对流域性水资源开发利用的累积影响。
2建设项目水资源论证若干问题的思考
2.1建设项目水资源论证体系
对于建设项目水资源论证体系的划分，笔者认为总体上应划分为河流和区域两大类，包括:城市规划、园区规划、建设项目布局、河流规划、国民经济和社会发展规划五大类型。
(1)水资源是支持城市发展的决定性因素之一，城市总体规划伴生着重大项目布局或调整、城市人口增长、取用水增长、排污量增加等，城市发展必须依靠水资源的有效支撑，同时城市发展又对区域甚至流域水资源带来较大影响。因此城市总体规划应开展建设项目水资源论证。
(2)园区主要包括工业园区和经济开发区、城市新区、高新技术开发区等。此类规划和城市总体规划相似，也应开展建设项目水资源论证。
(3)建设项目布局建设项目水资源论证主要是指，以水资源作为直接、必备、基础支撑性条件的行业性规划。
(4)河流规划主要包括，江河湖泊流域综合规划、干支流综合规划、河段综合规划等。由于这类规划中，对水资源的供用耗排分析和优化配置、水资源统一调度、水资源监测、水资源管理等因素考虑不够，应进行建设项目水资源论证。
(5)国民经济和社会发展规划主要包括，国家和各省(市、区)、各地市县(区)国民经济和社会发展五年计划和十年规划或规划纲要等。因其需与水资源条件相协调，其实施将对水资源产生影响，故需要开展建设项目水资源论证工作。
2.2建设项目水资源论证主要内容和技术要求
2010年11月29日，水利部的《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》(水资源［2010］483号)提出了建设项目水资源论证的技术要求。该技术要求的及时推出，对于指导建设项目水资源论证工作具有重要的指导意义。但从近年来的实践看，仍存在一些问题，应进一步加以完善和调整。
笔者认为，建设项目水资源论证的目的主要有3个方面:①从流域或区域层面检视和协调规划布局和水资源条件的关系，提出相应的对策措施，为规划方案的确立提供水资源条件支撑；②从流域或区域层面协调水资源技术和行政管理等，提出相应的对策措施；③指导建设项目的水资源论证工作。建设项目水资源论证的分析基础主要是各项规划的经济社会发展指标、规划总体布局，所在流域或区域的水资源条件等。建设项目水资源论证的主要内容应包括:规划概况，水资源条件分析，水资源配置，水资源调度，规划对水资源的影响分析，水资源监测，水资源管理等。以下分河流类和区域类建设项目水资源论证做简要阐述。
2.2.1河流规划类
河流规划类主要包括上述体系划分中的河流规划以及以江河湖泊为主要对象的专业规划，如水电、水利、航运等。建设项目水资源论证是以流域或河流、河段的综合规划或者专业规划确定的规划方案为对象，在系统分析流域内现状年、规划水平年河道内外水资源开发利用的基础上，充分协调流域水资源综合利用、区域经济社会发展、水资源保护等方面的关系，合理配置水资源，统一调度水资源，使之发挥更大的经济、社会、环境等综合效益，分析规划的影响及提出对策措施、监测方案及管理要求。
河流类建设项目水资源论证有其特殊性，目前的技术要求尚不能完全涵盖河流类建设项目水资源论证的实际工作要求。
关键词：水资源管理限制对策
中图分类号：TV211.1文献标识码： A 文章编号：
我国是一个水资源短缺的国家，随着经济的快速发展，水资源供应不足的问题变得越来越严重，也逐渐影响到了我国经济、社会的可持续发展。同时，在有限的水资源管理、利用过程中，还存在着许多问题。虽然近年来已经加大了水资源管理的力度，也取得了一定的成绩，有力地保障和支持了经济社会的发展。但是，由于受到思想观念和认识水平的限制，以及科技能力和经济发展水平的制约，使得我国在可持续发展水资源管理的理论措施和创新等方面，还存在一些亟待解决的问题。水是生命之源, 是人类生存和发展不可替代的资源, 是经济、社会可持续发展的基础。随着我国人口增加和用水量不断增加, 水资源供需缺口进一步拉大,水资源危机是我们必须面对的现实。
一、当前我国水资源管理限制
1、水资源医乏与浪费情况并存。目前, 我国用水定额高、用水效率低、浪费严重与水资源紧缺的局面形成了明显对比。“ 土渠输水、大水漫灌”的农业灌溉方式仍在普遍沿用。在水资源严重缺乏的西北地区, 农业灌溉用水占总用水量将近90 % , 而灌溉渠系水利用系数低的只有0.3 一0. 4 , 高的也只有0. 4 一0. 6 。工业领域, 目前我国工业万元产值用水量平均为103 m3 , 是发达国家的10 ~ 20 倍。工业用水的重复利用率仅为5 % 左右, 而发达国家平均为7 5% 一85 % 。城市居民生活用水方面, 全国多数城市用水器具和自来水管网的浪费损失率估计在20 % 以上。
2、水资源污染状况严重。随着工农业生产的发展和人口增加, 大量的生活用水、工业污水未经处理直接排人了江河湖泊, 水体污染不断加重。
2 00 3 年7 月水利部公布对全国近10 万k m 长的河流评价中, 被污染(相当于W 、V 类标准)的河长已经占5 0% , 其中有4 万k m 不符合渔业水质标准, 24 0 0k m 河长鱼虾绝迹。
3、水资源过量开发。据国际通行的标准, 对主要河流的开发利用率不超过40 % 才能维持河流的生态效益和可持续发展。而目前我国辽河流域水资源开发利用率已达71 % ,淮河水资源开发利用率已超过5 供芝, 海河流域达81 % 。在西北的河西走廊、准噶尔盆地和塔里木盆地等中国干旱区最主要的平原区, 水资源开发利用率都超过65 % 以上, 远远超出世界干旱区3 0% 的水资源平均开发利用率水平。地下水资源的过量开采造成的危害更加严重且难以补救。
4、缺乏利益补偿机制。首先, 农业用水在水资源利用中占7 0% 以上。水资源是农业生存的命脉, 随着我国城镇化的推进和经济社会的发展, 农业用水大量的被工业用水和城市生活用水无偿挤占。由于缺乏相应的补偿机制, 农民的利益遭受损失, 因此, 其节水积极性也难以调动。其次, 缺乏利益补偿机制所造成的负面影响还表现在: 其一, 江河水利工程在带来流域防洪、除涝、抗旱、发电供水等综合效益的同时, 难以避免地带来一些社会和环境问题。其二, 国家所设立的饮用水水源保护区、水生态区、自然保护区、风景区等特殊水域区的划定, 由于缺乏利益补偿机制的配合, 也会对所涉区域内已有的利益主体造成侵害。其三, 大规模调水虽然是国家行使水资源所有权的一种形式, 但引水区的受益是以水源区可利用水量减少和用水成本增加为代价的, 在缺乏补偿机制的情况下, 水源区与引水区的矛盾是不可避免的。其四,利益补偿机制的缺位, 使得上、中、下游的协同发展和生态均衡难以落实。
5、围绕各种用水活动发生的摩擦不断增加。近几年来, 行政区域之间、管理者与使用者之间、各用水者之间、不同用途之间围绕各种用水活动发生的摩擦不断增加, 这突出表现在水量分配、径流的调蓄、各种水事活动之间的协调安排等方面。
二、强化水资源管理的对策
1、加强管理，改变水资源管理的无序状态。建立健全相应的法规与制度，提高用水的科学管理水平，为可持续发展提供水资源保证。在统一管理的前提下，建立三个补偿机制：谁耗费水量谁补偿、谁污染水质谁补偿、谁破坏水生态环境谁补偿；同时，利用补偿建立三个恢复机制：保证水量的供需平衡、保证水质达到需求标准、保证水环境与生态达到要求；另一方面，加强工业企业生产管理，注意设备的维护和更新，避免跑、冒、滴、漏现象的出现，杜绝浪费。
2、以市场为导向进行水资源管理。由于目前开发利用水资源不按经济规律办事，因而造成了许多不良的后果。一是难以筹集资金，使水资源工程建设无法顺利进行。二是水价太低，使节约用水难以开展下去。收水费是运用价格杠杆作动力，促进全民节水，价格太低，反映不出供水的实际价值，则这种动力作用就会无效或低效。另外，节水需要节水设施，需要投资，水费太低，节水设施建设的成本则会很高，因而难以投资。三是现有供排水及污水处理设施日益老化，难以更新，而且无法稳定水资源开发管理人员队伍，水资源开发、利用的科学研究和技术开发以及全民节水防污宣传也难以顺利进行。
3、深化水价改革，建立节水型社会。在我国，水资源短缺已成事实，然而另一方面是水资源的严重浪费，造成这一现象的主要原因是长期以来我国没有建立符合社会主义市场经济体制要求的水价形成机制和管理体制。深化水价改革是建立节水型社会、实施可持续发展战略的需要。加强节约用水，建立节水型社会是我国经济和社会发展的必由之路。深化水价改革是建立社会主义市场经济体制的需要，是加强水利工程经营管理，实现水管单位良性运作的需要。
水价改革必须按照市场经济的要求进行，使水价达到一个合理的水平，使供水、生产正常耗损得到合理补偿，使水利投资有合理的投资回报。充分发挥价格调节供求关系的杠杆作用，促进水资源合理配置和节约用水，将水价改革与供水管理体制改革结合起来，促进水务一体化和水资源统一管理。改革目前我国政府定价的水价模式，使之适应市场经济的要求。首先，在水价政策上，既要发挥政府宏观调控的作用，又要改变水价权过于集中的状况，下放水价审批权；其次，确定合理的用水定额，强化定额管理，积极推进两部制水价。主动争取综合经济管理部门的支持，创造有利于水价改革的政策环境；最后，建立水价改革工作网络，确保国家对水价改革指示精神的传达贯彻，确保水价改革的贯彻落实。
水资源作为基础性的自然资源和经济性的战略资源,已成为实现经济社会可持续发展的重要制约因素,强化水资源管理已成为社会进步的迫切需要。本文针对性地提出了现存于我国水资源管理中的水资源管理体制、水法律法规和水价等问题,对此提出了水资源管理体制的改革发展的方向、深化水价格改革、加强水环境管理和加强水利信息化建设等主要对策与深层的思考。
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第二条本办法适用于本市行政区域内的城镇再生水利用的规划、建设、运营及其管理等活动。
第三条本办法所称再生水，是指污水经过净化工艺处理后，达到国家规定的水质标准，可以在生活、市政、工业、环境等范围内使用的非饮用水。
第四条市水行政主管部门组织实施本办法，负责本市再生水利用的监督管理工作。
县（市）水行政主管部门负责辖区内再生水利用的监督管理工作。
市、县（市）水资源管理机构，按照职责权限，负责再生水利用的日常工作。
市、县（市）发展和改革、财政、城乡规划、城乡建设、环境保护、卫生、城市管理、住房保障和房产管理、公安消防等有关行政管理部门应当按照各自职责，做好再生水利用的相关工作。
第五条市、县（市）水行政主管部门应当加强对再生水利用的宣传教育，提高全社会的节水意识。
第六条市、县（市）水行政主管部门应当会同财政部门制定具体鼓励政策，鼓励并引导各类社会资金参与再生水利用系统的建设和运营。
第七条市、县（市）水行政主管部门应当会同发展和改革、城乡规划、环境保护、城乡建设等部门编制再生水利用发展规划，并将其纳入节约用水规划,报同级人民政府批准后实施。
第八条市、县（市）水行政主管部门应当按照统一规划、合理布局、分质供水、就近利用的原则，结合市政建设计划，编制辖区内再生水利用系统的建设计划。
第九条再生水供水区域内的下列用水，应当优先使用再生水：
（一）城市绿化、冲厕、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工、消防等城市杂用水；
（二）冷却、洗涤、锅炉、工艺等工业用水;
（三）湿地、景观等环境用水；
（四）地表水、地下水等补充水源水。
第十条再生水不得使用下列污水作为水源：
（一）电镀、化工、印染、冶金等有毒有害行业排放的工业污水；
（二）传染病医院、结核病医院排放的污水和放射性废水；
（三）其他有毒有害的污水。
除传染病医院、结核病医院外的其他专科医院或者综合医院污水作为再生水水源时，必须经过消毒处理，产出的再生水仅可用于独立的系统,不得与人直接接触。
第十一条新建、改建、扩建污水处理厂，应当配套建设集中型再生水利用系统。
按照再生水利用系统建设计划，在集中型再生水利用系统管网覆盖区域以内，新建、扩建建设工程，建设单位应当配套建设再生水用水管道及其附属设施。
第十二条在集中型再生水利用系统管网覆盖区域以外，新建、扩建建设工程，建设单位应当按照《市节约用水条例》的规定，自建独立的再生水利用系统。
能够利用其他再生水利用系统供水的，可以不建设独立的再生水利用系统，但应当建设再生水用水管道及其附属设施。
第十三条现有建筑物具备条件的，应当按照市、县（市）再生水利用发展规划和再生水利用系统建设计划，逐步配套建设再生水利用系统。
第十四条再生水利用系统由建设单位负责建设，并与建筑主体工程同步设计、同步施工、同步投入使用。
再生水利用系统的污水处理能力应当与建筑主体工程的规模、用途等相适应。
第十五条再生水利用系统的设计单位应当具备相应的资质，按照《建筑中水设计规范》、《污水再生利用工程设计规范》、《住宅性能评定技术标准》等国家有关技术规范的要求进行设计。
第十六条应当配套建设再生水利用系统的建设工程，建设单位在申请办理建设工程规划许可证时,应当按照《市节约用水条例》的规定，提交再生水利用系统设计方案。
第十七条城乡规划行政主管部门应当会同水行政主管部门建立审查制度，按照再生水利用发展规划和再生水利用系统建设计划，对建设单位提报的再生水利用系统设计方案进行审查。
无再生水利用系统设计方案或者再生水利用系统设计方案不符合要求的，城乡规划行政主管部门不得颁发建设工程规划许可证。
第十八条对应当建设再生水利用系统的建设工程，建设单位应当自取得建设工程规划许可证之日起10个工作日内，将再生水利用系统设计方案报水行政主管部门备案。
第十九条按照本办法规定应当配套建设再生水利用系统的建设工程竣工后，建设单位应当向市或者县（市）水行政主管部门提出再生水利用系统竣工验收申请。
市或者县（市）水行政主管部门应当自收到申请之日起10个工作日内，对再生水利用系统进行竣工验收；未按照规定建设再生水利用系统的，市或者县（市）水行政主管部门不得验收，建设项目不得投入使用。
第二十条再生水利用系统的出水水质应当根据不同用途，达到国家规定的相应水质标准。
再生水利用系统的出水有多种用途时，水质标准应当按照最高使用标准确定。
第二十一条自建的独立再生水利用系统由其产权人自行管理和维护，其他再生水利用系统的管理和维护按照城市供排水设施的有关规定执行。
再生水利用系统的产权人或者再生水供水单位（以下统称再生水利用系统的管理单位）应当配备专业技术人员，建立再生水利用设施运行、维护管理制度和工作规程，保证再生水利用系统正常运行，不得擅自间断或者停止供水。
第二十二条再生水利用系统的管理单位应当按照国家规定的检测规范，做好再生水水质日常检测工作，保证供水水质符合国家标准。
第二十三条市、县（市）水资源管理机构应当委托有水质监测资质的检验机构定期对再生水水质进行检测；建立再生水水质管理档案和水质信息制度，确保再生水的使用安全。
第二十四条再生水利用系统的管理单位应当按照国家有关规定对再生水生产过程中产生的废弃物进行处理，不得随意排放、倾倒、堆砌，避免对环境产生二次污染。
第二十五条再生水的供水系统和饮用水供水系统应当相互独立，再生水设施和管线应当有明显标识，再生水利用系统的出水口应当有防护措施，并标有“非饮用水”标示。
任何单位和个人不得擅自改变再生水的用途。
第二十六条因工程施工、设备维修等原因需要停止供水的，再生水利用系统的管理单位应当提前24小时通知用户。
发生再生水水质超标或者其他突发事件时，再生水利用系统的管理单位应当停止供水，及时组织抢修，通知再生水用户并向水行政主管部门报告。
第二十七条再生水实行有偿使用制度，再生水价格由市价格主管部门依照法定程序制定。
第二十八条市、县（市）水行政主管部门应当会同有关部门编制再生水利用突发事件应急预案，报同级人民政府批准后组织实施。
第二十九条市或者县（市）水行政主管部门、水资源管理机构等有关部门和单位及其工作人员，违反本办法规定，有下列情形之一的，由具有行政处分权的部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）未编制再生水利用系统发展规划或者计划的；
（二）对未按照规定提报再生水利用系统设计方案的建设工程，颁发建设工程规划许可证的；
（三）未对再生水利用系统进行竣工验收的或者对未按照规定建设再生水利用系统的建设工程进行竣工验收的；
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