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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇非营利组织法律法规，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
【关键词】非营利组织 管理体制 法律体制 监督机制
非营利组织作为一种重要的社会力量，自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展。发达国家的非营利组织已经成为社会不可或缺的建设主体，无论是在参与社区建设、地方治理、公共政策制定和执行等区域公共事务方面还是在参与国际决策，解决各种全球性问题方面都发挥着重要的作用。德国、日本、英国、美国都属于当今世界的发达国家，这四个国家的非营利组织发展至今不论是从非营利组织自身的发展还是政府对其建立的各项制度，都已形成一定的规模体系，相对比较完善。对四国非营利组织的发展情况及其法律体制、与政府之间的关系、和监督体制方面进行总结分析，从它们的管理经验中探寻规律。
一、德国、日本、英国、美国非营利组织发展概况
德国有着悠久的结社传统，是当今世界上非营利组织最为发达的国家之一，德国发达的非营利组织成为今天德国社会不可缺少的一部分。目前在德国各级司法部门登记注册的各种类型的社团共有55万家，财团共有10000家，大约另有50余万家没有在司法部门进行登记注册。德国非营利组织数量和国家人口比值为1：75，不仅高于英国（1：250）和日本（1：260），更是远远高于我国（1：5400）[1]（p28-29）。
在英国非营利组织常常被称为“志愿部门”或是“慈善组织”。它的形态框架兼具欧洲和美国的特征，活动的范围非常的广泛，主要集中在医疗保健、社会服务、环境保护、教育研究等领域，其组织的形式和规模可谓是“五花八门”，有大型机构也有“迷你”的小型草根组织。根据英国全国志愿联合（NCVO）出版的《2008公民社会年鉴》对其“公民社会”的整体统计数据显示，2005/06年度的公民社会团体的总数为86.5万家。[2]（p47）
美国是世界上最大的移民国家，其人民的结社精神是根深蒂固的，并有着深厚的慈善传统和庞大的捐赠资源，在这样一个肥沃的“土壤”里培育发展了目前世界上最发达的非营利部门。根据美国国内税务局公布的数据，截至2012年3月，在国内税务局登记的非营利组织总计156万家，其中包括了近100万家慈善组织和近10万家私人基金会，即每1万名美国人就拥有34.2家501（c）（3）非营利组织，以及近50万家其他类型的非营利组织。[3]美国非营利组织数量庞大，专业化分工高，拥有众多的就业人数，使得其对美国的经济贡献也不容忽视。
而作为亚洲代表的日本，其关于非营利组织的研究始于20世纪80～90年代，早期日本非营利组织的发展受到国家政府严格的限制，发展缓慢。1995年1月的阪神地震成为日本非营利组织的转折点，这次地震受灾严重，但政府救援行动缓慢，而全国各地方的非营利组织中数以百万计的志愿者却迅速前往灾难现场展开救援工作，这引起了全国公众的极大关注。继阪神地震之后，1997年俄罗斯油轮在日本海域搁浅，大量原油泄漏，日本国内25万非营利组织志愿者对海面原油进行清理再次发挥在社会突发事件中的重要作用。此后，整个社会对非营利组织的关注度不断飙升，要求放松对非营利组织的管制，最终于1998年3月19日通过了《特定非营利活动促进法》，于同年12月1日实施，日本的非营利组织进入了繁盛发展时期。
二、管理体制经验总结分析
（一）法律体制
美国的非营利组织的法律制度是一个极为庞大和精细完整的体系，包括联邦非营利组织法律、州非营利组织法律、与法院的判例三大块。每个法律板块都根据不同的情况对非营利组织的各种行为进行规定，如联邦税法第501（c）（3）条对美国的25种具有免税资格的非营利组织以列表的形式进行了细致的分类和规定。世界上较早专门规范非营利组织和非营利行为法规的法律是1601年英国出台的《慈善法》和《救济法》。经过几个世纪的传承和十多年的修改，在《慈善法》统一的法律框架下对非营利组织的各项活动进行规定和协调。并通过已有80年历史的《理事会管理法》对非营利组织进行制度约束。在德国，从宪法、民法和社团法等多个层面对不同类型的非营利组织进行法律制度区分并配以相应的法律框架。而日本的非营利组织虽是一个“舶来品”，相对发达国家起步较晚，但是日本的非营利组织在吸收和借鉴了国外非营利组织先进的管理经验的同时也保留着亚洲文化的特点，使得日本非营利组织也得到很好的发展，它的法律制度内容丰富、分类细致严密，与德国非营利组织法结构相似。尽管各国根据本国的文化传统和经济实力对非营利组织建立不同的法律框架，但是其作用都是要明确非营利组织的法律地位，将其纳入国家的法律体系当中，以确保它们的合法性、自主性和自治性，给予更好的法律环境和更大的法律发展空间。
（二）非营利组织与政府之间的伙伴关系
在传统理念上，政府对国家事务、公共福利的提供具有“统治”地位，是唯一的提供者。但随着经济全球化时代的到来，公众对政府提出了更多新的要求，摒弃官僚制，呼吁新的管理模式。在这样的形势下，“治理”理论应运而生。“治理”理论认为，治理主体应该是多元化的，不仅包括政府、私营部门，非营利组织也是重要的治理主体。在治理方式中善治是最佳的一种治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[4]（p8）而英国政府部门与非营利组织代表共同签署的COMPACT协议趋向于最佳的治理方式。在COMPACT协议中英国政府始终坚持视非营利组织为伙伴，给予其强力的政策支持。
政府扶持和资助是政府对非营利组织发展的关键环节。在美国，政府将大量的社会服务外包给非营利组织，有20%的非营利组织，其主要收入来源于政府，甚至有些非营利组织的收入90%都来自政府。[5]（p25）日本非营利组织大多数的资金来源于政府补贴，其主要运用于卫生保健和社会服务领域的资金有45.2%来自公共部门的财力支持。英国政府每年向民间组织提供33亿英镑，德国民间组织64%的收入都来自政府资助。对于政府的资助是否会削弱非营利组织的独立性主要取决提供资助的方式，而目前以政府采购方式对非营利组织提供资助的方式是比较理想的，既向非营利组织提供了资金支持，又避免了对非营利组织内部事务的干涉，保障非营利组织的独立性。
（三）非营利组织内外监管机制
美国的政府监管模式是比较经典的过程控制，对非营利组织的组建与退出给予很大的自由，但从非营利组织组建之后它的行为就要遵守美国各项相关法律。统一的管理主要是靠联邦税法，非营利组织需要向联邦税务局报告其财政情况，联邦税务局通过年度报税监管。如果组织申请获得了联邦税法501（C）（3）条款的免税资格，那么会有联邦税务局对其进行严格的审核，再通过公开透明的机制对其开展的活动、运行方式等的整个过程进行社会监督。英国的监督管理相对统一，通过慈善管理委员会对非营利组织进行综合的管理。而日本对非营利组织的管理职责比较分散，对不同类型的非营利组织依据各自的法规进行管理监督。在德国除了对免税团体的税务管理之外，政府及其他公共职能部门并没有对民间公益机构形成一个复杂的监督制度，对民间组织的监督主要是将交与一些社会机构，如捐赠任理事会、社会事务研究所。
社会监督机制和组织内部监督是非营利组织监督机制中是不可替代的。非营利组织因其非营利性特征，接受社会的捐赠和享受税收优惠政策等形式获取营运资金，因而其有责任向社会公众公开其组织财务、开展的活动和管理等方面的信息，使每一个对该组织关心或做出贡献或有任何疑问的人对其进行检查、监督。而非营利组织内部的自律更是组织健康持续发展的根本保障。
三、对我国非营利组织建设的启示和借鉴意义
（一）制度环境是非营利组织发展的关键
美国、英国、德国都是有着很强的民主意识、民主传统浓厚的国家，它们在政治法律制度建设方面就给予公民自治组织较大的生存空间，并逐渐完善非营利组织的法律体制，将其纳入国家的法律体系当中，确保非营利组织发展的自治性和独立性。日本的非营利组织起步时间与我国的大致相同，但与我国的非营利组织发展相比现在日本非营利组织的发展较为成熟，这得益于日本完整细致的各项非营利组织法律法规。可见，影响非营利组织发展的重要因素之一就是拥有良好的政治法律制度环境，正如美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙所说“对于大多数国家而言，非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我国非营利组织的政治法律制度环境建设也已取得一定的成绩，但是与发达国家相比，我国在非营利制度建设方面仍然有很大的差距，在实际的管理中，地方民政部门在处理一些事务中还会出现无法可依的窘况。所以，借鉴国外经验，立足我国实际逐步为非营利组织制定系统配套的不同层次法律法规体系，使非营利组织的各项活动有法可依，有法必衣，违法必究。中央政府部门应加快制定和完善我国非营利组织相关基本法制，只有这样才能实现我国非营利组织的实质性进展，进而加快我国社会主义和谐社会的建设。
（二）明确政府与非营利组织的关系
英国政府与非营利组织共同签订的COMCAPT协议是一种良性互动的合作关系，两者之间处在一个平等的地位互作协作，权责分明，为努力构建公平和包容性的社会而共同努力。而我国非营利组织与政府的关系正从管理和被管理向彼此合作的关系发展。非营利组织要明确自立、自治、自强的独立意识，明确其产生的根源是社会公众的需求，而不是隶属于政府。非营利组织作为社会治理主体之一与政府部门是平等的。与此同时，政府部门也应该改变原来的“统治”观念，由“统治”转向治理，优化管理，明确分工，努力和非营利组织合作，共同治理国家公共事务。
从美国、英国、德国、日本四个国家非营利组织的发展来看，尽管各国非营利组织的资金来源各不相同，但它们都或多或少的依赖政府的扶持和资助。对于政府的扶持和资助从积极的方面来看，是一种互益的合作关系。在英国，政府每年向民间组织提供33亿英镑的资金，民间组织每年通过募捐活动也募集到33亿英镑。另外，慈善组织在开展活动过程中通过市场运作又可获得33亿。这样，政府的33亿财政投入，实际上就获得了将近100亿的公共服务，大大提高了财政资金的使用效率。[7]（p24）因此，我国政府应加大非营利组织扶持和资助方面，可以通过政府提供资金、购买服务和减免税等不涉及干涉非营利组织内部事务管理上的方式。这样既保证了非营利组织的独立性，政府也通过对非营利组织的扶持间接的实现公共事务有效处理。
（三）完善非营利组织内外监督机制
近年来，我国一些非营利组织不法经营，的事件频频出现在公众面前，致使广大的社会公众对非营利组织持怀疑、不信任的态度。这些事件的发生究其原因，一方面是政府监管控制不到位；另一方面是非营利组织内部组织结构、管理制度、财务制度不健全，缺乏自律机制。借鉴美国对非营利组织的监督机制，在加强政府监管控制力度的同时还要借助媒体和公众舆论的力量，实现非营利组织外部监管主体的多样性。非营利组织内部应该进行公开透明化的运行，形成组织的自律机制。将非营利组织开展的活动、财务状况、组织内成员的行为准则向公众公开，建立于公众沟通交流的平台，让社会公众可以随时监督非营利组织，以取得公众的信任和支持。在美国的监督机制中，为弥补政府监督机制的不足，还引入了第三方评估机制。常见的是同类组织一起评估，定期或不定期地由外部专业人员对非营利组织内部工作进行评估。这样的一种评估机制，不但能促进非营利组织自律机制的建立，还有利于非营利组织健康发展。
参考文献
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[2]王名，李勇，黄浩明.《英国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2009.6：47.
[3]王名，李勇，黄浩明.《美国非营利组织》[M].北京：社会科学出版社，2012.12.
[4]俞可平.《治理与善治》.北京：社会科学文献出版社[M]，2000.9：8.
[5]王劲颖，沈东亮.美国非营利组织运作和管理的启示与思考—民政部赴美国代表团学习考察报告[J].《社团管理研究》，2011（3）：25.
[6]托马斯·西尔克主编.《亚洲公益事业及其法规》[M].北京：科学出版社，2000：197.
[7]王名.国外民间组织管理的经验与启示[J].《学会》，2006，（2）：24.
[关键词]民间财务管理 双重管理 信息披露 监督管理
近年来,随着我国经济的持续快速发展和政府改革的稳步推进,民间非营利组织得到了迅速发展壮大,他们在调动社会资源、提供公共服务,维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥着重要作用。。
一、民间组织财务管理的地位
民间组织是非营利组织,它不以获取利润为目的,它们提供服务是服从于某些公共目的和为公众奉献。民间组织在一定范围内为社会公益服务,也就是在完成某一社会使命。
在我国,民间组织作为一个新生事物,已成为与政府机关、事业单位、企业相并列的第四大社会组织,其蕴藏的能量和潜力巨大,前景广阔,对经济和社会发展的推动作用绝不亚于民营经济的崛起,因此我们要加强民间组织的管理尤其是对它的财务管理。
二、民间财务管理存在的问题
1.财务管理与权力没有相分离,造成财权不分。我们通过观察现在的民间财务管理制度不难发现制约其健康发展的主要就是其组织的财权不分,财权掌握在某一个人手中,其结果就会造成财务管理的混乱,不能发挥它的最大效力。这种财权不分主要表现为以下几方面:一是官办现象严重。许多民间组织从成立到组织开展活动的所需资金,几乎完全由政府部门一手操纵,协会的会费等相关费用也由政府部门统一收取管理。二是会员利益无保障。协会要发展必须首先要维护会员的切身利益,而会员的利益往往又要通过协会以各种形式的资金或实物作报酬。
2.民间财务管理的人员综合素质较差,尤其是专业水平。财务管理需要具有较高的专业水平人员来管理,但是由于民间财务的特殊性就决定了民间的财务管理人员具有加大的随意性。主要表现在财务管理人员的选用上,比如在选用财务管理人员上多是由民间组织的管理者直接任命,结果就会造成财务人员业务素质低,既没有会计证,也没有进行任何的会计培训和继续教育,或者是有的民间组织为了节省成本干脆不设置专门的财务管理人员而是由其它单位的会计人员兼职,这样就会造成民间财务管理的混乱。
3.我国的民间财务管理制度还不健全,缺少有效的监督。我国现行的法律发规对于民间财务管理的规定还不够具体,导致有关的部门对许多的财务管理还很难进行查处,而且我国对民间组织实行双重管理体制,这样也很容易导致监督管理的不到位,使多个部门推卸责任或者说双管”机关各自在履行职能不能完全的形成统管合力,对非营利组织的财务工作审核、监管要求不严,从而使部分非营利组织的财务管理比较杂乱。
三、对策和建议
民间组织的财务对于社会的进步具有重大的意义,因此我们要针对现在的民间组织在财务管理中的不足进行改正从而完善我国的民间财务,具体措施如下:
1. 完善我国的民间财务管理的法律法规,健全民间财务管理的制度。
(1)完善现有的民间组织管理法律法规体系。在我国当前的法律法规中对于民间组织法的规定还不具体,一些相应的规定及处罚没有规定细化,导致法律法规在实行的时候缺乏具体的法律依据,因此我国要对现有的法律进行更加全面细致的规定,对民间组织法律法规建设,重点要深化到对民间组织具体各项行为活动的规范和引导,从而完善我国的民间财务管理的法律法规体系。
(2)建立一个适合民间组织的财务管理制度。一个民间组织是个特殊的个体,它的生存需要一定的资金,一个优秀的组织就是要把这些资金进行合理的科学管理,使它发挥最大的效益,这就要有专业的财务人员来对这些资金进行管理,这些管理的依据就是加强对收入与支出的控制,规范预算。可以说一个民间组织要想长远发展就必须建立预算管理制度、印章管理制度等方面的制度来健全民间财务管理的制度体系。
(3)建立以科学合理的外部评估机制。通过制度化的评估可以促进民间组织的责任、效率与社会公信度的提高。作为民间组织的管理部门应当对于民间组织的资金管理情况进行制定系统的评估机制,从而引导民间组织能够很好的使用这些资金,或者由具有年审机构的管理者在年审的时候,对于资金使用很好的民间组织进行奖励,并给予级别上的奖励。可以说等级评定的目的在于激励竞争,引导民间组织加强对财务的科学合理的管理。
2.加强国家有关部门对民间组织的财务管理的监督。
加强监管部门对民间组织财务的监督、管理,完善民间组织信息披露制度。由于民间组织的特殊性,因此国家监管部门要加大对民间组织的财务的监督管理,国家有关部门应当不定期的联合一些关联部门对民间组织的财务进行检查、审计工作,并且促进民间组织开展财务公开、透明和规范的工作,是外界了解和监督民间组织的财务情况。比如将年度工作报告及财务状况通过报刊、网站等适当形式向社会公布,还要通过新闻媒体对违法、违规情况进行曝光,充分发挥社会舆论作用。
3.加强民间组织的自身能力建设,发挥内部监督作用
关键词：非营利组织 财务管理 问题 对策
非营利组织是不以营利为目的，资源提供者向组织投入资源不取得经济回报且不享有组织所有权，其剩余资财不存在明确所有权，承担一定受托经营责任的组织。它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件，其与企业的最主要差异是：非营利组织受到法律或道德约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。但是非营利组织必须进行财务管理，以便更好地为组织目标服务。
一、非营利组织财务管理的主要内容
非营利组织财务管理是有关组织基金的筹集、投放和分配的管理工作。
非营利组织以获取并有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命为财务目标，其财务管理的主要内容是收入、支出与筹资的管理。
1、收入管理.非营利组织收入与企业不同，它的收入来源广泛，一般分为非自创收入与自创收入。自创收入是非营利组织通过提品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益。非自创收入主要是政府拨款和社会捐赠。扩大自创收入并加强其管理，应当是我国非营利组织发展的方向。
2、支出管理.非营利组织的支出按用途分为项目及活动支出与行政支出。项目及活动支出是非营利组织为了实现其社会使命而发生的支出。行政支出是非营利组织为了自身的生存与发展而发生的支出。非营利组织的支出注重的是社会效益。
3、筹资管理.严格来说，应属于收入管理的一部分，但是，缺乏资金是当前我国非营利组织面临的一大难题，已成为我国非营利组织发展的瓶颈。提高筹资能力，摆脱资金短缺的困境，是目前我国非营利组织发展的重中之重，筹资管理应成为非营利组织财务管理的一个重点。
二、我国非营利组织财务管理的主要问题
1、法律制度体系不健全
目前，我国在具体的民间非营利组织管理工作中，所依据的法律、制度不够完善，还没有一套完整的民间非营利组织管理法律法规，而是散见于其他法律法规条文中，并且很多法律、制度存在着严重的滞后性。
2.财务管理制度不规范，财会基础工作薄弱
第一、财会基础工作薄弱。主要表现为，做账意识淡薄，不使用专用票据，随意性极强，财会工作不遵循《民间非营利组织会计制度》，违法违纪现象时有发生等。
第二、预算制度缺失。很多组织对执行预算制度在财务管理中的重要性认识不足，预算编制随意性较强，不编制或不执行预算现象普遍。
第三、内控制度缺失。由于组织自身的非营利性使得组织很难对自身的运营活动进行评价，进而缺少相应的自律机制与对上述各个制度的反馈、控制与协调功能。
第四、财务信息透明度低。很多组织没有建立信息披露制度，利益相关者无法获知组织的具体情况，降低了他们对非营利组织的信任度，同时，也不利于利益相关者的监督。
3、资金匮乏
非营利组织发展的最大障碍是资金短缺。资金短缺使得非营利组织没有足够的财力实现为公益服务的社会使命，一些非营利组织甚至由于资金太少甚至难以为继。我国非营利组织资金的匮乏又主要表现为：筹资形式单一，过分依赖政府；经济手段匮乏，自创收入偏低；组织公信度差，接受捐赠较少。
4、资金利用效率低
非营利组织，尤其是公立的非营利组织，对资金运用的重视程度普遍较低，认为只要能够保证组织正常业务活动的开展，完成组织的社会使命，不须讲究资金的有效利用，不追求效率、不追求资源的有效使用，造成宝贵资源的大量浪费。
5、外部监督不力。
多部门监管与社会监管并存实际上造成无监管局面。目前政府采用民政部门和业务主管部门双重管理的方式，但是，现行的制度缺乏有效的法律和法规依据，作用仅在于民政部门规范了民间非营利组织的登记行为。由于没有相应的法规，有监督和管理权的业务主管单位的监督管理工作实施起来困难很大。社会公众对非营利组织缺乏监督意识，且财务透明度低，监督无从下手。
三、非营利组织财务管理的对策建议
1、建立健全相关法律法规
国家应尽快制定“民间非营利组织法”等法律法规，使民间非营利组织从设立、运作到注销的所有活动和整个过程有法可依，促进行业自律，实现诚信服务。
2、完善财务管理制度，夯实财会基础工作
第一、夯实财会基础工作。加强收支管理和成本管理，指定专门的财会人员，明确责任，严格遵循《民间非营利组织会计制度》。
第二、加强预算管理制度建设。非营利组织要根据其工作目标，改进预算管理工作，加强预算编制的科学性、预算执行的严肃性，准确核定所需拨款的额度，制定科学合理的预算方案。严格按预算办事，对预算资金的使用效果进行追踪、监督和评价。
第三、建立内部控制制度。非营利组织要确立组织及其内部人员的行为规范。有效的制度不仅可以约束被监督者的行为方式，还可以限制监督者滥用监督权。
第四、提高财务透明度。非营利组织要不断提高其披露信息的数量和质量，建立起有效的责任机制，定期向社会公布相关信息，让利益相关者了解其资金的使用过程，防止财务的暗箱操作和财务腐败，并且建立起社会公信力。
3、拓宽收入渠道
解决非营利组织的资金问题主要做好三方面：一是地方政府要完善对非营利组织的管理，为其提供一个良好的发展空间；二是，非营利组织本身要拓展筹资渠道，合理分析当下自身和环境因素，创新筹资方式，合理确定筹资规模，努力规避和控制财务风险，尽可能多地争取捐赠收入。三是，扩大自创收入，非营利组织可以利用自己所掌握的知识、技能等专业人才资源，通过发行出版物、举行研讨会议，向政府及各行各业提供专业咨询、为各行业进行人才专业培训等方式获利，也可以通过基金，股票和其他资本形式获利，但前提是符合非营利组织的相关法律法规。
4、提高资金使用效率
非营利组织应牢固树立资本成本和现金流量观念，要追求效率，追求资源的有效使用，不断提高资金的使用效果和效率；要厉行节约、精打细算，使非营利组织的各项支出（费用）发挥最大的效果。
5、加大外部监督力度
民政部门应配合工商、物价、税务、财政、审计部门加强对非营利组织的监管。严格按程序审批非营利组织的设立。严格执行对非营利组织的年检，特别注意检验其非营利性。非营利组织应该定期编制财务报告、定期接受财务审计、公布财务报告与审计结果。
参考文献：
[1]宗鸣.民间非营利组织财务管理初探[J].财会通讯，2010，07.
[2]刘涵月，卢洁珏，潘客序.我国非营利组织财务管理与监督[J].经营管理，2011，05.
关键词：非营利组织；财政政策；税收政策
中图分类号：F81 文献标识码：A
原标题：促进我国非营利组织发展的财税政策文献综述
收录日期：2012年7月16日
一、国外研究现状
国外对非营利组织的研究比较早，很多西方国家的理论研究已经很成熟。如美国的研究中心就有30多个。其中，纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布金斯大学的约翰·霍普金斯公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心比较著名。由于一些西方国家市场经济和法律体系比较完善，其中关于非营利组织的财税政策法律法规也相当成熟，因此，关于非营利组织税收优惠政策的研究不多。
（一）在非营利组织与政府关系方面的研究。美国的吉德伦、克莱默和萨拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府与非营利部门之间的关系模式。围绕对福利服务中服务的资金筹集和授权、服务的实际配送两个关键要素为核心，他们提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式；第三部门支配模式；双重模式；合作模式。
美国的萨拉蒙教授（Salamon，1994）认为，政府和非营利组织的合作契机是各自组织特征上的互补性。政府在提供公共服务方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非营利组织提供的公共服务是基于利他动机，能够有效地弥补政府的不足，满足需求的多样化。萨拉蒙教授还认为，非营利组织在提供公共物品方面能够有效地节约成本，因此在支出一定时能使更多的人受益，较好地完成提供公共福利的责任。
（二）关于非营利组织起源的研究。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Weisbrod，1974）持政府失灵观点。他认为社会再分配能够有效解决社会不公平问题，非营利组织可以被看作是弥补政治失灵或政策失灵的表。作为一种组织形式，非营利组织能够为弱势群体和边缘人群争取利益。
美国的亨利·汉斯曼（Hansmann，1980）的合约失灵理论则更多地是在解释非营利组织和营利组织的区别是什么，是什么因素使得某些活动只能由非营利组织而不是营利组织来提供。他首先分析了营利组织的局限性，认为在大多数情况下，消费者由于存在信息不对称，对厂商提供的商品或服务无法准确判断，由此契约很难达成，同时难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”。
（三）关于非营利组织与政府、企业关系的研究。罗伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市场、非营利部门相互依赖理论。这一理论认为国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，市场主要以非强制的原则来运作。非营利部门“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，它主要以志愿主义的原则来运作。
美国詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）认为社会再分配过程应侧重解决公平问题，非营利组织可以被看作是对政治失灵或政策失灵做出反应的一种组织形式。作为一种媒介，非营利组织可以代表弱势群体和边缘人群的利益，帮助他们从政府机构争取更多的公益权力。
二、国内研究现状
我国的非营利组织在近几年来迅速成长，引起了社会各界的广泛关注。目前，对我国非营利组织进行研究的有两个较为权威的机构：一个是1998年10月成立的清华大学NGO研究所，所长王名；另一个是1998年初，中国青基会第三届理事会成立的以康晓光为主任的“青基会发展研究委员会”。另外，国家财政部、国家税务总局也组成专门的研究机构和课题组对非营利组织的财务、税收等问题进行研究。国内学者对我国非营利组织财税政策存在的问题主要进行了以下探讨：
（一）非营利组织的财政激励制度研究。财政部石英华（2003）认为，非营利组织能够向社会提供公共物品或准公共物品，为政府减轻了负担，有效地弥补了政府失灵和市场失灵，这是政府支持非营利组织的理论依据。非营利组织在政府资助下，为社会提供充足的公共物品，保障特殊群体利益。政府对非营利组织的补助要做到：一是采用灵活多样的项目支出方式。政府对非营利组织的拨款补助方式灵活，除一部分补助按单位、按人头确定外，相当一部分补助可以按项目拨款；二是建立完善的会计制度和严格的审计制度，保证非营利组织资源使用的透明。
中国人民大学刘鹏等（2010）认为，非营利组织的资金来源过度依靠财政会产生很多问题。在国外，许多非营利性组织的大部分资金都来源于会费、各种志愿募捐以及服务收费。当然，政府会给予资金支持，但其资金来源多样化，不主要依靠政府，这样就使得非营利组织能够减少与政府部门的牵扯，增强其独立性，有效开展活动，做好它该做的工作。
（二）非营利组织的税收激励制度研究
[关键词] 非营利组织；全国性公募基金会；信息披露；组织绩效
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 001
[中图分类号] F123.16；C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）07- 0004- 03
1 引 言
20世纪70年代，随着欧美国家政府行政改革运动的兴起，作为对公共服务的替代性提供者，非营利组织迅速发展壮大，承担了更多原本由政府承担的社会公共事务管理职能。由于非营利组织具有典型的非营利性和志愿性特征，其信息披露质量可以显著提高社会公信力，从而增加捐赠收入，增强其持续筹资能力[1]，因此信息披露质量对组织绩效的影响正在被越来越多关注非营利组织长期发展的公众及学者所关注。
本文以非营利组织中信息披露较为全面、组织绩效相对较高的全国性公募基金会为例，探究其信息披露质量对组织绩效的影响，并根据具体影响为全国性公募基金会乃至非营利组织提高信息披露质量、改善组织绩效提供管理建议。
2 相关概念与研究假设
2.1 相关概念
在我国，全国性公募基金会指的是在全国范围内，利用自然人、法人或其他组织所捐赠的财产，以从事各种公益事业为目的，按照中华人民共和国国务院令第400号《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人[2]。相较于地方性公募基金会，全国性公募基金会的组织能力与绩效水平都相对更高。
基金会信息披露指的是基金会在设立、治理、筹资等日常管理环节以及公益项目开展等业务活动中，依照国家现行法律法规和民政部等相关政府主管部门的有关规定，以特定形式、格式、内容、渠道向社会公众、捐赠人、媒体、行业组织等利益相关方如实、及时反映基金会业务相关信息的行为[3]。
2.2 非营利组织信息披露质量对组织绩效的影响
实行信息公开原则是目前许多国家对非营利组织进行监管的重要手段之一。美国联邦法律明确声明，任何人都有权向非营利组织要求查看它们的原始申请文件以及前三年的税表；同时，公众也可以通过致信税务部门了解某非营利组织的具体财务状况和内部治理结构。英国慈善法也推出相关规定，公众可付费获取任何慈善组织的年度账目以及财务报告[4]。在我国，财政部于2005年在全国范围内推行《民间非营利组织会计制度》，这一制度的实施使民间非营利组织财务会计报告的形式得到规范统一，并将组织所控制的资源状况、负债水平、资金使用情况及其效果等信息准确、及时公布于众，从而进一步提高了我国非营利组织的信息披露质量。
之所以愈发重视非营利组织的信息披露质量，原因有二：①如果对非营利组织进行强制信息披露，组织倾向于通过提高管理效率、实施更具公益性的项目等行为向公众展现自己良好的运营能力，从而提升公信力，以筹得更多捐款，获得更好的声誉；②在非营利组织和其利益相关者之间存在着比较明显的信息不对称，即利益相关者由于缺乏获取组织内部治理信息的渠道而难以监督和评价非营利组织的绩效，因此难以进行捐赠决策。
由此可见，非营利组织的信息披露质量不仅与组织自身发展息息相关，更对捐赠人、社会公众等利益相关者具有重大意义。因此本文把全国性公募基金会信息披露质量对组织绩效的影响分为两类，一类来源于组织内部管理，包括基金会的管理效率和公益性（Petrovits，et al.，2011），另一类来源于组织外部捐赠人以及社会公众的支持，包括基金会的公众支持度和筹资能力（颜克高 等，2013）。本文将通过实证研究探索基金会信息披露质量对管理效率、公益性、公众支持度和筹资能力这四个组织绩效指标是否存在显著影响。根据Jensen和Meckling（1976）所提出的理论，信息披露水平主要影响组织外部治理机制[5]，本文认为信息披露质量会对第二类组织绩效指标产生影响，并提出以下假设：
H1：全国性公募基金会信息披露质量对组织管理效率、组织公益性无显著影响；
H2：全国性公募基金会信息披露质量对组织公众支持度、组织筹资能力有显著影响。
3 研究设计
3.1 数据来源与筛选
本研究以国家民间组织管理局2014年8月4日公告的全国性公募基金会为样本，根据基金会中心网数据中心公布的中基透明指数（数据更新截止至2016年1月11日）以及2013年度财务信息（现有相关文献大多针对2012年之前的数据进行分析，而经搜集发现，2014年之后部分全国性公募基金会相关信息缺失率较高，因此选择数据相对全面的2013年数据作为研究样本），手工搜集相关数据，并将其与各基金会官方网站公布的信息逐项比对，以确保样本数据的真实、可靠、完整。
在数据整理与筛选环节，本研究剔除经各渠道搜集后数据不全的全国性公募基金会2家（分别是中华慈善总会和中国器官移植发展基金会），最后以83家全国性公募基金会中81家相关信息完整的基金会用于研究。
3.2 变量解释及描述性统计
对于信息披露质量，本文以从基金会中心网数据中心获取的各基金会的中基透明指数（FTI）直接反映。中基透明指数为百分制，用于衡量基金会公开年度工作报告的完整程度，评价基金会通过官网公开信息、展现项目运作信息的详细程度。
组织绩效的四个指标管理效率、公益性、公众支持度、筹资能力的定义、来源以及各变量描述性统计如表1所示。
由表1可见，不超过半数（44.4%）的全国性公募基金会的信息披露质量高于均值，直接反映出现阶段我国非营利组织的信息披露质量还有待加强。一般来说，如果组织的管理费用占比较低，则该组织用于公益事业的业务活动成本比例会相应增加，因此管理费用在总费用中占比越低，说明组织的管理效率越高。本研究中，71.6%的全国性公募基金会的管理费用与总费用比值低于均值，说明大部分基金会管理效率较高，但离散程度（CV=1.89）较大，说明各基金会管理效率差别较大。85.2%的全国性公募基金会公益性指标不低于均值，且离散程度（CV=0.16）很低，这说明将支出中的主要部分从事公益事业是大多数基金会的选择。71.6%的全国性公募基金会公众支持度超过均值，且离散程度（CV=0.44）适中，这说明大部分全国性公募基金会的收入主要来源于公众捐赠；49.4%的全国性公募基金会筹资能力高于均值，其离散程度（CV=0.12）最低，表明各全国性公募基金会的总收入分布较为均衡。
3.3 回归分析
表2第2行给出了自变量和各因变量之间的相关系数及其显著性程度，相关系数绝对值均小于0.5，说明变量间多重共线性现象的可能性比较小；表2第3行给出了Durbin-Watson统计量，其取值均在2附近，说明残差间没有明显的相关性，即各回归方程不是伪回归。
各因变量中，Y3的显著系数（单侧）通过显著性检验（P=0.03），说明信息披露与公众支持度显著正相关；Y4的显著系数（单侧）通过显著性检验（P=0.00），说明信息披露与筹资能力显著正相关。这一结论与周单（2014）等人的研究结果一致，即信息披露质量较高的基金会具有更高的公信力，进而使公众倾向于捐赠，从而使基金会的公众支持度和筹资能力提高。
由表2第4-6行可见，四个回归模型中，F4（1，81）=23.77，P4
此外，由标准化残差的正态概率图可见，标准化残差呈正态分布，散点在直线上或下靠近直线，说明变量之间呈线性分布。由因变量的散点图可见，两个变量大致呈直线趋势，可以推断回归方程满足线性以及方差齐性检验（限于篇幅，文中略去标准化残差的正态概率图以及因变量的散点图），再次检验了所构建的四个回归方程的有效性。
4 结论与建议
本次实证研究结果表明，全国性公募基金会信息披露质量与公众支持度、筹资能力显著正相关，且信息披露质量能够显著预测其筹资能力，即信息披露质量对组织外部捐赠人以及社会公众的支持存在显著正向影响。但全国性公募基金会的信息披露质量与其管理效率和公益性无显著相关性，即信息披露质量对组织内部管理的影响不显著。据此，本文最后为全国性公募基金会乃至非营利组织提高信息披露质量、改善组织绩效提供如下管理建议。
4.1 强化非营利组织竞争机制，推动其自愿性信息披露。
相关研究表明，组织绩效较高的非营利组织更倾向于向公众披露全面、真实的信息，与本文的研究结果结合来看，信息披露质量和组织绩效在实质上具有互相促进关系。因此不妨强化非营利组织竞争机制，如进行各种类别或形式的排名或评级活动，从各个角度对非营利组织进行评比，推动其为了获得更高的地位和声誉而进行自愿性信息披露，接受公众的监督和评价。
4.2 完善非营利组织相关立法，加强其强制性信息披露。
目前在我国，只有基金会行业出台了《基金会信息公布办法》，在其约束下，基金会的信息披露质量以及组织绩效确实相对于其他非营利组织要高。因此，应当建立非营利组织信息披露的完整机制，通过完善相关法律法规，加强非营利组织的强制性信息披露，并对未按规定进行信息披露的组织施行相应惩罚，以奖惩分明促进信息披露，从而提升其组织绩效。
4.3 重视量化的非财务绩效信息的披露，全面提升组织绩效
对于非营利组织来说，除了对其财务绩效做出合理评价，对体现其社会使命实现程度的非财务绩效进行评价也有着积极意义。因此，重视量化的非财务绩效信息（如对于基金会而言，年检结果、评估等级即为量化的非财务绩效指标）的披露，有利于有效降低非营利组织与其利益相关者之间的信息不对称，从而强化对非营利组织的约束，以便更全面地提升组织绩效。
主要参考文献
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我国在具体的民间组织管理工作中，主要依据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、财政部颁发的《民间非营利组织会计制度》、财政部、国家税务总局颁发的《关于事业单位社会团体征收企业所得税有关问题的通知》及《关于对社会团体的会费收入不征收营业税的通知》等法律条文，以及各地方政府自行制定的规章和文件，如江西省委组织部、民政厅、人事厅、财政厅等部门颁发的《关于社会团体编制及其有关问题的暂行规定》、《关于我省民间组织票据和发票使用管理有关问题的通知》等法律文件。
二、民间组织财务管理的目标
一个组织的财务管理目标决定于组织本身的目标。众所周知，作为营利组织的企业，其出发点和归宿都是营利，只有获利才有生存的价值。与此相适应，企业财务管理的目标也就与获利紧密相连，尽管具体表述有利润最大化、每股盈余最大化、股东财富最大化等不同观点。民间组织作为非营利组织的财务管理目标同样决定于非营利组织本身的目标，那么非营利组织的目标是什么呢？
非营利组织不以获取利润为目的，他们提供服务是服从于某些公共目的和为公众奉献。也就是说，非营利组织是不以获取利润为目的，为社会公益服务的组织。一个非营利组织在一定范围内为社会公益服务，也就是在完成某一社会使命。非营利组织与营利组织的根本区别在于，非营利组织是为了完成某一具体的社会使命而存在，而不是为了自身的生存而存在。
在当今市场经济社会，非营利组织为完成某一具体的社会使命需要有足够的资金支持，资金的获得和有效使用需要有科学的财务管理。与非营利组织的目标完成某一具体的社会使命相适应，非营利组织财务管理的目标可以描述为：获取并有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命。
三、存在的问题某市现有市本级民间组织644家，通过对其中300家调查取证分析，民间组织在财务管理以及制度建设上存在以下几个方面的问题：
（一）财务制度不健全，没有正规的财务账目。有十几家根本就没有制度，而且有制度的一部分民间组织并没有严格按制度操作，制度形同虚设。
（二）没有配齐财务人员。有的民间组织聘请一、二个兼职财务人员；有的就根本没有配备专业财务人员，而是由组织中的其他非财会人员临时担任；有的组织会计出纳一人兼，严重违反了《会计法》。
（三）财务人员没有专业任职资格，且专业水平较差。绝大部分财务人员均是无证上岗，专业水平和财务管理能力较差。
（四）大部分民间组织只有年度工作计划，没有编制年度财务预算的制度。
（五）财务信息不透明。
（六）贪污现象时有发生。部分民间组织负责人和工作人员通过做假账、开设小金库等常用手段中饱私囊。
（七）“挂羊头卖狗肉”，打着民间组织的旗号进行营利性的商业活动，逃避纳税。
（八）没有达到民间组织财务管理的目标，没有很好地发挥组织的作用。
四、原因分析民间组织财务问题较多，形成这样的现状，原因很多，归纳起来主要有以下几点：
（一）业务主管部门和登记管理机关管理不够严。我国有关民间组织管理的三个行政法规都规定：我国对民间组织实行双重管理体制，双重管理就是指每一个民间组织都要接受两个单位的直接监督管理，其 一是该民间组织所在待业和部门的主管机关或者被授权的组织，即业务主管单位，其二是各级人民政府的民政部门，即登记管理机关。民间组织一经注册成立，业务主管部门和登记管理机关便很少进行监督和检查，平时只是口头要求。
（二）民间组织的特征也直接影响了其财务管理。如业务量少，人员少，政府拨款、活动资金少，非营利性等
（三）民间组织主要负责人认识不高。认为民间组织不同于其他企事业单位，业务量小，非营利性，都是流水账，要不要财务人员无所谓。
（四）行政色彩较浓。大部分民间组织与政府部门是息息相关的，民间组织责、权、利还不十分明确，组织与政府、市场关系含糊，导致内部财务十分混乱。有的领导利用手中的权力，不按规章制度办事，随意开支，使财务制度不能很好地落实。
（五）我国对民间组织管理所依据的法律法规体系还不甚健全。如《条例》未能对相关惩处方法进行细分，导致有关部门查处难，处罚更难。
（六）由于民间组织是个特殊的法人组织体系，政府政策相对倾斜。比如对民办非企业单位税收优惠政策，使不少人钻政策空子，非法牟取暴利。他们披着民办非企业单位的外衣从事营利性活动，这样既可营利，又可逃税。
（七）缺少民间组织评估机制及公众监督机制。对公众而言，除慈善组织外，普遍没有向社会公开组织财务信息的习惯，这种封闭自我的意识带来的直接影响是社会对民间组织的“公信度”不高，既谈不上信任也就难以参与和资助。缺乏评估机制，使得民间组织难以正确的认识自我；缺乏评估机制，也使得民间组织对自己的缺陷不能及时修正。
五、对策和建议
从上述对民间组织财务管理存在问题的原因分析以及民间组织财务管理目标中可以看出，要想很好地发挥民间组织的作用，首先就要从推进民间组织财务制度建设开始。为此，作者建议从以下几个方面着手改进。
（一） 从政策法规角度出发，全面完善民间组织管理体系
1.完善现有的民间组织管理法律、法规体系。在《条例》中，对非法经营的民办非企业单位规定的相应处罚要细化、深化。从当前实际情况出发，对民间组织法律法规建设，重点要深化到对民间组织具体各项行为活动的规范和引导，如接受社会公众捐赠的规范与使用、财务管理、接受社会公众评估等一系列管理事务方面，全方位地使民间组织活动纳入法制轨道。
2.建立健全以章程为核心的财务管理制度，加强财务控制。任何一个民间组织开展活动都会有一定的收支。有收支，就必须要建立相应的财务管理制度，配齐专职财务人员。收入和支出行为是非营利组织财务控制的主要对象，而财务控制的主要手段是预算以及用以规范收支行为的各种法律、法规、行政组成的制度体系。所以还要建立财务收支方面的管理制度、预算管理方面的制度、印章管理制度等，建立健全专职或兼职工作人员行为准则的职业道德规范，使民间组织工作人员言行有章可循，制度得到落实。
3.建立以各项财务指标为核心的外部评估机制。如以资金的使用与运作、财务信息的透明度、活动成果和年支出规模、财务状况等多项财务指标作为外部评估体系，通过制度化的评估促进民间组织责任、效率与社会公信度的提高。政府应参照行业管理的做法制定民间组织等级标准，实行等级评估管理。等级的称谓应通俗易记，等级的标准要尽可能明确细化，避免操作的随意性。要便于公众监督，也便于民间组织的自律。在专业民间组织评估机构暂时空白的情况下，可先由管理机关结合年检实施或由民间组织联合体组织实施。但不管是誰组织实施，都应由民间组织自身根据等级标准先进行自我认定。等级评定的目的在于激励竞争，所以不能一次定终身，应一年一评，做得好可升级，做得不好则降级。评定结果通过新闻媒体或网络向社会公开。
（二）从社会角度出发，国家相关职能部门加强监管力度，充分发挥社会舆论作用。
1、加强民间组织财务审计工作、强化监督管理环节。应由“双重管理”部门联合税务部门、财政部门不定期对民间组织财务开展检查、审计工作。要加强对民间组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督，严格审定民间组织的营利分配。使民间组织的财务达到公开、透明和规范，树立民间组织崭新形象， 并让公众更加了解和接受社会公益服务。
2.公安部门加大对民间组织违法、违规事件的惩罚力度。要对民间组织定期地进行财务大检查，对检查发现的问题，要严惩不贷，决不姑息迁就。业务主管部门和登记管理机关要实行严格的章程审核制度，加强对民间组织的年度检查，不能让每一年度的年检成为一个形式，建立举报制度，发挥新闻舆论监督作用。各有关部门要按照职能分工，各司其职，紧密配合，充分发挥整体打击优势
3.建立民间组织信息披露制度。将年度工作报告及财务状况通过报刊、网站等适当形式向社会公布，还要通过新闻媒体对违法、违规情况进行曝光，充分发挥社会舆论作用。
4.设立举报奖励机制。鼓励民众对违规违法人员的检举揭发，褒正贬邪，抑恶扬善，促使民间组织严格遵守财务管理规章制度。
（三）从民间组织自身角度出发，加强能力建设，发挥内部监督作用。
1.加强民间组织自身能力的建设，明确责、权、利。民间组织也应象营利企业一样划分为许多责任中心，对每一责任中心都明确其职责，并赋予相应的权力，在对其职责履行进行考核评价的基础上，给予其相应的奖励。应定期对民间组织负责人及各级员工的培训。只有民间组织的自身能力得到提高，资金才能被更为有效地使用。
【关键词】非营利组织；社会治理
我国非政府组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，在单位社会时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量目前尚处于弱势状态，政府和社会大众都未能对非政府组织的发展给予足够的重视，没有在制度安排和社会道义上给以充分的支持和帮助，使非政府组织在社会治理中的积极作用被严重抑制。
一、非政府组织参与社会治理的困境
一是法律地位不明确。20世纪80年代末以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是目前这些法规都只是就某类非政府组织单独进行规范，对非政府组织的界定、合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等缺乏统一明确的规定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法具有滞后性；另一方面，现有的立法层次较低，没有一部系统的非政府组织基本法。法制建设的滞后是制约我国非政府组织参与社会治理的瓶颈，势必影响到其参与社会治理的效力。二是管理制度不规范。改革开放以来，我国各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织的形成主要是靠政府扶持发展起来的，大部分非政府组织行政色彩较浓，依赖心理较强，人治意识较重。内部缺乏规范，工作缺乏创新，社会公信力严重不足，参与社会治理的各项表现与社会发展要求不相适应。有些非政府组织甚至游离国家法律，成为滋生犯罪的温床。如一些社区老年协会负责人，为了一私之利，把老年协会当作自己营利工具，公开招揽赌博，只要向其交纳一定费用，三五成群就可以放心开赌。三是与政府职能分工不衔接。社会治理中主体之间的衔接包括政府与非营利组织在社会治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接、治理协作、资源互补、信息传递等方面的无缝对接。我国正处在社会全面转型的关键时期，非营利组织正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能，这个过程反映了社会治理结构、方法和观念的改变。但目前一些政府部门和公务人员没有充分认识到这一点，不能明确政府的范畴和角色；对政府公共管理的服务性、公益性和非营利性认识不足，并最终在思想上将非营利组织置于可有可无的地位。这就使得政府在制定公共危机管理相关决策时容易出现两种趋势：或者政府部门之间互相扯皮和推诿；或者对非营利组织主观上严格管制并导致了在客观上影响其发展。政府对非营利组织管理职能的转变不到位，在登记注册、监督管理等诸多环节过分强调管制，指导和服务意识不足，制度和政策往往不配套、不协调，严重影响了非营利组织的自身发展及在社会治理中的能量发挥。四是组织基础不牢固。我国非政府组织规模小，动员社会资源的能力较弱，这导致许多非政府组织资金来源渠道单一且发展经费不足。由于非政府组织没有形成吸纳人才的固定渠道，再加上社会待遇、经济收入等问题的存在，志愿者成为活动主体，造成人力资源开发能力和专业化服务水平较低。非政府组织的自律机制也不健全：一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动，引发许多隐患；另一方面，有的非政府组织内部管理混乱，一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。非政府组织自身存在的问题损害了其公众形象，降低了其社会公信力，严重阻碍了其参与社会治理的步伐。
二、非政府组织参与社会治理的路径选择
一要鼓励扶持非营利组织发展。政府必须转变观念，认识到非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门，不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。非政府组织的产生和兴起可以弥补政府能力不足，非政府组织以其贴近社会大众和发动社会力量的优势，对政府的公共服务形成了重要补充，能够起到政府所起不到的作用，让政府从繁杂的社会事务中解脱出来。尽管非政府组织的运作离不开政府的扶植和支持，但非政府组织绝不是政府的附属机构和创收实体，而是平等参与社会公共治理的合作伙伴，共同致力于促进社会的文明和进步。政府当应为非政府组织参与社会治理创造更好的条件，为非政府组织的生存发展提供更大的空间。二要科学合理分类。要在加大立法进程、完善法规体系的基础上，由政府有关部门根据经济社会发展需要和非政府组织的现状，从科学管理和方便服务的原则出发，依法对非政府组织进行科学合理分类。根据法律地位，可将非政府组织区分为法人社团和非法人社团。根据利益导向，可将非政府组织划分为公益性组织和互益性组织。法人社团、公益性组织，其在社会治理中的责任更大，对法人社团，对公益性组织，政府在审批、监管方面要从严把关，但在政策支持和资金扶助上要给予更大的优惠，确保其在社会治理中能够发挥更大的作用。三要依法进行监督。要明确政府监管职能。政府职能部门应当依法对非政府组织的日常活动进行监管，督促非政府组织依法、规范、有序地承接和履行政府转移的职能，避免和防止非政府组织违背社会公益，促进非政府组织健康发展。要加大日常监管力度。一方面，要健全信息公开制度。明确非政府组织信息公开的时间、地点、方式和内容，特别是对社会捐助、政府捐助资金使用，对涉及与公众切身利益密切相关的大事，必须按规定程序和要求向社会公开；另一方面，要建立奖励惩戒机制。对诚信守法、公益突出、作用明显、社会认可的非政府组织及其工作人员，给予一定形式的奖励。对在运作过程中出现问题的非政府组织，视情节给予警告、限期改正或撤销等处理。四要提高自身能力。非政府组织要强化服务观念，树立自律管理意识和风险责任意识，还要建立一系列内部质量控制机制，如建立健全决策机构和民主决策机制，建立财务监督制度和绩效评估制度等。在加强自律的基础上，非政府组织必须拓展自我发展的能力：一要解决资金缺乏障碍。在积极争取政府财政资助的同时加强公关工作，提高自身的知名度和公信力，建立专门劝募机构，提高民间捐赠收入的比重。非政府组织也可以发展一些收费服务，包括技术成果转让、信息技术咨询等。二要加强人才队伍建设。加强从业人员（包括志愿者）的业务培训，提高业务素质和能力，并建立起激励机制、竞争机制及有利于人才开发和使用的管理机制。三要重视并处理好与政府的关系。一方面，要防止成为政府的附庸；另一方面，要防止与政府产生不必要的对立。非政府组织要积极配合政府的工作，并在与政府的合作中不断增强自己的活动能力，要充分利用政府和市场提供的机会，更好地执行自己的职能，履行自己的使命。
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关键词：草根体育社会组织；法律；保障
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）20-0126-02
草根体育社会组织是专门致力于全民健身、未经登记注册的公益性社会组织。具有非政府性、民间性、公益性、非营利性、自发性和志愿性的特征，它在培养公众的健身意识、维护公益的体育权益以及推动体育领域公众参等方面发挥着重要作用。目前，在我国，草根体育社会组织在质量和数量还是规模上，都得到迅速发展。根据现行法律规定，草根体育社会组织只有具备一定条件（人力、物力、财力），才能到登记管理部门注册登记，才算合法存在。但大量草根体育社会组织由于条件不成熟、资质不够无法进行注册登记，达不到民政部门规定的要求也就无法取得合法身份。草根体育社会组织开展活动由于缺乏明确的身份，成为制约我国草根体育社会组织发展的困境。 鉴于草根体育社会组织对全民健身的重要性和现有法律制度的不健全，怎样通过用法律来解决困境、保障草根体育社会组织发展，显得尤为重要。因此，通过总结目前存在的障碍，从法律角度对草根体育社会组织进行研究，提出保障草根体育社会组织发展的建议，以充分发挥其作用显得非常具有现实意义。
一、草根体育社会组织的内涵
草根体育社会组织，从字面意义上就可以看出，它的成立宗旨在于提供体育服务。草根体育社会组织是从事各种体育运动、健身活动的未经批准登记注册的组织，是我国社会组织的重要组成部分。当前草根体育社会组织面临重大发展机遇，尤其党的十八届三中全会《决定》关于国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，确立了社会组织在治理中的重要主体地位。它具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等性质。没有在民政部门登记注册，以娱乐和健身为主的草根体育社会组织，如健身团队、健身站点、晨晚练点等。
二、我国草根体育社会组织法律保障所面临的困境
（一）我国草根体育社会组织的法律地位有待明确
根据2000年4月的民政部的关于《取缔非法社会组织暂行办法》的决定，其中指出“具有下列情形之一的属于非法社会组织：第一，未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；第二，未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；第三，被撤销后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。”由此看来，一个草根体育社会组织不管是否有存在的合理性与正当性，只要是不符合法律的要件，就是非法存在。因此，我们可以看出，对于我国目前大量未经登记的草根体育社会组织，如全民健身站点、健身团队、晨晚练点等，他们并不具有被法律认可的身份，而是一种“非法社会组织”。但实际上，往往是这些组织关系到百姓的切身利益，对百姓的健身产生巨大的促进作用。
（二）我国草根体育社会组织的政府支持力度有待加强
在西方一些国家，“结社自由”作为一种宪法赋予的权利在人们的现实生活中是可以得到切实保障的。这与我们国家形成了鲜明的对比，主要表现在以下几点：首先，我们国家的草根体育社会组织缺乏经费资助，活动经费主要来自健身者自筹和一些热心人士的捐赠。草根体育社会组织是非政府组织，是不以营利为目的的，他们是靠自筹资金、自负盈亏来求得发展的，因此在经费方面就严重制约了他们的发展。
（三）我国草根体育社会组织的发展受碍
目前，草根体育社会组织在发展过程中也面临着一定的困境，通常来说，一个草根体育社会组织要获得合法的身份进行活动，必须根据我国社会组织登记管理的几个主要法规《社会团体登记管理条例》、《体育类民办非企业单位登记管理暂行条例》进行注册登记，一旦进行了登记注册，必然要面临着各级民政部门登记注册管理和日常性管理，即草根体育社会组织在成立登记阶段需要遵循民政部门的一套原则，在开展活动时则要遵循业务指导部门的一套相关审批程序，这样一来，草根体育社会组织在具体发展过程中往往会遇到业务指导单位和登记机关互推职责的境况。
（四）我国草根体育社会组织的质量
在发达国家，草根体育社会组织是实实在在的“第三种力量”，在一些发展中国家，草根体育社会组织的声音却极其微弱。当然，这和草根体育社会组织的发展情况及其所处的社会经济、政治、法律环境有一定的关系。在草根体育社会组织的发展中，光有数量还不能保证草根体育社会组织作用的充分发挥，草根体育社会组织自身的质量也是非常关键的。因为草根体育社会组织的质量涉及组织健全状况、组织职能分配、章程制度完备情况、独立性、社会公信度、人们的参与度等诸多方面。由于缺乏规范的筹资模式和多元的渠道导致经费一直制约其发展。一些草根体育社会组织举办活动的数量和质量都无法满足人们的需求。尤其是业务指导部门和登记注册部门，只注重数量的增加，缺乏对草根体育社会组织的引导和培育发展。
三、优化我国草根体育社会组织法律保障问题的对策
（一）提升草根体育社会组织的法律地位
提升草根体育社会组织的法律地位，主要指已成立但没有登记的草根体育社会组织，鉴于他们缺乏法律保障，在此提出，可以采取备案制。首先可以在通过民政部门的调查分析和研究探讨的基础上，对达不到登记条件但是已经在现实生活中开展活动的草根体育社会组织进行备案，备案可以在民政部门备案、亦可到属地街道备案、亦可到业务指导部门备案等政府部门。备案制主要出于考虑到两个原因：一是可以使一些在民政部门做了一定的登记（诸如名称、发起人、负责人、办公场所、业务范围、启动资金、活动区域等等内容）但又无法达到注册条件的草根体育社会组织，这将使这类组织不再处于一种“地下活动”的地位，可以获得一定的法律保障，以独立的个体参与健身活动的组织与指导。二是政府部门可以通过其登记内容对草根体育社会组织的工作更好地进行监督，以此形式相应的对他们的活动给予支持。三是从社会治理角度来看，备案制的草根体育社会组织有利于培育孵化，促使其成长至条件成熟。由此看来，备案制不仅给社会组织提供了一个过渡的台阶，也给注册条件过高的登记门槛打开了一个突破口，相对来说，扩大了社会公众的参与范围。
（二）加大政府的支持力度
首先，加大政府对草根体育社会组织的支持力度，重点应体现在对草根体育社会组织资助和培育。目前社会组织主管部门应该利用体育彩票公益金对草根体育社会组织采取助强扶弱，强的继续通过政策进行引导并发挥其功能，弱的应该给予扶持，先扶上马再送一程，对优秀的草根体育社会组织进行奖励。
（三）完善草根体育社会组织发展中的相关法制
应该赋予草根体育社会组织一定的独立自主性，我们知道草根体育社会组织是群众组织，是群众自己组建起来的，因此应该由草根体育社会组织自己选举自己的管理层，而他们只服从于法律。
还有，应该对草根体育社会组织的成立与登记创造宽松的法律环境，适当取消目前成立草根体育社会组织的一些不合理的准入条件，有利于草根体育社会组织身份合法化的同时也促进了草根体育社会组织的形成和发展。
再有应该完善草根体育社会组织参与的相关立法，比如全民健身影响评价的相关立法应当对公众的参与方式、参与程序、参与的保障等问题加以明确规定，以保障草根体育社会组织对政府决策的参与和事前监督作用的发挥，这在很大程度上为草根体育社会组织参与全民健身活动提供了具体的、可操作的程序性规定。
（四）提高草根体育社会组织的质量
草根体育社会组织作为提供体育公共服务的重要主体，其发展程度、发展质量直接决定了它们作用的发挥。草根体育社会组织的数量和规模，往往可以在政府的支持基础上迅速发展起来，然而，草根体育社会组织的质量必须从多方面进行着手：可以从志愿者中挑选骨干成员，让他们起到一定的带头作用；也可以利用政府和其他方面的资助对组织成员进行一定的培训，只有这样才能以点带面，才能在发展的过程中提升整个草根体育社会组织的质量，从而扩大草根体育社会组织的声誉，更多地赢得社会和政府的认同与支持。
四、结论
本文简要分析了草根体育社会组织的内涵、草根体育社会组织法律保护的必要性，以及我国草根体育社会组织法律保障所面临的种种困境，并围绕我国草根体育社会组织目前所面临的种种困境，重点论述了优化草根体育社会组织法律保障的对策。事实上，我国目前之所以体育法律法规实施效果不理想，草根体育社会组织的法律地位没有得到立法层面的确认，是一个很重要的原因。草根体育社会组织是自发性的组织，在全民健身领域中不仅有一定的兴趣爱好，还有着强烈的责任感和使命感，对于这样的自发组织，应该从立法层面给予肯定，应该从立法层面引进一些关于草根体育社会组织的相关条款，来促进我国草根体育社会组织的培育和发展，从而促进全民健身，实现增强全民体质的最终目标。
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