时间：2023-09-13 17:07:56
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇项目投资管理流程，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
目前，我国多数的大型集团企业的投资管理模式是参照政府行政审批管理模式，即，按照投资规模、投资类别为主要区分标志的分级审批管理模式。投资审批与管理流程有项目立项、可行性研究、初步设计、竣工验收及后评价几个环节。在这种模式下，投资项目承担单位根据管理规定，逐级履行投资审批程序后组织实施，实施完成后再申请项目竣工验收。如，中国南车的投资管理办法就是按照项目投资规模、投资地点、投资性质为界定标准的分级审批管理模式，限额以上的投资项目均须报南车总部审批。
二、集团总部投资管理职能
定位集团总部作为最终投资主体，在分级审批管理模式下，是重大投资项目最终审批机构，是投资管理链条上最为重要的部分，是整个集团战略投资中心。集团企业由于一般具有涉及产业多，地域分布广，下属单位层级多的特点。集团总部作为整个投资管理的枢纽，最为重要的管理职能认为主要有以下三点。其一，服务于集团战略目标，打造核心竞争力。集团总部基于其拥有的投资决策权，根据集团战略目标，应通过投资活动的安排来实现调整集团公司产业、产品结构，优化集团的资源配置，保障并强化集团的核心产业竞争优势，从而打造和提高企业集团核心竞争力。其二，建立完善投资管理体系，调控投资活动。集团总部从集团管控模式，战略实现需要情况下，建立一套适合集团管控需要的投资管控体系，对投资活动的领导机制、管理职责、决策权限及程序、年度投资预算、项目实施与监控，责任监督与考核，以及风险管理等环节予以相对详细的规定，形成一个多层级参谋、决策、管理的投资管理体系，并从集团高度调动相应人力、物理、财力及技术力量为投资活动创造更优条件。其三，实现投资项目经济上保值、增值。投资的根本目的是为提高企业综合经济实力或经济技术水平，集团总部作为重大投资项目的最终决策机构，其决策结果是否合适，对企业经营活动将产生重大影响。
三、当前集团企业投资管理存在的不足
尽管当前集团企业投资管理体系包含了“投资决策”、“投资实施”、“投资评价”及“投资风险控制”等内容，但由于我国大多大型集团企业具有“行政撮合”色彩，存在企业层级多，业务分布广特点。在这种审批制下投资风险认识不够、存在审批流程长，决策效率不高、投资后验收及后评价执行不到位、实施过程监管困难的问题。
1.投资风险认识不够投资项目在编制项目可行性研究报告或投资决策时，往往根据自己的主观判断或者投资产品介绍等二手资料进行，没有深入进行市场、营运、技术、法律等风险评估，风险类型分析考虑不全面，影响投资行为的其他因素却很少涉及，增加投资风险。部分投资项目，跟随政府发展政策或招商引资进行，有可能存在因为政府政策变更而出现的投资收益突变情形。
2.审批流程长，决策效率不高在审批权限的投资管理模式下，限额以上的项目决策及项目调整，均需要从项目承担单位到集团总部，层层调研、汇报，审批流程冗长，缺乏市场敏锐性及灵动性。同时，由于集团总部的投资管理人员对下属单位业务具体情况不清楚，存在项目审批单位与项目承担单位信息上不对称，需要花不少时间去沟通了解，导致决策效率不高。
3.验收及后评价工作落实不到位项目的验收是投资管理的最后一环，是检验投资完成，督促项目资料归档及权证办理的重要手段。投资后评价更是检验投资是否得当、投资管理是否有效的事后总结，是集团进行战略修订的基础。在目前投资管理模式下，项目承担单位更为重视对项目前期审批，而对投资后的项目验收和后评价缺乏积极性，导致部分项目验收和后评价工作上没有真正得到落实，投资效益也得不到保障。如，株洲所“十一五”来，实施并完工重大投资项目几十项，而完成投资项目验收及后评价的确不足十项。
4.项目实施过程监管困难由于大多数项目不直接由集团总部提出、实施，项目实施过程中，集团总部投资管理部门也往往缺乏积极有效的监管措施、信息反馈机制，使得投资管理信息易断流、投资控制链易中断，进而有导致风险失控的可能。如，企业投资活动一般引入预算管理，但实际情况是投资预算管理流于形式，项目安排时对投资的领域、方向、金额及项目运营等问题没有深入研究测算，未建立定性与定量、刚性与弹性的预算管理体系，导致项目实际执行情况与预算安排情况差异大，预算过程控制也疲于应付，甚至“救火”状况，没有达到预期目标。
四、优化集团企业投资管理的思考
在现有投资审批管理模式下，集团企业总部自上而下的探索建立一套适用现代市场经济需要的投资管理体系并进行完善是十分必要的。基于集团企业总部的战略实现管理价值考虑，个人认为可从如下方面优化集团投资管理活动。
1.制定合理的投资战略投资战略是根据企业总体发展战略要求，为实现总体发展战略而对投资活动制定的全局性谋划，是企业较长时间内投资管理活动指南。合理的投资战略，需要集团总部投资管理部门结合企业发展战略，在对包括国内外经济形势、行业状况、企业自身情况等因素进行综合考虑基础上，比较和选择投资方案或项目，制定获取最佳投资效果、切合企业实际的投资战略。合理的投资战略可以避免只考虑眼前状况和短期利益，简单满足生存与积累的项目，确保投资项目的实施是符合公司战略发展需要。
2.建立内部投资项目风险管理机制建立投资项目风险预警、识别、评估和报告机制，并根据种子期、创立期、成长期、扩张期和成熟期的分类方法将投资项目产品进行合理定位，对不同投资时期的不同投资产品全面进行风险控制点分析，制定有效的风险防范措施，最大限度的规避风险、转移风险。如，针对新产业的投资，设立专业的新产业投资委员会，进行投资项目选择，风险评估。同时，落实投资责任，建立合理的投资激励和约束机制，将项目投资责任及投资收益落实到项目具体实施单位及项目负责人，有效强化投资风险责任意识，降低投资风险。
3.优化投资项目审批流程针对不同业务板块、下属单位业务规模及投资性质，可以制定差异化的审批额度或流程。如，对于业务规模较大，且管理能力较强的单位，可以赋予较大的决策权；对于已纳入企业投资战略的项目或实施内容简单的限额以上项目，简化项目审批流程。
4.建立合理的投资评价体系合理的投资评价系统应包括投资前评估和投资后评价两部分。投资前评估主要依靠项目可行性分析研究报告，对于投资金额大，新进入的行业，应聘请专业的咨询机构进行项目可行性研究报告的编制工作。集团总部在投资前评估上，需更多注重投资项目是否符合集团发展战略、集团是否有能力和资源实施该项目、如何解决项目实施中的障碍与风险，进而调配集团内外资源支持项目。投资后评价工作要全面分析总结项目实施过程的经验教训、评价项目是否实现预期确定的战略目标、财务效益目标等情况，为未来投资管理提供参考和投资战略的修正提供支持。
5.建立投资管理信息化监控手段由于集团总部在手管理的项目数量多，实施周期长，且大部分投资项目实施单位为下属主体单位承担，依靠传统的简单统计表格及简报或财务会计系统已很难满足投资管理需要，存在对项目信息收集难、投资数据汇总难、投资控制及分析难、资料共享难等问题，也影响投资决策效率及投资效益的提高。因此，建立投资管理信息化系统，对投资项目实施情况进行实时管控，将投资管理制度流程化、流程表单化、表单信息化，实现投资管理的流程规范及管控到位。
五、总结
一、集团企业投资管理的现状
根据现今的大型集团企业投资管理现状就可了解到，其投资管理仍旧受制于政府审批程序，即由政府部门分级管理投资类型和投资规模。但是从专业性和投资系统来看，投资审批和管理必须具备理想、可行性研究、竣工验收以及后期评价等几个部分。这样一种投资管理模式，单位的投资项目必须根据现有的管理规定来实行，逐级审批完成后，才能够进行下一步的投资活动完成投资后，还必须进行验收。如此才能够保障投资的收益。如，我国南车投资管理办法就是根据投资流程实行分级审批管理模式，对于限额以上的投资项目都必须经过总部的审批。
二、集团企业投资管理的现状
研究分析当前的集团投资管理体系，其中包含决策投资、投资时是、投资评价以及投资风险控制等。但受到行政因素的影响，加团投资管理现状仍旧存在着较多的不足之处。系统来说，集团投资管理的现状不足主要体现在以下几方面。首先，投资风险认识欠缺。集团企业在编制项目可行性研究报告或投资决策的时候，通常都是根据主观判断或者是投资产品的资料展开，并未对市场、营运、技术以及法律等客观因素进行风险评估。分析风险的类型存在不全面的现象，导致投资行为受到各方面因素的影响涉及面比较狭窄，增加投资风险。且部分投资项目在受到政府政策的影响下，出现收益突变的情况[1]。其次，审批程序多，决策效率低。投资管理模式受到审批权限的影响，限额以上的项目决策和项目调整，均需要从项目承担单位到集团总部，在此过程中必须经过层层调研、审批和汇报，程序非常多，缺乏投资应有的敏锐性与灵动性。与此同时，集团总部投资管理人员下属单位不清楚具体的情况，致使项目审批与项目承担存在信息不对称的情况，必须花费相应的时间才能够协调一致，拉低投资决策效率。最后，验收工作不到位。就整个投资管理工序来说，验收应当是投资活动的最终环节，同时也是检验投资效果的最后步骤。验收工作部位，必然会影响到投资管理的最后效果。
三、优化集团企业投资管理的措施
系统分析就可发现集团企业投资管理存在着较多的不足之处。为改善这种情况，就需要采取相应的措施优化集团企业投资管理措施。
（一）制定科学的投资战略。根据企业发展趋势而制定的投资战屡，必须符合企业发展的要求。为实现企业总体发展战略，全局性规划投资活动，是企业较长时间内投资管理活动的根据。就集团企业发展状况来看，合理的投资战略，应当结合企业投资管理部门的发展战略。需要综合考虑行业发展趋势、企业实际情况以及市场经济发展形势等，对比和选择投资项目和方案，从而制定出最佳的投资效果。通常情况下，合理的投资战略可有效避免只考虑短期利益忽视长期发展，简单满足生存的项目。集团企业的发展战略必须保证投资项目的实施。
（二）建立健全封信投资管理制度。大型集团企业发展的过程中，为保证投资项目的有效性，能够创造出可观的经济效益，就必须建立风险管理机制，即预警、识别、评估以及报告等。并根据投资时间的长短来具体划分风险管理机制。合理定位投资项目产品。同时还需要对于不同阶段的投资行为，必须根据产品的实际情况进行风险控制，从而制定出风险防范措施，充分发挥出风险规避措施。就新产业投资而言，可设立专门的风险投资管理委员会，根据投资的项目来识别可能存在的风险，充分落实投资责任，建立相应的激励机制与约束机制。
（三）优化投资审批流程。审批流程在投资项目中发挥着非常重要的作用，为促使投资项目达到一个理想的投资效果，在制定审批额度和流程的时候，要想体现出差异性，就必须根据业务板块、下属单位业务开展的规模以及投资的性质综合考虑。如果企业投资项目相对较大，且具备较强的管理能力，就可赋予企业与之相匹配的决策权。与此同时，在简化限额以上项目的时候，可针对已经纳入到企业投资战略的项目或者是投资内容相对比较简单的项目中。当然，在此过程中还需要建立科学、可行的投资评价体系。通常情况下，投资体系包括了投资前评估和投资后的评价。可行性研究报告是投资决策前评估的最有效资料，如果投资项目额度相对较大，且投资的产业属于新型类的，就应根据需要邀请专业的机构编制可行性编制报告工作。而投资后的评价工作则系统分析并总结经验教训，在评价项目的时候，主要是根据战略目标和财务效益两方面综合考虑。
关键词：电网建设项目；投资管理；投资计划；项目后评价
传统的电网投资管理仅局限于投资规模分析、投资计划编制等内容，往往忽略投资前期和后期的分析研判，导致项目实际收益低于预期，无法有效抉择最优投资方案，投资收益可持续性弱等诸多弊端。电网建设项目全过程投资管控从参与电网规划、前期人手，围绕建设性、经济行、技术性、风险性等四个维度进行分析，合理确定投资规模（组合），科学制定投资计划方案，并且在项目建成后实施项目后评价，进行项目追逐分析，滚动修订第二年的投资规模（组合），从而实现投资管理的全过程管控。
1.电网建设项目投资管理范围和目标
本文中电网建设投资管理指的是地市公司管辖的220千伏、110千伏电压等级电网建设投资。
电网建设投资管理的目标是，通过实施全过程投资管理，进一步完善投资管理流程，强化投资决策分析，提高电网投资效益，为公司整体战略决策提供参考，从而实现公司经营效益和地方经济发展双赢共进的局面。
2.电网建设项目投资管理主要流程
2.1电网建设需求预测
电网建设一方面从优化电网结构、负荷预测、建设坚强智能电网等方面预测需求；另一方面也要考虑用户的用电需求。电网规划及前期工作要选取合理的维度指标对项目进行综合评价，构建项目评价指标体系，并通过相应的评价方法，设计各指标的权重，计算项目得分。
2.1.1电网项目前期评价指标体系
结合地市公司电网建设项目的实际情况，同时参照评价指标体系建立的5大原则：科学性原则、可操作性原则、动静定性定量指标结合原则、系统性原则、独立性原则，在借鉴其他学者研究的基础上，本文的电网项目前期评价主要从建设性指标、经济性指标、技术性指标和风险性指标等四个方面着手构建评价指标体系。具体指标体系见图1。
指标体系中，技术性指标、风险性指标、建设性指标中的重要性和项目性质指标为定性指标，视项目的建设性质、地域环境、经济环境等具体情况而定。
建设性指标的三级指标中，供电能力不足指标可通过容载比反映，目前，220千伏电网容载比一般为1.6～1.9，110千伏电网容载比为1.8～2.1；负荷增长率要大于10%。
经济性指标的二级指标中，成本费用指标为项目具体情况估算值；投资效益指标的项目净现值指标要大于项目估算投资值，内部收益率指标及项目基准利率指标，大于等于当期五年以上商业贷款利率，投资回收期110千伏及以上一般为10年，投资利润率为项目后评价指标。
技术性指标主要考虑项目建设的技术先进性和技术推广性，随着绿色电网、智能电网等理念的不断发展，电网项目将不断采用先进性、智能化技术，对于项目的技术评价更加强调技术设备的标准化和可推广性。
2.1.2电网项目前期评价方法选择
目前电网投资常用的评价方法有基于定量与定性相结合的层析分析、模糊综合评价，三角模糊数评价等系统化的决策方法。鉴于前两种方法存在依赖专家判断的相对主观性和一致性检验的相对复杂性，本文在评价方法上选用三角模糊数评价方法。该方法通过构造调整判断矩阵，可有效避免专家判断所产生的误差。通过三角模糊数评价方法得到的评价结果是每个项目评价集相应的隶属度。
通过前期电网需求预测，评价指标体系建立及评价方法选择，电网规划便可从投资收益、投资效益、电网经济运行、地方经济发展趋势等多角度提出电网建设投资意见，为电网可研提供参考。
2.2构建电网建设项目库
前期电网规划，要注重强化项目储备管理，纳入储备库的项目均需达到前期工作深度要求，并按轻重缓急排序，为计划编制奠定基础。适应国家电网项目物资招标采购要求，建立健全投资管理与物资招标采购。
关键词：电网项目；投资管理；经济效益
中图分类号：F272 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）09-0039-02
前言
电力行业是国民经济重要的基础产业，电网系统是国家的重要基础设施，电网项目的建设对保障整个社会经济的发展起着巨大的推动作用。近年来电网发展迅速，例如安庆地区，2011年最大负荷为1 326MW，同比增长13.33%，为缓解供电压力，电网建设项目快速向前推进。2011—2012年间安庆地区有秦潭变、朝阳变、龙湾变、长宁变等一批110kV输变电工程相继建成并投运，新建输电线路404.3公里，此外，山口变、晴岚变、香铺变等一批220kV输变电工程也在规划建设中。电网建设项目具有规模大、周期长、技术复杂等特点，投资管理工作是电网管理工作的重要组成部分，分析投资管理工作中出现的问题，针对这些问题采取必要的措施，达到加强电网投资管理、提高电网投资效益的目的。
一、投资管理概述
电网项目投资管理工作主要是指在电网输变电工程项目的周期范围内，对电网项目规划、设计及建设等过程中所产生的费用开支，进行监督、调节和限制，及时纠正将要发生和已经发生的投资偏差，使工程项目费用控制在计划成本的范围之内，保证电网项目投资可控、在控。投资管理工作的目的，在于降低项目成本，提高经济效益。
电网输变电工程项目周期一般可以分为项目规划阶段、项目前期阶段、项目初步设计阶段、项目投产运行等几个阶段，依据电网输变电工程项目的周期，可将投资管理工作大致分为以下几个阶段：项目投资可行性分析阶段、投资计划管理阶段、投资建设管理阶段、投资统计管理阶段、投资后评估阶段等。电网输变电工程项目周期与投资管理流程的对应关系（如图1所示），由此可见，投资管理工作贯穿于电网项目建设的始终。
二、投资管理存在的主要问题
（一）项目规划与前期阶段：重电网网架规划、轻投资可行性分析
近年来，由于经济迅速发展的推动和地方政府的要求，迫切需要大批电网输变电工程项目投运，以缓解电力供应紧张的局面。电力企业为了适应当前形式，同时为了企业自身发展需要，对电网输变电工程项目的规划设计非常重视，与政府相关部门沟通协作频繁，电网输变电工程项目规划的重点立足于服务社会经济发展、与政府对城市发展规划步调相一致，而轻视对电网工程项目的投资可行性、投资回收效益等内容的分析。
（二）项目设计阶段：设计深度不足、影响投资计划实施
投资计划即合理制订成本计划，确定每个项目每个阶段的具体投资数额，科学安排投资规模和时序，以便在施工建设过程中严格按照此计划来投入资金，从而有效控制项目总体投资造价，主要分为建议计划编报阶段、新开工计划上报阶段及计划下达执行阶段等三个部分。由于电网工程初步设计深度不足，如地质勘探深度不够等因素，此外，中间涉及环节过多，设计批复、可研批复过程中沟通协调不充分，设计出现变更，引起投资计划不准确，资金超预期列支。施工图设计阶段未严格按照“三通一标（通用设计、通用设备、通用造价、标准工艺）”、“两型一化（资源节约型、环境友好型、工业化）”等标准执行，设计匆忙或不够重视，同时，设计合同内容过于笼统，缺乏具体的深度及技术经济指标，未能限额设计，影响电网工程项目的投资计划管理控制。
（三）项目建设阶段：涉及内容繁多、不能有效控制投资
一方面是物资采购问题，省级电力公司出于集约化管理、减少环节、节约成本的需要，对于110KV及以上输变电工程物资进行集中招标采购，但由于受委托的是具有独立法人的物资公司，而合同签订却是各分支机构与供货商签订，造成采购周期长、投资浪费；另一方面是核算主体问题，电力企业一直采用自上而下垂直的管理模式，例如220KV及以上的输变电工程项目由省一级电力公司核算，110KV工程由市一级电力公司负责核算，但征地费、赔偿费费等支出必须由当地电力公司操作，这就会导致工程资料信息不对称，投资编制不准确；第三方面是工期（进度）问题，由于政府规划临时调整、房屋拆迁延误、设备购置不及时等诸多因素影响，导致分项工程和总工程项目不能按期完成，延误工期造成投资额度增加。
（四）项目投运阶段：重项目建设投运、轻投资统计管理
由于存在用电负荷的快速增长、用电供需矛盾紧张等多种客观因素，过多地关注输变电工程的投运结果，忽视了对管理环节的重视，并且普遍的思想都这样认为：电网输变电工程的投运就是项目的结束，不注重收集资料，造成工程完工多年，决算仍没有编制，资产没有结转，折旧无法足额计提，导致账面资产不真实，影响企业管理的质量。投资统计管理工作是电网工程项目效益分析的依据，涵盖了各类电网基建项目的投资完成、资金到位、新增能力、形象进度等各种指标，包含了设备费、建筑费、安装费、管理费、财务费、其他费用等为工程投入的一切费用。投资统计管理工作是电网项目投资后评估工作的基础，是电网工程总结经验教训的源泉，应当重视并加强投资统计管理工作。
三、投资管理工作应对措施
（一）增加投资收益预算分析，丰富可研报告内容
为了使电网工程项目建设的可行性分析更为合理、更为全面，可以在可研报告中增加投资收益分析的内容，主要是衡量并预测电网项目投资收益情况，丰富电网项目投资可行性分析。一个简单的基本原理是：投资项目的收益率超过资本成本时，企业的价值将增加；投资项目的收益率小于资本成本时，企业的价值将减少。在进行电网项目可行性研究工作时，需考虑市场、负荷增加、未来经济发展、用户负荷电价结构等诸多因素，对电网项目投资收益进行预算，为资金收回提供理论依据，达到为电网企业规避投资风险的目的。
（二）规范投资主体管理，减少项目资金浪费
针对目前固定资产投资建设主体与使用主体脱节的现象，应科学梳理工作流程，建立设计变更、概预算变更的考核制度，优化设计方案，细化设计批复，分清责任，制定下发电网基建项目新开工计划管理办法，规范电网基建项目开工程序，控制投资节奏。对于上级单位核算的工程，要规范与下级的资金拨付，资料的传递，信息的沟通。加强对物资采购和回收环节的监督，优化采购流程，减少资金风险，最大程度减少项目资金的浪费。
（三）健全设计变更审批，合理控制投资波动
在电网项目实施阶段，由于诸多客观因素、主观因素，常发生工程局部设计变更变等问题，主要涉及线路路径的局部调整、建设项目附属工程的增减、工程结构规格及标准的变化、标高及工序的微调等方面，这些因素都会引起工程预算投资的波动，有的时候甚至超出投资计划的范围。
（四）研究投资评价方法，准确评估经济效益
电网项目投资经济性评价是对一个电网规划方案的经济指标进行计算和分析，是对电网规划方案实施后的未来经济效益预期。目前国内常用的电网投资经济性评价主要使用传统工程项目经济评价方法，即从经济效益和效率等方面对项目进行财务评估和国民经济评估，财务评价主要从现行财税制度及价格体系角度出发，国民经济评价主要从国家整体角度出发，分析、测算、评价电网项目投资在财务上的可行性及宏观经济合理性。
（五）重视投资后评估管理，为新建工程提供借鉴
投资后评估管理是指在电网项目完工并经过一段时间运营后，对电网项目从立项决策、设计、施工、竣工验收直到生产经营全过程进行系统的投资分析和投资总结，科学评价电网项目产生的社会效益经济效益，提出指导性建议，为以后新电网项目的投资管理提供借鉴，是电网项目整个后评估管理工作的重要组成部分。投资后评估管理遵循反馈性、独立性、实用性、透明性和科学性等一般原则，重点发挥其反馈功能，对未来电网建设项目投资决策和管理水平的提高、电网投资政策的调整和完善以及投资收益的增长等方面产生积极影响。
总结
电网建设项目通常规模大、周期长、技术复杂，其从规划设计到建成投运，涉及的投资数额较大，加强电网项目投资管理，降低工程造价，努力提高电网投资效益，不仅有利于电网企业发展，同样有利于整个国民经济的发展，针对电网输变电工程项目的特点及其投资管理工作的现状，对电网投资管理工作进行了分析和研究，探讨投资管理工作中出现的问题以及不足，提出加强投资管理工作的措施，使电网项目投资获取更高的社会效益和经济效益。
参考文献：
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大型集团型企业，从集团的角度更需要关注业务纵向的管理，集团型企业投资管理存在如下特点：1.业务性质多样，业务发展快，架构变更频繁。2.投资项目多，管理难度大；3.单位数量多，公司层级多4.投资信息管理主要靠手工统计，信息反馈、准确度不能满足管理要求；5.投资信息易断流，控制链中断，为投资决策支撑作用有待提高。随着投资规模和投资范围的逐年扩大，经营管理的要求不断提高，如何实现灵活的数据挖掘，降低各分子公司投资管控差异，确保投资管理手段的落地，为满足企业自身投资管理工作的需求，亟需建立一套符合企业自身投资管理需求的信息化管理平台。投资业务的应用要求投资系统是包含投资业务全生命周期，从投资管理视角、管理层视角、业务执行层视角、财务视角直观企业投资活动的一体化平台。而往往集团型企业下属公司众多，且各业务主体投资业务管理流程和水平并非完全一致，信息化基础、信息化程度以及信息系统的应用情况也各有差异，建议投资系统需要兼容这些差异，同时做到规范化和标准化，以便管理层通过信息化平台对对项目实施全面地、实时地、有效地的掌控。投资业务数据分析报表需求。通过统一的信息化平台，实现了集团型企业投资业务数据的集中录入和统一口径，投资业务流程和投资管理体系的规范化和标准化，提供全面、准确、及时的投资业务数据分析报表，支撑管理决策。能够满足复杂的投资管理要求。实现集团标准化的项目申报至决算的全过程管理，同时满足预算自下而上逐级汇报和预算批复流程，支持项目审批结束后预算数据向下传递，作为预算分解的依据，支持预算数据总额控制。投资系统必须能够应对投资业务发展的拓展性和可持续性。完成关键节点的审批控制，尽量减少手工操作。对集团来说，建立投资项目决策及实施过程审批和预警机制极为重要，可以有效的规避风险，提高投资效益，通过统一的操作平台实现投资信息资源的实时归集、监控及共享。
建立投资系统的关键点
主数据标准化。随着企业项目决策、项目计划、项目执行、项目核算和项目后评价管理改革的不断深化，以及信息化建设的持续推进，需要对投资主数据进行统一规范管理，通过投资业务主数据标准化体系的建立，管理层可迅速查询到公司的投资经营情况，并快速作出决策，降低公司的运营成本，充分提高公司的行业竞争力。系统实施策略。系统实施方法中选择适合企业本身特点的，大型集团型企业最好的策略是集中设计、试点应用、分期推广。首先需选择业务形态最为复杂的1到2个公司含总公司进行全面业务调研，有利于系统框架整体设计；在试点单位实施上线后不断地对系统功能以及流程优化，以满足业务需求。一定的业务积累和功能全面应用基础上，再进行分期推广，可以避免对之前工作的返工，实施阻力减少，系统风险及应用风险更好的把控。系统架构的设计。根据集团型企业的特点以及管理制度的差异，通用系统软件并不完全试用，因此，建议从业务需求、系统架构角度出发，建立一套符合集团公司特点的投资平台。与集团企业信息化系统充分的集成，在系统选型方面，需要充分考虑软件的兼容性及可扩展性，易于接口，易于后续功能拓展等。无论何种系统架构应用领域，目的都是一样的，即完整地、高一致性的、平衡各种利弊的、有技术和市场前瞻性的设计系统和实施系统。
投资系统建立的经验总结
(1)投资目标的提出制定投资目标要基于对公司内部经营现状的分析。分析内容包括历年完成的固定资产投资规模、专业构成，以及公司历年经营绩效水平等等。参考公司利润水平是否保持稳定的提升、净资产收益率是否达到目标，并评价以往的投资是否满足一定的回报水平。基于以上分析，可以明确投资的经济必要性和自身所具备的投资能力。制定投资目标还需结合内外部环境，分析投资驱动因素。充分考虑外部经济环境、内部电网结构、复杂外来电、客户多元化、新能源接入等电网发展驱动因素，科学制定投资目标。例如，公司分析了“十二五”期间随着上海“四个中心”建设步伐的加快，上海经济将继续保持健康稳定增长的良好态势，将促使电力需求不断增长;同时，在网架分析上，公司明确上海电网是典型受端电网，外来电比重高，交直流通道能力不匹配;地区负荷密度高，短路电流逐年上升，威胁电网安全;峰谷差日益增大，电网调峰矛盾突出;局部地区电网结构相对薄弱，负载存在两极现象。结合这些内外部因素的分析，能进一步明确投资目标。(2)年度投资总盘预测和投资策略制定年度投资总规模要根据投资性质的不同加以分解，分别预测。一般包括提供新的供电能力的增容性投资、维护和更新原有供应能力的非增容性投资、以及电力企业在信息化和科研等方面的其他投资。增容性投资的驱动因素是电力需求，可以根据电力需求构建回归曲线预测投资规模。上海公司使用了历史全社会售电量的增量和最高负荷作为因子分别预测增容性投资规模，并根据2个回归方程的结果判断投资规模区间。如图1、图2所示。以上2个回归方程的2个回归结果构成的区间，可作为增容性项目投资的投资区间。非增容性投资与外部经济增长关系不大，其驱动因素是原有电力资产的更新改造的需求，可根据公司资产到龄情况加以预测。其他投资的比例较小，规模稳定，则可根据往年情况调整总额。最后，再根据中长期规划的项目和进度要求，结合年度投资总盘预测值，分别确定基本建设、技术改造、营销专项等具体投资专业的投资策略。主要包括分专业的投资规模、投资重点，以及对年度内夏季用电高峰、冬季用电高峰用电保障的支持策略。
2合理平衡资源，形成全过程可控的投资计划
2．1资源平衡计划
平衡各种资源提高资产管理的有效性是资产全寿命管理思想的重要体现。由于“经济发展，电力先行”，电网规划基于经济发展预测制定了大量配套建设需求，所以如何平衡公司现有资源，做出最佳投资决策是投资管理的重要内容。(1)在资源平衡计划方面做了一定的探索工作公司根据投资目标和项目储备，综合公司财务资源现状、物资资源供应条件及外部环境约束条件等因素，适当考虑人力资源情况，编制资源平衡计划，最大程度上对年度投资项目提供资源保障，同时也在有限资源约束条件下指导年度投资计划中项目选取、项目进度、各专项计划间的协同。公司各基层单位按照资源平衡计划，可以进一步分解并开展投资管理各项业务活动，定期监控，并根据内外部环境、资源等因素变化进行调整，确保与投资管理目标、策略保持一致。(2)财务资源方面公司财务预算包括成本金预算和资本金预算。固定资产投资涉及到资本金预算。资本金预算根据售电量增长幅度和公司负债率的合理水平，结合公司利润目标、折旧预测，通过建立投资能力模型加以测算。年度固定资产投资规模必须在公司投资能力预测范围内进行安排，并经国家电网公司批准后，由综合计划下达。(3)物资采购方面物资供应能否跟上项目建设的进度，也是制约投资是否能按计划完成的关键因素。因此在计划确定前，需要对计划内项目所需物资数量、型号、参数、供货时间等要求进行预估，物资管理部门应掌握各类物资的供应商生产能力、生产周期、运输能力等各方面信息。并考虑国家电网公司集中批次采购的周期，对能否满足计划内的物资需求做出预判，不能满足的部分，则通过调整项目、调整建设进度、调整项目类型等方法，对固定资产投资计划的制定提供物资资源方面的平衡。(4)人力资源方面投资能力及物资资源都能保证的前提下，投资计划还需要“人”来完成。因此人力资源也是制定投资计划的关键因素。现有的专业技术人才、项目管理人才、设计能力、施工能力、监理能力、运行验收等各方面的人才是否能满足投资计划内所有项目的需求，若不满足，则需要通过现有人力资源培训、外包队伍扩充、人才引进和招聘等各种手段来保证投资计划的实施。人力资源方面的平衡方法和手段还需进一步探索。
2．2构建固定资产投资的过程管理体系
投资管理向前衔接项目立项前期，向后衔接项目评价，最终通过结算转资导入资产管理环节。为了明确投资管理工作的先后流程关系，公司将整个流程分为6个子阶段，25个子过程。如图3所示。主要的流程管理要点是:(1)通过项目立项前期工作程序，建立项目储备库储备库管理是项目通过可行性研究批复后的项目合集，是下一年度投资计划的备选项目。投资管理通过储备库管理对接电网规划中有待落地的项目，并进行优先级排序，供投资计划编报时选择。例如，基建类项目主要评价项目的3方面贡献:一评价电网发展协调性方面的贡献度;二评价项目在提高电网安全可靠性方面的贡献度;三评价项目在服务经济、社会发展方面的贡献度。(2)根据资源平衡计划的约束从项目储备库选择项目，申报确定年度投资计划综合考虑公司各专业储备库，根据投资目标和资源平衡计划，投资管理部门从项目储备库选取符合投资策略的项目纳入投资计划，再根据“三上三下”的计划编制、修订过程，纳入正式计划下达。如图4所示。(3)投资计划下达和执行(过程管控)年度投资计划最终经综合计划下达后，进入投资计划的执行过程。公司通过相关信息系统(包括规划计划系统、ERP企业资源计划系统等)将项目下达至各项目建设单位，由项目管理部门组织管理施工前期、施工过程，按既定目标完成项目建设，做好项目结算、审计决算和转增固定资产工作。
3建立过程监控的评价体系
为保证投资计划的有效执行，需要建立一套合理的评价指标体系，以便监督和控制从立项到结项的各过程关键节点。(1)指标体系的目标指标体系目标考虑3个方面的需求:一是国家电网宏观层面控制需要，如年度企业负责人考核指标、同业对标指标，这些指标往往比较宏观，可以总体判断公司投资完成情况;二是公司基建、技术改造、营销专项项目的专业层面分析需要，横向和纵向监控公司整体投资计划完成情况的指标、各专业投资计划完成情况的指标。三是基层单位项目监层面控需要，针对与各单位具体开展项目业务，分月监控各单位投资计划完成指标。具体指标设计如图5所示。图5上海电力投资管理指标评价三个层次需求(2)指标体系的内容指标体系设计包括针对项目前期完成、计划编报过程、施工过程、结项过程等。分别考虑完成率和完成数量等相对量和绝对量指标，各类指标设计后，形成指标库，每年根据考核重点抽取指标，形成指标评价体系。指标库示意如图6所示。
4监测评价
(1)监测对象和主体公司投资管理委员会为投资监控主体，具体监测工作由公司发展部开展，各专业部门(运检部负责技术改造类投资、营销部负责用户工程投资、建设部负责基本建设投资)负责监控本专业投资完成情况，而各建设单位则监督本单位各类投资项目的完成情况。(2)监测过程各基层单位对投资计划执行情况每月开展自我评价，投资管理部门汇总分析后形成月度分析评价报告，通过网页公示、专题汇报等形式反馈评价结果。公司各单位、各专业管理部门可及时了解本单位本专业的投资计划完成情况及纵、横向对比情况，进一步进行细化分析和比对。对于指标检测发现的重大问题，公司将通过下发督察督办单，并由公司发展部和基层单位反馈督察督办结果，同时通过公司协同办公系统上报。而常规性问题则由各单位整改之后，在下一监测周期汇报整改情况。监测主体、监测流程和内容如图7所示。
5信息支撑
公司建立了投资过程管理和监控支持体系。通过投资管理系统管控投资信息，实现国网公司至公司、公司本部至基层单位、发展部和专业单位的协同。(1)投资管理系统实现各专业管理系统和上级公司信息系统的协同功能。由于公司各专业、各层级资产全寿命管理过程中分工不同，因此都建立了具体的分专业信息系统加以支撑。投资管理系统有效融合这些系统的管理功能，通过采集、传递、计算相应过程数据，促进了公司各部门之间的信息协同。同时，有效满足了国家电网公司的整体投资管理需要。投资管理系统对公司各类信息系统的协同作用如图8所示。(2)投资管理系统实现计划编报和过程监控功能。投资管理系统对资产全寿命管理的各类信息系统的有效集成，系统可以采集各专业系统的项目评分，导入规划计划系统项目储备库，进而编报投资计划。打通和提升项目优选过程推进效率，实现了项目评分选择和计划编制的紧密结合。在计划执行过程中，自动采集各类考核指标结果，形成汇总数据，供相关人员分析决策。系统提供了对投资管理的资源平衡、项目评价、项目优选、计划编制和跟踪监测的全面支持。
6投资成效的总结和持续改进
集团是以产权为纽带、具有多层次组织结构，以控股公司为核心的战略联盟体。该控股公司具有对所属子公司强大管控能力，是整个集团的战略投资中心。其管控的子公司和投资的领域，既有产业链上下游的一致性，从而具有规模经济、协同效应的战略优势，又往往涉及跨行业、多领域，具有相关多元化战略布局的特征。跨多元化集团的控股公司，是整个集团的灵魂所在，其对整个集团的管控，突出的是战略管理、企业文化管理，并通过投资管理、财务控制、风险管控，实现整个集团规模效应、协同效应、优势互补效应。多元化集团的投资活动，是整个集团战略实施的途径，也是集团优势产业及核心竞争力形成与巩固的过程，也往往涉及对外战略合作关系的建立。因此，多元化的集团在投资管理体系建设上，针对跨行业、多领域的特征，突出的是通过集团控股公司的投资管理，形成一个多层级的参谋、决策、管理系统和动态信息系统，确保优势产业与核心竞争力的形成与强化，实现战略目标。在集团的投资管理体系下，投资管理不是简单地沟通协调工作，而应是对集团具有价值创造意义的管理活动。
1. 当前多元化大型集团的投资管理模式
1.1多元化大型集团投资管理模式的现状
当前我国众多的国有大型多元化企业集团对投资项目的管理模式，是一种以投资规模为界定标准的分级审批的投资管理模式。这种投资管理模式，是一种限额分级审批的管理模式。如广东省属大型国有企业，即是按照广东省国资委的《广东省省属企业投资监督管理办法》和《广东省省属企业重大事项审核备案暂行办法》的有关规定，建立起来的按照投资规模、投资金额为界定标准的分层级的审批、备案管理体系。
在管理组织架构上，集团明确承担投资项目管理的部门，并在董事会下设投资审核委员会，其成员一般由各相关职能部门主要领导构成，形成“投资主管部门——投审会——公司经营班子/董事会”的三级管理层次。
在投资审批与管理流程上，从立项、项目审批申请、实施、验收评价几个环节，一般区别集团总部投资项目与下属企业投资项目，归口集团总部投资主管部门（如投资规划发展部）管理。
1.2 对当前投资管理模式的反思
过去二十年里，我国国有多元化大型企业集团的产生，有着“政企分开”、“建立现代企业制度”这样的历史背景，其形成有一定的“行政撮合”色彩，控股集团公司在面对多元化的集团管理有上，有一定的自身条件限制。同时，在当前国有股份占绝对控制地位的背景下，该管理模式也就是现实的必然选择，是对决策权限在责任与效率中找到平衡点，是一种分层级的分权制管理模型，也就有着“行政审批”色彩。
这种具有“行政审批”色彩的管理模式，使得集团总部的投资管理功能成为国资委审批管理的延伸，集团总部则扮演了一个个“小国资委”的角色。这种以“审批权限管理”代替应该涵盖“投资决策”、“投资评价”和“投资风险控制”的整个投资管理体系建设，缺乏市场敏锐性。而集团总部的投资管理部门，在这种管理模式中，只是起到了上传下达，组织协调的职能，不能很好地实现“投资管理创造价值，实现集团战略投资目标”的作用。
目前的投资管理模式，距离“创造价值”的投资管理体系，有以下几点不足：
1.2.1集团的投资管理，侧重“审批”，而缺乏一种积极参与的态度、不利于从集团战略高度，调动整个集团人力、物力、资金、技术为投资活动创造更优的条件。
1.2.2从投资项目承载主体到集团总部，各决策层级往往需要反复调研、汇报，决策效率不高，审批流程冗余。
1.2.3投资项目实施过程中，集团总部缺乏积极有效的监管措施、信息反馈机制，使得投资管理信息易断流、控制链中断，进而有导致风险失控的可能。
1.2.4投资项目验收及后评价没有真正落实，缺乏对过往投资项目事后评价，并形成一个完整的投资动态管理信息系统，供未来投资活动参考借鉴。
特别值得一提的是，投资的后评价，不仅是投资项目管理的需要，更是检验集团投资管理体系是否有效，并进行战略修正的基础，也是各大国有多元化集团未来建设投资管理体系应予以重视，并可以有更多创新突破的工作。
2. 对多元化集团投资管理体系建设的设想
2.1投资管理体系是企业集团战略实施的职能体系
投资活动是多元化集团打造核心竞争力的重要实施途径，是为了调整集团公司的产业和产品结构、优化集团的资源配置、保障并强化集团的核心产业或主导产品的市场竞争优势，同时通过多元化的投资也为集团提供了规避单个行业、单一市场波动的风险化解机制。因此它的投资管理体系，在面对涉及跨行业、多种模式的投资项目时，管理目标上具有战略一致性、管理上
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有层级性、投资主体与合作形式多样性的特点。集团对各个层级的投资活动的管理，也是以产权为纽带，通过健全的法人治理结构实现。它在投资管理体系建设目标上，要成为一个“创造价值”的管理体系：
首先，它是一个信息系统，能为集本文由收集整理团管理决策提供充分的决策信息，通过信息流，使得管理控制链完整有效；
其次，它是一个顾问系统，能为投资活动提供参谋，充分评价、论证，保障投资的成功；
第三，它是一个管理参与系统，集团控股公司通过投资管理体系，扮演的是一个“积极股东”的角色，并能调动集团的管理资源、技术资源、人力资源、资金资源、市场资源，将投资活动纳入到战略目标的实施。
集团的投资管理体系，不以投资项目本身经济上的保值增值为主要目标，而是服务于资本控股型集团总部突出主业、形成核心竞争力的一个战略职能体系，是保障集团健康、持续、稳定发展，服务于战略目标的管理系统，这就是投资管理体系的价值创造的意义所在。
2.2投资管理体系的职能板块构成
一个完整的投资管理体系应包括投资决策、投资评价、投资风险控制及组织架构设计四大管理模块，并通过建立畅通的信息流，将各个管理模块有机地链接起来。各个管理模块功能的发挥，又是以产权为纽带，以建立健全法人治理结构为基础。
在这个投资管理体系中，投资决策程序管理模块，要涵盖投资目标管理、投资管理授权体制、决策方法；建立涵盖经济指标与非量化评价指标体系、评价方法、项目实施前、中、后跟踪评价信息系统；并通过构造投资管理体系所需相应的的公司治理结构、制度规范和组织结构，以全面的风险控制方法来建立投资管理链。
对多元化资本控股型企业集团，还需要以产权、产品、技术等为纽带，区分生产型的子公司投资项目和涉及资本运作型的子公司投资项目有针对性地进行管理。
2.2.1投资管理组织架构设计
多元化集团是一个多层次、以产权为纽带的经济组织，集团公司是这个组织的核心，形成“投资项目载体企业—集团投资部门—集团投资委员会—董事会”多层次的组织支撑系统。
在集团公司本部，由发展部作为投资管理的核心职能部门。在具体岗位设置上，为了建立有效的沟通协调机制，减少信息不对称和信息传递时滞，并保证以集团的总体战略指导集团各个层次的投资活动，建议在集团投资管理体系内，建立项目经理制。项目经理制，即是在发展部内设的投资项目经理，代表集团投资管理主管部门，从投资项目的前期调研、立项开始，到组织实施、项目验收，提前介入，全程参与，是集团投资管理体系对畅通信息流、联结各个管理链条，积极参与管理的重要一环。
2.2.2投资决策管理模块
投资是集团战略目标实现的承载体，而投资决策是投资管理的核心。多元化集团投资管理体系的投资决策管理模块，对涉及不同行业、市场、合作者、不同投资方式的投资决策过程中，确保集团投资活动以战略目标为导向，以系统的观点，强调对投资的整合性、协同性和约束性，强化核心产业或主导产品的竞争优势。对于投资项目自身的经济可行性，则应当是在投资承载企业上报到集团总部前就已论证的初级目标。
多元化集团往往涉及行业较多，投资的形式也会丰富各异。在借鉴现有通行的投资决策流程上，对于涉及生产型的，战略规划已明确的投资项目，可以给予投资承载企业各大的自主权；集团投资决策环节，更多的从战略发展与扩张、结构调整，关系整个集团核心竞争力巩固与发展的目标层次对投资项目进行决策分析。
2.2.3建立完善的投资评价与监管体系及信息系统
对投资项目的评价，当前主要是以项目可行性分析和财务评价为主，这也是项目实施前，投资决策的重要依据。而作为控股型集团总部，投资评价的管理模块建设，更要注重项目实施中的监管，及时做信息反馈、解决实施中的障碍与风险疑点，从而为集团调整内部与外部资源，从战略层面对投资项目给予支持。
作为多元化控股型集团总部，更需要建立一套完善的投资项目后评价制度，总结经验教训，并通过建立一个投资管理信息系统，为未来投资提供参考。这也是当前投资管理体系普遍缺失的重要管理模块。
2.2.4投资风险管理模块
风险管理体系的建设，同样是一个宏大的课题。对于多元化集团来说，由于投资涉及多个行业、地区、市场，投资合作形式多样，因此比一般企业对投资的风险管理有更高的挑战。而多元化投资，本身也是集团化解单一行业/市场/产品风险的一种风险管理方式，这也是控股集团公司“创造价值”投资管理活动。
在投资管理体系中，风险管理贯穿从集团投资决策、投资评价、组织架构制衡设计。对于控股集团公司的投资风险管理，本人以为需要从以下几方面考虑：
（1）投资风险管理需要以集团各层级畅通的信息流为基础。投资承载企业是投资实施与推动的主体，是风险的直接承担与管理者。集团对投资项目尽职调查、财务信息、经营管理资料、调研报告、专项信息、专家论证意见等，建立投资信息库和畅通的信息流，成
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为风险管理的信息基础。
（2）根据项目类型和集团各层级风险承受能力实行分级限额授权审批。在投资决策中，根据集团各专业子公司，实行分级授权、限额审批管理是风险控制的方法之一，能兼顾效率与风险承受能力。但无论是哪个层级权限内的投资项目，均应向集团发展部备案，发展部及时跟踪评价。
（3）集团本部直接运作的投资项目，主要涉及战略实施、对外建立战略合作关系，调整集团公司的产业和产品结构的多元化投资，风险管理更应关注于战略投资方向、行业与市场、选择合作者、投资合作方式、选择经营管理团队，以及各个相关多元化产业相互促进与制约。
（4）投资风险管理是集团全面风险管理的重要组成部分。发展部对投资的风险管理，需要结合集团战略投资风险和投资项目微观风险，从集团层面识别、衡量风险及可能损失程度；制定风险策略，为下属投资承载企业提供更高层次的风险管理机制。例如，集团可以拥有更多的资金、技术、人才等资源，化解投资项目推进过程中相应的资源不足风险。
关键词：政府投资；体制；变迁
中图分类号：F20 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）011(C)-0316-02
政府投资管理体制变迁――基于组织场视角的思考
三十多年来，从投资包干责任制到项目法人责任制，从行政安排施工设计任务到全面实施招标投标制，政府投资管理体系发生了一系列重大变革，取得了令人瞩目的成就。但随着我国经济实力的增强和改革开放的深入，特别是新世纪以来全球化程度迅速提高，投资管理中的一些老毛病和发展中的新问题交织在一起，迫使我们寻找新的逻辑框架和分析视角，审视以往的改革历程，思考下一步的工作方向。
一、组织场的基本概念和逻辑框架
新制度主义认为组织不仅是技术系统，也是人文社会系统，组织的趋同既可能是技术方面的“优胜劣汰”，也可能是制度方面的“咸与维新”。组织是新制度主义的核心概念，由一系列受到相似制度力量影响的组织构成，包括各成员组织、成员间网络关系和运行机制等。场域内制度因素主要有三种，强制性、规范性和认知性。
二、我国政府投资管理体系变迁的组织场分析
（一）改革开放之前（1949―1978）
“一五”期间，随着156项建设的实施，前苏联计划经济模式的投资管理制度被引入我国。企业没有投资自，中央政府成为最主要的投资主体；项目建设都采用行政管理方式，设计和施工作为任务下达给指定单位。在这个时期，从资金筹集、项目拍板到组织实施，投资管理的全部环节都在政府内部，分工与协作都通过科层式官僚体制予以实现。既没有独立的场域成员，也没有成员间互动机制，是不存在组织场域的。
（二）萌芽期（1979―1988）
改革开放之初，投资管理体制改革稳步启动，组织场成员日渐齐全，成员间互动机制日趋完善。政府投资管理体系组织场域开始进入生机勃勃的萌芽期。
一方面，政府主管部门、项目主管单位、建设单位、信贷部门、评估监理中介组织等场域组织成员日趋齐全、定位日渐明确、功能日益完善。另一方面，场域成员间互动频率日趋活跃、互动机制日趋完善。一是管理权限逐步下放。二是投资管理制度逐渐完善。三是基本建设投资领域开始细分。
（三）发展期（1989―2003）
乘着小平同志南巡讲话和党的“十四大”的东风，政府投资管理组织场获得了长足发展，法制化进程稳步推进，市场机制作用发挥更加充分。
一方面，场域组织成员尤其是投资方的独立地位进一步加强。一是投资方法律地位的确认。《公司法》的出台不仅保护了公司、股东和债权人的合法权益，也为各类公司的投资决策权提供了充分的法律保障。二是基本建设项目业主制的建立。从1992年起，所有新开工项目和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目原则上都实行项目业主责任制，由项目业主负责项目建设全过程实施并承担项目投资风险。三是社会监督力量的引入。1999年的《重大项目规问题举报办法》要求有关单位和群众举报重大项目建设中的违法违规问题，开启了政府投资项目社会监督机制。
另一方面，组织场内制度约束方式多样化、约束力度增大。一是投资宏观调控手段逐渐丰富。投资方向调节税、产业政策纲要和政策性融资等灵活多样的宏观调控手段投入使用，通过颁布实施项目法人制、项目资本金制、内部审计制度、招标投标法和重大项目稽查制度，强化了投资风险约束机制。二是投融资方式改革。将投资领域划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目，政府退出竞争性项目。三是进一步规范中介组织发展。《工程咨询业管理暂行办法》等法律法规相继颁布，建立健全了工程咨询、设计、施工、审计、监理等市场体系。
（四）完善期（2004―2008）
党的十六届三中全会和国务院《关于投资体制改革的决定》提出了进一步深化投资体制改革的方向、目标和主要措施。五年来，中央政府投资体制在以下几个方面得到了完善。
一是继续规范投资管理程序。先后颁布了中央预算内投资补助和贴息项目管理办法、以工代赈管理办法等规范性文件，进一步明确了中央政府投资的安排范围、程序和条件。
二是合理界定政府投资范围。统筹安排各类政府投资资金，坚持“加快基础设施建设领寻小组”、“新增中央投资协调小组”等工作机制，把政府投资限定在公益性基础设施、生态环保、扶贫开发以及科技进步和高新技术产业化等领域。
三是在咨询评估领域引入竞争机制，提高政府投资决策科学性。将竞争机制引入了咨询评估领域，先后颁布《工程咨询单位资格认定办法》等法规，咨询评估质量和效率得到了进一步提高。
四是加强项目建设实施管理。开展中央预算内投资项目代建制试点工作，加强中央党政机关等建设项目管理和投资概算控制，开展中央投资项目预算绩效评价和后评价工作。
五是促进社会监督机制发展。制定出台了中央政府投资项目公示试行办法，颁布实施了政府信息公开条例，促进了社会公众和新闻媒体对政府投资多方面、多层次、全过程的监督。
三、中国政府投资管理体系变迁特点和工作建议
（一）中国政府投资管理体系变迁特点
三十年间，政府投资管理体系改革取得了重大进展，归纳起来有以下三个特点。
一是从一元到多元，分蘖式的组织孵化。政府投资管理组织场由政府、银行、业主、咨询机构和社会团体五类组织组成。改革之初，政府集审批、融资、建设实施等诸多角色于一身，场域成员一元化，缺乏有效的监督机制和必要的专业知识。所以，在组织场域的萌芽阶段，场域成员的孵化和成长过程是与政府投资主管部门的机构改革和职能调整过程紧密联系在一起的。
二是从试点到推广，点面结合的增量变革。在组织场内，各组织成员在承受场域制度约束的同时，也会影响和改变已有制度约束体系。我国政府投资管理体系的变革过程就充满了场域成员的这种制度创新行为。不论是1991年的基本建设项目业主制试点，还是残疾人体育综合训练基地的代建制试点，政府从个别试点入手，然后在新建项目中推广，最后待时机成熟后全面铺开。较好地实现了以增量变革带动存量变革的改革思路。
三是从结果导向到过程导向，改革重点的及时转变。投资体制改革是一个持续的制度演进过程，不同历史阶段有不同的主题和逻辑。在组织场域的萌芽期，尽快提高基本建设项目投资效益是当务之急。同时，原有的体制约束没有打破、社会多元化还未开始，大家都是“单位人”，道德风险和机会主义行为还不多。所以，在萌芽期和发展期的前半段，投资管理改革多是经济包干制和项目经理制等结果导向的措施。随着投资主体多元化程度的提高和计划体制等故有约束机制的失灵，社会力量逐渐增强并提出了权益诉求。同时，政府投资逐渐聚焦于经济效益较少的公益性和民生类项目，结果导向的绩效评价开始失灵。所以在发展期的后半段和完善期，组织场域的主题成为了政府投资项目的科学性和程序正义。
（二）下一步建议
当前，我国应对国际金融危机的一揽子计划取得了明显成效，经济发展正处在企稳回升的关键时期。我们要抓住前这段难得的平静，对次贷危机反映出的新问题进行反思，对危机下一阶段演变发展进行预测，对后危机时代可能面对的新形势进行研判，抓紧提出兼顾当前和长远的应对措施。
1、夯实工作基础，弄清重点课题，解决“是什么、为什么”的问题。伴随全球化和信息化的逐步深入，经济总量迅速增长、互动联系愈发紧密，全球经济成了一个复杂巨系统。一来很多经济观测只能盲人摸象，但见冰山一角；二来在巨系统内的混沌点上，存在经济运行发生突变的理论可能。要从以下两方面入手，弄清投资运行的范畴和机理。
一方面，要抓紧做好几项基础工作。一是集成投资数据。与相关主管部门，实时共享用电量、房地产开发面积等投资相关数据，共享项目库数据。二是构建投资运行预测的专家支持系统。建立国内外知名宏观经济预测专家库，对专家预测结果加权平均来确定月份投资增速预测，按照预测结果偏差逐月调整权重。三是完善投资调控预案。根据对后危机时代世界经济和我国经济的发展形势，研究制定投资调控预案，注意预设投资宏观调控的转向机制。另一方面，要根据金融危机的发展演变过程，弄清楚以下几个基础问题。一是经济全球化之下，国际经济、金融对我国投资运行的影响机制和现实路径；二是经济多元化之下，投资政策与货币、进出口政策间的影响机理，会不会出现相互绑架的问题；三是后金融危机时代，投资调控面对的新形势和新的制约因素。
2、控制关键环节，改变管理方式，解决“管什么、怎么管”的问题。一方面，运用流程再造技术对投资管理各业务流程设计进行再思考、再组织，革除冗余环节，提高工作效率，找出业务流程中的关键环节并加强有效控制。另一方面，根据新的工作任务和业务流程，采取新的管理方式。一是充分利用信息技术，可尝试对政府投资项目一项一码，对计划下达、资金拨付、项目建设等信息做到实时更新、实时控制。。二是考虑改变当前分行业投资管理的模式，根据新情况新任务把管理任务集中整合。
3、加快法制建设，支持专业力量和社会监督的发展，建立投资管理的长效机制。一方面，要推进政府投资法律法规体系建设，巩固组织场域的规制性约束。一是根据国务院《关于投资体制改革的决定》的精神，加快完善政府投资法律法规体系，将投资体制改革的成果以法律的形式明确下来。二是制定投资法律体系建设路线图，对代建制、政府投资项目后评价制度、政府投资项目公示制度等法律法规的制定工作排出时间表。另一方面，强化对行业协会和社会监督的支持和指导，加强组织场的规范性约束和认知性约束。一是充分发挥行业协会的影响力，在设计、咨询、评估等中介组织内营造专业诚信的文化氛围。二是继续推进社会监督机制的完善，既要加强对有关工作人员媒体沟通能力的专门培训，也要主动出击，加强对投资管理工作的自我宣传，营造敬业、透明、诚信的社会形象。
作者单位：北京航空航天大学
作者简介：田原（1970― ），男，汉族，在职研究生，北京航空航天大学人文社会科学学院行政管理专业。
参考文献：
[1]金熙英.《参与国家经济建设五十年》.中国计划出版社. 2001年.
[2]周雪光.《组织社会学十讲》.社会科学文献出版社. 2003年.
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