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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇法律在社会治理中的作用，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
一、什么是犯罪原因
关于犯罪原因研究是伴随着犯罪学的研究而共同成长的，与探讨什么是犯罪一样，人们对什么是犯罪原因也提出了许许多多的观点。如苏格拉底将犯罪与人的骨相相连，认为相貌怪异者即是罪犯，典型的以貌取人，将相貌怪异视为犯罪原因，听起来就可笑；柏拉图认为不良的教育和不良的环境影响与犯罪原因有关，将犯罪的原因部分置身于社会大环境中；亚里士多德认为犯罪根本原因在于人类的罪恶本性，将犯罪原因完全归咎于个人；莫尔认为犯罪的根本原因在于社会，在于私有制，忽略了个人因素对于犯罪的影响；孟德斯鸠认为犯罪与专制制度的种种弊端相关，同时还深受地理环境等因素的影响，等等。19世纪末期，在资产阶级革命思潮的影响及启蒙思想的指导下，更多的人参与到对犯罪原因的研究中来，犯罪学得到了空前发展，在学术思想的不断整合中诞生了犯罪人类学派和犯罪社会学派。20世纪以来，由于社会结构的大变迁，人类社会结构向多极化方向发展，不同社会制度下价值观念相异过甚，思想斗争剧烈。与此同时，由于社会生产力结构的大调整，导致各种社会问题突出，犯罪现象频繁出现。为了正确了解和预防犯罪，关于犯罪原因的研究更多倾向于社会层次，人们较多地从社会角度探讨犯罪的原因。
人类对于犯罪原因的认识是一个渐进的过程，人们最初认为犯罪是基于个人的智力和理智自由选择的产物，完全把犯罪归责于个人，如贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中将犯罪解释为人在特定环境下趋利避害的必然结果，即人通过对自己是否犯罪，以及犯哪种罪进行权衡，然后根据这种权衡来抉择自己的行为，将犯罪完全视为自身的选择行为。后来，人们又认为犯罪是由其本人意志之外的因素决定的，又完全排斥了个人因素在犯罪中的作用，如菲利明确指出：犯罪自有其自然的原因，与犯罪人的自由意志毫无关系。随着人们对犯罪学研究的精进，人们对犯罪原因的研究也取得了重要成果，在借鉴前人研究的基础上，人们进一步认为犯罪是人的思想、行为和社会相互作用的结果，强调犯罪原因不能仅仅只从个人身上去找，也要从人类社会中去找，二者不能偏废。从犯罪与社会的关系来看，因为人的思想和行为主要受个人所处的社会大环境所左右，所以，社会因素更大程度上是犯罪产生的主要原因。
将犯罪原因的研究视野从个人原因转移至个人与社会相结合的角度，标志着犯罪学发展到了一个新的阶段。犯罪虽然存在着个人原因，但对于社会来说，犯罪的社会原因是不可忽略的，可以说犯罪的社会原因是犯罪的根本原因，或者说是犯罪产生的根源。由于特定历史时期生产力发展水平的局限性，生产关系与生产力之间、经济基础与上层建筑的矛盾必将通过一定的形式和渠道直接作用于个人，并从根本上决定着个人行为，而个人行为与社会行为之间存在的冲突和矛盾决定着一定数量犯罪现象的产生和存在是必然的。但是，社会原因虽然从根本上决定了犯罪现象的产生和存在，但并不表示有社会矛盾的存在就必然产生犯罪，也并不表示有社会原因的客观存在就必然每人犯罪，社会因素只是具体犯罪产生的原因之一。从社会的角度说，由于社会各种矛盾的存在及其运动的结果形成了具体的社会问题、矛盾和冲突，这些矛盾、问题和冲突，在一定的时空条件下作用于具体的个人，并与个人原因结合，共同促成了具体犯罪行为的发生。
社会原因对具体犯罪行为发生的决定作用，更多的是通过社会现存的政治、经济、法律等制度和利益之间的矛盾与冲突直接发生作用的，换句话说，在生产力水平、生产关系、上层建筑之间还不能完全相适应的基础上，并不必然产生犯罪，只有在现有国家治理机制对生产关系、生产力之间、经济基础与上层建筑的矛盾不可调和的情形下，人们行为又进一步与现有国家治理机制相冲突，这样，种种矛盾冲撞的结果就导致了犯罪。同时，由于完满的、没有矛盾和冲突的社会是根本不存在的，因此犯罪也是人类社会的必然现象。但是，社会原因并不直接决定和影响具体个人犯罪行为是否产生，只是提供了个人产生犯罪的可能性。要产生具体的犯罪，还必须通过犯罪主体的个人因素发生作用。
犯罪个体原因在是犯罪社会原因一定的前提下，作用于具有特定的心理特点、成长环境、经历和意识的个体，导致主体实施了与国家治理秩序不符的行为，而主体所具有的这些与犯罪产生的社会原因在一定时空条件下相互作用并结合在一起就产生了犯罪的特定因素，就被称作犯罪的个体原因。
二、国家犯罪的社会原因
国家为什么会犯罪？也就是说什么是导致国家犯罪的原因？国家犯罪原因是国家犯罪学的基本问题，对国家犯罪原因的研究是与国家犯罪学的建立和发展同步的。
由于国家犯罪学是一门新建的学科，因此，有关国家犯罪的原因在国家犯罪学建立之前同样是空白的。从国家犯罪原因的角度说，对国家犯罪原因的研究在短期内不可能象犯罪学在对犯罪原因的认识和研究过程中形成了许许多多、观点各异的学说，从这方面来说既是一种好处，也存在不足。从好的方面来说，由于对国家犯罪原因研究的缺乏，可以避免不同学说在国家犯罪学发展过程中的人为不当引导，可以无所限制地进行自由的学术研究，各抒己见，从而促成国家犯罪学的快速发展。从不足方面说，由于缺乏前人的经验借鉴，可能会出现学科发展时方向不正确、研究方法不适当的情况。但不管如何发展，国家犯罪学发展的方向是符合人类历史和法律学科发展大趋势要求的。在对国家犯罪的必然研究趋势下，对国家犯罪的原因研究也必将跟随着国家犯罪研究的深入而发展。
简而言之，国家犯罪社会原因是指引起国家犯罪的政治、经济、法律、历史、文化、传统等相关社会因素。国家犯罪社会原因是引起国家犯罪的必要条件，没有国家犯罪的社会原因存在就不可能出现国家犯罪，消灭了国家犯罪的社会原因，就基本上消除了国家犯罪。
（一）、国家犯罪的政治、法律原因
国家犯罪产生的政治原因是造成国家行为严重侵害公民合法权益和破坏国家治理秩序的主要原因。对于促成国家犯罪产生的的政治原因而言，主要有以下几方面的具体表现：国家的政治、法律制度不完善，国家行为缺乏必要的法律依据；缺乏必要的监督手段和监督措施，国家行为在代表国家进行国家治理行为时，法律和事实上的监督不到位，使国家治理行为过多地夹杂了私人因素，导致国家治理权力不断走向非公化的道路；违法的政治行为导致国家犯罪；重大或合法政治行为掩饰下的国家行为对于国家治理秩序的破坏或对公民合法权益的侵犯等。
从政治制度的角度看国家犯罪产生的社会原因，无论从历史的还是从现时代的眼光和角度，人类发展不同阶段和生产力发展不同水平对国家治理的要求都是有差异的。在此基础上，对于任何一个历史时刻的任何一个国家来说，完全适应于人类发展和生产力发展水平国家治理需要的政治制度是不存在的。在特定政治制度的指引下，存在着引诱或者促使国家犯罪的制度因素。所以，代表国家进行国家治理的国家行为都有涉及国家犯罪的可能。政治制度都是在不断的吸取前人国家治理经验中完善，在完善过程及完善前，在国家没有有效采取相应的预防国家犯罪的积极措施前，国家行为犯罪是必然的。国家犯罪的机率对于同一国家内的国家行为来说，在政治制度范围内的犯罪机会是均等的。每个国家行为都会潜在地国家犯罪，只不过在除政治制度以外因素的干扰下，有的国家行为没有犯罪，而有的则现实地进行了犯罪。但对于国家犯罪本身来说，由于政治制度的本身不完善是促成犯罪的制度原因，而不在于行为主体想不想犯罪，因为制度已经布下犯罪的圈套，而对于已经现实犯罪的国家行为来说，只不过是制度缺陷的牺牲品。换句话说，在另外一个制度相对完善的国家，把相同国家行为放在相同的国家治理权限的相同位置，有可能不会犯罪，甚至绝对不会犯罪。所以，不在于国家行为犯不犯罪，而在于政治制度是否提供了让国家行为犯罪的机会。
从法律制度的角度上看，法律执行着规范国家治理行为的功能，对国家治理行为产生最直接最实际的影响。就法律对国家行为的规范作用来说，国家治理事务越多，越复杂，法律对国家行为的规范作用就越重要，同时，法律对国家行为规范的科学化、民主化、理性化程度越高，法律对于国家行为的规范作用就越明显。由于法律在国家治理行为中的重要规范作用，因此法律制度的建立与国家治理职能在制度上是不能对立的，法律必须在规范国家行为方面发挥出绝对的导向作用，包括对国家行为的的指引作用、评价作用、教育作用、预测作用、强制作用。
就法律对国家行为的规范作用而言，一个国家规范国家行为法律的建立、完善与完备程度决定了国家行为犯罪的多少。首先，法律必须对国家治理行为作出明确的指引，国家行为主体才能根据法律对国家行为的指引合法合理选择国家行为方式和途径，国家行为主体才能清楚掌握哪些国家行为可为、应为或不能为。特别对于国家行为的方式有明确的规定时，行为主体更加容易掌握法律对于国家行为的法律要求，即使法律对于国家行为的方式没有明确的规定，而只是概括性的指引，但由于法律原则与法律精神的指引，从一定程度上告知了行为主体行为的可能后果，那么行为主体通过自主选择对自己有利的行为方式，同样可以最大限度预防犯罪。由于规范国家行为法律的存在，为国家行为提供了评判、衡量的依据，国家行为主体通过学习法律，可以对于国家行为的行为与后果之间的联系进行合理的预测。同时，由于法律的存在，可以在不断规范国家行为的过程中，通过法律对国家行为的规范和矫正的现实案例，对国家行为产生广泛的社会影响力，教育国家行为主体自觉弃恶从善，依法正当进行国家治理行为。所以，法律对于国家犯罪的产生同样起着制度化的制约作用，一个国家法律特别是对国家行为进行规范的法律制度的完善与完备程度，很大程度上决定着国家犯罪的产生机率。
由于政治制度与法律制度的缺陷，如果国家对国家行为的监督机制不健全或监督不力，退一步说，即使在政治与法律制度完备的情况下，由于对于监督机制的不严格遵守或执行，同样会不可避免地导致国家犯罪的产生。在对国家行为缺乏监督或监督不力的大环境中，每个国家行为主体都是直接或间接的受害者，每个国家行为主体都可能因为监督机制的不严实，提醒不及时，使国家行为一步一步不知不觉地走向国家犯罪的深渊。
权力缺乏监督必然导致腐败，对国家行为缺乏有力的监督必然导致国家治理权力特殊化、私有化，使国家治理权力转化为个人或机构特权，使国家治理权力在私自意志影响下随意改变或扩张管辖范围、行为方式、行为程序，改变国家治理效果。国家行为失去必要的有力监督，无论生产力发展水平的高低或社会财富的多少，无论公民素质的高低，国家治理权力都可以成为谋取不当利益的工具，都可以成为破坏国家治理秩序或公民合法权益的工具，都必然将国家行为导入国家犯罪的轨道。因此，国家对国家行为的监督是必然的，更是必须的。国家必须建立起对国家行为的监督机制并合理分配监督责任，依法承担起对国家行为合法合理行使国家治理权力的监督义务，引导国家行为正确行使国家治理权力。
对国家行为主体来说，在国家行为主体本身不断深化对国家治理权力的认识、树立正确的国家行为观的同时，即使认识到国家治理权力是国家赋予自己的一种责任，但是国家治理权力本身就具有双重性，行为主体不仅可以正确运用国家治理权力，同时也可以偏离权力行使的正确轨道而滥用国家治理权力，从而对国家和公民造成危害。因此，通过建立和完善依法行使国家治理权力的监督机制，加强对国家行为的有效监督是非常必要的。要使国家行为切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，就必须建立、完善规范国家行为的监督体系，对国家治理权力的行使进行全方位、全过程监督，增强监督的力度和有效性，使国家治理权力的行使时有章可循，这已不是对国家行为主体信任不信任的问题，而是对国家行为主体及国家行为效果负责不负责的问题。
（二）违法的政治行为导致国家犯罪
政治行为是指国家治理中央主体或特殊国家治理主体作出的影响国家安全、内政与外交的重大根本性国家行为。政治行为的前提条件是政治行为的进行必须以解决影响国家生存和发展的大事或要事为前提，对于国家治理中的日常事项或按法律规定进行国家治理的事项不得视为政治行为，对于日常国家治理中把国家治理一般事项当作政治行为、政治任务的做法是错误的。如果把不负责任的国家治理行为都以政治行为遮羞，并且以政治任务或政治行为的名义逾越、践踏法律，侵犯公民合法权益，那么实际上就是以无所谓的借口掩盖国家治理中的不负责任的行为、违法犯罪行为。
国家治理需要有政治行为，但政治行为也应当是法治化的政治行为。依法进行国家治理的国家行为与政治行为既有联系，又有区别。法律是国家意志的体现，由国家强制力保证其实施；法律受政治因素的制约，法律服务于政治，完全脱离政治影响的法律是不存在的。但是，不能把所有的政治行为都脱离于法律的约束之外，把国家治理一般事项等同于政治行为，政治行为也要遵守法律规定、法律原则、法律精神。政治行为不能抛弃法律，不按法律去解决国家治理事务是非理性的，而进行不讲法律的政治行为，国家却视之为正常，则国家治理的正义性、权威性处于危境之中。如果放纵政治行为脱离法律的约束，那么政治行为就可以毫无限制地破坏国家治理秩序或侵犯公民合法权益，这应当成为现代国家治理观念和国家治理行为的共识。并且，法律对国家治理的规范和约束也包含了国家政治行为通过国家治理行为对国家事务的治理功能，通过对国家治理过程中各种事务的协调、规范、处理，实现政治行为法治化。当然，具体的法律规定对于国家所有政治行为的规范和约束功能是有限的，法律并不能对所有的政治行为都设立明确的规范，但是，法律原则和法律精神仍然能为政治行为指明方向，成为政治行为应当遵守的行为规则。
政治行为应当以维护国家治理秩序和保护公民合法权益为根本目的和行动指南，违法的政治行为必然与国家治理秩序或公民合法权益相冲突并对其造成损害。政治行为代表国家，是国家治理国家过程中最敏锐的国家行为，当政治行为违法时，由于政治行为对国家治理秩序和公民合法权益的侵害，当然构成国家犯罪。
（三）重大或合法国家行为掩饰下的国家行为对于国家治理秩序的破坏或对公民合法权益的侵犯。
三、国家犯罪的经济原因
国家犯罪根植于国家经济活动和经济基础中，由于不同历史发展阶段不同国家或同一国家的不同区域之间生产力发展水平的局限性及差异性，以及与生产力水平相适应的上层建筑及公民综合素质之间的差异与磨合，导致产生不同的生产关系与生产力的矛盾、经济基础与上层建筑之间的矛盾，并通过一定的形式和渠道作用于国家行为，使国家行为在这些矛盾的综合作用下，可能出现对生产力的发展及生产力与生产关系调整起阻碍作用，甚至出现国家犯罪现象。
国家犯罪是法律问题，但对国家犯罪的研究和实践如果脱离了国家犯罪现时代的经济因素，国家犯罪将只会变成纸上谈兵，失去了其作为学科存在的价值。国家犯罪的社会原因根植于社会经济生活之中，国家犯罪的产生与现时代的经济关系有着割舍不了的联系。
国家犯罪的经济原因首先必须重视不同时代的经济结构对不同的国家犯罪的产生的影响。在历史特定时刻，每个国家都有其适应的经济发展水平和经济结构，不同的经济主体在国家中通过自然和国家调配的手段共同组成经济实体，此时，经济水平发展的高低，经济结构的简单与复杂程度，不同经济主体的发展方向等都对国家犯罪的产生不同的影响。由于不同的经济发展水平、不同的经济结构对国家治理的要求都有所差异，国家行为必须要与经济发展水平高度与进度基本保持一致，国家对经济的管理和指导必须有成熟的管理规范，才能实现国家对经济活动的有效的、合法的管理和引导。而对于一个国家如果其经济体制尚未完全建立，经济体系甚至还在转型和调整中，此时，由于对经济活动相适应的法律体系的不完整性，国家行为对经济活动的非合理干预或管理必将发挥出对经济活动的不规则调整作用，有可能使国家行为的目的和方向与经济发展、经济建设不一致，有可能破坏国家对经济的治理秩序，更可能在经济治理过程中侵犯公民的合法权益。同时，在物质利益的驱动下，国家行为主体的个体意志有可能战胜国家意志，个人利益欲望膨胀，致使国家行为为自己的私自利益服务，以牺牲国家利益为代价，利用国家行为犯罪获取不当私利。
国家犯罪的经济原因还必须综合考量社会的分配制度，一个国家的经济、政治制度合不合法、合不合理，是否具有生命力，社会分配制度具有直接的影响力。社会分配制度必须要符合不同历史时刻、不同经济结构和不同文化传统下的最广大公民利益，只有在实行了符合国家特点的分配制度前提下，才能对推动社会生产力的发展和国家文明建设起着正面推动作用，才能调动社会不同劳动分工条件下的不同劳动者的积极性和创造性，才能激发国家行为主体依法进行国家治理的热情，才能保证国家行为在法律的框架内进行并符合国家治理的宗旨和目的。
四、国家犯罪的思想、文化原因
国家犯罪是通过国家行为主体的行为体现的，但国家行为主体除了依国家意志进行国家治理外，还具有自己的独立意识，其个人意识在法律范围内是完全自由的，个人完全能够在自我意识的指引下自主进行行为选择。如果说个人行为没有掺杂到国家行为当中，个人意识可能就不会影响到国家行为。但是，问题在于国家治理行为主体在进行国家治理过程中不可能完全剥离个人行为与国家行为之间的联系，所以，个人意志不可避免地渗透到国家治理行为中并影响到国家治理行为的实施过程、效果。当个人意志与国家意志不符时，必将引导国家行为破坏国家治理秩序或侵犯公民合法权益。由于个人意志的影响，个人既是国家行为主体，也是民事活动的主体，必然通过积极行为实现自己的利益和发展要求，如果把这种追求利益和发展的个人要求与国家行为结合，就可能通过国家行为的便利，为自己获取不当利益铺路，此时，国家行为就在个人利用国家治理权力谋利的过程中构成了国家犯罪。再者，国家行为是责任性的行为，如果行为主体缺乏责任意识，以个体国家行为所体现出来的国家治理行为就不会自觉主动地承担必须承担的国家治理责任，而是故意推脱和逃避责任；同时，由于部分国家行为主体的特权思想，没有树立起自己与公民之间的平等观念，没有意识到在国家范围内公民都是国家的主人，每个公民在法律上的权利与义务都是平等的，每个人都应在自己工作职责范围内依法行使自己的正当权利、履行自己应尽的义务、承担应当承担的责任。但是，实际国家治理过程中，少数国家公职人员官本位思想严重，认为法律就是管老百姓的，国家治理权力就是维护自己特权地位的特殊权力。在工作中以主观爱好为行使国家治理权力的导向，以自我利益为中心，脱离国家治理实际，违反法定方式和程序，草率决策，工作不负责任，纸醉金迷，假公济私、贪污受贿、玩忽职守、以权谋私、权大于法、专横跋扈、滥用职权、以权欺人，从而产生职务犯罪，而国家就在个人的职务犯罪行为中构成了国家犯罪。
五、 国家犯罪的个体原因
国家犯罪虽然是必然的，但国家犯罪不是天生的，国家行为并不必然都构成国家犯罪。国家犯罪是国家行为主体在国家治理过程中主客观因素综合作用的结果，国家犯罪的社会因素虽然是产生犯罪的第一性决定因素，但不是国家犯罪产生的全部因素，社会因素的存在并不表示在社会因素影响下的所有国家行为均构成国家犯罪。社会因素是通过国家行为具体主体特别通过自然人主体的个人因素发挥起作用的，在外部因素恒定的前提下，国家行为主体的个体因素在促成国家犯罪的过程中的作用是不容忽视的。
对于国家治理行为的整体来说，构成国家犯罪的国家行为毕竟是少数，不影响国家治理行为的宗旨和目的。从另一方面来说，如果绝大多数国家行为都侵犯了公民合法权益或破坏了国家治理秩序，那么实际上国家治理行为从根本上已经失去了公正、责任的本质，这已经不只是国家行为构成国家犯罪的问题，因为国家犯罪只是国家治理过程中的非正常现象，是对正常、合法国家行为秩序、行为规则的破坏，而国家行为普遍犯罪破坏了国家行为、国家治理权力存在的基础，破坏了国家治理的根本目的和宗旨，是国家治理体系的崩溃。在剥离了国家治理体系本身存在的问题后，就国家犯罪具体行为而言，由代表国家进行国家治理行为的个体国家行为主体本身原因而致使国家行为构成犯罪的，特别是由国家公职人员代表国家进行的国家行为构成犯罪而言，具体国家行为主体的个体原因的作用是决定性的。
国家犯罪的个体原因主要是指在国家犯罪社会原因一定的前提下，具体国家行为主体本身的因素如心理、成长过程、受教育状况、工作及生活经历、思想意识、生存与发展经历等是致使所代表行使的国家治理行为构成国家犯罪的重要诱因。但是也不能说，国家犯罪的个体原因是国家行为必定犯罪的必然因素，这同样是不正确的，犯罪个体原因对国家行为构成国家犯罪并不具有必然的决定意义。尽管在国家犯罪的产生过程中，国家犯罪的个体原因的作用是必不可少的，但是，国家行为构成国家犯罪在没有国家行为主体的个体原因的时候也能产生，即使在国家行为主体个体原因存在的前提下，国家行为也未必必然构成国家犯罪。所以，国家犯罪的个体原因与国家犯罪现象的发生之间的没有必然联系。
概括说来，国家犯罪的个体原因主要有以下几种：
（一）国家行为主体的思想素质低，特权思想占据了国家行为的某些过程。国家行为是由国家行为主体的国家机关或国家公职人员代表国家所进行的国家治理行为，必须贯彻全心全意为维护国家治理秩序或保护公民合法权益作为国家行为的绝对主导思想。但是，某些国家行为主体缺乏行使国家治理权的正确思想，没有良好的思想基础，不能正确指导国家行为主体执行国家治理权力的行为，不能在代表国家进行国家治理的过程中严格自律，受腐朽思想的影响、侵蚀，在私己经济利益的驱动下，将与国家行为法律、宗旨、目的相悖的不良思想带入国家行为的过程中，将手中的国家治理权力视为为自己捞取利益的工具，以权谋私，从而使国家行为破坏了国家治理秩序或侵犯了公民合法权益而构成了国家犯罪，而这些国家行为主体的个体行为则可能构成了职务犯罪。
虽然国家行为没有将国家治理权力应用为谋取私利的工具，也没有因自己的行为在导致职务犯罪过程中同时致使国家犯罪的产生，但是，由于国家行为主体在执行国家治理权力的过程中，特权思想严重，自认为是在代表国家行使国家治理权力，自视为有别于其它公民，高人一等，拥权自重，不好好行使国家治理权力，而国家赋予的治理权利当作提高身价的资本；不仅不合法、公正、合理行使国家治理权，反而以为自己是国家行为主体就可以不受法律约束，将自己凌驾于法律之上；更在国家治理过程中，违背国家行为必须遵循的法律规则、法律精神，将国家治理权力和国家治理责任视为自己可以随意控制的特权资本，对国家治理秩序造成破坏，对公民合法权益造成损害。
（二）国家行为主体的法治观念淡薄。法治与人治的本质区别在于法律在国家治理过程中的作用，法治必须从根本上在国家治理过程中杜绝法律被恣意玩弄的现象。国家行为主体本身没有国家治理权力，国家行为主体之所以可以代表国家进行国家治理行为，这是由于法律授权的结果。但是，法律在赋予国家行为主体一定的国家治理权力的同时，也对国家行为主体行使国家治理权力的依据、过程、程序、规则、效果等进行了规定。国家行为不仅要行使国家治理权力，更要依法行使国家治理权力，这是国家治理法治状态的根本要求。因此，国家行为主体行使国家治理权力必须以法治作为行为的根本指南，从思想上、从行动上严格遵守法治规则。
关键词：公司治理；董事会；监督职能
一、公司董事会治理中出现问题的法制因素分析
公司法人治理结构是公司制度的核心，科学的公司法人治理结构，应该是由公司股东大会、董事会和监事会形成的的分权制衡关系，良好的公司治理结构的核心就是要看董事会能否充分发挥作用。本文主要从董事长专权的角度来具体考察我国公司治理。
法律规定董事会的所有董事地位平等，但在实践中，董事长成为董事会的最高领导者，与其他董事之间是上下级关系，董事会的决策缺乏民主性、科学性。在董事会的运作中，董事会实行集体判断原则，我国公司法规定“董事会决议的表决，实行一人一票” ，这表明董事长仅仅是董事会会议的召集和主持人，或者根据公司章程的规定对外代表公司，其在公司中并没有特殊的领导地位。但随着董事会成为公司权力的中心，为防止经营者受到控制，要努力实现董事会内部权力的分配制衡，董事会内部的互相监督以及对经营者的监督控制比在董事会外设立专门监督机关的产生的监督效果更为明显。
我国公司法没有明确规定董事会的监督职能，但立法也内涵了董事会监督理念，如我国公司法引进独立董事制度，董事会具有决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项、根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项等监督权，以此来加强董事会的独立性和监督职能。但我国立法对于实践中的公司董事会治理并没有产生太大影响。我个人认为公司董事会治理问题的出现不能完全归结于法律不完备，其背后还存在很大的非法制支配因素。
二、公司董事会治理中出现问题的非法制因素分析
法律对公司治理活动有基础性的保障和指引作用，各国的公司治理改革也主要通过完善法律来进行。但由于法律的抽象性、稳定性所带来的不合目的性、滞后性以及受立法者能力限制所导致的法律漏洞等法律固有的局限性，法律在公司董事会治理中的作用是有限的。而人们关注较多的是法律制度层面的原因，通过对比公司法修订前后的公司治理，我认为公司治理问题主要在于法律实施环节。
“法律实施成为一个问题，从法律分类上看，主要存在于制定法中。在中国这样一个主要以制定法为法律渊源，而又缺乏民主法治传统的国家，法律的实施就成为一个突出的问题。”而且在中国，法律本身的力量远不如体制外的因素对人们行为的影响作用大。某些法律缺乏实效，只是一纸空文，是中国古代法律史的一个重要现象。法律在中西方有着不同待遇，西方人重权利，中国人重道义。就公司治理而言，干扰我国公司治理制度实施的主要有经济环境、政治体制和文化传统，此处主要分析政治、文化因素对我国公司治理的影响。
（一）政治因素对我国公司治理的影响
我国政治体制无孔不人的渗透力不容忽视。我国公司法颁布后，虽然大多数国有企业已改造成有限责任公司或股份有限公司，政治生活中浓厚的“官本位”制度、严格的行政级别制度，却广泛地照搬到公司治理结构之中，导致公司企业都有行政级别，这严重破坏了董事之间平等的法律地位，使董事长成为公司事实上的领导。
（二）社会人文环境对我国公司治理的影响
社会人文环境对制度的影响特别大。公司治理权力制衡的制度架构是我国从国外引进的，但在国内并没有其适用的人文环境，遭到异质人文意识的瓦解。我国古代礼制社会中的家长制政治文化造就了国人服从权力、服从权威的奴性仆从人格。以政府任命和管理公司干部的官本位制度为政治保证，以家长制文化为肥沃土壤，董事长在公司中的家长地位便明确而牢固。另外，我国国人没有法感情，十分强调“做人”，即在“自己人”之间不要斤斤计较，不应分得太清，否则会很伤感情。在公司治理中，面对董事长的专权和滥权，大部分董事碍于面子或私情，对此视而不见，以情，致使董事之间的相互制衡和监督制约作用丧失。
三、公司董事会治理
我国公司董事会治理出现的问题，是法制与非法制因素综合作用的结果。一方面，我们应该在放到今后的董事会治理改革中将重点增强董事会的独立性、加强董事会的监督职能上；另一方面，我们必须在改善法律规范之外，努力改善我国社会法治环境。公司治理与一国法治建设遇到的问题并不完全相同，公司治理改革并无体制限制，其应该有更广阔的空间，相信只要我们共同努力，定会迎来令人期待的结果。
参考文献：
[1] 宁金成：“我国公司董事会治理在实践中的异化及纠正”，中国商法年刊，2010年。
[2] 于向辉：“我国上市公司治理结构的现状与完善”，集团经济研究，2007（1）
[3] 郑宇荣：“我国上市公司治理结构现状及完善对策”，载《山西财经大学学报》2008年第1期，第55页。
关键词：法治 局限性 规则之治 理念更新
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2013）09-0198-01
一、传统意义上的“法治”及其局限性
1.传统意义上的“法治”强调“规则之治”
传统的“法治”观念认为，法律在国家和社会生活中具有至上的权威，法律被视为社会控制的最为正统、权威的手段。整个国家的法律体系以及司法诉讼程序都严格按照形式理性的标准建构，法律的运行过程遵循程序正义的标准。法院作为行使国家审判权的中立机关，严格依法办事，法庭成为解决社会主体纠纷的主要场所。司法与诉讼在纠纷解决的机制中处于正统的地位，挤占了诉讼以外的纠纷解决方式的生存空间。调解仲裁等非诉讼纠纷解决方式被看作是落后的、规避法律的、不合乎正义要求的社会救济方式，应当被弃而不用。然而，应该注意到，法律或者法治本身也是有缺陷的。E？博登海默认为，法律的弊端包括：法律的时滞性，法律规范的僵化性，法律规范控制的限度。 其一，由于法律是一种不可朝令夕改的规则体系，法律制度一旦设定了权利义务的方案，就要避免对这一制度进行不断的修改和破坏。但是，社会变化，往往比法律变化快。当社会发生危机时，法律常常会陷于瘫痪，表现出严重的滞后性。其二，由于法律规则是以一般的和抽象的术语来表达的，一般性规则容易给具体复杂的个案的适用带来困难，显示出法律规则僵化的一面。其三，制定法律是为了控制社会，调整社会关系，但是有时候可能会发生把管理变成强制、把控制变成压制的现象。英国法社会学家罗杰？科特威尔认为“法治——即是一系列全面的、逻辑一致的实证主义方法加以确定的法定规则所构成的权威——不可能实现社会活动的协调，因为这依赖于不断地根据经验重新制定各种规则和惯例。因此，不管法治作为意识形态，还是作为政府统治的合理形式是怎样重要，人们感到怀疑的是，这样一种对国家机构和对公司具有同样约束力的、综合性的法律规则体系，究竟是否能够成为社会秩序的主要基础。事实上，19世纪，在法治原则的全盛时期，这一原则也只能在有限的生活领域中得到实现。”他认为，法治的诉讼程序对富人比对穷人更为有利。甚至有法社会学家认为，由于司法中法官自由裁量权的不断扩大，法律的规则之治，实际上已经转化为“行政管理”。
2.传统意义上的“法治”强调政治国家对市民的统治
传统意义上的“法治”主要从国家机器运作，从国家强制力的角度讨论法治。法治就是国家依靠法律规则对社会进行管理、治理。国家的一切活动依法进行。在法治化的进程中，国家和政府是法治的主体，社会和市民是法治的对象。这样的法治忽视市民在法治化过程中的积极作用，只是处于被动的受管理受约束的位置。国家对社会的控制体现为国家权力压制型的治理模式。是一种典型的国家中心主义的观点，正如黑格尔认为，“市民社会必须以国家为前提，而为了巩固地存在，它也必须有一个国家作为独立的东西在它面前”。 依这种理论，会导致国家社会的高度一体化，社会生活高度政治化，社会丧失了应有的独立的地位。社会中无处不在的市民个体，理所当然也就是国家治理的对象。
二、现代法治的理念更新
如上所述，传统意义上的法治理论强调规则之治，突出国家法律体系的完备和国家司法机制的运行，以及政治国家对市民的统治。现代社会的发展，使我们不得不对此反思。现代的法治，究竟应当包含什么内容？笔者认为有以下两点。
1.正式的法律治理，规则之治与非正式的社会调整机制相互协调发展
在以司法诉讼作为纠纷解决的主渠道的同时，社会冲突的调整，社会纠纷的解决同样也离不开种种非诉讼的纠纷解决机制。一方面，由于法律规则固有的僵化性、滞后性及社会调整的有限性；另一方面，非诉讼的纠纷解决机制在社会冲突解决中具有独特的优势。正式的法律治理与非正式的社会调整机制各自在不同的领域发挥自己的作用。相互协调，和谐发展。非诉讼的纠纷解决方式对诉讼起到补偏救弊的作用，在某些领域可以替代诉讼，但并不是说，非诉讼的纠纷解决方式可以完全取代诉讼，只是说，针对司法诉讼的固有弊端，非诉讼的纠纷解决机制能够从两方面解决问题。其一，考虑到诉讼爆炸，法院积案增加，司法资源匮乏，诉讼迟延从而损及司法权威，非诉讼纠纷解决机制的良好运行可以对案件进行分流，缓解诉讼压力，让法院充分合理利用有限的司法资源，保证司法的质量，树立司法权威。其二，从社会生活的实际出发，根据纠纷的性质，寻找合适的途径，努力争取获得符合实际的纠纷解决。总之，作为社会纠纷解决的两种机制，可以各尽所长，共同发展。
2.社会民众在法治社会中的积极作用
与传统的法治理念不同，现代法治重视社会主体的作用。在这里，市民不是法治的对象，而是法治的主体。市民在社会法治化进程中发挥重要的作用。法治是规则之治，法治的首要价值是秩序，而市民是法律秩序中的主体。没有主体的参与，就没有秩序的形成；没有主体的积极维护，良好的秩序也难以长期保持。市民的法律意识，市民的法律素质对国家实现法治具有重要的影响。把市民视为机械的，被动的法治的承受体，只能使法治秩序的建立走进僵化、死板缺乏生命力的境地；而把市民视为法治秩序形成中的活的因子，通过不同的方法和手段激发其在法治秩序形成中的激情，充分尊重他们的意思自治，尊重他们对纠纷解决方式的自由选择，承认并帮助他们不断创新新型的纠纷解决方式，开发他们的创造潜能，这样，他们就能在秩序建构过程中，与国家法治遥相呼应。
参考文献
[1][美] E·博登海默 法理学——法律哲学与法律方法 邓正来 译 中国政法大学出版社 1999， 403-404.
礼，就是各类纲常礼教及其外在体现，它起源于祭祀，后来内容逐步延伸并影响到家族(宗族关系)、等级关系、国家等各个方面，成为规范、约束社会秩序的一种普遍性社会规范。礼主要是从儒家思想的礼的内容逐步演变和发展而来，在中国古代社会中起到规范制约的作用。我国古代礼的内容涵盖面广，几乎涉及到了家庭、社会、国家等关系的方方面面，在古代中国发挥着重要的作用。中国古代的礼大体有亲亲尊尊、三纲五常等内容，核心是亲亲尊尊(亲近该亲近的人，尊重应当尊重的人)，主要是通过礼的教化、约束和规范作用，通过家国一体的家治国治方式，实现统治国家的目的。目前，大家对中国的法起源于习惯都达成共识，而习惯又和礼紧密相关，于是也决定了中国古代礼与法的关系。中国古代的法律最早称为刑，后来又称为律，然后又改法为律。最早的法，基本就是以刑为内容，主要是针对不服从或者不遵守某一秩序规范的人，以刑的处罚，也便有了出礼而入刑的说法。古代法的内容基本都是涉及刑法，民事等方面的内容基本都靠礼等方面的内容予以规范。
二、礼与法的关系
中国古代传统文化中儒家的思想为我国古代的正统思想，因此，儒家关于礼治的思想便影响到社会中的各个阶层，影响到每个人。儒家所追求与倡导地和谐、尊卑有别，也只是统治者用来统治国家的一种手段，即为一种工具主义。法同样也只是一种国家治理工具。礼与法并不高于国家，只是为国家统治阶级服务，为皇权统治服务，没有现代社会中的为民的内容，民众只是被统治的对象。中国古代社会是原有氏族社会转变而来，虽然成立了国家，国家成为了一种新的社会管理统治形式，但是原有的宗族关系、血缘关系还在。儒家的礼治方式便在现有的宗族关系中建立起来，礼的维护与遵守便成为社会的一种规范与常态。只有超出礼范畴的才会用刑(即法的方式来制裁规范)，体现了中国古代以礼为主、礼法结合的状态。
具体而言，体现在以下几点：
1.以礼为主，以礼为纲。礼作为一种普遍性社会规范，具有涉及面广、内容多的特点。在社会秩序管理、国家统治中都是以礼作为法之纲，针对礼治的内容对法(即刑)进行修改。
2.礼法结合。中国古代社会，礼与法都是作为一种皇权统治工具。礼法工具主义特点强。礼主要体现在一种软文化的教化，法便以刑的形式进行一种硬制裁。再从中国古代历史发展来看，可以看出在维护国家统治中引礼入法礼法结合的形态。
三、礼对法的影响之礼的法律化进程
道德是一种社会意识形态，是衡量行为正当与否的观念标准，它通过人们内心自觉的意识、社会舆论的力量、传统习惯等引导人们的行为和思想。法律通过是指由社会认可国家确定，并通过国家强制力保证实施，以规定当事人权利和义务为内容的，对全体社会成员具有普遍约束力的一种特殊行为规范。法律和道德在引导调整人们行为方面具有一定的共同特点。道德是一种软约束而法律具有硬约束机制，有明确的违背后果阐述，并靠专门的国家机关保障其实施。道德跟礼一样，具有通过软形式约束人行为的特点。在我国的礼与法的发展进程中，在礼法结合的发展进程中，礼在一定形式上对法的发展有促进作用。礼的内容对法的行为有一定影响，即礼的法律化。礼的法律化的过程有助于克服原有礼的软约束机制，加强道德主体自我教育，维护社会秩序安全稳定。礼的法律化就是将社会中一部分的礼的思想原则转化成国家法律体系中的法律规范，其目的是将法所具有的强制、规范等意识和礼里所具有的相关理念相融合，将原有礼中的内容上升到法的规范体系之中。
1.中国古代礼的法律化进程简介
从中国历史发展进程来看，古代各朝代的法律中都有很多礼的范畴的礼法规范，一切有利于统治者统治、让人们服从统治、遵守礼法道德的规范，都被统治者、管理者们逐步纳入到古代国家法律体系行列。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所言: 中国的立法者们所做的尚不止此。他们把宗教、法律、风俗、礼仪都混在一起。本文中的中国古代礼的法律化是指：中国古代社会之中, 在社会管理规范系统构建中，以礼为本位，强化法律体系的伦理基础，以社会道德标准改造国家法律内容，将礼的精神、原则和规范纳入到立法和司法活动之中，使国家法律体系渗透着社会道德的精神，以法律的形式来维护礼的社会统治功能与权威，实现国家稳定和谐。
中国古代礼的法律化主要经过了四个历史阶段，分别是礼的法律化的理论和实践初始时期(夏、商、西周)、理论依据和社会根基奠定时期(从春秋战国至秦)、礼的法律化全面发展时期(两汉至魏晋南北朝)和礼的法律化成熟演进的完备时期(唐代以后)。
第一个历史阶段中，夏商时期将神权法思想和宗法思想作为核心思想进行统治，强调礼治思想。西周开始提出以德配天，产生了周公的明德慎罚思想，对后世的立法和司法都产生了良好的影响。
第二个历史阶段中，春秋时期奴隶制瓦解，封建制度逐步确立，各诸侯国开展了立法的尝试，逐步形成了成文法。儒家提倡礼治，要求人们克己复礼以及为政以德的德治思想;法家推崇法律在国家治理中的作用，强调法律的权威，主张以法治国等思想都为后来的礼的法律化进程奠定了社会根基。
第三个历史阶段：两汉时期主张德刑并用思想，也就是要礼的教化和刑事制裁结合起来，坚持德主刑辅先教后刑。两汉时期的法律制度坚持礼入于刑、礼法结合，注重将儒家的纲常礼教、伦理原则、等级秩序的若干规定通过各种途径上升为法律制度和法律原则。魏晋南北朝时期在汉朝基础上，大量的儒家思想被引到法律之中，逐步实现礼法合一。北朝时期进一步发展促成了法律儒家化，礼的法律化进入了全面发展时期。
第四个历史阶段是唐代以后，如《唐律》中坚持以刑为主，依礼制律。唐代之后，礼法并用，礼法合一，道德逐步渗入到法律规范之中，从此成为中国古代社会普遍的法律现象，儒家礼的思想渗透于各朝代法律的方方面面，在维护社会稳定和国家长治久安发挥了了重要作用。
2.中国古代礼的法律化(引礼入法、礼法合一)的作用和意义
中国古代礼的法律化的过程中，引礼入法，礼法结合，将一定的社会化道德(即礼)上升到法的层面，在一定程度上有利于维护社会秩序，降低社会治理成本，便于群众接受，提升了社会治理效果。
(1)有利于缓和阶级矛盾
道德法律化的过程中将儒家思想中的礼法秩序和思想纳入到法律规范体系内，将儒家君君、臣臣、父父、子子的思想意识外化为国家治理制度之中，有利于营造以此为准则的社会氛围，加强对思想形态的教化。将不同阶级间的关系以法律制度的形式予以固定细化，便于人们接受并遵守，极大地减少了违反礼法行为的发生。
(2)有利于维护古代封建社会统治秩序
中国古代崇尚仁、义、礼、智、信、恕、忠、孝、悌，重视礼在社会统治过程中的功能。儒家的仁思想体现在政治上就是强调德治，主张亲亲、尊尊，强调贵贱、尊卑、长幼秩序。将儒家思想中的礼的部分上升为国家法，有利于维护现有的三六九等的成分的划分，将儒家思想中的三纲五常内化于心，外化于法律，减少人民群众的对抗性，进一步维护封建社会的统治秩序。
(3)有利于丰富国家治理方式
国家可以通过法律、文化、道德、礼等方式，对社会进行治理，进一步巩固社会统治地位。在中国古代社会中，礼和法在加强社会管理、维护统治者统治地位方面发挥了重要的作用。礼的法律化丰富了国家管理方式，将道德的自觉约束性和法律的强制性相结合，丰富和发展了国家调控手段，起到了更好的维护社会和谐稳定的作用。
3.中国古代道德法律化的局限性
礼的法律化对维持中国古代封建社会秩序，缓和社会阶级矛盾有重要作用，但礼的法律化也有一定的局限性，在一定程度上禁锢了人们的思想，阻碍了社会的进步和发展。
(1)推崇皇权至上，尊卑有别，不利于社会平等的思想的产生和发展
礼的法律化的过程中，将统治者们将君臣、尊卑有别的意思，通过法的形式展示出来，让人们认可和遵守。在这个过程中，一定程度上压制了社会各阶层，尤其是低阶层人们追求平等和自由的思想，不利于活跃思想，丰富社会文化，禁锢了人们的思想和追求。
(2)推崇止争息诉，强调忍饶让淡化了人们的法律意识
中国古代在礼对社会管理过程中发挥重要指引和调节作用的同时，将道德规范中的礼法思想等上升为法律规范、法律原则，一定程度上，扩大了礼在社会统治过程中的作用，弱化了法的强制权威性，将礼和法混为一谈，不利于社会建立起对法律维护个人利益和社会秩序的强烈认可，不利于人们建立起法律权威的认可。中国古代道德中主张无讼，推崇息讼和忍饶让，认可但存夫子三分礼，不犯萧何六尺条的思想，使中国古代人们在遇有矛盾纠纷的时候产生了忍让思想，而没有建立起法律在维护个人利益和社会稳定中的权威地位。礼的道德化一定程度上，淡化了中国古代人们的法律意识。
(3)过分推崇礼，导致了法的不确定性和标准多元化
一、法律援助是我国的一项重要的法律人权保障制度
第一，2004年3月通过的宪法修正案，把“国家尊重和保障人权。”载入宪法，是我国制度建设的重要标志。这就要求国家不仅要通过宪法和法律赋予公民应当享有的各种权利，而且要创新制度安排，通过制度设计为社会成员实现应当享有的各种权利提供制度和物质的保障，当社会成员因经济困难或其他原因无法实现应有的权利时，国家有义务提供必需的帮助，保证社会成员在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。
第二，法律援助法律规范属于社会法，是我国法律体系中的有机组成部分。社会法调整的是劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面关系的法律规范，其目的在于，从社会整体利益出发，对劳动者、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人的权益实行必需的、切实的保障。法律援助作为我国一项司法人权保障制度，是我国法律体系中的有机组成部分，是以制度来保证社会公平正义实现的法律规范；完善的国家社会保障制度，可以为社会成员提供可靠的“安全网”。
第三，从发展趋势上看，法律援助应是公民依法享有的权利之一。我国的法律援助在现阶段，突出表现是一项对特殊群体的法律保障制度。从法律援助社会需求来看，法律援助应成为国家的义务，公民依法享有的权利之一。这是保障人权和公民权的要求；是平等和正义的法律价值的要求；是调整社会关系缓和社会矛盾的要求。
二、法律援助在我国应当明确是以政府为主导的国家责任
第一，厘清法律援助的“国家责任”和“政府责任”的区别、界定两个概念，对于明确法律援助是国家的一项法律保障制度是十分必要的。国家责任充分体现了“公民在法律面前人人平等”的宪法原则。我国《法律援助条例》明确规定法律援助是政府的责任，考虑到条例在性质上属于行政法规而非法律，规定法律援助是政府责任是恰当和准确的。然而，从国家与政府的关系来看，政府是国家的行政机关，是国家实体的一部分，主要用以实现国家的各项行政职能。法律援助是我国一项重要的法律人权保障制度，其实施主体应是国家而非政府，国家与政府的不同内涵，决定了法律援助是国家责任。法律援助的国家责任，不仅确定了政府的法律援助义务，也为民间组织在法律援助中发挥应有作用提供了广阔的空间。从这个意义上讲，在法律层面的“法律援助法”，应当明确确定法律援助是国家责任。
第二，明确法律援助是国家责任，可以更好地促进法律援助的发展。国家责任强调的是：一个国家要为其国民的生存、发展、安全、健康、幸福生活和可持续发展承担和履行责任；现代社会保障的特点之一是以国家为首要主体，法律援助作为一项国家的法律保障制度，应是国家全方位的责任。明确法律援助是国家责任，可以更好地完善法律援助制度，促进法律援助的发展，增进人民福祉。在具体的实施过程中，法律援助的政府责任重点在于管理和实施。将法律援助规定为国家责任，有利于国家依法对法律援助的制度和实施进行设计和管理；特别是在操作层面上，有利于法律援助机构与相关部门工作协作，有利于刑事诉讼中公检法司各部门工作衔接配合；特别重要的一点更在于，国家责任体现在国家财政应对法律援助的投入上。
第三，法律援助应当明确是以政府为主导的国家责任。法律援助制度是随着社会的发展，从民间行为变为国家行为，逐步演变成为国家一项重要法律制度的。在法律援助的多元化主体中，法律援助应当首先明确是以政府为主导的国家责任。政府要承担首要的职责，要履行首要的义务，要完成首要的任务。其他社会主体则是政府援助的必要补充，他们在政府法律援助机构管理下，自愿参与法律援助活动，使政府援助和其他社会主体援助相互协调、相互补充，形成多层次、多元化、多渠道的援助网络。
三、法律援助是推进我国治理体系和治理能力现代化的具体体现
第一，法律援助在国家治理体系和治理能力现代化中，具有全面实现法律对社会管理的若干功能，是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。随着法治中国建设的推进，我们有能力、有经验对法律援助进行顶层设计。完善法律援助制度，正确实施法律援助，可以使特殊群体权益得到切实的保障，这是明确法律援助国家责任的具体体现，更是公平正义社会主义法治的价值追求。
近几十年来，发展中国家的公共权力出现从中央政府向地方政府、从政府向市场和社会转移的趋势。①高等教育管理职能也在从集权走向分权，我国高等教育管理体制改革要求的“转变政府职能”、“简政放权”充分体现了这一趋势：体制内中央权力向地方转移、体制内权力向体制外转移在并行推进中，主要表现为向地方放权、向社会放权、向市场分权、向大学分权。教育分权涉及诸多核心棘手问题，大多需要进行顶层设计：其一，正确处理并配置好中央和地方高等教育的管理职能，其中包括国务院部门办学的权限；政府间高等教育管理职能既要做到“无缝对接”，又要避免“交叉不清”，需要出台更加明确具体的相关规定来解决政府职责不清的问题。其二，正确处理好高等教育领域以及高校内部党的领导与行政权之间的关系，更加清晰地界定两者的具体职责权限与决策事项范围，进一步完善党委领导下的校长负责制。其三，正确处理好政府与高等学校、政府与市场的关系，政府应将属于大学办学自范畴的权利还给大学，将应由市场来解决的问题交由市场解决。其四，政府要切实肩负起教育规划、教育预测、制度设计和宏观监控等职责。研究解决这些问题，关键要树立分权理念、设计分权制度、创新分权技术（机制）手段，并贯穿高等教育管理体制改革全过程。
二、政府监管
政府干预经济社会活动的方式及工具，即机制的设计有多种形式，包括直接提供、付费和监管等。监管是现代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由竞争带来的秩序混乱损失与完全政府控制带来的侵占损失之间作出权衡，作为新的手段，其与传统手段的本质区别在于：监督者与被监督者须保持距离；其核心特征在于：它是基于规则的管理方式，即依法实施的行政活动。传统行政管理是科层制管理体制，下级必须服从上级的命令和控制，争议纠纷只能通过内部渠道解决；监管则是在监管者独立于被监管者前提下的依法监管，其争议纠纷可以通过行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途径解决。②目前，我国对高等教育的监管制度仍延续传统的计划管理体制。对政府直接举办的公办学校，主要采取的是传统的管理方式，尚未建立政府法律监管的制度框架，也无独立的、专门行使监管职能的机构；相关职能横向分散于各部门，教育监管规则体系也与监管要求相距甚远。特别是教育监管主体既是实际承担主要监管职能的教育行政部门，又是公办学校的举办者。在现行体制下，教育行政部门与被监管的对象无法保持一定的距离，更无法保证没有利益的牵连。③我国高等教育管理体制改革正在从传统的行政管理向政府监管转变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中的相关规定已充分反映这一变化。④进一步深化改革，运用监管理论对现行高等教育管理体制进行重构已势在必行，而尽快建立基于规则的、独立于服务提供者的监管机制则至关重要。在高等教育监管体系中，高等教育监管机构应由法律授权，高等教育监管规则应由法律规定，监管的执行必须遵照法律规则与程序，监管的结果必须可以依法追究责任。
三、大学治理
在多元主体为特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范围大为缩小，相应地让渡于其他治理主体，为此政府的角色需要重新建构。公共治理理论运用到高等教育领域，政府以新型的管理模式管理大学，政府与大学之间建立合作伙伴关系，政府以合作者的身份共同参与治理大学。⑤这就需要从大学治理的角度重新审视和界定政府与大学的关系，完善大学治理模式，明确地规制政府在大学治理中享有的职权和必须承担的责任。大学治理是指政府、市场、社会、大学等利益相关者参与大学重大事务决策的过程。大学治理依其独立法人的边界分为内部治理与外部治理，在外部治理中政府作为大学治理平等主体之一参与大学治理。实践表明，政府在大学治理中具体职责定位尤为关键。从大学治理多元主体分工看，政府在大学治理中主要履行制定政策、拨款调控和评估监管职能；政府要通过制定和出台适当的政策，协调多元主体之间的利益关系。政府参与大学治理首先是制定政策战略规划与监管，如制定教育的根本方针和根本目标、组织和强化国家教育监管、确定教育经费的投入、支出及监管等。政府要不断改革与完善对大学的拨款模式，促进国家财政投入的公平与效率，实现对大学发展的有效调控。其次是改变政府主导型评估，积极扶持和发展社会中介评估，形成政府评估和社会评估协同推进的新格局。
四、社会参与
社会力量作为大学治理平等主体之一,在参与大学外部治理中同样发挥重要作用。社会参与大学治理是经济社会发展的必然趋势，也是高等教育社会化的体现。在发达国家，社会力量通过各种咨询委员会、评估机构、董事会等介入大学治理，发挥咨询和监督的作用，并成为高等教育管理（治理）体制的重要组成部分。我国传统管理体制下的学会、协会、研究会、教育基金会、大学校友会、研究中心、信息中心、评估中心等高等教育中介组织，在开展科学研究，受委托开展各种评估，提供政策咨询方面已经并将继续发挥重要作用。但目前，有影响的高等教育中介组织在机构设置、人员安排、项目来源、经费保障等方面都存在着明显的对政府的依赖性，在教育行政部门的领导下开展工作，实际是代替政府行使某些职能，具有官方或者半官方性质，缺少真正意义上中介机构的特色功能；而没有政府背景的中介机构往往很难发展起来和发挥作用，这严重影响教育中介组织的权威性、公正性和社会声望。⑥因此，扶持与培育社会组织是强化社会参与的关键环节，也是事业单位改革的突破口。教育中介机构和组织一般通过研究、咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等功能的发挥，沟通高校与政府、高校与社会之间的关系，不仅发挥重要的缓冲和作用，而且成为社会管理创新不可或缺的参与者和重要的咨询力量。我国高等教育管理面临的新挑战、高等教育大众化、大学承载的社会责任和高等教育投资管理体制，对社会性因素介入大学治理提出了新要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》适应了这些要求。⑦为深化完善我国教育中介组织改革，首先应摒弃行政区域、行政级别对应设置教育中介组织的单一思路，建立跨区域、跨部门、性质多样的综合或专业教育中介组织；其次，消弭中介机构的“官办”或“半官办”等级色彩，确保中介机构的独立性、公正性、权威性，增强中介机构的社会参与度和社会代表性；最后，制定相应的法律法规规范中介组织的运作，充分发挥中介机构作为社会力量在大学治理中的作用。
五、教育法治
人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。
在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。
当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。
根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。
必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。
二、德治与法治的历史类型
在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。
法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。
服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。
就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。
我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
三、权治、法治与德治
尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。
与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治性决定了公共管理不同于以往社会治理模式的那种自上而下的社会治理。这种新的特征促使公共管理在组织结构上，在行为依据上，在治理理念上，都不同于以往的社会治理模式。所以，那些在以往的社会治理模式中无法实现的空想，在公共管理过程中就能够得到实现。公共管理主体在国家的德治建设中可以成为一个示范群体，他们的道德行为对社会有着楷模般的影响作用，他们的道德观念对社会有着价值引导的功能，他们在公共管理活动中所遇到的问题有着对法律规范的示警意义。当公共管理拥有了道德化的制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐步形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念和价值判断标准。
“德治”和“法治”的相辅相成在理论上现在已成为人们的共识，因为，道德讲自律，法律讲他律，自律和他律能够相互促进和相互支持的。他律可以促进人们自律，如果法制完善，人们知道某事在任何条件下都不可为，自动就会促进人们自律，加强自我约束，不去做法律所不允许的事；反过来，如果加强自律，人们的道德水平就会提高，就会自觉地遵纪守法，使社会稳定和谐地发展，从而促进法律建设的完善。但是，在实际的历史发展过程中，德治与法治从来也没有实现过统一。所以，德治与法治的问题并不是一个理论问题而是一个实际问题，是一个需要在历史发展中加以解决的问题。也就是说，只有人们能够发现一种全新的社会治理模式，才能够真正解决法治与德治相统一的问题。而公共管理所代表的服务型社会治理模式，就是能够使法治与德治统一起来的社会治理模式。
四、德治能否在教育中获得
对德治的误读并不只是“圣人之治”，更是那种试图通过教育的方式来实现整个社会的道德化的设想。虽然实行德治需要社会治理体系中的全体成员具有清楚明白的道德意识，但是，这种道德意识并不只是教育的产物，毋宁说它在根本上并不是教育的结果，而是道德制度化的结果。因为，当制度实现了道德化之后，就会不教而学，无论是担负治理角色的还是被治理角色的人们，都会崇尚道德行为和乐于过着一种道德化的生活。当然，这一点只有在公共管理所代表的社会治理模式中才能实现。在统治型的德治模式中，道德是被寄托在修身养性的基础上的，是试图通过道德教育去实现德治的。在《大学》中，我们读到的就是这种建立德治之思维路径的典型形式，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”其实，通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。
如果在一个极其一般的意义上使用“教育”的涵义，是可以说德治之中包含着对治理者和被治理者的道德教育的。但是，这种教育与我们通常所讲的那种刻意追求的要达到某种直接效果的教育是不同的，而是作为一种次生效应而存在的。也就是说，德治的直接目标是建立起道德化了的制度。在这个制度框架下，人们得到的是一种客观化了的必然教育。在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一切事务，都会包含着道德判断和道德评价。
总之，德治并不是人们所误解的那样，是一种通过道德教化的途径来实现社会治理的方式。德治是一种通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上作出制度设计和安排所确立起来的伦理化制度体系，只有这样，才能够为社会治理的目标、行为体系以及治理活动中的各种程序的合道德性提供保证。所以，德治与法治一样，都是一种制度性的社会治理方式。在这个问题上，西方国家推崇法治而贬低道德同中国古代儒家的“德主刑辅”都是错误的。在制度建设方面，德治与法治是两个维度，而且是不可分割的两个维度，只有把法治的理念与德治的理念结合起来，同时在这两种理念之下来社会治理制度的设计和安排，才会获得一种理想的社会治理模式。如果说以往的社会治理模式在制度设计和安排都或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了德治之维的话，那么公共管理的制度设计与安排，首先需要把德治的理念与法治的理念统一起来，努力去建立一种法治与德治的相互包容和相互渗透的社会治理体系。
五、宗教、信仰与信念
在宗教产生的路径中，也许存在着这样一种可能，那就是宗教的教义和思想是来自于世俗的观念，是将世俗社会中流行的道德主张和规范以的形式再现出来。而且，一旦以宗教的形式再现的时候，就被神圣化了。如果果真如此的话，那么也可以把宗教看作是现世伦理精神和道德要求不能得到充分满足的结果。当世俗道德转化为宗教教义的时候，道德信念也同时转化为。这时，道德自身已经发生了质的改变，它已经不再属于道德的范畴，不再是伦理学研究的对象，而是以宗教的形式存在和属于信仰的内容。伦理学探讨善以及善成为可能的途径，宗教也讲善并提出了致善的道路，但是，伦理学设定为道德最高境界的善与宗教所倡导的善并不是一回事，致善的道路也存在着根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社会科学中受到了滥用。在整个近代社会中，一些富有理想的法治主义者往往也带有的情结，他们希望在法制社会中培养起对法律的信仰，并用这种信仰来弥补法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，对于信仰的任何期求，都是属于陈旧的意识形态的范畴。因为，任何信仰都是建立在塑造出某一终极信仰实体的前提下的，对法律的信仰也就是把法律置于这样的终极实体的地位上。当终极实体确立起来之后，就会沿着这一终极性实体的边缘，生长起体系化的信仰客体，并在这个基础上形成一个信仰体系。这种信仰体系的结构，是属于等级化的结构，而且是等级化结构的权力体系。所以，任何信仰都倾向于造就等级化的权力关系。反过来，信仰也是与权力关系联系在一起的，人类社会中的信仰普遍化的时代，往往也是权力关系占支配地位的时代。
在权力关系走向衰落的地方，信仰也会趋向于衰落。权力关系与信仰是互为前提的两个方面，一方面，任何形式信仰都必然会造成社会的等级化和权力关系化；另一方面，在等级化了的和权力关系化了的社会中，必然会产生出某种信仰。在这个意义上，我们说，信仰决不是一个社会中的少数人通过努力可以建立起来的，也不是少数人通过努力可以消除的，更不是某些知识体系的发展可以取代的。甚至，一个社会在不同的信仰之间作出选择，也是受着社会的等级化的状况和权力关系体系的具体情况所决定的。所以说，信仰的出现是有着客观基础的，如果一些人不顾及信仰的客观基础，一味任性地去研究如何确立某种信仰体系，就只能属于巴比伦人建造空中花园或通天塔之类的浪漫追求。
在我们所描述出来的历史图式中，倾向于产生信仰的等级化社会是与统治型的社会治理模式联系在一起的。严格说来，无论是宗教性的或非宗教性的信仰，都应当是这一社会中的事情。当这类社会开始走向解体的时候，实际上信仰的基础已经开始有了根本性的动摇。代之而起的管理型社会治理方式还是一个权力关系中心的体系，它所赖以产生的社会中还没有实现充分的实质性平等。在这种社会条件下，信仰还会存在。但已经远不象在等级化的和统治型社会治理模式发挥作用的社会中那样重要了。即使信仰对于一些特殊的人群还是生命的依托，但对于整个社会的存在和发展，已经不具有决定性的意义了。
在此，我们也看到，统治型的社会治理模式总是与信仰联系在一起的，在统治型的社会治理模式发挥作用的地方，必然有着某种或某些信仰与之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是统治型社会治理模式的特征或者基础。如果一个社会中存在着普遍的信仰危机的话，实际上是统治型的社会治理体系的危机。如果经过若干时日，信仰危机的问题得到了解决，重新确立起了信仰，那么这个社会实际上又恢复了它的统治型的社会治理。如果这个社会进入一个不再确立任何形式的信仰的时期，那么，它实际上是已经找到了统治型社会治理模式的替代形式。当我们说统治型的社会治理模式是与信仰的存在联系在一起的，同时我们又认为统治型的社会治理模式属于德治。这样一来，就会产生一个问题，信仰与德治是一种什么样的关系呢?
在对人类已有的信仰普遍发挥作用的社会进行考察时，人们不难发现，凡是存在着信仰的社会，都会以德治的形式出现。即使在现代社会，凡是具有信仰特性的人群，也会在其中表现出权力关系的线索和德治的情景。但是，这只是一种表面现象，有时可能是一种假象，信仰并不必然产生德治化了的社会治理。因为，虽然信仰对道德意识的生成是有着积极意义的，但信仰本身并不必然与道德相联系。信仰之于人，是一种外在的客观力量，是在人的精神创造实体化之后又反过来压迫人的力量。如果人在这种信仰的前提下生成合乎道德规范的行为的话，那并不是道德规范的作用结果，而是信仰的结果。在本质上，并不属于道德性的。道德与信仰是不同的，道德根源于人的自觉，是一种内在的主观力量。
人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。
在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。
当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。
根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。
必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。
二、德治与法治的历史类型
在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。
法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。
服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。
就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。
我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
三、权治、法治与德治
尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。
与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治性决定了公共管理不同于以往社会治理模式的那种自上而下的社会治理。这种新的特征促使公共管理在组织结构上，在行为依据上，在治理理念上，都不同于以往的社会治理模式。所以，那些在以往的社会治理模式中无法实现的空想，在公共管理过程中就能够得到实现。公共管理主体在国家的德治建设中可以成为一个示范群体，他们的道德行为对社会有着楷模般的影响作用，他们的道德观念对社会有着价值引导的功能，他们在公共管理活动中所遇到的问题有着对法律规范的示警意义。当公共管理拥有了道德化的制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐步形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念和价值判断标准。
“德治”和“法治”的相辅相成在理论上现在已成为人们的共识，因为，道德讲自律，法律讲他律，自律和他律能够相互促进和相互支持的。他律可以促进人们自律，如果法制完善，人们知道某事在任何条件下都不可为，自动就会促进人们自律，加强自我约束，不去做法律所不允许的事；反过来，如果加强自律，人们的道德水平就会提高，就会自觉地遵纪守法，使社会稳定和谐地发展，从而促进法律建设的完善。但是，在实际的历史发展过程中，德治与法治从来也没有实现过统一。所以，德治与法治的问题并不是一个理论问题而是一个实际问题，是一个需要在历史发展中加以解决的问题。也就是说，只有人们能够发现一种全新的社会治理模式，才能够真正解决法治与德治相统一的问题。而公共管理所代表的服务型社会治理模式，就是能够使法治与德治统一起来的社会治理模式。
四、德治能否在教育中获得
对德治的误读并不只是“圣人之治”，更是那种试图通过教育的方式来实现整个社会的道德化的设想。虽然实行德治需要社会治理体系中的全体成员具有清楚明白的道德意识，但是，这种道德意识并不只是教育的产物，毋宁说它在根本上并不是教育的结果，而是道德制度化的结果。因为，当制度实现了道德化之后，就会不教而学，无论是担负治理角色的还是被治理角色的人们，都会崇尚道德行为和乐于过着一种道德化的生活。当然，这一点只有在公共管理所代表的社会治理模式中才能实现。在统治型的德治模式中，道德是被寄托在修身养性的基础上的，是试图通过道德教育去实现德治的。在《大学》中，我们读到的就是这种建立德治之思维路径的典型形式，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”其实，通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。
如果在一个极其一般的意义上使用“教育”的涵义，是可以说德治之中包含着对治理者和被治理者的道德教育的。但是，这种教育与我们通常所讲的那种刻意追求的要达到某种直接效果的教育是不同的，而是作为一种次生效应而存在的。也就是说，德治的直接目标是建立起道德化了的制度。在这个制度框架下，人们得到的是一种客观化了的必然教育。在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一切事务，都会包含着道德判断和道德评价。
总之，德治并不是人们所误解的那样，是一种通过道德教化的途径来实现社会治理的方式。德治是一种通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上作出制度设计和安排所确立起来的伦理化制度体系，只有这样，才能够为社会治理的目标、行为体系以及治理活动中的各种程序的合道德性提供保证。所以，德治与法治一样，都是一种制度性的社会治理方式。在这个问题上，西方国家推崇法治而贬低道德同中国古代儒家的“德主刑辅”都是错误的。在制度建设方面，德治与法治是两个维度，而且是不可分割的两个维度，只有把法治的理念与德治的理念结合起来，同时在这两种理念之下来社会治理制度的设计和安排，才会获得一种理想的社会治理模式。如果说以往的社会治理模式在制度设计和安排都或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了德治之维的话，那么公共管理的制度设计与安排，首先需要把德治的理念与法治的理念统一起来，努力去建立一种法治与德治的相互包容和相互渗透的社会治理体系。
五、宗教、信仰与信念
在宗教产生的路径中，也许存在着这样一种可能，那就是宗教的教义和思想是来自于世俗的观念，是将世俗社会中流行的道德主张和规范以的形式再现出来。而且，一旦以宗教的形式再现的时候，就被神圣化了。如果果真如此的话，那么也可以把宗教看作是现世伦理精神和道德要求不能得到充分满足的结果。当世俗道德转化为宗教教义的时候，道德信念也同时转化为。这时，道德自身已经发生了质的改变，它已经不再属于道德的范畴，不再是伦理学研究的对象，而是以宗教的形式存在和属于信仰的内容。伦理学探讨善以及善成为可能的途径，宗教也讲善并提出了致善的道路，但是，伦理学设定为道德最高境界的善与宗教所倡导的善并不是一回事，致善的道路也存在着根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社会科学中受到了滥用。在整个近代社会中，一些富有理想的法治主义者往往也带有的情结，他们希望在法制社会中培养起对法律的信仰，并用这种信仰来弥补法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，对于信仰的任何期求，都是属于陈旧的意识形态的范畴。因为，任何信仰都是建立在塑造出某一终极信仰实体的前提下的，对法律的信仰也就是把法律置于这样的终极实体的地位上。当终极实体确立起来之后，就会沿着这一终极性实体的边缘，生长起体系化的信仰客体，并在这个基础上形成一个信仰体系。这种信仰体系的结构，是属于等级化的结构，而且是等级化结构的权力体系。所以，任何信仰都倾向于造就等级化的权力关系。反过来，信仰也是与权力关系联系在一起的，人类社会中的信仰普遍化的时代，往往也是权力关系占支配地位的时代。
在权力关系走向衰落的地方，信仰也会趋向于衰落。权力关系与信仰是互为前提的两个方面，一方面，任何形式信仰都必然会造成社会的等级化和权力关系化；另一方面，在等级化了的和权力关系化了的社会中，必然会产生出某种信仰。在这个意义上，我们说，信仰决不是一个社会中的少数人通过努力可以建立起来的，也不是少数人通过努力可以消除的，更不是某些知识体系的发展可以取代的。甚至，一个社会在不同的信仰之间作出选择，也是受着社会的等级化的状况和权力关系体系的具体情况所决定的。所以说，信仰的出现是有着客观基础的，如果一些人不顾及信仰的客观基础，一味任性地去研究如何确立某种信仰体系，就只能属于巴比伦人建造空中花园或通天塔之类的浪漫追求。
在我们所描述出来的历史图式中，倾向于产生信仰的等级化社会是与统治型的社会治理模式联系在一起的。严格说来，无论是宗教性的或非宗教性的信仰，都应当是这一社会中的事情。当这类社会开始走向解体的时候，实际上信仰的基础已经开始有了根本性的动摇。代之而起的管理型社会治理方式还是一个权力关系中心的体系，它所赖以产生的社会中还没有实现充分的实质性平等。在这种社会条件下，信仰还会存在。但已经远不象在等级化的和统治型社会治理模式发挥作用的社会中那样重要了。即使信仰对于一些特殊的人群还是生命的依托，但对于整个社会的存在和发展，已经不具有决定性的意义了。
在此，我们也看到，统治型的社会治理模式总是与信仰联系在一起的，在统治型的社会治理模式发挥作用的地方，必然有着某种或某些信仰与之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是统治型社会治理模式的特征或者基础。如果一个社会中存在着普遍的信仰危机的话，实际上是统治型的社会治理体系的危机。如果经过若干时日，信仰危机的问题得到了解决，重新确立起了信仰，那么这个社会实际上又恢复了它的统治型的社会治理。如果这个社会进入一个不再确立任何形式的信仰的时期，那么，它实际上是已经找到了统治型社会治理模式的替代形式。当我们说统治型的社会治理模式是与信仰的存在联系在一起的，同时我们又认为统治型的社会治理模式属于德治。这样一来，就会产生一个问题，信仰与德治是一种什么样的关系呢?
在对人类已有的信仰普遍发挥作用的社会进行考察时，人们不难发现，凡是存在着信仰的社会，都会以德治的形式出现。即使在现代社会，凡是具有信仰特性的人群，也会在其中表现出权力关系的线索和德治的情景。但是，这只是一种表面现象，有时可能是一种假象，信仰并不必然产生德治化了的社会治理。因为，虽然信仰对道德意识的生成是有着积极意义的，但信仰本身并不必然与道德相联系。信仰之于人，是一种外在的客观力量，是在人的精神创造实体化之后又反过来压迫人的力量。如果人在这种信仰的前提下生成合乎道德规范的行为的话，那并不是道德规范的作用结果，而是信仰的结果。在本质上，并不属于道德性的。道德与信仰是不同的，道德根源于人的自觉，是一种内在的主观力量。
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