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关键词：政策性金融机构;负向互动;社会控制;立法
中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05
我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。
我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。
一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础
社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。
政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。
从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。
二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段
个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。
另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。
现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。
我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。
三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件
市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。
（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制
影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。
（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨
从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。
在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。
（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构
法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。
（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度
政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。
（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制
责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。
参考文献：
[1]白钦先，曲昭光.各国政策性金融机构比较[M].北京：中国金融出版社，1993.
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）
在现代社会快速发展的过程中，社会管理被社会各界所关注，很多学者都选择其作为研究课题。当前社会管理方面存在的各种问题，要求人们从社会政策和社会组织方面展开分析，探究解决问题的办法。社会政策的实现需要依赖有效的社会管理，除了政府部门之外，社会组织在社会管理中的作用也逐步显现出来。针对当前的社会需求开展社会管理体制改革是非常有必要的，有助于实现现代化的社会管理目标。在本文中，笔者从当前社会管理中的各种问题入手，运用社会政策与社会组织的视角对其展开分析，并提出在多层面构建社会管理体制的具体策略，为我国社会管理体制改革工作提供有价值的参考资料。
关键词:
社会政策;社会组织;社会管理
自2008年，我国人均GDP突破3000美金后，人们的关注重点由温饱方面开始转移到生活品质方面，有关社会管理方面的各种问题也被社会各界所关注。虽然我国经济体制改革工作已经卓有成效，但社会管理体制改革方面的各项工作还没有全面展开，相关的路线与方针还没有明确。随着我国经济水平的提升，社会管理体制方面所暴露的问题也日益突出，严重阻碍了我国社会发展的进程。当前的社会管理体制已经难以满足社会发展的需求，该方面的改革工作势在必行。到底什么是社会管理呢?怎样来提升社会管理效率呢?如何对社会管理进行评估呢?到目前为止，社会各界还没有给出统一而正确的答案。在本文中，笔者将对这些问题展开分析，进一步梳理社会管理体制改革方面的有关内容。
一、当前社会管理体制方面存在的问题
长久以来，我国学术界并没有将社会管理作为独立的研究方向，有关该方面的认识多局限于经济体制之下。在计划经济体制下，我国实行“单位－街居”的社会管理模式，在城市里通过单位来管辖职工，再辅助街道来管理其他社会成员，进而在城市中实行社会管理的全面覆盖。这种模式在计划经济体制下能够有效地控制社会成员，有利于社会的稳定与发展。此模式的出现和当时的计划经济体制相吻合，将政治、经济与社会管理有效地融合在一起，但是也留下了制度方面的隐患。单位制的实行使得社会出现过度依赖性。而街道制的实行主要是靠街道办事处与居民委员会，这两机构在长期的发展过程中多扮演着政府部门的执行者，被动地按照政府的指示开展工作，工作效果并不理想。所以，长期以来人们往往认识不深入，只是把社会管理简单地理解成社会福利事业管理。
在全面推进经济体制改革的过程中，整个社会的结构发生了变化，社会成员的流动性加强，在现实中，单位制已经难以维持。但是很多政府部门受以往思维方式的影响，还没有对社会改革方面做出相应的调整。在经济体制发展变化后，运用街居制来单方面地推进社会管理工作，难以满足复杂而多样化的社会需求。在单位制逐步消亡，而街居制难以全面实现功能的状态下，社会管理出现主体缺乏的情况，管理能力非常差，在环境、治安、娱乐、卫生与教育等多个方面都难以完全覆盖。这样下去很容易出现社会管理的空白区域，对社会的发展与稳定都带来负面应用。这种情况下，构建新的社会管理体制尤为迫切，非常有必要针对当前社会管理的内涵展开研究，归纳出合理的路径。
二、社会政策与社会组织视角下的社会管理改革
在以往计划经济体制下，社会各界普遍对社会管理缺乏关注，对其认知非常浅薄。当前经济社会下，在深刻理解社会管理的过程中要综合考虑多方面因素，如政策执行情况和社会组织状况等。社会管理、社会组织和社会政策三方面应有效地融合在一起，共同构建成社会管理体系。一是以社会政策的视角来了解社会管理。尽管政府以外的机构也能够有政策，然而社会政策这种一般性的表达方式多是用来界定和公民福利相关的国家所起到的作用。这也说明，社会政策的制定与推行主要依赖国家公共权力。从西方国家的经验来看，社会政策涵盖扶贫、就业、教育、住房、卫生等多个方面。从这个角度来讲，社会管理就是社会政策的有效执行，是相关主体在社会政策的要求下，依照社会政策的有关内容协调社会成员在各个方面的社会事务，为社会成员提供社会性的公共服务，有助于提升社会成员的生活品质。社会管理应从全民整体的需求出发，推进社会公平，解决多种社会问题，促进社会的稳定发展。社会管理的核心工作在于有效执行各种社会政策，而社会政策多是由政府等部门制定的，与社会管理的手法与方式关系密切。
所以，在理解社会管理的过程中，应明确社会政策的界定范围，借助多种专业化的工具与方法，使得社会政策能够落实成为社会公共服务，有效地解决多种社会问题。社会管理不同于公共事业管理，其需要依照既定的行政程序来进行。针对社会成员的需求，有针对性地开发社会服务，有助于实现社会资源的整合，从而达到社会政策的根本目标。二是从社会组织的角度来了解社会管理。政府是国家权力的核心，对公共资源的分配起到了决定性的作用。在当前社会中，除了政府之外，社会组织成为了最大的社会管理主体，其在社会管理的各个方面都发挥着重要作用。一般来说社会组织的成熟度与社会管理水平成正比例关系。在构建社会组织的过程中，可以借鉴西方国家的相关经验，以美国为例，该国有一半以上的社会服务是由非盈利组织提供的。政府应积极为社会组织的发展构建法制环境，并出台有效的政策鼓励与引导其发展。英国通过构建制度化伙伴的关系来鼓励和引导社会组织参与到社会管理中。政府与社会组织的关系应呈现出制度化与法制化的特点，其应积极引进那些成熟度非常高的团体组织参与到社会管理中。
三、从多层次构建社会管理体制
在我国，社会管理应及时根据社会需求的变化而进行调整，始终坚持社会需求导向。政府与社会组织应建立合作关系，共同推进社会管理水平的提升。社会管理体制方面的改革工作应从管理方式、投资渠道与评估方法等多方面共同推进。
一是在兼顾公平与效率的原则下，实现分类管理体制。一方面针对各种社会事务建立有针对性的社会管理政策与制度;另一方面针对不同的社会组织，施行不同的鼓励政策。社会组织一般包括民间公益组织和民办非盈利企业，前者会面向整个社会开展各种公益性的慈善活动，所以应实行全面的免税优惠政策，相关部门还要给予一定的资金补贴，后者应带有互利性质，所以应从政策方面入手，鼓励其参与到市场竞争中，并给予一定的优惠政策。
二是确立社会管理目标，实现管理效率。针对管理目标，政府部门应积极选择多种评估指标，使得社会管理效果能够被量化，从而为政府的相关决策提供客观依据。在当前，这些指标应包括城镇基尼系数、社保覆盖率、教育普及率、失业率与犯罪率等。
三是加强社会慈善资本的管理。长期以来，人们角色社会管理方面的各项投入是不追求经济价值的。多种资金汇总成为非常庞大的社会慈善资本，针对这一资本做好管理与投资工作是非常必要的。相关主体应构建科学的投资体系，在创新与效率的理念下，来提升资金的经济价值与利用程度。这方面可以引入专业的投资管理公司。在加强社会慈善资本管理的过程中，还应该积极构建社会经济部门。随着我国经济水平的提升，人们对于生活品质方面的要求越来越高，社会经济部门的成本非常低，却能够向人民群众提供高水平的生活，既提升了社会管理水平，也缓解了社会就业压力。除了这些以外，鼓励和引导社会服务领域的投资活动也是非常有必要的，其不仅能够满足社会需求，还能够实现经济与社会两方面的共同发展。
参考文献:
［1］谢宇，安建增．论社会政策比较研究的三重维度［J］．四川理工学院学报(社会科学版)，2015(02)．
自中华人民共和国建立以来，我国改变了以往的封建自给自足的经济形势，实行了社会主义公有制经济，实行了比较单一的生产资料公有制。在改革开放后，我国渐渐的创立了社会主义市场经济，所有制形式成为了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的形式。因此，我国在社会治理方式必须要实行生产力的发展以及生产资料所有制形式的发展，要在新形势下不断创新，不断由单一向多元转变。只有政府不断创新社会治理方式才能更好地调节社会与经济之间的矛盾，更好地促进生产力以及社会各方面的
进步。
一、政府社会治理的重要性
政府社会治理是政府的一项重要职能，也就是政府利用自身的权威来缓解社会各个方面之间的矛盾，维护社会秩序的安全、稳定、有序，鼓励人民为社会主义事业建设贡献自身力量的活动。如果没有政府社会治理，我们所生存的环境就像一盘散沙，没有任何凝聚力和秩序，无法想象是会是怎样的混乱局面。因此，政府社会治理是非常重要的，但是，在政府社会治理方式上以及方式的创新上必须要以我国的国情为依据。
二、我国经济对政府社会治理方式创新的影响
在时期，我国的经济形势是社会主义公有制，生产资料归国家及集体所有，按照当时的国情，我国政府在社会治理方式上自然也就是遵循一切归国家所有的法则，来规划和管理、经营我国的经济发展。在我国实行改革开放以后，社会主义市场经济制度
确立，这一中国特色社会主义制度使得我国走向市场化，确立起了以公有制为主体，多种所有制经济共存的制度，生产资料不再是单一的归国家集体所有，而是国家、集体、个体以及其他共同所有，在这种多种经济形势共存的情况下，也就动摇了国家独自占有资产的地位，这种情况下，政府在社会治理方面必须统筹各种经济形式协调发展，权衡地位的高低，使得不同的经济形势可以优势互补、取长补短，从而推动我国经济的又好又快发展。政府在社会治理方式上采取的创新策略就是科学合理的制定经济发展规划，如我国当前的五年规划，根据国情调整产业结构，调整经济发展战略，尽可能的适应我国社会主义市场经济的发展；政府掌握着宏观调控的大权，在经济发展同时，
政府要尽可能的了解形势，通过制定相应的法律法规，政策来有效的调控经济，为生产者、投资者，经营者、消费者创造良好的服务环境，保障经济市场上的公平、公正、健康、有序。
三、多种社会群体对政府社会治理方式的创新策略的影响
在我国之前较为传统的社会制度下，我国拥有的社会群体以工人、农民、知识分子为主，
我国的社会制度决定了我国人人平等的政治地位，这中情形下政府社会治理方式也是比较单一的，人们都很容易接受。但是随着经济的不断发展，经济基础决定上层建筑，多种所有制的发展，自然也就出现了多种社会群体，私营业主、专业技术人员、外来投资人员、个体户、城乡失业人员，各种党派等等社会群体，这也就是说集权化管理方式已经不适合社会的发展，因此，对于这种群体多样化的现象，政府社会治理方式的创新策略必须由单一向复杂多元的形式转变。同时，政府治理的手段要复合化，比如，统一政策要考虑多种群体之间的关系与利益，使得公民的权利更好的实现。同时在群体多样化的情形下，要尽可能的增强人们的民主意识，维权意识、只有这样才能使得社会更加公平
公正。
四、随着市场化程度的不断加深，政府社会治理方式的创新策略要注重在价值观上的培养
在社会主义市场经济不断发展的过程中，为了满足不同层次人们的需求，再加上各种文化的交融和冲击，我国人民的思想价值观在不断地向多元化发展，对于这种情况要尽可能创新形式来加强政府社会治理，积极探索新的工作方式，宣传主流意识，积极发扬中华民族的传统美德，以正确的价值导向引领群众在主流意识形态下，使得各种正确的价值观在同一片天地中百家争鸣，百花齐放。
五、结语
关键词政商关系社会组织国家中心制度环境政策参与
〔中图分类号〕C912.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0116-07
一、问题的提出
在市场化转型的推动之下，政府改革了旧有的行政管理体制以适应市场经济，并重新架设自身与新兴私营企业主群体之间的关联。通过将旧行业管理部门转型为行业协会和推动成立新协会的方法，从1980年代开始中国逐渐建立起一套行业协会体系，作为政府与市场之间的桥梁与纽带。正因如此，作为社会组织中重要而特别的子类型，行业协会从一开始就与政府关系密切，具有协助治理、促进经济发展与整合新社会群体的重要意义。由此，研究者们感兴趣的重要问题是：作为私营企业主的组织化团体和政商之间的桥梁组织，行业协会能否将来自社会的利益诉求输送入政体，进而影响政府决策？对此一问题，既有研究提供了三种看法。
“国家支配论”者认为，行业协会处在强势政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚体系中的政府工具而非真正意义上的利益中介组织。“庇护主义”视角则将行业协会视为政商之间编织社会网络和促进非正式关系的平台。“庇护主义”常被视为中国政商关系的核心特征之一，强调政商之间基于特殊利益而进行的交换行为，私营企业主依赖特殊主义关系来寻求官员的庇护，从而获得资源、优待、许可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而发展起来的政策参与过程，即企业可经由直接游说来影响政府决策，行会商会等社会组织也获得了一定程度的发言空间。因此，有研究者提出中国的政策制定过程已经表现出一定程度的多元主义特征，允许不同的社会行动者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.质言之，私营企业主可经由协会组织来影响政府决策，这种发现丰富了我们对当代中国政商关系的理解，在一定程度上突破了旧有的“国家支配”或“庇护主义”研究视角。但迄今研究者一般同意，中国的行业协会尚未发展成为能够稳定影响政策的制度性力量，也不构成私营企业主表达利益诉求的首要途径或发起集体行动的组织基础。
本文的问题从这里开始：虽然整体上看行业协会在政策舞台中处于边缘位置，但是为何其中有一些协会能够在政策过程中获得位置？基于一项个案研究，本文试图讨论行业协会参与及影响政府决策的特征与条件。最近一些社会组织研究表现出一种“国家中心”视角，视国家制度为自变量，更细微地分析政府结构与制度环境对于社会组织生存或运转的具体影响。本文持相同的视角，聚焦于层级政府结构这一核心背景。具体地说，本文分析了同一个大型私营企业在地方与中央政府层面上所采取的差异化策略，研究发现：在地方层级上，大型企业倾向于绕过行业协会与地方政府直接互动，行业协会更多是编织关系网络的平台，政商关系更接近庇护主义模式；但在国家层级上，企业却更经常运用行业协会这一制度渠道，行业协会在国家层面上也更有可能获得政策参与的制度化空间。原因在于，地方政府与中央政府的角色差异以及两者提供的不同制度环境：基层政府优待那些显著推动经济发展的大型“龙头”企业，积极为其提供多种便利，偏好通过直接沟通高效解决具体问题；而在中央层级上，政府则需要面对多种利益主体、协调不同诉求和维护社会整体利益，从而主动建立了更多的制度化商讨程序。
社会组织种类多样，其行动逻辑不可一概而论，而行业协会也是其中非常特别的一个类型。但本文所讨论之外部制度环境与组织运转之间的关联，或对研究各类组织皆有启发。
二、文献综述
1. 旧共识：强势国家支配
行业协会研究发展已久，积累了许多个案研究。它们援引公民社会或法团主义之理论框架，争论行业协会在国家与社会之间的具置，其自主性如何。但两大视角都对行业协会薄弱的政策倡导能力做出了解释。法团主义者视其为处在强势政府控制之下的法团主义结构，即一种由国家授权与主导的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批评者甚至指出，行业协会缺乏自主性，实际上是政府结构的延展，执行自上而下传达指令的功能，主要体现政府的意志，而难以将社会利益诉求传递进入政体。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.尽管公民社会论者试图论证行业协会实际上具有一定程度的自主性，抑或牺牲自主性换取实际影响力，但他们大都同意国家在权力格局中的强势地位，行业协会政策影响力有限。这些研究的分析重点立足于政权本身的特征，强调国家对于社会的强力控制，却忽略了对社会行动者的分析。
2. 新发现：利益团体的政策参与及其条件
与此同时，一些以企业或协会为中心的研究则显示，企业主集体行动和游说行为的确存在，通过利益团体来影响政策而非完全地依赖于庇护关系，这种组织化的利益团体行动已变得可见。高永强和田志龙的研究总结了国内企业介入政策制定过程的途径，包括当选人大代表、成为龙头企业、加入行业协会等等；其中，当选人大代表和成为龙头企业是很少数知名企业才有的机会，小型企业因为缺乏地位和资源而更经常加入行业协会。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德发现在钢铁、电子与软件行业中都有普遍的游说行为，但是软件产业的行业协会相对其他两大类更为活跃，更加能够作为利益团体影响政策过程，因为新兴软件行业的企业规模相近而易于合作，且缺乏垄断结构。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德与邓国盛的一项量化研究则发现行业协会远比个体企业更有政策影响力，后者是前者的数十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江华等人的研究则通过一组行业协会的比较分析，指出政策影响能够发生的前提是协会与国家之间的“利益契合”，他们所使用的成功案例，是某国家级行业协会影响“家电下乡”政策的事例。问题是，国家并非铁板一块利益一致的主体，其利益也并非不言自明，从而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架》，《社会学研究》2011年第3期。
重点是，上述研究所使用的成功个案都是国家级协会。甘思德曾推论，在底层政治中庇护主义关系发生的可能性更高。原因是在基层政治中，个别官员自由做决定的空间更大，议题往往基于具体利益问题产生，所涉及的利益主体也较少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假设，内维特认为基层工商联更开放更能够反映企业主的利益诉求，改革后的官僚晋升制度鼓励基层官员追求政绩以获得晋升机会，因此地方政府更愿意受到企业家的影响，以推动地方经济发展。在此，内维特引入了官僚制特征来解释行业协会的政策空间。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黄冬娅则发现在地方层面上，行业协会、座谈会等正式途径的政策影响力薄弱，往往是其他渠道都走不通时的被迫选择。当地方政府对于企业的依赖性很低且政策监控非常强，企业主就更可能通过制度化和组织化的正式渠道反映意见。黄冬娅：《企业家如何影响地方政策过程――基于国家中心的案例分析和类型建构》，《社会学研究》2013年第5期。这或许反映了地方层面的状况，但却可能低估了中央层面上国家级行会的行动能力。质言之，不同层级政府与行业协会的互动关系，仍有待深入探讨。
3. 国家中心视角
强调政权特征的研究的确忽略了企业行为，但是以企业与协会为中心的分析却也忽略了一个要点，即国家或政府特征的变化及其后果。既有研究对于国家主导地位的捕捉是正确的，但它们真正的不足在于，尚缺乏对于国家具体如何塑造社会利益表达机制的细致分析，研究者也还需要建立多层次的分析框架来呈现组织运行的复杂性，并解释组织间差异。法团主义视角经常笼统地提起“强国家”，默认国家是一个高度内聚一致的结构。但实际上，不同层级的政府和部门都有自身的利益考量，从而在中国政策的制定与执行可能并不具有行政层级或者空间上的高度一致性，地方政府可能规避或扭曲中央政府的政策与指令。近期已有不少研究讨论这种碎片化治理环境对社会组织的型塑作用。
安子杰认为“碎片化治理”结构为草根NGO提供了机会结构，草根组织的重要生存策略就是与某个下级政府或部门结成“权宜共生”（Contingent Symbiosis）关系，尽管中央政府的态度或许严苛，但是草根组织可争取地方基层政府的默许和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希尔德布兰特对草根组织登记状况的研究则显示，尽管中央政府希望社会组织都能登记在册，但是基于政治经济利益的现实考虑，基层地方政府与草根组织实际上往往并不致力于成为登记的合法组织，而层级政府结构之间的协调困难则为地方政府的自由处置权提供了空间。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵对三个地区业主委员会的比较研究显示，在单级政府结构的城市，政府对社会组织有较高的渗透能力，政府有意愿并且有能力去进行社会管理，持续保持强政府弱社会的格局；而在具有多级政府结构的城市中，更高级别的政府反而对社会组织采取更为宽容甚至支持的态度，或是高级别政府可对下级政府产生限制，从而给社会自发力量的发展提供了机会。管兵：《城市政府结构与社会组织发育》，《社会学研究》2013年第4期。
本文亦从“国家中心”的视角出发，但试图聚焦于层级政府结构的影响，证明在不同的政府层级上，行业协会所能获得的政策机会和影响力之差异。
三、案例
本文选择了民营企业L公司作为个案研究对象，它无论在地方还是在全国皆具有相当的知名度。发达资本主义国家的经验表明大型企业拥有更多的政治杠杆，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中国那些对地方政府政绩和收入贡献明显的大型知名企业往往更有政治影响力。黄冬娅：《企业家如何影响地方政策过程――基于国家中心的案例分析和类型建构》，《社会学研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在经济格局中的显著地位，使得它本身可以成为观测企业政策参与行为的一个有效案例。同时，控制了企业规模也就是控制了该企业在政治经济环境中的相对地位，从而本文可以更可靠地说明为何该企业的差异化游说策略来源于外部制度环境。
L公司于1990年代由集体企业改制为民营企业，历经多年发展成为行业佼佼者，连续多年保持了产量和市场占有率的领先地位。L公司参与了国家行业标准的制定，并荣获“全国优秀民营化工企业”“中国轻工业行业十强企业”等荣誉。为了降低生产与运输成本，L公司通过招商引资项目进入A市并建立了分厂。L公司同时加入了A市工商联和国家级行业协会，使得本研究可以比较它面对不同层级政府所使用的不同策略。本文的资料来源于2012年3月至2013年3月之间对A市政府、L公司、行业协会及企业主的田野调查。
1. 政绩驱动下的地方政府：政企之间的直接联系
L公司与基层地方政府之间的互动更偏好直接联系，这实际上代表了特定制度环境中政商关系的一种类型，即大型企业与地方政府的互动模式。
（1） 政绩驱动：“抓重点”的经济发展策略
A市政府于2002年启动了国有企业改制，此后民营经济尤其是大型私营企业有了非常明显的发展。经过逐年改革，当前民营经济在A市已经占据主导地位，成为A市追求经济发展的首要基础。截止到2005年11月份，“民营企业占我市所有企业的比重在98%以上……在全市46家规模以上工业企业中，民营企业占32家，民营企业的贡献率在70%以上”。《A市民营经济调研报告》。
但是，A市所采取的发展策略并非指向所有民营企业，相反它偏好于地方经济中的“优等生”，即地方大型知名企业或所谓“龙头企业”。出于发展需求，地方政府需要大型企业来提升GDP、就业率和税收。2011年，A市政府为了表扬那些推动地方经济发展的大型企业，曾开列出一张“纳税光荣榜”，列出了A市前40名的纳税大户，这些大户2011年共纳税2.93亿。如以2011年财政收入716亿元计，则纳税光荣榜上的40家企业实际上贡献了2011年A市财政收入的40%。其中，L分厂位列第9。在2012年的纳税光荣榜中，L公司则跃居第5。显然，L公司对于地方GDP、财政收入和就业方面具有突出贡献。如此，则不难理解地方政府为何对少数大型企业投入更多关注和政策优待。
这种倚重大型企业的发展策略在文件中表现得非常明确，“坚持市领导帮扶、联系重点项目和重点企业制度……促进骨干企业和潜力企业做大做强。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等优势骨干企业发展壮大，带动中小企业和相关产业快速发展。……今年以来，全市共引进工业项目218个，协议资金174.2亿元。同时，强化工业运行调度，重点对10个产值大户、10个纳税大户、10个重点技改项目、10个新开工项目、10个竣工投产项目为内容的‘510’工程，及时跟进调度，发现问题及时解决”。《A市报》2011年12月26日。文中所说L公司即本文讨论对象。G、H、S三家公司则分列“纳税光荣榜”的第1名、第5名和第8名。实际上，在招商引资过程中，A市就已经为引进大型企业列出了低地租、税收返还等政策优待；而在后续发展中，A市政府也为上述企业尽可能地争取来自上级政府的各种名目的项目支持。“经市经信委会同相关部门审核后，先后向上申报了四批困难企业，目前S公司、F公司、L公司等21家企业经省政府认定为省级困难企业，对经认定为困难企业的，享受社会保险费缓缴、稳定就业岗位补贴政策，并可依法申请税收缓缴和房产税、城镇土地使用税减免，相关优惠政策已陆续惠及企业。……帮助Q公司、H公司从国家工信部争取扶持资金228万元、109万元；帮助8个项目从省经信委争取2012年财政专项资金169万元；帮助4家企业申报进入2013年国家重点产业振兴和技术改造项目库……”②访谈对象2012M43，在线访谈文件。在这些文件中，可反复见到一些地方知名企业的名字，而受惠于各种项目的也始终是这少数大企业。
（2）政企之间个体化的直接联系
地方政府需要处理来自于新私营经济方面的事务，但是这并不意味着它一定会给予私营企业以更多制度化的利益表达空间，也不意味着利益诉求可以通过集体协商的方式解决。访谈显示，在A市利用个体化的直接联系更为常见，实际上A市地方政府的制度安排也更鼓励政商之间的直接联系。
A市地方政府建立了一些制度性措施来推动政商之间的直接联系。例如“直通车”的制度，旨在让大型企业的负责人与A市主要领导直接联系。“实行市领导联系重大项目责任制，建立‘一个项目、一名领导、一套班子、一套方案、一抓到底’的‘五个一’跟踪服务工作机制”。②然而核心领导的数量毕竟有限，无法对接所有重要企业，A市同时也推进了一项被称为“百名局长进企业”的活动。“从市直机关单位正职和副职、乡镇（街道）重要负责人中遴选出100名工作能力突出、责任心较强的领导干部，‘一对一’帮扶帮办100家社会贡献较大、发展潜力较好的企业，每位局长每季度至少3次主动到挂点企业走访调研、帮助解决问题”。《A市报》2011年12月26日。企业规模越大，则分管领导的级别也越高。在“纳税光荣榜”中名列前茅的L公司，其分管领导是A市市委书记。L公司的管理者W也将其视为一种由制度保障的权力，若遇到问题，他可以直接给市委书记打电话汇报。虽然W也是本地工商联的主席团成员，但他并不认为工商联可以有效地解决实际问题。L分厂最开始时属于外来厂家，对本地并不熟悉；驻扎几年后，已经更好地卷入到了地方社会网络之中，与各个政府部门的人变得更加熟悉，办得更为容易。⑥访谈对象2012M41。
A市的经验表明，地位显著的大企业可能绕过协会而直接跟政府核心形成互利共生的关系，地方政府也更愿意与这些寡头企业通过直接谈判的方式达成利益平衡。这种“地方政府+龙头企业”的经济发展模式，和黄宗智等人在农业领域里所发现的“干部+大户”的发展模式是一致的。黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是合理化吗》，《开放时代》2014年第5期。就企业一面来说，个别化地与官员直接联系，可以更直接迅速地解决企业所面临的具体问题。就政府一面来说，地方政府的制度设置也选择绕开经济协会，而建立政府官员与企业之间的直接联系。在这种情况下，行业协会更多是编织社会网络的平台，而非利益中介组织。可以说，不仅A市地方行业协会并没有真正的资源和动力去追求制度化的利益表达，地方政府也没有提供相应的机会结构。
2.公共利益导向下的中央政府：行业协会作为政企之间的制度化互动渠道
（1）行业协会作为政策参与管道
L公司同时也是一个国家级行业协会（R协会）的会长单位。L公司的总裁助理W，同时也是R协会的秘书。同样是经由L公司，访谈则揭示出国家层级上一副不同的政商互动图景。R协会正式成立于1996年，现有会员单位约500家。与对地方行会的评价相反，W认为在国家层面上R协会非常重要。这表现在以下方面：（1）协会会员的身份为企业与国家部门打交道提供了合法性，否则很难有一个合理身份与政府官员互动，或者根本难以得到见面机会；（2）以协会的名义，向各个国家部门提交报告或者提出针对性的利益诉求，这本身构成了非常重要的制度化管道。协会曾与农业部、发改委等多个国家部委联系，以文件的形式向国家部委提交意见和建议。在这一方面，W表达了对于制度的信心，“形成文字的文件，无论是否能够办成，国家部门都会有所回应”。⑥
以协会秘书的身份，W曾被工信部领导约谈。W与协会会长也曾经受邀参加农业部组织的研讨会，并在会上做了发言。而农业部召开此次会议的通知文件则显示，研讨会除了邀请来自研究所的专家，也邀请了行业协会和行业内领先企业的负责人。换言之，政府部门一开始就已经主动将政治机会提供给了行业协会。
除了列席讨论，R协会也主动频繁地与国家部门取得联系，表现出强烈的政策诉求，或就会员所受到的不公待遇进行申诉。该协会曾经成功推动有关企业品牌标识的国家政策。蚊香是该协会成员的主要产品之一。此前的国家政策把农药和蚊香放在一起管理，因此对蚊香产品的要求与农药相同，不允许企业把产品商标做成大字，且必须突出“蚊香”两字。协会认为，这种做法不利于企业突出产品的品牌价值。在R协会的推动下，2008年农药主管部门修订了相关管理办法，新管理办法允许把产品商标字号也做成和“蚊香”字号一样大。但是，R协会并不满足于已经获得的进展，在2012年向农业部提交了《有关〈农药管理条例〉实施十五年来的成果及存在的问题与国家农业部所领导商榷》继续申诉，“根据新出台的〈农药标签和说明书管理办法〉规定，要求企业商标放到边和角的位置，‘含文字的，其单字面积不得大于农药名称单字面积’，这是非常不合理的……企业反响很大，几经周折，最终为了照顾企业的意愿，才把它放宽到和产品名称单字大小相等，相当于一毛钱人民币大小，这还算是通过据理力争后给予的‘特殊照顾’，但是却补上了一个极不合理的规定，要求品牌必须放在标签的边和角的位置上。……此举实施以后，企业反响很大，他们反复地向主管部门反映和交涉，均未得到重视。……一个政策制定者他们所制定出来的政策不仅背向了民意，也让这些政策在贯彻实施过程中大打了折扣”。
（2）借助中央政府部门支持与地方政府抗争
公共利益导向的中央政府需要权衡不同社会主体的意见，并尽可能地考虑社会利益的需求。因此，中央政府不仅主动向行业协会开放了部分政策过程，更有说服力的案例是，它甚至在相当程度上支持了行业协会与偏离于中央政策的地方政府部门进行抗争。
杀虫气雾剂是R协会成员的一种重要产品。根据2005年颁布实施的《危险货物品名表》，气雾杀虫剂被认为危险货品，其运输条件从而受到严格限定，在运输过程中经常遭到查扣。2011年，协会曾向交通运输部和公安部提交一份报告，申诉不断有企业向协会反映，产品多次遭到公路检查部门的查扣且罚款数额巨大，依据都是认定气雾杀虫剂为“危险货物”。但报告同样援引了一份由交通运输部、农业部、公安部和国家安监总局“四部委”联合的文件，指出近期被扣查的杀虫气雾剂产品属于“低毒”或“微毒”等级，按规定应当视为普通货物管理。除了为扣查的货物正名和替会员申诉之外，协会还指出，国家政策在地方层面得不到执行的根本原因，盖由于个别地区，视之为创收手段。除了与上述出现偏差的基层政府行为抗争，协会亦努力从根本上改变相关立法。协会曾于2006年6月向总理和回良玉总理直接反映过，并促成了对《危险货物品名表》的修订和前述“四部委”联合文件的出台。直到2012年，“我们……经历了艰难险阻，甚至还麻烦了、回良玉两位总理，在交通部陈正才处长的支持下，最终实现了这个承诺，GB12268《危险货物品名表》不但得到了修改，而且还专门为此制定了新的国标，在国标中杀虫气雾剂被列入豁免范围……今后杀虫气雾剂可以作为普通货物运输，有法可依，畅通无阻”。R协会2012年度工作报告。
然而，国家层面上的政策变革并不意味着地方政府的直接执行。地方政府和官僚机构的各个部门都面临自身的约束与利益追求，从而可能根据地方或部门利益而选择性地执行或者阐释来自上层的政策指令。在中央政府与地方政府的做法发生矛盾时，协会还可能向高层级的政府部门寻求支援，以对抗基层政府。
L市技术监督局根据2005年国务院颁布施行的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》），把气雾杀虫剂视为“危险化学品”，并以包装纸箱生产企业必须取得“全国工业产品许可证审查中心”（以下简称“全许办”）颁发的“危险化学品许可证”为由，对没有办理该证的企业罚款5到20万元。涉及此案的企业向协会反映情况，而协会则在接到反映后立刻向国家技术监督局发函进行质询和抗辩。在给国家技术监督局的文件中，协会指出这是“一起用法不当，滥用执法权事件”，《中日杂家卫函字[2012]第26号》。没有法律依据，也未完全理解《条例》。文件力证气雾杀虫剂不属于危险化学品，并为每一项理由附加了法律或者事实上的依据。这一份文件，同时抄送了省级技术监督局、市级技术监督局、农业部办公厅、工信部原材料司等国家部门。国家技术监督局接到抗辩，“收到函件后高度重视，相关领导立即作出了批示，责成所属的执法司督办”。R协会2012年度工作报告。结果，L市技术监督局没能在国家局那里获得支持，转而向“全许办”请示。但是，“全许办”倒反过来向协会咨询，协会即提供了相关的法规文件，向“全许办”说明杀虫气雾剂不属于“危险化学品”是有法律依据的。基于此，“全许办”最终明确裁定，复函L技术监督局杀虫气雾剂并非危险化学品。
上述案例说明，中央政府部门经由行业协会对社会利益诉求做出响应，以及该国家级协会对于其会员的重要意义。它也说明了L公司在不同层级政府那里所使用的差异化策略，它在地方层面或享有直接联系的优势，而在国家层级上却很依赖协会这一组织化团体。
三、总结与讨论
基于上述个案研究，在国家中心视角之下，本文讨论了层级政府结构对行业协会政策参与行为特征与结果的型塑。在基层政府层面，对于在地方经济体系中占据了优势地位的企业而言，政商之间个体化的直接联系成为主要互动模式；在国家层面上，制度化的联系变得更为稳定，经由行业协会与中央政府部门互动是重要的制度化途径。对此，本文提出的解释是：制度化的协会体系在国家层面更为有效，原因是地方政府与中央政府的不同利益导向与角色。在强烈的政绩驱动下，地方政府倾向于尽可能有效率地推动经济发展，从而在策略上偏向于抓重点企业促发展，通过直接沟通的方式来解决诸多具体问题，即使这具有较高的寻租风险。这一策略的后果是，地方政府会忽视甚至无视那些在地方经济中没有重要地位的小型企业。相比之下，“中央政府关注的是全局性的战略利益，推动整个社会的经济增长是其根本目的。中央政府可以认为是最大的公共利益维护者”。汪锦军：《纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径》，《浙江社会科学》2014年第9期。从而，中央政府需要权衡多数多种社会主体的意见，并尽可能地考虑社会利益的需求。因此，中央政府会主动地开放国家层面的议题设定过程，通过行业协会这一制度设置提供机会结构给予企业，并对后者做出积极响应，甚至支持行业协会与偏离于中央政策的地方政府部门做抗争。
本文的发现或具有以下启示：
第一，本文的研究进一步探索了将国家中心视角引入社会组织研究方面的意义，分析政府的制度特征如何具体型塑社会组织形态。不把政府结构视为铁板一块已是老生常谈，但更重要的是看到碎片化政治的具体后果。它在纵向上带来了不同节奏的制度发展，从而使国家与地方的政治生活表现出重要差异。如考夫曼所说，“结社生活的影响更多依赖于其所置身的官僚制结构和政治体系，而非结社或者网络的属性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.认为国家提供的制度环境可塑造社会生活，实际上是把国家作为自变量，社会组织是国家体制、架构和文化的一个后果，并非总是它的原因。这种扭转因果关系的视角，带来了丰富的研究可能。国家体制的构造、定位与运转逻辑之于社会组织的意义与限制，值得深入讨论。
第二，在政治社会学的视野里，社会组织具有三方面的重要现实和研究意义：社会运动的动员基础、利益群体的诉求表达和提供社会服务。当前国内研究视野格外注重于社会组织的公共服务递送功能，而对其他两方面的讨论相对较弱。以会员为基础的行业协会具有更强的利益诉求导向，从而本文对它的讨论可对既有研究构成补充。
第三，本文印证，私营企业主的政治行动模式具有多样性。即便是同一行动主体，基于其所处的制度环境的差异，它也可能会采用不同的政治策略。更为重要的是，本文说明了当前中国政商关系转型的一个新方向，即通过集体组织进行政策参与的维度。这是超出了既有理论框架的经验进展，值得更多地关注。
与质量管理和环境管理一样，社会责任管理也是本公司日常运作的一个有机组成部分，履行社会责任是公司提供良好产品满足客户需要的一个必要条件。
公司任命邝思群先生负责社会责任管理，建立、实施和维持良好的社会责任管理体系，并将这一要求延伸到供应商和分包商以及其它业务伙伴。
公司声明
××符合法令规定
²遵守劳动法规及其它政府相关法令规定，合法经营;保障员工权益。
××尊重人权与自由，禁止歧视、禁止强迫劳动
²提供安全卫生的工作和生活条件，保护员工的安全和健康。
²提供平等和公平的工作环境，承诺招募及任用措施免受骚扰或不法歧视，有的工作都是自愿的。
²员工有均等的机会，不分种族、阶级、性别、年龄、婚姻、身心障碍、国籍、及政治倾向。
²合理安排生产计划，合理安排工人的工作时间和休息需要。
²禁止使用童工、强迫劳动或生理惩罚，不接受任何使用童工或强迫劳动的供应商或分包商。
²禁止任何形式的侮辱人格的行为。
××建立和谐沟通机制
²推动劳资合作，尊重员工的结社自由和集体谈判权。
²鼓励员工与管理阶层之间的公开沟通与直接对话。
²建立员工意见反映管道。对于发表意见的员工，我们会提供保密保护及禁止任何形式之报复与虐待。
××健全薪资福利：
²提供合理的工资福利，至少满足工人的基本需要。
²员工薪资及福利应符合所有适用的相关法律，包含最低工资、加班费及法定应有福利。
²建立即时管道，将工资支付的迅息传达给员工。
²不允许有任何惩戒性的工资扣除。
××合理奖惩制度
²承诺对于表现绩优之员工，给予适当之奖励，以表彰绩效。
²承诺对于表现不良之员工，给予适当之协助，提升绩效，并适当给予惩处，以矫正缺失。
××培训优秀员工：
²提供合适之教育训练，努力提升员工的技术及能力，以提高员工的社会及经济地位。
××强调诚信经营、杜绝贪污贿赂
²在任何的商业行为中都秉持公正廉洁的处事态度。
²严厉禁止任何形式的贪污、行贿、受贿及挪用公款之行为。
××尊重智慧财产权
²尊重智慧财产权；技术及专门技术的转移，应当在智慧财产权受到保护下，以适当的方式进行。
××经营成果分享
²经营成果为全体员工共同努力达成，我们承诺与员工、股东共同分享。
××构建和谐工厂和、参与社会关怀、提升文化水平
²营造温馨的“员工之家”，积极参与政府及地方各项活动，藉由我们的加入提升地方的经济、文化水平。
²承诺会给予残障人士适当的工作机会和必要的关怀照顾，对弱势团体适时伸出援手和给予实质的慰劳。
²鼓励员工参与志愿服务活动。
【关 键 词】基层政府 社会政策 执行力 对策
近年来，在科学发展观的指导下，为构建社会主义和谐社会，加快以民生为重点的社会建设，我国制定了一系列惠及民生的社会政策，从免除农业税到实行种粮直补和购置农机具补贴；从义务教育到师范生免费教育；从农村合作医疗到基本养老和医疗保险城乡统筹制度；从经济适用房到租房补贴和保障性住房，等等。这些社会政策的制定和落实不仅有利于当前的民生建设，又有利于社会的长远发展。然而，基层政府在这些社会政策的执行和落实上往往不尽如人意。特别是近年来，社会政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行范畴，或者说这些问题与政策执行不力紧密相关。因此，基层政府社会政策执行力不足是一个值得深入探讨的问题。
一、社会政策与社会政策执行力的现状
我们这里所关注的“社会政策”，主要是指与民生紧密相连的各种社会保障和基本公共服务方面的政策，包括党的十七大报告所提出的面向全民的“六有”目标，即学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和贫有所助[1]。所谓执行力，就是为了完成某项任务而表现出来的各种能力的总和。社会政策执行力是指政策执行主体在准确理解各项社会政策的基础上，通过各种政策资源的集中调控和使用，有效地执行社会政策的能力和效力。其本质就是政策执行主体将制定好的社会政策转化为现实的过程中，所发挥出来的内在能力和力量。众所周知，社会政策的制定并不等于社会问题的解决，要彻底解决问题，则有赖于有效的社会政策执行。正如马克思所说：“一步实际运动比一打纲领更重要。”[2]可见，只有通过有效的政策执行，才能保证社会政策目标的实现，才能有效检验社会政策的成效。就目前而言，社会政策的执行主体主要是指基层政府，因而，如何提高基层政府社会政策执行力，是目前基层政府应该认真思考的问题。
近年来，我国基层政府社会政策执行力在逐年提高，以天津为例，天津已制定了200多项惠及民生的社会政策，涉及社会保障、医疗卫生、教育、就业、住房、人口、婚姻与家庭、公民福利、社会救济等社会建设的各个方面。比如，形成了“三种住房、三种补贴”的住房保障政策体系，为41万户中低收入住房困难家庭提供了住房保障。66个“城中村”改造全面启动，已完成20个。连续3年出台增加群众收入的政策措施，使城乡居民收入年均分别增长14%和10.4%。实施保企稳就业、创业带就业、促进高校毕业生就业等一系列就业政策，使得天津市新增就业186万人，城镇登记失业率稳定在3.6%。就业困难群体得到有效帮扶，1018户三类困难企业56万职工得到妥善安置。增加企业退休人员养老金。形成了“低保特困救助、优惠政策、社会救济”的救助体系，建立了基本生活必需品价格上涨与困难群众生活补贴联动机制，优抚对象抚恤补助、城乡低保、特困救助、农村五保供养标准都有新的提高。实施惠及广大农民的农村“三区”联动发展战略，等等[3]。这些社会政策的执行和实施收到了良好的效果。可以看出，这些社会政策的执行十分得力，也可以说，天津市基层政府社会政策执行状况有了质的飞跃。
然而，任何事物都有其两面性，在肯定基层政府社会政策执行力不断提升的同时，我们也必须充分和清醒地认识到社会政策执行过程中所存在的一些问题。比如，政策执行缺乏规范；政策执行手段单一；执行程序复杂；执行有法不依；执行人员素质有待提高，等等。其主要表现形式为：社会政策的机械执行、拒绝执行、部分执行、歪曲执行、象征执行、替代执行以及选择执行等。这些我们统称之为“社会政策执行力不足”。社会政策执行力不足这一现象还普遍存在。近年来，由于社会政策执行力不足而引发的社会问题很多，如钉子户事件、华南虎事件等，这些事件都涉及到了社会政策执行的问题[4]。当前，我国正处于社会转型期，各类矛盾集中凸显，社会政策执行力不足的情况也越来越明显。如教育乱收费、房价居高不下、食品安全等方面的问题，不论是已有的法律法规，还是新制定的政策措施，都能切中问题的要害，但实施效果却不能令人满意，可以说问题的关键在于基层政府执行力不够。因此，我们着重从基层政府执行力的角度，分析基层政府社会政策执行不足的原因，并提出相应的对策建议。
二、基层政府社会政策执行力不足的原因分析
造成社会政策执行不足的因素是多方面的，我们这里主要从基层政府的角度去分析，因为基层政府是各项社会政策执行的关键环节，可以说，任何一项社会政策在制定出来以后，最终要靠基层去执行和落实。在社会政策执行过程中，基层政府对政策的理解程度、执行态度、执行方式等因素都会影响社会政策的有效执行。因此，我们主要从以上三个方面分析基层政府社会政策执行力不足的原因。
（一）基层政府在社会政策理解上存在偏差
基层政府往往只是社会政策的执行者，而不是社会政策的制定者，因此，他们对社会政策的理解程度对于社会政策的执行至关重要。一般而言，基层政府只有正确把握了社会政策的内容和精神实质，才能准确地执行社会政策。从总体上看，基层政府能够认真学习并较好较好地理解社会政策的内容，但仍然存在理解上的一些偏差。具体表现在：一是在政策目标、政策原则、政策措施等基本要素理解上的偏差。这种偏差在具体操作过程中往往会造成社会政策目标的变形。比如，在城中村建设中所出现的强拆迁、偷拆迁等不良现象，在一定程度上正是由于某些基层政府对拆迁政策缺乏准确的理解而导致的。二是在社会政策长远目标和政策的长远价值上存在缺陷。如果基层政府对社会政策的长远价值、功能和作用没有充分的认知，势必会带来社会政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向。三是在理解和执行社会政策上往往凭经验、想当然，缺少联系实际的精神。这种主观片面的理解和执行政策，会使得执行不能正确地体现决策的意图。比如，在农村农业产业结构调整以及地区产业结构调整中，都存在产业雷同，缺少规模经济等问题，就其原因，在于基层政府在执行相关政策时，机械地照搬、照抄，不能结合实际情况因地制宜地实施政策，结果，没有取得经济效益，调整农业产业结构政策成效也不理想。
（二）基层政府在社会政策认同上存在障碍
任何一项社会政策一经法律程序作出并付诸实施，基层政府就要积极配合，无条件执行。这就是所谓社会政策上的认同。这种认同也可以理解为基层政府对社会政策执行的一种态度。实践证明，基层政府只有对社会政策的目标指向、遵循原则和内容规定认可和赞同时，才能以积极的姿态去执行。否则，就会采取马虎、不合作的消极态度来对待政策执行，从而出现政策执行的拖延和效率低下的情况。从实际情况看，基层政府对现有的社会政策基本上都能认同，但在一些利益分配上还不达到高度认同的状况。这里的利益分配主要涉及两大方面，一是与当地政府整体或局部利益相关时，比如，国家三令五申保护农民工权益，但很多地方仍然存在拖欠农民工工资的现象，国家号召“以科学发展观统领全局”，并投入大量资金，但仍有污染严重的项目存在；二是与执行主体个人利益相关时，比如，在农村推行的“费改税”政策主要依靠乡、镇政府工作人员执行，而“费改税”政策执行的结果，势必堵塞乡、镇政府乱收费，乱罚款的漏洞，甚至使许多乡、镇政府财政收入减少，政策执行人员直接利益受损[5]。这种政策执行与其自身利益的相关度，使政策执行人员在执行国家政策时态度和行动上比较消极。可见，基层政府作为社会政策的有效执行者，不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。这也是“上有政策，下有对策”现象仍然存在的原因之一。
（三）基层政府在社会政策执行方式上存在问题
社会政策能否顺利地实施，不仅与基层政府对社会政策的理解和认同程度有关，还与基层政府所采用的执行手段、执行方法和沟通方式有关。正如美国政策科学家安德森所言，“为了使某项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款，良好的控制和政策实施技术也是必不可少的”[6]。目前基层政府在社会政策执行方式上存在的问题主要表现在：一是，执行手段强调刚性。一些基层政府执行主体在执行社会政策过程中习惯于强制、命令式的方式，采用粗暴野蛮的手段。如在进行旧城改造、房屋拆迁的过程中的强制拆迁事件，城管与摊贩之间的抢、砸事件等，这些政策执行上的偏差和扭曲，不仅加剧了当地政府与群众的矛盾与冲突，也大大降低了政府的执行效力。二是，执行方法缺乏灵活性。一些执行人员的执行处于一种被动式，使得政府执行效率低下。对有关任务的执行方法简单机械、缺乏灵活性和创造性。如一些基层政府部门习惯于“陀螺式”的执行方式，往往是布置多、落实少，使得基层政府执行效率低下。三是，沟通协调不当。社会政策执行往往会涉及到不同的执行组织、执行人员和政策执行对象，这就要求基层政府必须使各级组织部门和机关有机配合，相互沟通和协调，保证执行活动的同步与协调。但在具体的政策实践中，由于一些执行主体之间缺乏完备的信息沟通和协调给政策的顺利执行带来很多阻力。例如，政府为了妥善解决下岗职工的基本生活保障，从政策上对下岗职工给予了一系列优惠条件，但在现实中这些优惠政策往往得不到有效的贯彻和落实。经调查发现，导致这方面问题的主要原因就是各地方政府与其职能部门、各职能部门与其职能人员之间存在着不沟通、不传达、不配合的情况[7]。
三、改善基层政府社会政策执行力的措施
基于基层政府对社会政策的理解和认同程度以及政策执行方式上存在的不足，我们主要应从提高社会政策的理解力、宣传力和创新力三个方面来探讨改善基层政府社会政策执行力的措施。
（一）提高基层政府社会政策理解力
能否正确理解社会政策的指导思想、原则、对象、内容是提升基层政府社会政策执行力的重要前提。这就要求基层政府在社会政策执行上做好两个方面的工作：一是要全面透彻地了解社会政策。任何一项社会政策都有其特定的目标、内容、功能、价值、适用范围和实施条件，当一项社会政策制定和颁布后，基层政府只有真正地了解社会政策的目标和内容，知晓社会政策的功能与价值，领会社会政策的精神实质，明确社会政策的作用界限，掌握社会政策制定的理论基础与现实依据，弄清社会政策与他们之间的利益关系，才能保证社会政策准确无误的执行。二是要因地制宜的理解社会政策。一项社会政策的制定往往是从全局出发的，不能针对各个地区的情况都作出详细的规划。因此，这就需要各地方政府根据本地区的实际情况，对有关社会政策进行必要的加工和再决策，使各项具体实施的政策既与上级政策在目标上保持一致，又能适合本地区的具体情况。只有这样，才能使各项社会政策发挥其最大的效用。
（二）提高基层政府的社会政策宣传力
提高基层政府社会政策宣传力是实现社会政策目标的有力保障。这是因为，任何一项政策从制定到执行的过程不仅需要集思广益，充分利用民智民意，还要进行相应的宣讲和传播，“通过各种形式宣传社会政策，可以在更广泛的范围使政策执行主体和政策目标充分认识到所推行的社会政策与他们自身利益之间的紧密关系，使他们自觉自愿地、积极地接受和执行政策，从而为社会政策地有效执行奠定坚实的基础。”[8]同时，加强社会政策的宣传还可以为基层政府构建广泛的社会监控系统，对政策执行者进行公众舆论监督。因此，要提高基层政府的社会政策宣传力。采用的宣传方式是多种多样的，既可以根据实际情况组成宣讲团，对政策对象进行政策知识的宣讲，并进行必要的交流互动；也可以利用多种媒体进行宣传如报纸、杂志、网络、微博等；还可以充分利用一些智囊机构组织研讨活动，等等。这不仅有利于社会政策的顺利执行，也有利于提高基层社会政策执行者对社会政策有更深入的了解。
（三）提高基层政府社会政策创新力
创新是一个民族的灵魂， 是一个国家兴旺发达的不竭动力。同样，创新也是提升基层政府社会政策执行力的重要途径。这就要求基层政府在执行过程中，要善于创新，善于根据实际变通政策的执行方式，使社会政策的目标能够快速、准确、高质地完成。为此，我们要从以下几个方面提高基层政府社会政策创新力：一是社会政策执行手段要创新。社会政策的执行离不开一定的执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到基层政府社会政策执行的成效。我们要改变过去单纯的行政手段，强调综合运用行政、经济、法律、教育等手段来调整基层政府社会政策执行活动中各种不同利益之间的关系。同时，要注重强调思想教育的重要性，采取以柔为主，刚柔并进的执行方式，强化当地政府与群众的关系，提高基层政府的执行力。二是社会政策执行方法要创新。社会政策执行过程中，要在遵循社会政策执行的原则性基础上，增加一些灵活性。比如，可以根据不同时间，不同对象，不同地点，不同环境变通政策，以高效的执行力实现社会政策的战略目标。三是沟通方式要创新。这里的沟通既包括社会政策执行部门或执行组织之间的沟通，也包括社会政策执行主体和执行对象之间的沟通。为了使沟通效果更好，我们可以考虑建立必要的社会政策科学监控与效果效益评价机制，选择合适的评价主体和科学的评价标准，运用具体的评价技术和方法，对社会政策执行做出公正合理的评价。这样既可以对社会政策执行过程中不同阶段出现的问题进行分析，适时做出调整，还能为今后的社会政策执行和执行提供参考和借鉴。
此外，基层政府还要通过系统化学习，强化自身的综合素质，提高自身对社会政策的认同度，强化职业道德和思想政治觉悟，从而保证社会政策的有效执行。
参考文献：
[1]贡森，王雄军，丁宁宁.“十二五”期间社会政策体系的完善[J].江苏社会科学，2010（2）：30.
[2]马克思恩格斯选集（3）[M].人民出版社，1995：296.
[3]黄兴国.把握加强和创新社会管理着力点[N].人民日报，2011-4-19.
[4]闫超.公共政策执行偏差问题的执行主体因素研究[J].安徽广播电视大学学报，2011（1）：12.
[5]杨扬.我国政策执行阻滞的执行主体因素探析[D].吉林大学硕士学位论文，第10页。
[6][美]詹姆斯·安德森.公共决策[M].华夏出版社，1990：166.
一、贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念
党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。并提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国地方政府强化社会管理和公共服务职能，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。其次树立“以人为本”的政府管理理念，地方政府还应在三个方面进行理念更新。一是调整政府职能的“价值观”。如何更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。因此，地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高公民素质和生活质量。二是树立利民便民的“服务观”。地方政府部门要改变以往“朝南坐”的工作作风和方式，主动“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。三是坚持造福人民的“政绩观”。建立注重社会效果和公众满意程度的地方政府政绩评价制度与评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看GDP的增长，而且还要看经济社会是否得到协调发展，社会日益增长的公共需求是否得到满足，人民群众生活水平和质量是否得到提高；要将为民服务，为民执政作为政府管理的本质要求，把着力解决关系人民群众切身利益、改善和提高人民群众生活水平作为地方政府工作的出发点与落脚点，努力建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务政府。
二、加快政府职能转变，优化政府职能配置
政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行政管理活动的依据和前提。也是深化行政体制改革和推进政府管理模式创新的关键。政府职能不是一成不变的，它随着经济、政治、文化等条件的变化而调整和转变，以适应社会发展的需要。根据当前我国经济、社会发展需要，加快地方政府职能转变，优化政府职能配置，关键是要处理好“四大关系”。
一是在政府与企业的关系上。地方政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。进一步放开政府不该管、管不了的事，真正变管理为服务，变直接管理为间接管理，不干预企业生产经营和投资决策等微观经济活动，要切实落实企业的经营自主权，企业对政府的责任主要是依法经营和依法纳税。
二是在政府与市场的关系上。地方政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要越少越好，政府应远离直接配置资源，不要成为资源配置的主体，要从社会资源的分配者变为监管者。同时，应依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，努力营造“懂信用、守信用、用信用”的社会氛围。
三是在政府与社会的关系上。地方政府要为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。政府应通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，地方政府工作的重点、政策支持的重点、财政保障的重点要进一步向社会事业、公共事业发展倾斜，向基础设施、公共设施建设倾斜，向生态建设、环境保护倾斜，向扩大社会就业、改善困难群众生活倾斜，切实为社会提供更多的公共产品和公共服务。
四是在政府与社会组织、中介机构的关系上。地方政府要更大程度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担。同时加大规范和监管力度，切实解决“养人”和收费两个突出问题，推动社会组织、中介机构健康发展。通过处理好上述“四大关系”。加快把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主上来，特别是强化政府的社会管理和公共服务职能，努力创造良好的发展环境、社会环境，更好地为人民群众服务，着力解决民生问题。
转贴于 三、推进政府管理方式创新，提高服务质量和行政效率
政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。政府管理方式是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的保障。在政府管理方式上，长期以来，我们习惯于自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“控制式”的管理方式与市场经济要求不相适应。特别是在加入WTO后，中国经济将更加广泛而深入地融入经济全球化进程，地方政府面临的不再是一个相对封闭的国内市场，而是一个强调法律规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场。因此，地方政府必须更加注重运用法律手段和经济手段管理社会经济事务，尤其是管理方式必须从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。
当前和今后一段时期，地方政府管理方式的创新不仅要参照WTO规则和精神，而且也需要顺应国际公共管理改革的潮流，从中国实际出发，积极借鉴外国有益做法。当前发达国家城市政府公共管理改革的一个重要方面就是实现公共服务社会化，通过这一途径来改变长期以来政府管理的方式，以提高政府治理的整体水平。无论是公共服务社会化，还是建立“服务型政府”，都应从以下十个方面入手，使我国地方政府管理方式能够体现国际潮流和改革的前瞻性：（1）增强服务意识。加入世贸组织后，地方各级政府部门及其公务员如何适应WTO规则，转变工作作风，增强服务意识，从过去“直接管理经济”逐步转变为“服务于经济”尤为重要。只有“服务式”管理才能适应市场经济发展的需要，适应开放性的世界市场。当前，地方政府部门尤其要为企业应对WTO 的挑战提供良好的外部服务，比如，给企业提供咨询和建议，使企业充分了解和利用好WTO过渡期条款。同时，通过制定产业发展规划，国内外市场动态等信息，为企业判断市场走向，开发新产品提供服务，帮助企业积极拓展国内外市场，为企业尽快提高市场竞争力创造外部环境。此外，政府还要为国民以及外商服务好，以吸引更多的外商来我国投资经商办企业。（2）积极发挥政府导航者作用。政府不应是无所不在的划浆型政府，而是能够制订合乎公平合理游戏规则的掌舵型政府；政府的主要功能不仅是服务的提供，更重要是确保服务的持续。（3）鼓励公民参与公共事务。政府应提供有效的意见管道，鼓励民众关心并参与公共事务，将民间力量导入社会发展的网络之中，形成共同治理结构。（4）形成公共服务的市场竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高。地方政府应抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间参与提供公共服务，以此刺激政府改善管理，提高质量。在公共服务主体上，不搞一刀切，而是从实际出发，能够由私人和非盈利机构承担的就交给它们去承担，反之，则由政府来承担，发挥政府（公共域）、企业（私人域）和社会（第三域）三方的积极性。政府在改革公共服务供给的时候，可以把某些事项转让给私人部门，也可以转让给非赢利机构，三类组织承担最适合自己的工作，实现彼此的优势互补。（5）政府运作以目标和任务为导向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令规章，地方政府要以人民的利益为依据，在合法范围内，行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。（6）以顾客为导向。政府以创造民众利益、服务民众为目的。用市场的观点来说，就是针对顾客的需求来提供服务。因此，地方政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产和提供的方法，建立顾客回应系统，倾听顾客的意见，满足顾客的要求。（7）政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流。传统财政理论强调节约开支，未来的地方政府要强调如何增加利润的观点，政府部门应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性政府。事先的预防重于事后的补救。政府要重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策。（9）分权化的政府。地方政府要讲求分权的管理理念，授权下级政府或派出机关发挥因地制宜的功能，对内讲求参与管理，授权于下级，通过集体努力提高行政效率。（10）市场取向。未来的地方政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，促进政府机关提高行政效率。
四、完善政务公开制度，增强政府公共政策、法规和行政过程的透明度
政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用公共部门所掌握和控制的信息，依法对公共部门权力运作进行监督。完善政务公开制度，对于我国地方政府增强权力运行的透明度，强化社会管理和公共服务职能，建立公正透明的行政管理体制，提高公共行政效能具有极其重要意义。当前完善政务公开制度，应采取以下几个方面对策和措施：在信息公开方面，刚刚的《上海市政府信息公开规定》明确，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开或者依申请予以提供；政府信息公开还应当及时、便民。这项规定在全国省级政府中首开其例。上海市认为，在责任政府、服务政府和法治政府的建设中，法治政府是基础，而信息公开、透明又是法治政府的基础，建立一个信息透明的政府刻不容缓。
1．在思想层面上，加强思想政治工作，充分认识政务公开的重要意义。推行政务公开是一项关联度大，影响面广的行政改革，它涉及公共部门及其工作人员的思想观念、管理方式和工作作风的根本转变。由于传统思想观念和权力作用的影响，政务公开会受到公共部门及其工作人员本能与非本能的抵制和阻碍。因此，需要地方各级公共部门领导重视做好思想政治工作，使公共部门工作人员充分认识政务公开的重要性和必要性，破除恩赐观念，树立服务意识；抛开应付式的政策观念，加强制度建设意识，为推行和深化政务公开营造一个良好的思想认识氛围和工作环境。
2．在技术层面上，继续推进政府上网，整合政务公开各种技术形式的功效。要加强政务公开部门对地方政府上网工程的领导权，尤其加强对政务信息的内容规范和管理；要不断提高和深化政府信息网络建设，不仅要静态地公布政务信息，而且要加强动态政府的上网，实现政府职能上网，建立真正的电子政府、智能化政府；要加强政务信息的安全管理，不断提高反病毒、反黑客技术，保证信息网络的安全；制定相应的管理法律法规，对政府信息网络的建设、管理、维护、内容和形式的规范进行必要的规定和约束，保障政务信息网络的规范安全运行。
睡前如厕强迫症症状是强迫症的一种行为表现形式，就本文而言是指案主晚上睡觉前必须去上厕所如不去，案主内心便会产生不安、焦虑等情绪困扰，并且在床上辗转反侧不能正常入睡，甚至对白天正常的生活造成严重影响的一种症状表现。
二、案例分析
（一）案主基本资料。李丽（化名），女，大学三年级学生，家住新疆阿克苏沙雅县，家中有四人，爸爸、妈妈、弟弟、她。李丽寄宿在学校，学习成绩优秀，性格开朗活泼。
（二）案例陈述
（1）背景材料。案主在家时无此症状，夜间上厕所均有家人陪伴。案主自上大学以来，就有上述表现，大一时案主家邻居因车祸去世，家人及案主心中略有恐惧，家人主动要求陪其上厕所，有时案主可以独自上厕所，但内心感到不安，害怕夜间上厕所突然有不明物出现。据案主描述其在家睡眠质量很好，但在学校期间睡觉较轻、易醒。
（2）案主面临主要问题的分析。案主陈述其从上大学以来就开始有此症状，但在家期间此症状便会消失，而且睡眠质量很好。平时在校期间，舍友会主动提醒案主睡前上厕所，至此睡前如厕强迫症症状一直持续了三年之久。根据此种情况我们分析案主的此症状持续之久与在校压力和室友主动提醒间接形成的刺激强化相关。
三、社会工作介入
（一）案主需求分析。与李丽多次接触以后，我们了解到案主有迫切改变其睡觉前强迫如厕的行为和意愿。
（二）矫治理论模式选择的分析。深入分析案主睡前强迫如厕这一行为，我们采用行为矫治理论模式。行为主义矫治理论主张把工作重点放在真正能够观察到人的外显行为上。它认为行为是个体对当前环境所做的反应，不适当的行为是个体对当前环境所作的不适当的反应。我们根据案主睡前强迫如厕这一不适当行为进行治疗及矫正，帮助案主学习和掌握恰当的行为模式。据此，我们与案主进行了积极有效的沟通和协商并共同制定了服务方案。
（三）介入过程分析
我们将介入过程分为四个阶段
第一阶段：
（1）时间：4月18日——4月23日
（2）目标：深入了解，验证案主的如厕行为是否符合强迫症
（3）介入策略：1、通过舍友观察 2、案主按时记录。
（4）分析：在此阶段社工给案主布置记录其在这一周内睡前强迫上厕所的次数及时间的小任务，根据对案主个人陈述、记录和其舍友观察的情况发现；案主一周内除了周日没有在睡前强迫自己去厕所外，每天都会在睡前强迫性的去厕所，以免因睡前不去厕所内心不安所导致的难以入睡。且案主的这种不良行为确实符合其所陈述的信息即案主有睡前如厕强迫症症状。这一阶段的目标和任务顺利的完成。
第二阶段：
（1）时间：4月24——5月1日
（2）目标：使案主睡觉前提前15分钟上厕所
（3）介入策略：实施阳性强化疗法
（4）具体实施：舍友监督、案主做记录，若案主在一周内按目标做到四次以上在12：45到睡觉期间控制自己不去上厕所。我们将对案主进行奖励。
（5）分析：在此阶段我们对案主实施的是阳性强化疗法。阳性强化疗法理论的基础理论是行为主义理论，行为主义理论认为人及动物的行为是后天习得的，是行为结果被强化的结果。如果想建立或保持某种行为，可以对其行为进行阳性刺激，即奖励，通过奖励来强化该行为。案主在 “五·一”放假期间去五家渠看“郁金香展”时我们为她准备一份意外的礼物，案主收到时很是意外和惊喜，并对坚持改变睡前强迫如厕意愿的积极性明显提高了。通过案主在这一阶段的记录我们可以看出案主在规定的时间内睡前强迫如厕的次数明显减少了；案主在这一阶段内有六天在12：45之前去厕所，睡觉前也没有再去如厕，且并未感觉到内心不安和辗转反侧不能入睡。因此案主按照双方的协议完成了目标。我们实施的阳性强化法对改变案主的强迫行为有了极大的作用，且在我们的预想之外完成了目标。
第三阶段：
（1）时间：5月2日——5月9日
（2）目标：睡前如厕时间提前30分钟，案主在此周内按目标做到4次即可
（3）介入策略：实施厌恶疗法
（4）具体实施：由社工监督实施，案主若在此周没能完成目标，我们便会在案主半夜睡着期间，打电话扰乱其睡觉，使其产生厌烦心理，从而按目标执行。
（5）分析：厌恶疗法，也是以行为主义理论为基础，通过给予个体不喜欢的强化物或厌恶刺激来抑制或阻断案主不受欢迎的行为。根据案主记录发现，其在这一周内有六天在12：30前去厕所，睡觉前没去厕所且行为自如，内心毫无不安。案主超额完成这一阶段的任务，因此我们取消了对案主实施的厌恶疗法。
第四阶段：
（1）时间：5月10日——5月19日
（2）目标：睡前如厕时间提前40分钟，案主在此周内按目标做到4次即可
（3）介入策略：巩固疗法
（4）具体实施：1、观察法：主要是由舍友，社工，对案主的行为进行监督，看其睡前如厕行为是否符合目标。2、自测；由案主对自己的行为进行测量，看其改变的行为是否达到目标。
（5）分析：在此阶段中，社工与案主一起回顾矫正的过程和运用的技巧、方法，从而帮助案主整合矫治的经验，巩固已取得效果，让案主认识自己的改变，鼓励案主有能力坚持改变。根据案主的记录、舍友的监督和观察我们发现案主睡前如厕的行为总体上有很大改观，但是在有较大压力出现的情况下，案主睡前如厕的强迫症症状会重新出现，这值得我们反思。
（四）评价分析
我们从三个维度对矫治效果是否达到目标进行评价和分析。
（1）案主自评，案主根据自己的日常行为即睡前如厕强迫症行为是否得到改变的称述中得知，案主表示她现在已经能够自如的上床睡觉，即使睡前不去上厕所，她都能够安然入睡，以前的担忧和不安都没有了。
（2）舍友观察，根据舍友的观察，李丽现在不会强迫自己睡前如厕了，以及舍友们已经不再主动提醒案主睡前如厕了。
（3）社工后期跟踪调查显示，案主现在已经改变了睡前强迫如厕的行为，即便案主睡前喝水之后也不会强迫自己睡前如厕了。
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