时间：2023-09-04 09:28:48
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作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。
治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［1］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理对传统公共行政模式的批判
20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动（NPM），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［2］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［3］123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。［4］其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，［1］以现代经济学的方法来研究民主立体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［5］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［6］奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［7］Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。［8］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。
二、作为制度安排的治理理论
治理（governance）与统治（government）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。［9］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。［10］概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。
全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N．罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［11］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”［12］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［13］林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［14］安妮·麦蒂·K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［15］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”［16］
三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别
新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么？如何更好地实现这些目的？要实现这些目的，政府需要什么能力？要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”。在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。
NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。
NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，“价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好？这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM一样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。［1］治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。
四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合
新公共管理运动和治理理论在问题意识、聚焦点和哲学基础上差别很大，两者核心的分歧体现在：治理是政治学意义上对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变，而公共管理运动则更多强调的是政府组织的管理理念、方式、工具的改变。然而对于当下中国的社会管理体制创新，具有非常重要的借鉴意义：社会管理体制或模式创新，可以吸纳新公共管理运动对于传统科层制政府的改造功能，同时借鉴治理理论的多元协作理念，在国家与社会、政府与公民关系发生根本变化的背景下，转变政府管理和社会治理的理念、方式和工具，以实现“善政”和“善治”。
公共管理的本质特征在于它的公共性，管理本质的服务性以及合作共治性。在发挥传统公共管理职能的基础上，公共管理在世界全球化的背景下，又具有着时代性的特征，成为了学界关注的焦点。本文先从公共管理的本质特征入手，从公共性、服务性以及合作共治性三个角度来阐述了公共管理的作用发挥，并结合经济全球化的背景，对公共管理的时代性特征作了详细的分析。其目的在于为公共事务管理的未来发展方向提供有价值的参考，并对公共事务的管理方法提出可行性的建议。
关键词:
公共管理;公共性;合作共治性;全球化
一、引言
公共事务管理在过去的很长一段时间内都不受重视，但是在当今时代，越来越被政府官员以及学者和政治界所重视。公共管理的概念随着上世纪七八十年代，由新的公共管理运动的推动而造成了变化，其理论和管理的模式正在逐渐与时代接轨。目前各国的政府改革运动正如火如荼，这对传统的公共事务管理提出了挑战，公共行政需要在自我辩证否定的基础上进行批判性的继承，并延伸其内涵，自我超越，以前者从未有过的张力和活力迅速发展，奠定它在新世纪从理论与实践的结合上继往开来，塑造、规制和导引当代公共事务管理的方向和运作方式的重要地位。
二、公共管理的本质特征
公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式;第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。
(二)服务性在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么?其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它:(1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。(2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。(3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。
(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用;反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示:政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面———去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。
三、公共管理的时代性:公共管理何以成为当代全球关注的焦点
全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。
技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置;国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长;传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实:全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。
全球化理论为从世界的角度来观察社会活动的现象提供了理论基础。经济全球化的发展也在改变着很多国家决策者的战略决策，全球化的发展对于公共管理来说，既是机遇，也是挑战:首先，它影响着很多国家的外交策略，以及国际关系的变化;其次，国际竞争和国际的合作并存，使各国的公共事务管理的效率发生着变化;再次，全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，结果使得政府的权力运行方向发生着变化，将权力运行的方向转移到国际组织，或者与社区组织近距离接触。导致政府权力部分上移和下移—向上是向国际组织转移，向下则是向社区组织或第三部门转移。这些变化，都导致了传统公共事务管理已经不合时宜，不论是理论方面，还是管理的过程中，都出现了不可调和的矛盾，公共管理必须要进行自我创新才能适应全球化的趋势。
从公共事务管理的发展历程来看，从简单的公共行政管理过渡到公共事务管理，并不是一种概念上的偷换，而是意味着公共事务管理在定义上和管理方式上的深刻变革。研究者们应该把目光聚焦到如何完善政府监督机制，以及与政府的合作来达到优化公共事务管理上来，为公共利益的最大化保驾护航。
参考文献:
［1］黄健荣．论公共管理之本质特征、时代性及其它［J］．公共管理学报，2010年03期
［2］武家磊．论公共管理的本质和目的———以社会契约论视角［J］．安徽职业技术学院学报，2013年01期
［3］马杰．公共事业组织伦理制度化与路径分析［J］．理论观察，2010年03期
［4］徐媛媛．公共管理模式嬗变的制度与权力走向［J］．求索，2010年03期
［5］孔伟．公共管理的实践和理论背景［J］．中国人民大学学报，2011年02期
关键词；官僚体制管理主体新公共管理
世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。
一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。
但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：
其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。
其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。
其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。
其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。
由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。
二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。
1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。
继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。
美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。
欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。
新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。
三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。
虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。
生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构；当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。
把公共管理理论运用到高等职业教育领域里，就是要建立以顾客为导向的服务观念。所谓顾客，是指公共部门运作时所需回应的对象。公共部门在市场运作下必须随时保持竞争姿态，对顾客需求的回应成为必要的工作。教育的顾客即学生。但是，教育市场毕竟不是一般的市场，这里的顾客也不是一般的顾客。只有树立以学生为主体的新型教育观念，才能切实推进高等教育的大众化。由于有完整的建构主义学习理论的坚强支撑和网络技术飞速发展产生的强大力量，“以学生为中心”的学习模式成为近年来西方教育界关注的焦点。构建具有中国特色的“以学生为中心”学习模式的有益尝试，既符合构建我国高等教育大众化的战略需要，也满足了信息时代学习化社会人们对知识的需求。
“以学生为中心”的学习模式，应主要发挥学生的作用，但这并不意味着学校、教师的责任减少了，负担变轻了。相反，学校和教师的责任更大了。从对社会负责、对学校声誉负责、对学生负责的角度出发，从学校管理者到每一位教师都不应该产生“以学生为中心”就是学生自己的事，与学校、教师无关，甚至放松管理的错误观念。“以学生为中心”，要求教师必须从传统的只注重教材、教法向注重学习者的需要转变。
一、“以人为本”思想的适用性
公共管理思想在高职院校学生中的实际体现就是“以生为本”，把为了一切学生、为了学生的一切、一切为了学生作为高职院校学生管理理念。
（1）“以人为本”的内涵
以人为本，顾名思义，就是以人为价值核心和社会本位。把人的生存和发展作为价值目标，体现了对人的价值的尊重和人的作用的重视。其丰富内涵在于：以人为本是一种执政理念。为谁掌权、为谁执政、怎样执政，是党的执政理念的基本内容。以人为本是一种衡量标准。就是要以最广大人民群众的根本利益为本，这是衡量一切工作是非得失的根本标准，是衡量党的先进性的根本标准。以人为本是一种思维方式。就是在实践中，要求我们在分析、思考和解决一切问题时，把符合客观规律同反映人性发展要求结合起来，把物的尺度和人的尺度结合起来，关注人的生活世界。
（2）“以人为本”的高等教育涵义
首先，培养人才以学生为本，学生是主体。学校一切工作都是为学生服务的。把培养学生、促进学生最大限度的发展作为学校工作的出发点和最终归宿。其次，学校办学以人才为本，教师为主体。要把教师的主体精神发挥出来，激发他们的积极性和创造性，依靠教师办学。最后，坚持以人为本，就是要在关心人、尊重人的基础上，促进人的全面健康发展，利用人与人之间的和谐相处，来营造学校师生身心愉悦的、亲和的良好氛围。
（3）“以人为本”在高职院校学生管理中的具体涵义
第一，以人为本的教育管理理念的实质是尊重教育规律，尊重教育对象的身心发展规律，尊重学生的人格。将“以人为本”的管理理念落到实处，必须做到：以尊重学生为基础，关心学生为关键，服务学生为方式，发展学生为目的，将发挥学生的主体作用作为重点和关键。尊重学生，即尊重学生的主体地位和独立人格，构筑平等、和谐的师生关系，这就要求我们的学生管理工作者放下架子、抛弃权威，将自己与学生置于“人与人”的生活关系上来，建立师生平等的人际情感关系。关心学生，即关心学生的利益和需要，实施个性化管理。这就要求学生工作者主动去研究、去理解学生，及时地在生活上、学习上、心理上等方面关心和爱护学生，尊重并维护学生的切身利益、了解并满足学生的实际需要。服务学生，即转变传统的管理观念，变管教为服务，通过提供服务的方式开展学生工作。这就要求我们学生工作者从学生的切身利益和实际需要出发，真正为学生提供各种各样的服务项目，并以服务的方式做好对学生的成才服务、就业服务、生活服务等。发展学生，即学生工作要以学生实实在在的发展为终极目的，是“以人为本”管理的最终归宿。尊重学生、关心学生、服务学生都旨在促进学生的发展，“以人为本”的管理最终是为了实现“全人教育”的培养目标。把发挥学生的主体作用作为工作的重点和关键。在一些决策机构可以邀请学生会的代表参加，保证学生在学生管理的决策中发挥作用，这是学生参与学校学生管理的一个重要途径和形式，即从制度上保证学生的利益得到重视。
第二，以学生工作者为本，发挥学生工作者在管理中的核心作用。首先，明确学生工作者地位，激发工作热情，学生工作者是学生管理的核心力量，他们深入学生工作第一线，最了解学生实际，同时要积极做好学生工作者的后勤保障工作，满足他们不同层次的合理需要。
第三，实施“以人为本”的德育，必须结合高职院校实际情况。首先，高职院校学生管理要适应高职教育的培养目标。高等职业教育培养的是适应生产、建设、管理、服务第一线需要的高等技术应用性专门人才，高职专业人才培养目标具备突出的职业性、行业性的特点，因而在高职院校学生管理中就应该突出学生的职业能力和素质的培养。其次，高职院校学生管理要适应高职学生的特点。高职院校学生生源多样化，学生的身心发展极不均匀，总体看身心发展不成熟，世界观和人生观也不稳定。因此，应该将学生的心理健康、职业生涯规划、就业指导等方面要作为工作的重要着力点。
二、凸显人性化管理
管理中要注重人际的和谐。首先，管理措施要科学、合理、突出服务性。学校要按照以学生为本的要求，一切从学生的利益出发，一切都要为学生着想，充分尊重学生的权利，根据学生自身实际情况，建立起与法律法规相协调、与和谐校园建设相衔接、与学生成长成才需要相适应的健全的思想政治教育和日常管理的制度体系。组织学生参与有关学生管理制度的制定、实施和有效监督，使学生管理工作尽快驶入法制化管理轨道。
其次，管理内容要更加人性化、宽泛化，突出个性发展。对高职学生来说，发挥个性，就是在学习上发扬自觉性、积极主动性，根据市场经济和社会发展的需求，对学习内容和方法做出科学的判断和准确的选择，培养自己的独立思考能力、动手能力和创新能力。当然，对学生的个性发展既不能硬管，也不能管死，更不能不管和放任自流。既要给学生更多自由的空间，又要严格要求、坚持原则。走尊重学生权利、科学管理之路，以诚待人，以情感人，以理服人。
英语课程是大学教育的基础课，而当前高校英语师资队伍建设上存在的问题较多，主要表现在：一是从师资队伍上数量缺口较大，特别是随着高校生源规模的急剧增长，而教师数量规模的增长率相对较低，“生师比”严重不合理现象十分普遍，一方面加重了教师的教学负重压力，另一方面不利于高校师资利用效率的提升；二是在性别比例上严重失调，尤其是年轻化队伍比重较大，语言领域教学是女性的强项，对于存在的师资性别差异问题，在管理上也存在更多问题，尤其是年轻教师队伍的增长过快，尽管精力旺盛，但其经验不足，教学方法欠缺；三是职称层次及学历层次相对偏低，对于中高级师资所占比例较低，高学历英语硕士、博士人才相对较少，再加上毕业生受地域、办学条件等方面的影响，学缘结构也不合理，制约了学术的自主创新；四是从师资队伍利用率上也存在不足，特别是人才队伍的流失率严重，外语人才鉴于国外环境和待遇的优越，也刺激了英语师资队伍的外流倾向，不仅给高校外语学科人才梯队带来影响，也干扰了高校英语科研工作的有序开展；五是在英语师资资源开发与管理上制度不完善，缺乏合理的绩效考评机制，特别是某些高校英语教师在外兼职现象，校外辅导、翻译工作等严重影响自身的教学与科研进展，还有些英语教师对工作消极情绪严重，备课不认真、授课不尽心，科研不关心，给高校英语师资资源开发提出了挑战。
二、基于新公共管理视域下对高校英语教师资源开发的分析
高校英语师资配置的合理性是提高人力管理水平的关键。面对当前高校师资管理现状，运用新公共管理理念来分析其原因，主要表现在以下几点：一是从英语师资开发上缺乏有效的规划，新公共管理理念注重目标与计划的效率，特别是从学科建设、人力梯度建设上，避免教师资源开发的盲目性和短期行为，从战略目标规划上来转变思想，提高认识，尤其是人才引进和管理上，注重智力和学术优势的发挥；二是从院系部门职责划分上缺乏明确，新公共管理理念注重政府的管理职能，对于高校师资管理上应该明确职责，尤其是形成自上而下的行政控制与管理机制，激发师资队伍的积极性，优化学科结构，从资源使用效益上来发挥人力作用；三是在思想认识和投入上严重不足，新公共管理理念强调资源优化配置的标准，如“帕累托最优理论”，结合高等教育的管理实际，借助于市场经济的发展需要，从学校类型和级别上，加大对高等教育资源的合理配置，减少在区域间、类别间的差距，如对于中央直属高校与地方高校之间、重点高校与普通高校之间，采用政策性倾斜来规避教育资源的过度集中，缓解高校英语专业人才分配不均的压力；四是在绩效管理上缺乏以效率、结果、目标导向，绩效测定与评估是强调人力资源管理的有效途径，而对于当前高校英语师资队伍绩效管理控制上，由于考核机制不够完善，对于测评指标的具体化和量化工作不到位，难以从考评机制中来推进教学、科研的同步提升，考核标准单一，重科研、轻教学的现象还十分普遍，对考核结果与教师的职称评聘及薪酬待遇缺乏有效衔接，特别是论资排辈、平均主义人事制度的影响严重挫伤了广大教师的积极性。
三、对高校英语教师优化配置的对策
提高高校英语师资队伍的配置水平是保障高等具有可持续发展的关键。在探讨和构建高校英语教师资源优化的策略时，主要从以下几点来着手：一是从人力资源规划上注重科学合理性，高校英语教师人力资源规划，主要从办学理念及学科发展定位上，明确高校师资的岗位数，并从师资队伍的开发与管理上保持前瞻性，如结合师资结构制定人才的录用、薪酬、激励、培训、考核机制等；二是强化高校服务职能，注重人才投资，促进人才可持续发展，从高校英语人才队伍成长中，加大人才投资力度，从学科人才的选聘和培训工作中，解决好人才资源配置紧缺问题；三是坚持以效率、目标、结果为导向来完善高校英语教师绩效管理，注重高校教学管理的效益分析，借助于新公共管理理念对产出与结果的重视，将组织目标转化为具体的绩效指标，并从量化和细化中对教师的工作表现和效果进行科学、全面评价。如在师资引进中，从英语学科建设上来综合考虑人才的职称、性别、学缘结构等因素，注重职称、学历、能力并进，强化师资来源多样化；在聘任制度上建立岗位竞争机制，遵循“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、聘约管理”的原则，来推进师资职务岗位的合理化发展；在考核机制上，从英语教师的思想状况、教学考研能力等方面进行全面评价，并从调动积极性和创造性上来优化考核制度，特别是在德、能、勤、绩上，要体现考核的客观公正性，并将考核结果与师资岗位职责进行对应，以促进教师正确对待考核结果，积极调整自身心态来适应竞争环境；四是注重终身教育观念的落实，特别是从教师队伍培训工作中，优化师资知识结构、职务结构、学历结构，从英语学科、学术、教学、科研能力上来增强英语师资队伍的整体水平，如聘请专家举办学术报告、教研讲座，增进沟通与交流。
四、结语
关键词：区域公共管理 制度缺失 制度创新
随着全球一体化的到来，我国城市化、市场化、工业化和现代化也在加速进行，一些区域公共管理问题接踵而来。我国现在面临着城乡差距加大、城市环境污染严重、区域公共问题日益加剧等问题。 区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。传统的公共管理制度不能对已产生的公共管理问题进行有效解决，很难满足目前社会经济环境下的公共管理需要，因此公共管理制度要进行创新。
一、我国区域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政区域行政的公共管理思想落后
21世纪，世界全面进入到知识、信息、流动性、后工业、后现代等复杂性社会，面对着全球化、市场化、信息化、区域化等复杂的生态现象，区域公共管理面临新的挑战。我国传统的区域公共管理模式是行政区行政，这种治理思想已根深蒂固。由于我国特殊的国情与制度，我国行政区域具有较强的经济性，各个级别的政府都不愿放弃对本区域独立经济的管理权，忽视了除政府组织外私域组织和第三部门等区域公共管理的其他多元主体，在利益的驱使下制定的管理制度具有地方保护特色，使各个区域存在竞争关系，阻碍了区域间的联系及共同发展。行政区行政具有以下特点：在政府治理社会背景下，以小农经济为基础的行政区行政是封闭社会和自发秩序的产物，发挥了行政区行政的封闭性和机械性；从政法治理的价值导向看，行政区行政实施的是“内向型行政”或“闭合型行政”，是经人为切割来治理区域的模式，这种治理模式对行政区域化边界或跨行政区域的区域公共问题不够重视；从社会公共事务治理主体来看，行政区行政具有垄断统治的特点，政府组织是区域公共事务管理的唯一主体，独立制定各种公共政策，并进行监督管理，总揽所有社会公共问题；从公共权力运行上看，行政区行政具有闭合性和单向性；从公共问题治理的层次设计看，行政区行政的基本法则是自上而下等级制层次设计，其治理构架具有机构同类和职能重叠的特性，行政区行政的这些特点使得一些外溢性区域公共问题被忽视。
（二）现代区域管理区域政策结构不完整
区域公共问题的治理，特别是国内，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策框架作为保障[1]。我国政府在不同的时期进行过多次区域范围划分，也实行过多种区域发展战略，但一直达不到政策设计时的理想目标，使得区域发展的公共绩效一直较为低下。其主要原因是我国区域管理政策结构不完善。表现在以下几方面：我国没有专门的区域政策职能部门，区域政策基础不完善；区域划分没有计划性、范围广，区域政策的针对性和可操作性低，没有可利用的具体区域划分框架；区域政策工具不完整，缺乏针对问题区域的政策；区域政策没有有效的监督与管理机制。我国区域政策建立过程，一直受到政治、经济、体质、政府组织、行政权力等诸多因素的影响，政策基础不完善、区域划分框架设计不精细、政策工具的可操作性低、区域政策监督与评估机制缺乏。由于区域政策框架尚未成型，因此出现了“政策互相打架”“上有政策下有对策”等症状。
（三）区域公共管理的具体制度安排不全面
我国区域公共管理制度安排不健全表现在以下方面：我国宏观和中观区域公共问题管理的结构和框架还处于探索和发展阶段，当以“欧盟”宏观区域治理的成功为典范，是我国宏观和中观区域公共问题的制度安排进一步完善；我国区域政府间的制度安排脆弱，使地方保护主义和区域各地政府间出现恶性竞争等现象在国内普遍存在，影响国家和区域整体经济绩效的提高；我国一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理机制问题严重；区域公共协调机制不健全；缺乏基于宪法制度和法制原则的区域制度约束机制，行政区划调整和空间规划出现行政区政策随意性和长官意志浓厚的现象。
二、区域公共管理制度创新的必要性
随着全球化和区域化的发展，我国城市化和工业化的进程在不断加快。在我国城市化和工业化过程中，区域政府之间的竞争愈加激烈，城乡差距加大，导致了我国行政区域划分频繁变动和城乡二元结构问题。这些问题的实质就是行政区域间的差异。我国经济发展和现代化水平严重不平衡，存在巨大的地区间发展不平衡，使不同地区存在差异，这些差异容易引发区域公共管理问题。全球化和经济化水平的不断提高，使国家间开始向区域化模式转变，国际新区域在各种因素下联系程度不断加强，这种区域化模式的增加，同时也引发了各种区域公共管理问题。而传统的内向型区域管理方式难以适应目前区域公共问题管理的需要，不能解决目前我国区域公共管理中的“泛行政化”、地方保护主义和地方政府间恶意竞争、江河流域治理等问题，因此，区域公共管理制度的创新势在必行。
三、区域公共管理制度创新的策略
（一）改变区域公共管理理念
行政区行政是我国传统的区域公共管理模式和治理思想。从上文提到的行政区行政的特征来看，它存在行政区划管理导向僵化、治理主体单一、权力结构“金字塔”单向式等问题。改变区域公共管理理念，要根据实际情况，在传统区域公共管理理念的基础上，摒弃落后的区域公共管理理念，学习先进的区域公共管理理念。摒弃传统公共管理权力的单向性和闭合性，建立上下互动的、多元的、分散的权利运用机质，形成管理权力彼此间合作网络和交叉重叠的关系，明确区域公共管理中的主体和客体关系，加强两者的交流与合作；传统的行政区行政的权利主体是单一的政府组织，区域经济建立后，区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织区，还有私域组织和第三部门。区域公共管理是开放社会和无缝社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，顺应了工业化、市场化和现代化进程的趋势[2]。全球化和区域化加强了区域乃至全球社会的联系和互相依赖，结成了“你中有我我中有你”的状态，增加了区域性和区域化的深度和广度，区域公共管理可以适应这种改变。
（二）完善区域公共管理政策
要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的是实现从内部政策到区域公共政策的转变。传统上我国政府组织，只有针对国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策，完善区域公共管理政策是区域政府公共管理制度创新的重要保证[3]。不完善的区域政策会对区域经济的发展带来不利的影响。传统的公共管理政策已不符合目前发展的需要，因此要采取一些措施来改变这种现状。可以实施区域功能性政策：重视环境保护政策的实施；调整市场竞争政策，避免地方政府间的不良竞争；提出区域发展政策，调节区域发展差距。还可以实施政策一体化，通过协调、调整国家政策和执行机制，减少管理机制带来的负面效应，开放市场，促进市场良性竞争[4]。
（三）改变区域公共管理机制
在解决区域公共问题时，传统的科层制就表现出不足之处，必须借助于市场机制、自组织机制等混合机制来进行治理。网络化是全球化的最大特点，提出了治理机制的网络性，并根据组合方式，得出了4种不同类型的管理机制，如国家主义、多元主义、网络主义、法团主义。从科层制到组织间网络制，要针对不同层次及不同类型的区域公共问题，对其进行“多中心”治理，借助于科层制、市场机制、组织间网络、合作机制、自组织制等混合机制，吸取其合作、伙伴关系、协调、双赢的基本精髓，形成一种组织间网络的区域公共问题治理创新机制。
区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织，还包括私域组织和第三部门。与行政区行政的单一主体不同；区域公共管理的目的是解决由经济、政治或社会其他领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益，区别于行政区行政的竞争关系；区域公共管理在平等地位的基础上协商和调解用的方式和手段，不同于经济市场领域和政府公共领域的管理竞争和压制；区域公共管理的客体是区域内个体和共体，它们之间存在着相互形成的交叉重叠的关系，与行政区行政的单项式不同。随着经济的发展与经济全球化的到来，我国将要面临越来越突出、越来越严重的区域公共管理问题，研究表明，只有清楚地认识到我国区域公共管理中的制度缺失，通过区域公共管理中制度的创新，才能解决区域公共管理问题，促进区域经济的可持续发展。
参考文献：
[1] 叶圆.广西北部湾经济区实施区域公共管理的障碍及对策研究[D].广西师范大学，2010.
[2] 李莉.我国区域公共管理制度创新的障碍与对策――基于制度变迁的视角[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2011（2）：15-16+21.
论文摘要：从建立和完善社会主义市场经济体制的过程来看，城市政府公共管理职能的调整势在必行。理念是行动的指导，实现城市政府公共管理理念的转变是当前最为紧迫的重要任务。当前城市政府最需要确立的是管理理念，依此为基点实现从传统公共行政向现代公共管理的转型。
1社会主义市场经济体制对城市政府公共管理的挑战
在社会主义市场经济体制下，城市政府公共管理模式较之传统体制下有着根本的不同，即以直接控制变为间接管理。城市政府的行为特征必须符合体制变迁的要求，合理定位自己的角色和功能。然而，我国城市政府的管理模式还存在一些不足，滞后于经济社会发展对政府公共管理提出的要求。现有城市政府公共行政体制存在以下不足:
1.1政策的可预见性和法规的透明度不高.依法行政的理念很难植入
城市政府需要依赖行政机制来解决问题，更重要的是要依照法制轨道来运作，这样可以进一步减少行政命令固有的不确定、难持续、不对称等特性可能导致的问题。一个严峻的事实是:无法可依、有法不依的情况在实践中依然大量存在;凭经验办事、按首长的指示办事、看上级的脸色办事等情况在一些地方还屡见不鲜。内部法规大于国家法律，法规体系薄弱，程序性法规匾乏。一些管理部门根据自己的理解和需要，附加上一些原管理目标所没有的内容，为谋取自身利益、部门利益或地方利益而另立一套、自行其是。特别是当公共利益本身与管理者的切身利益有所冲突时，他们就会钻政策的空子，甚至对原政策内容有意曲解、肆意变通，导致政策执行受阻，直到造成政策目标无法实现和公共管理的失败。最近十多年里，城市政府行为开始实现法制化，但到目前为止还不到位，使各级政府和社会，出现了很多不适应的问题。政府传统行之有效的手段，有些正在逐渐失效，而现代高度分化的社会所具有的行之有效的解决公共问题的手段，才刚刚开始发育、未能成熟起来，难以有效控制和解决公共问题。过去的行政命令机制有用，但失去了部分效用，现在的依法行政机制开始发挥作用，但由于不健全，各方面法制意识又差，也难以充分发挥作用。
1.2在全球化信息时代.政府部门如不及时向社会权威信息.谣言、传言等非权威信息就会填补“信息真空”.从而对管理危机造成消极影响
在一个开放和快速变化的信息社会，政府不能再像封闭的计划经济时期那样，遇到问题，总是先“内部消化”，再告之公众甚至不告诉公众。这种“公共问题内部化”的思维，天然地将政府与公众隔离开来;而事实上面对永远的变化和未知的复杂，政府的能力永远是有限的，完全没有必要把所有问题都自己解决。没有人会因为突如其来的灾难责怪政府，但公众有权利要求实时的、真实的、透明的反映。
1.3长期以来.对社会公共服务和产品提供不足
公共卫生体系发展不健全，公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平，对医疗卫生事业投入不足，导致公共卫生系统建设的严重滞后。加上现行医疗卫生制度存在着严重的缺陷，不同的人群实行不同的制度安排和医疗标准，特别是城乡二元分离，充满了各种各样歧视性的规定，广大农村人口的医疗保健基本上被置于现行制度安排之外。重新检查和改革现行医疗保健制度和公共政策，建立起包括城乡在内的普及性的城市医疗卫生网络和医疗保险制度，为所有居民提供大致平等的公共医疗服务，进而逐渐形成良好的卫生和生活习惯，增强和提高全民体质。就是一个巨大的考验。这不仅是医疗保健制度的重大改革，而且是政府制度的重大创新和公共政策的根本调整。医疗和公共卫生是一项社会公共产品，城市政府有责任也必须提供足够的财政力量去履行这项责任。同时，政府在这个领域上要帮助贫困的人。疾病预防是投人少产出大的措施。但这种投人因为很难看到显象的效果，往往容易被忽视。防疫部门只好自我筹集资金，提倡有偿服务，靠创收来弥补经费的不足，导致工作重点转向创收服务。影响了卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件时的应变能力。应切实将政策向“以防为主”的方向转移。花大力气在事先防范、而不是病后医疗的盈利上。医疗“产业”产出多，医疗系统创收多，不一定就意味着社会公众的健康。医疗和卫生体系要有社会尤其是政府的组织，必须避免把医疗当成纯粹的盈利途径。
2城市政府公共管理理念的转变趋向
从以上分析来看，为了适应和进一步推动社会主义市场经济的发展，城市政府公共管理职能的调整势在必行。理念是行动的指导，实现政府公共管理理念的转换是当前最为紧迫的重要任务。当前政府最需要确立的是下述管理理念。
2.i从“全面控制社会”向“对社会实行公共管理”转变
计划经济条件下，我国实行高度集权的治理方式。城市政府作为一个庞大的管理机构，对经济、社会和私人生活领域实行高度控制，造成政府行为的严重失范，压抑了人民群众的积极性，阻碍了社会的发展。城市政府的职能主要是对城市社会实行公共管理，制定公共政策，为全社会提供公共产品和公共服务，以满足人民群众不断增长的物质和文化需要。政府角色定位的一个重要问题是，必须正确处理好政府、市场与企业的关系。政府不提供私人产品，而由市场和社会提供，不干预私人领域和企业的经营活动。政府不替代市场、不替代社会、不替代企业。那些除了政府以外其他组织无权管、无法管、管不了、不好管和管不好的社会公共事务，如法律与秩序、制定公共政策、进行宏观经济管理和保持宏观经济稳定、公共医疗卫生、社会保障、消费者保护、知识产权维护、环境保护等，才是政府应该管和必须管好的事情。
2.2从“经济建设单中心“向“经济杜会发展多中心“转变
城市发展以前一直是“以经济建设为中心”。然而，“以经济建设为中心”在实践中，特别是在城市官员中，逐渐演变成简单的“以GDP为中心”，以及“以GDP增长为考核干部政绩的中心”，“发展是硬道理”则演变成了任何简单的增长都是硬道理，从而出现各种偏差，包括为吸引投资不惜手段这样的事情也就无法避免。经济和社会一定要统筹协调发展。我们常说经济建设第一，但不是惟一，还有第二、第三等等。从整个国家来看，我们的经济发展成就显着，社会环境建设落在后面，二者关系失调，城市发展必须寻求他们两者之间的最佳平衡点。
2.3从“管制政府”向“服务政府”的转变
传统的城市政府管理以权力为中心的运作方式，导致行政权力支配一切，随意性和无序性较大，削弱了人民应有的参与权、决策权和监督权，政府职能发生严重的越位、缺位和错位现象。一个人民的政府，各级官员应该全心全意为人民服务，对人民负责，实事求是，而不是对上级的面子和喜好负责。城市政府及其各级官员不是社会的主人，而是人民的公仆，通过让人民参与对社会事务的管理，使他们成为城市政治、经济和文化生活的主人，使城市全体成员的政治平等真正成为可能。排斥公民的参与，公共权力的运行就会偏离社会公共目标，就可能导致公共权力的异化，出现寻租等权力****现象。通过人民广泛的民主参与，就会将长期以来官管民的官本位管理模式转化为民管官的民本位管理模式，通过切实的民主监督，使城市政府及其各级官员能够树立社会主义的权力观，使政府真正关心民众疾苦。人民对政府的信任是政府合法性的真正来源，也是政府能够搞好公共管理的基础。城市政府应以人民的需求为导向并为其提供优质的公共产品和良好的公共服务。人民满意度应成为衡量城市政府公共管理成效的主要依据。为此，政府应通过为人民多办事、办实事、办好事，更好的贴近人民群众，更及时地了解他们的需要。
2.4从“全能政府”向“有限贵任政府”转变
城市政府无所不能、无所不办是过去的通病，城市政府以全能政府的身份出现。人民排除在决策圈外，即使决策失误，城市政府也不负责任，责任追究制度缺损。
城市公共管理执行主体都是承担一定行政角色的国家公务员。经法定程序进人行政体系中的公务人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职;必须遵循权限，不越权;必须符合法定目标，不滥用职权;必须合理使用自由裁量权，避免行政失当。因此，必须建立与职位、职务、职权相一致的公共责任追究制度。
我国现行的城市公共管理体制缺乏责任追究制度。首先，管理过程缺乏正常的监督;其次，管理的效果缺乏明确的考核;其三，考核的结果缺乏必要的奖惩措施。这样，公共管理过程中不可避免会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象。导致公共管理过程中的种种偏差行为难以得到制止和及时纠正。因此，必须建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度。对管理过程及时地跟踪评估，强化监督控制;对由于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任。
现代城市政府应该是有限责任政府。政府的权力是有限的，政府是负有责任的行政主体。将政府管理纳入法治化的轨道，依法行政是现代政府的显着特征，也是保证政府有效地实行公共管理的重要法宝。因此，必须对政府行为立法，明确规定政府施政行为的一般原则。使政府行为有法可依，有法可循，使各级政府官员以法自律，避免和减少权力的不正当使用，他必须承担:第一、政治责任，要对人民负责;第二、行政责任;第三、法律责任;第四、道义责任。在对政府行为立法的同时，建立政府行为的监督机制，并保证监督机制的相对独立性，只有以权力制约权力，才能确保政府行为的规范化、制度化和法制化，使城市政府真正成为对人民负责的政府。
2.5从“内部操作”向“透明管理”转变
在计划经济时代，城市政府喜欢和习惯于一切靠红头文件办事，但红头文件不是一般产生于广泛的民主讨论中，其结果主观随意性较大，往往脱离实际，造成决策失误。公共管理必然对城市政府行政提出遵循透明度原则的要求。当前，许多城市政府在不断加快网上政府建设，通过互联网公布职能部门的联系方式和办事程序，开设了“政府公报”、“政府信息”、“政府法规”等窗口栏目。但城市政府还应当继续增强信息的公开化程度。这样做:①政府能够及时通过各种媒体为公众所知，广泛听取公众意见;②确保社会组织和公众个人的信息获取权，使他们能够了解与自身利益密切相关的政策信息，可以使广大人民群众充分了解政策内容，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境;并参与公共决策过程、监督政府施政。③加大政务公开的力度，增强管理的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化，与社会公众保持良好的沟通关系，通过从群众中获得智惹，提高自身行政能力，保证决策的科学化和民主化。同时，使公共权力不仅仅在权力制约机制内得到监督，而且也能得到整个社会的普遍监督和制约，从源头上杜绝黑箱操作和幕后交易等权力****现象。
2.6从’.政府管理不计成本”向“精心计算成本”转变
低效率，高成本，是长期以来城市政府管理中的一大通病。政府的开支取之于民，在公共管理中存在着成本核算问题，必须讲求效率，力求以较小的投入获取较大的收益，达到政府公共管理行为效益的最大化。高效的政府即廉价的政府。廉价的政府就是减轻人民负担的政府，这样的政府必定会得到人民拥护。在危机时期，我们承认政府的重要作用，但不能忘记政府始终是社会的工具。我们考核这个政府是否称职，不仅要看它是否带领人民渡过危机，还要看它是否以更低的代价。要达到公共管理的高效率，一方面，政府应该精简机构，裁减冗员，反对官僚主义、形式主义，提高办事效率，降低办事成本。另一方面，政府要通过自身形象的塑造，廉洁从政，树立起自己作为公共权力机构的公共权威，防止权威的流失，使得政令畅通，令行禁止，提高政府权力运行的效能。
2.7从“只重视对公共部门投入”向“注重目标绩效管理”转变 政府对公共部门的管理往往注重投入而忽视结果，造成严重的浪费。许多公共部门年复一年的投人，结果成效甚微。而政府对那些投人越多，收效越差的部门，反而加大了进一步的投人，形成了更大的浪费。现在，政府必须重视管理活动的产出和结果，要关心公共部门直接提供服务的效率和质量，既要注重资源配置的有效性问题，又要考虑利益分配的公平性问题。资源配置不当，就无法实现公共管理要解决社会问题的目的。政府要用市场上相对最低的成本生产市场上需要的最优质量的公共产品和公共服务。
2.8从“常规管理”向‘.创新管理”转变
长期以来，城市政府按照常规办事，例行公事，陷人消极被动地应付日常事务的圈子里。在公民的政治民主意识和主体意识不断提高，对公共产品和公共服务的要求越来越高的情况下，城市政府必须实行创新式的公共管理。创新是政府公共管理的灵魂。今天，网络政府、电子政府、学习型政府等提法，就是创新的结果和对政府创新的要求。公共管理创新与重塑政府的实际成效与管理者的知识创新水平密切相关。公共管理创新的实质和关键是培养和发挥管理主体的创造性思维能力。随着信息技术和电子政务的发展，对人们的创新能力提出了更高的要求。创新管理是系统工程，主要有:(1)政府组织创新，要通过现代信息技术等手段的广泛应用，促使政府组织机构朝着扁平化方向发展。所谓扁平化政府组织结构，是按照公共管理事务流程划分部门并调整组织结构，减少因中间管理层级太多而导致的上下信息沟通失真和信息反馈迟缓等弊端。(2)政府体制创新，要完善和实施对政府工作人员的管理制度、考核制度、监督制度、职位工资制度等。(3)政府预算制度的创新，政府的预算不再以惯例和权力为标准，而以公众的需求，提供公共产品与公共服务的数量与质量为导向。(4)政府文化的创新，要形成廉洁奉公、高效实干、绩效导向、勇于竞争的文化氛围，以良好的政府文化激励人和塑造人。
3结论
0 引言
随着我国加入WTO后，我国的经济得到了快速的发展，也日益在向着国际化的方向发展，与此同时，在这种贸易与交往中，对于英语的需求也越来越重要；另一方面，我国的英语人才相对稀缺，而且能够真正从事翻译及相关工作的人才更是比较少，因而，需要不断通过培育新型的英语人才来提高对外交往方面的能力，也更好地理解外来事物，提升国民的整体水平。
1 新公共管理理念
新公共管理理论发源于美国，由20世纪美国石油危机作为开端；重点在于从管理模式方面进行创新，以提升政府管理工作的适应性，满足社会发展需求；从内涵上讲，它是基于经济学，而且主张通过市场机制中的竞争与管理方法，提高人力资源管理，比如录用、任期、工资水平等各个方面的有效管理，其特点突出表现在灵活与实效两大方面。
2 适用性
从适用性方面看，这种理论在美国政府获得了极大的成功，而且在世界范围内得到了广泛的吸收与借鉴；从基于高校英语师资优化配置的角度来看，应用这种理论有其可行性；比如，在新的社会发展时期，这种应用与研究主体、高等教育基本一致，无论在目标上还是在服务上，大同小异；再如，从管理对象来考虑，在现代社会中，“经济人”的假设前提也符合任何一个教师，并不违反人的“自利性”，也未使教师受到贬损，再一个能够有效地将教师资源当作一种公共性的资源来加以支配，有利于社会发展，也能够激活教师的职业性向着完善化方向发展；最重要的是，这种创新与优化，完全是基于国家战略的层面，也是当前教育质量令人堪忧的事实所催生的前景与道路选择。
3 高校英语教师人员配置现状
首先，从数量方面看，缺口较大；另一方面，高校进行的学院式发展方式，增加了生源的同时，也带动了教师数量规模的发展需要，又增加了比例方面的缺失，因而，实际上是拉大了缺口；因而教师资源的基数小，利用率少，因而效率较低。另一方面，年轻化与经验不足越来越明显，比如，性别比例失调、年轻化成为了英语教师资源方面的突出问题，比如，管理上，性别差异所带来的管理难或管理跟不上调整速度，加上年轻化带来的精力旺盛，活跃度强但又因经验缺乏而导致了盲目教学倾向。
其次，创新受阻比较严重，比如，在职称方面，因为评职称的方式过于单一，学历要求相以苛刻，加上各地区的教师资源比例本身存在的问题，都是造成教育不公平的因素之一，诸多因素加在一起，形成了学缘结构方面的不合理问题，尤其是在评职称方面出现的论文造假等问题，严重妨害了学术方面的自主创新；另一个严重而又直接的问题就是对知识产权的保护不利，很难激发教师的创新激情，也不能对教师的利益进行客观的保护，因此，造成了诸多教师不愿意进行创新与多花时间研究教学的现状。
最后，人才流失严重，近年来教师人才的流失也非常严重，比如国外环境好、待遇优越，没有政府方面的各种规定，也不存在诸多职位与教学之间的矛盾等，加上大规模的资金扶持、知识产权保护等为其个人发展、成果研究、创新发展等都创造了较好条件，因此，英语教师流失也是一个非常可怕的问题。另外，还有在外兼职，精力难于集中的问题，这是由于管理制度方面的老套与刻板，考评机制的难以奏效，以及教师外兼职、网络远程教育、兼职翻译等，都有效地分散了教师的注意力，减少了教师在学校教育中的精力投入，不利于提升高校英语教育水平。
4 革新措施或优化配置的方法
4.1 科学规划，长期投入
在英语教师资源的开发方面，应该设定目标，注重计划性，通过科学的合理分析与细致探讨，对相关的问题及其原因进行分析，将其中的盲目性、短期性加以克服；从而透过战略性的部署，更新英语教师资源配置的固有观念，通过改变思想、提升认识、增加讨论、专题研究来进行科学规划、长期投入，从而为英语教师的资源配置问题设定一个有效的目标。然后不规则透过智力、学术方面的优势，不断地引入新型人才、改善管理上的不足与漏洞，将管理革新与优化配置教师资源齐抓共管，以促进其发挥效力。
4.2 明确职权，健全机制
首先，应该从整体的院系部门进行职责与权力方面的明确划分，尤其是让职责与权力分离，通过公共管理的新型理念，以职能促进发展；透过职能的有效发挥来提升管理水平；比如，师资管理方面，职责明确，有利于掌握实际情况，为正确决策提供有效依据，也有利于各项工作的开展；其次，需要建完善行政管理、激励机制、评估机制，也就是说，利用市场化的经济理念来进行重新解读与理解管理，以竞争促进激励，以效率催生管理，以评估抓住管理的控制与监督；从而形成体系化的管理思路，构建起系统性的人力资源管理模式，其中，通过应用计划与统计中的表格管理法，能够实现数据化、信息化的管理，从而优化管理结构的同时，实现工作内容的监督与效率的提升。
4.3 注重公平，科学配置人才
高校英语师资的优化配置起点在于公平，也就是说，克服地方性、权力性的政策倾斜，应该采用一视同仁、全国均等的平等原则，实现真正的教育资源公平分配，也就是说，要利用市场来达到资源的合理配置；具体来看，在区域内、类别间、直属“211”、“985”，以及其他地方性的高校之间，应该有一个清晰的认知，就是说，任何大学无论是中央直属，还是地方把持，都应该克服政策造成的教育资源不公平的问题，而且需要缓解过于集中或过于荒凉的景象，真正将人才用于有用之地，减少资源的闲置与浪费。重点在于利用市场来达到教师资源的合理配置，因为只有合理才能高效。
4.4 加强考核，岗位竞争
第一，利用经济学理论，透过公共管理理论，以人力资源进行合理的高校英语教师人力资源规划；定位应该取决于办学理念、战略目标、岗位数量、录用方法、考核机制、发展方向等；第二，需要将高校的服务职能充分突显出来，让人才与服务机构之间有一个良好的交互与联动，这就要求，实行可持续发展的人才观，需要制定全套的由聘任到培训到上岗到职位变化到个人发展的全面流程，而且用以解决人力资源利用率不高的问题；另外，就是要透过效率、目标、结果、绩效，或者成本与收益等这些经济学的理念来分析完善高校英语教师绩效管理的方法，以及利益的合理分配。第三，就是设置层次性的岗位，利用岗位竞争来达到教学效率的提升，从而增进管理效益。
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