时间：2023-08-31 09:21:02
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇行政诉讼法的概念，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
关键词：行政诉讼、程序标的、诉讼标的
一、引言
任何诉讼之提起均以原告为开端，并就诉讼内容予以具体化而提出权利主张，当事人双方及法院可以以原告所提的诉讼标的为诉讼核心而进行诉讼程序，法院并以此诉讼标的为依归而进行裁判，因此诉讼标的是任何诉讼的核心问题。我国行政诉讼法理论学界，绝大多数人认为行政诉讼标的是“被诉具体行政行为”，这完全是对行政诉讼“诉讼标的”与“程序标的”的混淆。本文试探讨二者的区别，希望对今后行政诉讼法学进一步研究起抛砖引玉的作用。
二、行政诉讼程序标的之概况
（一）行政诉讼程序标的之概念、机能
依台湾学者所示，行政诉讼标的有广义狭义之区别。谓广义者，为行政诉讼之“程序标的”及“诉讼标的”二者；谓狭义者，仅为行政诉讼之“诉讼标的”。豍“程序标的”，指何种事物属于可据以提起行政诉讼的范围或原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。
我国台湾学者蔡志方教授将行政诉讼的提起比喻为射箭行为，将程序标的比喻为箭靶，以箭靶为目标（标的）而为射箭，否则为无的放矢。即原告提起行政诉讼，比以程序标的为客体而提起，原告提起该诉讼才合法，否则为无目标的攻击行为，不得据以提起行政诉讼。豎在行政诉讼中，何谓诉讼对象是个重要的问题，它决定了原告可据以何而提起行政诉讼。
（二）行政诉讼程序标的之判断基准——程序标的法定原则
行政诉讼之程序标的是由立法者于制定行政诉讼法时，分别针对不同的诉讼类型，而以立法究竟以何等事项或法律状态作为可以据以发动行政诉讼程序之标的者。豏因此，行政诉讼之程序标的是由立法者决定的，亦可称为“程序标的法定”原则。纵观台湾行政诉讼法，采取的是诉讼种类明定主义，而明文规定可以据以提起特定诉讼种类的程序标的。
三、行政诉讼标的概述
（一）行政诉讼标的之概念
诉讼标的指原告请求法院裁判的具体内容，而为行政法院的审判对象，即本案判决的对象。本案判决之对象，系指原告之诉讼上请求，亦即原告对被告之权利或法律关系存否之主张，是为“诉讼标的”。豐诉讼标的的概念，笔者认为可从以下三个方面概述：第一，从法院的立场来说，诉讼标的是法院审判的对象，围绕着诉讼标的来指挥诉讼并作出判决，该判决的效力拘束当事人的行为；第二，从原告请求方面看来，诉讼标的是原告请求法院判决的主观内容；第三，从原告与被告的关系来看，诉讼标的是双方攻击、防御方法的基本目标。
（二）行政诉讼标的之学说
我国台湾地区关于行政诉讼标的的探讨，大多以撤销诉讼之诉讼标的为探讨对象。学说上大致分为行政处分说、撤销行政处分之请求权说、违法性说、权利主张说。豑
1．行政处分说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的，是该诉讼具体、特定的行政处分。我国台湾早期行政法学者管欧认为：“行政诉讼应以行政机关之处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉，因诉讼标的之消灭，即应予以驳回。”此说误将“诉讼对象之行为”与“诉讼标的”相混淆，理论上不可采。
2．撤销行政处分之请求权说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的为原告于行政实体法上的撤销请求权，可谓继承民事诉讼上关于实体法说的诉讼标的概念。此说的局限性在于，原告主张违法事由，并非诉讼标的，原告可就同一行政处分重新。
3．违法性说。该说认为，撤销诉讼是以撤销违法行政除非为目的的诉讼，而行政处分的违法性全体（抽象的违法性）则为诉讼标的，并构成审理对象。由于行政诉讼标的为行政处分违法性全体，而非以个别违法事由为诉讼标的，因此，当事人提出的认定行政处分违法或合法的事实及理由，仅属于攻击防御方法。因此，基于纠纷的一次性解决的诉讼目的，当事人可以在审理过程中追加、变更有关行政行为违法或者合法的一切事实和理由。在判决生效后，判决的既判力涉及该行政行为的所有的违法性事由，即原告不得再主张其他违法事由而诉请撤销同一行为或请求确认行政处分无效。
4．权利主张说。此说为台湾理论界通说，撤销诉讼的诉讼标的系指原告所谓行政处分违法且侵害其权利的权利主张。权利主张说认为，就撤销诉讼而言，其标的系指原告对行政处分违法并损害其权利之主张（台湾“行政诉讼法”第四条）。此说认为，诉讼标的是行政处分的违法性及权利受侵害，因此原告提讼，获得胜诉判决，就此两项内容均发生既判力。
四、行政诉讼“程序标的”与“诉讼标的”之区别
行政诉讼无原因，则行政法院难以依法论断其曲直，被告亦无以应对答辩；行政诉讼无标的，则行政法院无以投原告之所求，而为适当之裁判，被告亦无法集中心力应诉。豒二者之间既有联系，又有明显的区别。从我国行政诉讼法理论界观之，大多数学者将“程序标的”误认为“诉讼标的”，故笔者就二者的区别进行简要分析。
（一）程序标的是诉讼的对象，诉讼标的是审判的对象
所谓行政诉讼之程序标的，就行政诉讼制度本身而言，则指行政诉讼制度所欲纠正之对象，故程序标的为行政诉讼的原告所据以提出特定诉讼种类之对象（客体）；所谓“诉讼标的”，是指原告请求法院为裁判之具体内容，而为行政法院的裁判对象，二者有别。诉讼标的指原告根据特定之事实，请求法院做成一定内容之判决，以谓权利保护之诉讼请求权。诉讼标的的意义，主要在说明判决确定力所及之范围。而程序标的方面，原告仅需说明其对之提讼之事物，使行政法院知悉原告系对何事件（或事项）提讼即为已足。
（二）程序标的是客观存在的，而诉讼标的是主观存在的
根据“有权利既有救济”的法理，立法者在诉讼种类或范围的设计时，必须考虑各种诉讼种类的程序标的，而供当事人选择进行救济。诉讼种类是针对程序标的的种类，即具体行政行为是由立法者所选定，正如前文所谓的“程序标的法定主义”。故一旦当事人遭受行政机关的具体行政行为所侵害，则当事人仅能就客观规定的行政行为的类型，而以立法者事先所选定的诉讼种类进行行政救济。因此，程序标的是客观存在。
诉讼标的更多的体现的是处分权主义，一般而言原告提起行政诉讼时，就诉讼标的及其原因事实负有主观的主张责任。原告就诉讼标的的内容与范围有自行决定的权利，因此诉讼标的是主观存在的。当事人于提讼时，可用主观地决定诉讼标的的内容与范围。法院仅可以就当事人所声明的范围而为裁判。
（三）程序标的在前已经存在，诉讼标的在时存在
如前所述，立法者在制定该法时，已选定了各种具体行政行为为相应诉讼的程序标的，故程序标的在前已经存在。至于诉讼标的的存在时，基于处分权主义，原告针对诉讼标的享有自由处分的权利，可以决定诉讼的内容及范围。故诉讼标的是在当事人时存在。因此，程序标的是先于诉讼标的而存在，二者概念不同，不可混淆。
（四）二者于行政诉讼上功能不同
程序标的是确定行政争讼范围的概念工具，其功能仅在于确定何者是行政机关的违法行政行为，并据以确定当事人所主张的“损害其权利或法律上之利益”的客体是什么。此外程序标的的功能，尚有界定行政诉讼的范围，确立行政诉讼原因的基础，建构行政诉讼的种类，构筑直接诉讼与间接诉讼的分野，决定行政诉讼标的及其变更等功能及作用。
当事人在诉讼中，为保护自己的权利或法律上的利益，请求法院为一定的判决，即所谓之诉讼标的。法院的判断必须以诉讼标的为界定范围，故诉讼标的是判断当事人是否为诉之变更或追加、是否为同一诉讼请求、是否为诉之合并、判决既判力的范围的前提。台湾学者张文郁教授提出，“探讨诉讼标的理论之最大实益，在于界定既判力之客观范围。”
五、对我国关于“程序标的”与“诉讼标的”规定的评述
「关键词行政诉讼，第三人，《行政诉讼法修改建议稿》
一、引言
第三人制度是诉讼法当事人理论中极为重要的一部分，不仅自身理论十分复杂，其所涉及的相关理论点也相当众多，加之具有重大的实践意义，因此一直为诉讼法学关注之重点。我国民事诉讼法学界至今仍对现行民事诉讼法律所规定的第三人制度颇有争议[1]，而行政诉讼法关于第三人的界定由于学术界长期陷入理论误区而发展迟缓，不仅难与国外先进理论相比，即使与我国民事诉讼法在第三人问题上所达到的研究水平相比也有相当的差距，具体表现在：第一，理论研究的薄弱，民事诉讼法学建立了一个严谨而精致的第三人理论体系，并且已经可以在这个体系内部自行发展和完善，而行政诉讼法在第三人理论上的贡献则可以说是乏善可陈，甚至连一个成型的理论体系也没有，更谈不上行政诉讼法学与民事诉讼法学之间的对话和交流；第二，理论界对行政诉讼第三人制度研究一直没有实质性的突破，对于第三人制度进行检讨和反思的论著凤毛麟角，落后的第三人理论长期占据统治地位；第三，从行政诉讼法及其相关司法解释对行政诉讼第三人制度之规定相当粗疏，并且缺少可操作性，司法实务界往往感觉现行法律规定难以应对错综复杂的司法实践。[2]最近，马怀德教授主持起草了《行政诉讼法修改建议稿》，为我国行政诉讼制度发展开拓了许多新的视野，在行政诉讼第三人制度上也颇有创新，但笔者认为其规定仍不完备，总体框架没有能够突破旧有理论，其中提出的两种方案尚值得商榷。本文力图在梳理分析传统理论的基础上，对行政诉讼第三人的概念进行重新界定，并结合《行政诉讼法修改建议稿》相关规定，进一步提出完善我国行政诉讼第三人制度的修改建议。笔者期待本文能为重新构架我国行政诉讼第三人制度起到抛砖引玉的作用。
二、是否以“具体行政行为”为连接点？
对于行政诉讼第三人概念的连接点，大陆法系国家诉讼法理论通说为“裁判结果”，[3]但我国行政诉讼法学对此却独辟蹊径，将其界定为“具体行政行为”，因此有必要首先对行政诉讼第三人的连接点进行分析。
我国行政诉讼法学将行政诉讼第三人界定为“与具体行政行为有利害关系”有立法上的依据，即《行政诉讼法》第二十七条之规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”，因此有人认为我国采取这种观点乃是受到现行立法的影响[4].事实上在《行政诉讼法》制定前后，各种学术著作对此多有论述，现行立法之所以如此规定是先受学术理论之影响，后才以立法方式将其固定下来。当时学术界也注重借鉴了民事诉讼法的相关理论，因此在界定诉讼第三人时遵循了这样一个逻辑：诉讼第三人是与“诉讼标的”有利害关系的诉讼主体，而行政诉讼中诉讼标的即是“具体行政行为”，因此行政诉讼中的第三人就是与“具体行政行为”有利害关系的公民、法人和其他社会团体。在论述行政诉讼第三人问题时，当时的学界并没有忽视“裁判结果”这个连接点，但是很遗憾的是学术界错误地将与“裁判结果”有利害关系和与“具体行政行为”有利害关系划上了等号，认为与“具体行政行为”有利害关系就必然与“案件审理结果”有利害关系，因此推论二者是一致的，这种观点可以从当时很多权威的学术著作中反映出来。[5]后来也有学者对这种判断进行了纠正，姜明安教授即认为与诉讼结果有利害关系并不一定与具体行政行为有利害关系，但他同时认为仅与诉讼结果有利害关系尚不足以具有诉讼第三人的资格。[6]遗憾的是论者没有对此论点进行论证，但可以从当时盛行的相关理论中推测姜教授的理由应为：与诉讼结果有利害关系的情况中包含着“有独立请求权”第三人之情形，而学术界初不承认行政诉讼中存在“有独立请求权”第三人，故而认为与案件处理结果有利害关系尚不足以成为行政诉讼第三人。[7]另外姜教授还认为诉讼第三人必须是行政程序的相对方，这或许也是其认为与案件处理结果有利害关系不足以构成诉讼第三人的另外一个理由。[8]但该理由在最高人民法院的《若干问题的解释》出台以后已经不能成立。
据此，对于认为行政诉讼第三人应以“具体行政行为”为连接点的论据可以归纳为以下三点：第一，第三人须与诉讼标的有利害关系，行政诉讼标的为“具体行政行为”，故应以“具体行政行为”为连接点；第二，行政诉讼第三人也是以“案件处理结果”为连接点，但以“具体行政行为”为连接点效果相同，二者没有区别；第三，认为两种连接点有区别，且从逻辑上是一种包含关系，但由于行政诉讼不存在有独立请求权第三人，因此与“案件处理结果”有法律上之利害关系只是认定第三人的必要非充分条件。
事实上，以“具体行政行为”作为判定行政诉讼第三人的连接点具有致命而且明显的缺陷。在全面论证这个缺陷之前笔者仅以一个实例即可证明这个缺陷的存在：在人身伤害（尚未构成犯罪）案件中，公安机关对违法者处以行政处罚，受害者对此不服提起诉讼，受害者当然是与“具体行政行为”有法律上之利害关系者，然而在其提起诉讼的情况下与“具体行政行为”有利害关系的受害者却不是第三人而是原告，真正的第三人却成了行政相对方-即违法者。这样明显的缺陷一直未能被发现，其主要原因在于以下几点：
第一，以“具体行政行为”为连接点混淆了行政程序法律关系和行政诉讼法律关系。尽管行政程序和行政诉讼联系非常紧密，但二者毕竟是两个从性质上完全不同的法律关系。具体行政行为是行政程序法律关系的重要表现，而行政诉讼第三人则是行政诉讼法律关系中的一方，两个概念分属于不同的两个法律关系，以“具体行政行为”作为行政诉讼第三人的连接点直接造成将行政程序中的当事人等同于行政诉讼中的当事人。实际上，与具体行政行为有利害关系的主体并非是“行政诉讼第三人”，而是“行政第三人”，[9]比如行政许可中的利害关系方、行政处罚中的受害方等等，但这些“行政第三人”在行政诉讼中并不一定是诉讼第三人，而有可能是原告，真正的第三人则有可能是行政程序中的行政相对方。混淆两种截然不同的法律关系当然会导致张冠李戴的情况；
第二，学术界长期认为“具体行政行为”是行政诉讼的标的，但这种观点缺少论证。诉讼标的对于界定“诉讼第三人”是一个十分关键的概念，而行政诉讼也的确是审理“具体行政行为”的合法性，但并不能因此认为具体行政行为就是行政诉讼的标的。上文已经谈到，具体行政行为属于行政程序法律关系，事实上，具体行政行为乃是行政程序的标的，不是行政诉讼的标的。所谓“诉讼标的”，乃是法院在裁判中所要做出裁决的最小单位，[10]而行政诉讼中法院所要裁判的最小单位就是行政诉讼原告在诉讼中的主张。试举一例可兹说明：设某公安机关对相对方给予了一个行政处罚，相对方认为程序违法且仅以该理由提起行政诉讼。在这个案件中行政处罚本身是行政程序的标的，但不是行政诉讼的标的，行政诉讼的标的应为原告提出的行政处罚程序违法的主张，这也刚好是法院所要作出裁决的最小单位。换言之，法院并不需要对整个行政处罚进行认定，或者说在审判中无须对行政处罚这个具体行政行为所涉及的全部法律问题作出裁决，而只需对行政处罚中的程序问题是否合法作出裁决就可以了，因此行政处罚本身并非是行政诉讼的标的，原告提出的行政处罚程序违法的诉讼主张才是诉讼标的。如果我们正确认定了行政诉讼的标的，那么将“具体行行政行为”认定为行政诉讼的标的，进而推论行政诉讼第三人以“具体行政行为”为连接点的观点也就失去了逻辑基础。
第三，认为与“案件处理结果”有利害关系和与“具体行政行为”有利害关系本质上没有区别的说法显然不能成立。以上文注释5种的两种观点为例，该论者认为与“具体行政行为”有利害关系必然就与“案件处理结果”有利害关系，因此两者没有区别，从逻辑上讲，这种判断的逻辑结构为：p－>q=>p=q，这种推论在既逻辑上不能成立同时又与事实不符，因为与“案件处理结果”有利害关系的外延要比与“具体行政行为”有利害关系的外延广，而与“案件处理结果”有利害关系不一定与“具体行政行为”有利害关系。关于此姜明安教授已经作出了修正。当然，这种命题的错误之处还在于混淆了行政程序法律关系和行政诉讼法律关系。
第四，认为“案件处理结果”有利害关系不能成为行政诉讼第三人构成要件，因为行政诉讼中不存在有独立请求权的第三人。这种观点同样值得商榷。要对这个问题加以说明，必须首先回答行政诉讼中是否存在“有独立请求权的第三人”。笔者认为行政诉讼中同样存在“有独立请求权第三人”，再举一例以兹说明：某行政机关采取招投标的方式进行政府采购，投标者有甲、乙、丙三家企业，后甲中标并与行政机关签订合同，结果行政机关未能及时履行付款义务，甲企业提起行政诉讼，请求法院判定行政机关履行义务，同时乙、丙两企业以招投标程序违法为由参加诉讼成为诉讼第三人。在这个案件当中很难讲乙、丙两企业是辅助哪一方参加诉讼，实际上他们的诉讼主张完全独立于原被告双方。有的学者认为“有独立请求权的第三人”必然以本诉原告和被告为被告，而行政诉讼中被告恒定为行政机关，原告不可能成为被告。其实这种说法机械地抄袭了民事诉讼法的第三人理论，没有注意到行政诉讼与民事诉讼在诉讼构造上的差别。更何况民事诉讼法学中对于第三人参诉时的诉讼构造也有很多种学说，也并不全都认为独立参诉第三人与本诉原被告的关系就是简单的原被告关系。行政诉讼中的独立参诉第三人也不一定非要同时以原被告为被告，只要他的诉讼主张独立于本诉当事人即可。[11]
综上所述，“具体行政行为”不能成为判定行政诉讼第三人的连接点。对于通说以“裁判结果”为连接点则可以避免将行政程序法律关系和行政诉讼法律关系混淆不清的弊端，同时也符合诉讼法的一般理论。但是需要进一步说明的是，为什么行政诉讼中不以诉讼标的为连接点。上文已经谈到行政诉讼的诉讼标的是原告的诉讼主张，我们厘清了这个问题，但我们却并不以诉讼标的作为第三人的连接点。这不是说“诉讼标的”这个概念不重要，而是因为与诉讼标的有法律上之利益的第三人是独立参诉的第三人，行政诉讼中还有辅助参加第三人和行政机关参诉的情况，用“诉讼标的”尚不能统摄这些第三人类型，因此采用一个外延更广的概念来界定第三人-即与“裁判结果”利害关系。
三、厘清共同诉讼人与诉讼第三人
（一）被混淆的共同诉讼参加与诉讼第三人
在民事诉讼理论中，共同诉讼参加人与诉讼第三人是严格区分的两个概念。所谓共同诉讼是指诉讼中一方或者双方当事人人数为两个以上的诉讼类型，其中人数众多的一方即为共同诉讼人。诉讼开始时并未参加诉讼，而在诉讼过程中加入到诉讼之中的就是共同诉讼参加人。[12]共同诉讼参加人与诉讼第三人的区别在于，共同诉讼参加人必然与诉讼当事人一方存在共同的诉讼请求，而诉讼第三人或者由独立于本诉当事人的诉讼请求，或者仅为辅助一方当事人参加诉讼，自身并没有与一方当事人相同的诉讼请求。尽管在民事诉讼中也会出现对究竟是共同诉讼参加人还是诉讼第三人不好认定的情况，但二者从概念上仍是泾渭分明。我国行政诉讼法上则没有界定的如此清楚，我国最高人民法院的《若干问题的解释》第二十三条和第二十四条对于两种特殊“第三人”的情形作出了规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。按照一般诉讼法学原理，上述两种情况应分别属于共同被告和共同原告，但我国行政诉讼却将其规定为第三人。
这种做法首先不符合一般诉讼法的原理，刚才讲到共同诉讼参加人与诉讼第三人是两个范畴完全不同的的概念，不可以混用。我国民事诉讼法对此即有清晰界定，凡应当作为共同诉讼人参加诉讼而未参加的，一律列为共同诉讼人，对于应当追加的共同原告，已明确放弃实体权利的，可不予追加。[13]因此对于共同诉讼人，无论是否放弃权利或者被对方当事人主张承担责任都不存在被列为第三人的情况。共同诉讼人与诉讼第三人对诉讼标的的请求权以及与本诉当事人之间的法律关系迥异，在诉讼中所处的法律地位以及所享有的诉讼权利和诉讼义务也截然不同。[14]根据民事诉讼法学的原理，当事人要作为共同诉讼人参加诉讼，其特点在于： “其一，所有当事人之间具有共同的事实问题和法律问题；其二，在诉讼中要求赔偿的权利属于同一种或同一类法律关系。”[15]共同诉讼人享有并承担当事人的诉讼权利和诉讼义务，判决对其具有法律上的拘束力。而诉讼第三人分为有独立请求权第三人和无独立请求权第三人，前者的诉讼请求与诉讼地位独立于本诉当事人，而后者则仅是辅助一方当事人参诉，本身既没有独立的请求权，从诉讼地位上讲也不是当事人。共同诉讼人与诉讼第三人各自有独立的理论体系和分类标准，实务中二者的诉讼权利和诉讼义务也截然不同，因此共同诉讼人与诉讼第三人是不可能互相转换的。我国行政诉讼法却将本应为共同诉讼被告和共同诉讼原告的诉讼参加人列为了诉讼第三人，这种规定的理论依据何在？共同诉讼人是如何转化为诉讼第三人的，现行行政诉讼法学理论和实务都没有给与充分的论证。
其次，这种做法实际上会损害被列为第三人的诉讼参加人的诉讼权利。因为我国一方面否认行政诉讼中存在有独立请求权第三人，从而所有行政诉讼第三人都只有辅助一方当事人参诉的权利，但同时我国诉讼法理论又承认无独立请求权第三人也可能被判决承担义务和责任，[16]其结果造成诉讼第三人享有的诉讼权利和可能承担的责任完全不成比例。对于最高人民法院在《若干问题的解释》里规定的两种第三人，实际都应当享有完全当事人的诉讼权利，将其规定为诉讼第三人，实则是剥夺了他应当享有的权利。即使我国行政诉讼法承认了行政诉讼中的独立第三人，本应为共同诉讼人的当事人也会因既不属于独立第三人又不属于辅助第三人而处于一种尴尬的境地。
（二）裁判须“合一确定”中的共同诉讼参加与诉讼第三人
关于共同诉讼人与诉讼参加人还有一个十分重要的问题需要加以探讨，即所谓裁判须“合一确定”时的诉讼参加。对于此种情况的诉讼参加，德国《行政法院法》与我国台湾地区的“行政诉讼法”均加以了规定。需要注意的是，尽管我国台湾地区的规定移植于德国，但二者性质上截然不同。德国《行政法院法》第65条第二款规定：“第三人对争议的法律关系介入如此之深，以致判决必须考虑到他的利益一起作出时，必须传唤其参加诉讼。”同时该法第64条规定：“（共同诉讼）准用民事诉讼法第59条至第63条有关共同诉讼的规定。”[17]而德国《民事诉讼法》第62条则规定：“如果诉讼当事人之间存在某种法律关系或其他原因使得法院之裁判必须对其合一确定时，未参加诉讼的当事人可由已参加的诉讼当事人代表之；该未参加的当事人可在以后的诉讼程序中追加之。”显然德国《民事诉讼法》第62条与《行政法院法》第65条第二款是两个完全不同性质的规定，前者规定未参加诉讼之当事人可由以参加诉讼之当事人代表之，这就强调了两者在诉讼请求上的共同性，从而规定的是必要共同诉讼人（Notwendige Streitgenossenschaft），而后者明确规定的是第三人与本诉系争法律关系存在紧密法律联系，强调的是诉讼请求上较之本诉当事人有独立性，从而规定的是独立参诉的第三人（Dritten）。前者的情况比如：
-共同专利权人中部分提起行政诉讼，其他人被列为共同诉讼人；
-公司数个发起人中的一部分不服工商管理机关不予公司登记提起行政诉讼，其他发起人被追加为共同诉讼人；
-招投标中联合投标人中的部分对招投标程序不服提起行政诉讼，其它联合投标人被追加为共同诉讼人；
… …
后者的情况比如：
-行政处罚中受害人或行政相对方不服行政行为提起行政诉讼，相对方或受害人被列为第三人；
-建筑许可中有利害关系的第三人提起行政诉讼，相对方被列为第三人；
-行政许可中竞争者或相对方作为第三人；
… …[18]
对于我国台湾地区的相关规定则值得商榷。我国台湾地区“行政诉讼法”中的“合一确定”是在前一种意义上使用的（即共同诉讼参加人），该法第四十一条规定：“（必要共同诉讼之独立参加）诉讼标的对于第三人及当事人一造必须合一确定者，行政法院应以裁定命该第三人参加诉讼。”此规定将诉讼标的限定于只能与其中一造当事人合一确定，而德国并无此限制。看似细微的差别，实则是本质的不同。由于限制了当事人只能是其中一造，也就表明该参加人与其中一造当事人存在某种法律关系使得二者对诉讼标的有共同的诉讼请求（如果是不同的诉讼请求，那么诉讼标的在该参加人与另一造当事人之间也必须合一确定），因此这种情况下就不再是诉讼第三人，而是必要的共同诉讼参加人了。[19]而该法却又将该条规定于“诉讼参加”一节，体现出该法对“合一确定”中的诉讼参加人的性质模糊不清，从而导致诉讼参加人的诉讼地位和诉讼权利义务也模棱两可。从该条的名称-“必要共同诉讼之独立参加”-也可看出这种张冠李戴似的混淆。
四、行政机关如何参诉
我国传统行政诉讼法学理论认为行政机关不能成为诉讼第三人，其理由在于：第一，《行政诉讼法》中所指的“与具体行政行为”有利害关系不包括行政机关与行政机关之间的关系而仅指第三人与行政机关之间的关系；第二，第三人与被告之间必须存在行政法律关系，而行政机关与行政机关不可能存在这种关系；第三，行政诉讼法中明确将“行政机关”与“其他组织”两个概念区分开来，显然表明作为第三人的主体之中并不包含行政机关；第四，如果将其他行政机关纳入诉讼，必将造成法院同时审查两个具体行政行为，违反行政诉讼中法院只审查被诉具体行政行为的原则；第五，当第三人具体行政行为已超过诉讼时效或要求复议前置而尚未复议时，从诉讼程序上难以协调；第六，我国行政审批程序复杂，涉及行政机关众多，若允许行政机关作为第三人参诉必将造成当事人太多而无法诉讼的情况。[20]
上述理由大多难以成立，比如第二条关于第三人与被告必须存在“行政法律关系”，这一条无论从理论上还是立法上都缺少依据，就是我国现行《行政诉讼法》也只是规定第三人与被诉具体行政行为有“法律上的利害关系”，并没有规定第三人与被告之间必须存在“行政法律关系”，理论上也没有认为第三人与被告之间的法律关系必须是“行政法律关系”；第四条理由关于法院将审查个具体行政行为违反了行政诉讼的基本原理，民事诉讼中的第三人制度也存在将本诉之外的诉纳入本诉一并审理的情况，而这恰恰才是第三人制度的本质所在-两个或两个以上诉的合并，认为法院只能审查本诉原告的诉讼请求只会推导出行政诉讼根本不应该有第三人制度存在，这显然不能成立；第五条理由认为程序上难以协调，这是不能成立的，如果诉不具备适法性就不能作为第三人参诉，不存在程序上协调的问题；第六条担心当事人太多则显然是杞人忧天，在代表人诉讼、集团诉讼之下当事人多达几百上千人，诉讼一样顺利进行，多几个诉讼第三人完全不影响行政诉讼的发展。能够成为理由的只有第一和第二条。即行政诉讼中所涉及的法律关系不包括行政机关之间的法律关系，现行《行政诉讼法》并未提供将行政机关纳入第三人范畴的解释空间。这两条理由都是成立的。行政机关之间的法律关系或者属于内部行政法律关系或者属于宪法关系，都不属于行政诉讼审查的范围。我国现行《行政诉讼法》也的确将“行政机关”和“其他组织”界分为两个法律概念，难以通过法律解释予以修正。
现在论述行政机关可以作为第三人的论著则大多从以下几个角度论证：第一，认为应当赋予行政机关作为第三人参诉的权利，因为在市场经济条件之下，行政机关也存在自己的利益，将行政机关排除在第三人范围之外不利于保障行政机关的权益；第二，允许行政机关作为第三人参加诉讼可以贯彻既判力效力扩张，避免多个相互关联的诉讼其结果发生矛盾，也可避免不必要的讼累；第三，赋予行政机关第三人资格有利于司法公正和效率；等等。[21]
笔者认为这些理由都是具有说服力的，但是并没有解决反对者关于行政诉讼不能审查行政机关之间权限纠纷的质疑。这个质疑不解决而仅从现实需要来谈尚缺少理论上的足够支撑。
笔者认为这个难题可以通过变通的方式来解决。即规定行政机关只能作为辅助参加人参诉，而不能作为独立参加人参诉。因为辅助参加人本身没有自己独立的诉的请求，其参与诉讼或者是为了辅助一方当事人，或者是因为与案件诉讼结果有利害关系，本诉判决有可能会对其产生既判力（而非拘束力），故为自己利益参加诉讼。由于作为第三人的行政机关不具有当事人资格，其与本诉被告的纠纷也就不属于法院审查的对象，而仅具有证据的效力。对于本诉判决，对于行政机关没有法律上的拘束力，但有既判力，从而在现实需要和法律之间取得了平衡。需要特别说明的是我国台湾地区“行政诉讼法”也有类似规定，但有所不同的是台湾地区有学者认为该规定仅允许行政机关辅助被告一方参诉，而不能辅助原告一方。其理由在于“若其他行政机关所辅助之一造为原告，则形成其他行政机关（参加人）与行政机关（或受托行使公权力之团体或个人）间，行政意思之分裂… …故性质上其他机关之参加诉讼，应限于参加被告机关之一方”[22]笔者认为这个理由难以成立，行政机关之间固应有自己之主张，行政机关之间也无义务在所有问题上都须持一致之观点，故行政机关辅助原告参加诉讼亦无不可，不会影响行政运作。
五、对《行政诉讼法修改建议稿》关于诉讼第三人之评析与建议
根据以上分析，反观《行政诉讼法修改建议稿》，至少有以下几个方面仍旧存在不足：
第一，对于诉讼第三人连接点的规定仍旧没有能够摆脱“具体行政行为”的巢臼，诉讼第三人的概念没有从根本上予以突破。《修改建议稿》第三十三条所提供的第一种方案基本上沿袭了现行行政诉讼法的规定，有所区别的是采用了“法律上的利益”这一系属。尽管起草者认为这与原来的规定相比扩大了第三人的范围，但由于过去学术界对现行行政诉讼法中的“利害关系”也基本上理解为“法律上的利益”，因此实质上没有太大变化。[23]第二个方案则有较大变化，重点是将连接点更改为了“与原告提起诉讼的行政行为”和“人民法院裁判”，但笔者认为这种改动相较于现行行政诉讼法反倒是个倒退。虽然笔者在前文一再论述和分析“行政行为”不可以成为连接点，而应改为“裁判结果”，但绝不等于可以把这两个连接点拼在一块儿。《修改建议稿》一方面继续沿用“行政行为”这一错误连接点，同时还加上“人民法院裁判”，其结果是让连接点更加混乱。另一方面，如果继续沿用“行政行为”作为连接点也没有必要加上“法院裁判”，因为与前者有法律上的利害关系必然会受到法院裁判之影响。因此，关于连接点问题的关键就在于抛弃“行政行为”，只采用“裁判结果”。
【关键词】台湾地区；诉讼标的；法律关系说；权利主张说
【写作年份】2009年
【正文】
一、引言
诉讼是当事人为了实现法定权利或维持法律秩序而通过法院审理作出法律判断的活动。在行政诉讼活动中，必须确定法院审判的对象及范围，同时需要确定法院的裁判对当事人的效力范围，从而需要有诉讼法上的技术性概念作为支撑。在大陆法系国家，这一技术性概念称为“诉讼标的”。诉讼标的作为诉的构成要素，是三大诉讼法学共同面临的课题。我国大陆地区法学界对民事诉讼标的理论关注相对较早，学术研究已初具规模。近年来，刑事诉讼法学领域也有学者开始关注诉讼标的，唯独行政诉讼标的理论尚未展开讨论。我国行政诉讼制度中有关管辖权的确定、诉的合并、诉的变更、第三人参加诉讼、二重起诉禁止以及判决效力范围的确定等都与行政诉讼标的具有紧密的联系。因此，行政诉讼标的有必要进入学理研究的范围而值得认真对待。台湾地区行政诉讼法制度移植于德国、日本，其理论界与实务界对发轫于德国民事诉讼法的诉讼标的理论关注较早，对行政诉讼标的的功能及重要性已达成较为一致的认识，行政诉讼标的理论在行政诉讼法学理论体系中的地位也日趋明确。虽然大陆和台湾地区行政诉讼体制与结构不同，但是同作为以诉讼的方式来解决行政争议的制度，其具有共同的诉讼法理和规律。因此，借鉴台湾地区成功的理论研究成果和实践经验，无疑对大陆地区行政诉讼法学的进一步深入研究有所裨益。
二、行政诉讼标的的概念范畴
（一）行政诉讼标的与诉之构成
行政诉讼标的在我国台湾地区属于法律概念，但是在其行政诉讼法中对诉讼标的的概念并没有进行明确界定。由于理论与实务界对诉讼标的的内涵认识不同，致使行政诉讼标的概念并不一致，不同的理论学说笔者将在后文中介绍。但是从诉的构成角度，台湾地区理论界认识是较为统一的。依据诉讼法理，一个完整的诉由主观要素和客观要素构成。主观要素是指诉讼当事人，而客观要素，是指事的要素，亦即诉讼标的，是指原告请求法院进行裁判的具体内容。台湾地区通说认为，行政诉讼标的是指行政法院的审判对象，是原告请求法院进行裁判的具体内容[1]。如果原告在起诉时无法确定所争执的内容从而无法确定请求内容时，则法院将无从审判。
（二）行政诉讼标的功能
在台湾地区，行政诉讼标的作为一个法律技术性概念具有重要的功能意义。
1．行政诉讼标的是确定行政诉讼审判范围的依据。任何诉讼之提起均须原告以起诉为开端，并就诉讼内容予以具体化而提出诉讼标的，当事人二造及法院方得以原告所提之诉讼标的为诉讼之核心而进行诉讼程序，法院并以此诉讼标的为依据而进行裁判[2]。因此在原告起诉时，应特定诉讼标的之范围，以便确定法院的审行政判对象。（参见台湾地区《行政诉讼法》第105条第1项第3款）
2．行政诉讼标的是确定一事不再理原则适用的依据。原告在提起行政诉讼后，如果另行提起一个新的诉讼，此时涉及判断原告是否重复起诉，而判断前后诉讼是否具有同一性的标准在于前后二诉之诉讼标的是否同一。（参见台湾地区《行政诉讼法》第107条第1项第7款。）
3．行政诉讼标的是确定诉之合并、变更的依据。诉之合并与分离，在于诉的构成不同，当事人相同的诉的合并为主观诉的合并，诉讼标的相同的诉的合并为客观诉的合并。在行政诉讼中，诉之客观变更与合并，亦即是诉讼标的的合并，与单纯攻击防御方法合并有别[3]。因此，诉讼标的是判断诉之客观合并与变更的唯一标准。（参见台湾地区《行政诉讼法》第37条、第39条）
4．行政诉讼标的是确定既判力范围的依据。按照大陆法系通说，既判力原则上以判决主文中的判断事项为限，判决理由没有既判力。判决主文的内容实际上就是对于原告与被告之间的诉讼标的作出的判定。因而，既判力在形式上系于判决主文，在实质上便是随为诉讼标的判断而产生，即既判力的客观范围与诉讼标的的范围相一致。[4]在行政诉讼中，行政诉讼标的是判断行政诉讼判决效力范围的标准。（参见台湾地区《行政诉讼法》第213条）
（三）行政诉讼程序标的与行政诉讼标的之区别
在台湾地区，行政诉讼标的，有行政诉讼程序标的与行政诉讼标的两种。广义的行政诉讼标的包括行政诉讼程序标的和行政诉讼标的，而狭义的或真正行政诉讼意义上的诉讼标的，仅限于行政诉讼之诉讼标的而言。[5]行政诉讼程序标的，是指可以作为诉讼争议和审判的对象而进入行政诉讼程序范围的事项和行为，具体指行政诉讼制度所欲纠正之对象；而行政诉讼标的，是指法院的审判对象，依撤销诉讼为例，学说观点并不相同，有行政处分说、行政处分违法性说、权利主张说、裁判要求说等。[6]本文讨论的行政诉讼标的，是指狭义上的行政诉讼标的。
三、台湾地区行政诉讼标的理论学说述评
纵观台湾地区诉讼标的理论研究和审判实践，行政诉讼标的的可能构成要诉主要包括事实关系、规范基础主张（权利主张）、诉讼请求（裁判要求）。由于学者对诉讼标的构成要素的组合理解不同，从而产生不同的理论。从诉讼标的构成的角度进行归类，主要有实体法说和诉讼法说。
（一）实体法说
实体法说是从行政实体法的角度来探讨行政诉讼标的范畴的理论，具体可分为行政行为处分说、行政处分违法性说、行政处分违法并损害原告权利之权利主张说三类，分述如下。
1．行政处分说
行政处分说是台湾地区早期行政诉讼法学界主张的理论。该说认为，行政撤销诉讼之撤销对象是行政处分，故认为行政撤销诉讼之诉讼标的为原告诉请行政法院予以撤销的行政处分，因此，行政处分以外的其他行为均不得成为诉讼标的。如早期行政法学者管欧认为，“行政诉讼应以行政机关之处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉，因诉讼标的之消灭，即应予以驳回。”[7]
行政处分说的缺点在于混淆了诉讼标的与诉讼对象（即行政诉讼程序标的）。以行政处分作为诉讼标的，有以下不足之处。首先，以行政处分作为诉讼标的无法发挥诉讼标的的功能。以诉讼标的决定判决的效力范围（既判力范围）为例，例如，在事实及法律状态都没有改变的情况下，败诉被告机关可以任意重新作出内容相同的“新”的行政处分来规避确定判决的效力。因此，以行政处分作为诉讼标的，无法防止行政机关重复作出相同的行为。其次，以行政处分作为诉讼标的不利于对原告权利的保护。例如，在同一行政处分侵害数个相对人的权利时，则只有一个诉讼标的，如果在其他受侵害人未参加诉讼的情况下作出判决，则不利于其他受侵害人的权利保护。在台湾地区，行政处分说现在已无学者采用。
2．行政处分违法性说
行政处分违法性说是日本行政诉讼法学界通说[8]，台湾地区亦有学者主张该理论。违法性说认为，撤销诉讼是以撤销违法行政除非为目的的诉讼，而行政处分的违法性全体（抽象的违法性）则为诉讼标的，并构成审理对象。[9]根据该说，由于行政诉讼标的为行政处分违法性全体，而非以个别违法事由为诉讼标的，因此，当事人提出的认定行政处分违法或合法的事实及理由，仅属于攻击防御方法。因此，基于纠纷的一次性解决的诉讼目的，当事人可以在审理过程中追加、变更有关行政行为违法或者合法的一切事实和理由。在判决生效后，判决的既判力涉及该行政行为的所有的违法性事由，即原告不得再主张其他违法事由而诉请撤销同一行为或请求确认行政处分无效，被告也不得在国家赔偿诉讼中再次主张该行政处分合法有效。行政处分违法性说的不足之处在于以下方面。第一，违法性说与台湾地区现行行政诉讼制度的意旨并不相符合。台湾地区现行行政诉讼之核心功能在保障人民公权利，而客观法秩序维护只是在人民公权利受侵害的范围内，始附带地成为行政诉讼之功能[10]。如果法院以被诉行政处分的违法性作为诉讼标的和审判对象，而在案件审理中无视原告的权利保护主张，则有悖于行政诉讼制度的意旨。第二，违法性说无法发挥诉讼标的的功能。违法性说以行政处分整体的违法性作为诉讼标的，因此，既判力的客观范围也及各个违法事由，即判决生效后，原、被告不得再基于不同的违法事由质疑行政处分的效力。因此，违法性说既判力客观范围过大，不利于对原告权利的保护。例如，依据违法性说，原告列举A违法事由提起撤销诉讼，败诉之后，即不允许再以B违法事由提起撤销诉讼。
3．行政处分违法并损害原告权利之权利主张说（权利主张说）
权利主张说是德国和台湾地区理论界通说[11]，权利主张说源于学者对行政诉讼法相关内容的阐释。权利主张说认为，就撤销诉讼而言，其标的系指原告对行政处分违法并损害其权利之主张（参照《行政诉讼法》第四条）；就课以义务之诉来说，诉讼标的乃指原告对行政机关不为行政处分或为拒绝之行政处分违法并损害其权利之主张（参照《行政诉讼法》第五条）；就确认诉讼而言，则指原告对行政处分无效或公法上法律关系存在或不存在所作之主张（参照《行政诉讼法》第六条）；而一般给付诉讼之标的，为原告以特定之财产上给付或非财产上之作为或不作为已损害其权利之主张（参照《行政诉讼法》第八条）[12]。台湾地区学者认为，权利主张说作为诉讼标的具有两大功能。其一，可以防止行政机关的重复处理行为。该说认为，在事实及法律状态未发生改变的情况下，基于前诉撤销判决之既判力，原行政机关负有不再重新作成相同行政处分之义务，如果行政机关再次作出相同的行政处分，则行政法院仍应当受理并作出判决。此时，行政法院应援引前诉撤销判决之既判力而不需再重新审查该行政处分之违法与否，即应判决原告胜诉，从而撤销该重复处理行为。其二，行政法院判决的既判力及于刑事、民事及国家赔偿诉讼。权利主张说认为，原撤销判决的既判力及于该行政处分是否违法之认定，因此，嗣后民事法院在审理国家赔偿诉讼时应受行政法院对该行政处分违法与否认定的拘束。该观点亦与台湾地区新修正的《行政诉讼法》的规定相契合[13]，即行政法院对行政处分合法与违法性的判断构成民事裁判的先决问题时，对民事法院具有拘束力。
（二）诉讼法说
诉讼法说沿袭了德国民事诉讼法理论中新诉讼标的理论，从纯粹诉讼法的角度来探讨行政诉讼标的范畴。诉讼法说并不是目前台湾地区理论及实务界的主流观点，但是台湾地区学界在探讨行政诉讼标的理论时对德国和日本各学说进行了介绍。诉讼法说又分为二分肢说和一分肢说，在台湾地区亦有学者主张二分肢说。分述如下。
1. 二分肢说
二分肢说，又称为二元判决要求说。在德国，二分肢说认为行政诉讼标的是原告基于特定事实关系向法院提出的裁判要求。行政诉讼标的由价值相等的两部分构成，第一部分是诉的声明，第二部分是构成诉因的事实关系。[14]因此，行政诉讼标的的识别取决于诉的声明和事实关系。关于诉的声明，二分肢说认为，诉的声明的同一性决定诉讼标的的同一性，即有几个诉的声明，就有几个诉讼标的。二分肢说认为，仅有诉的声明并不能完全清楚的界定诉讼标的，还需要借助事实关系来界定。行政撤销诉讼中的事实关系，通说认为与民事诉讼中的自然事实和生活事实不同，应仅限于由行政行为所规制的生活事实[15]。因此，行政诉讼中诉讼标的数量的判断亦取决于事实关系的判断，如果原告诉的声明所依据的事实关系相同，则仅有一个诉讼标的，若有多个事实关系，则诉讼标的也有多个。
台湾地区吴庚大法官在其1999年版《行政争讼法论》一书中，采用台湾地区理论界通说，即权利主张说，认为行政诉讼标的即按诉讼种类之不同，原告所为之权利主张[16]。后其在改书2006年修订版中，放弃权利主张说而改采二分肢说。书中认为，“在行政诉讼日益‘民事诉讼化’之后，前述以单项式说方法为行政诉讼建构诉讼标的概念，似有瑕疵。……故本书认为采二项式说为宜。即原告请求行政法院判决之声明（即实体判决之声明）暨原因事实上之主张两项。再以撤销诉讼为例，诉讼标的应包含‘撤销诉讼决定或原处分’及‘该特定决定或处分违法损害原告权利之事实’，比笼统的单项式陈述明确，在遇有重复处分与第二次裁决涉讼之情形，尤其具有实益，吾人认为二项式说利多于弊。”[17]
2．一分肢说
一分支说又称为一元判决要求说，该说认为，行政诉讼标的是原告在诉的声明中表示的裁判要求，在撤销诉讼则为请求撤销或者部分撤销、变更行政行为的判决要求。[18]根据一分肢说的观点，在撤销诉讼中，诉讼标的数量的判断取决于诉的声明的数量，即一个诉的声明构成一个诉讼标的，相同诉的声明仅产生一个诉讼标的。如果多个诉讼请求（诉讼标的）在一个诉讼中被同时提出，即产生诉的客观合并。同理，诉的声明的变更将产生诉的变更，因为作为特定诉的诉讼标的产生了变更。而案件中的事实关系仅属于诉讼理由和帮助识别诉的声明的同一性和数量的标准，并非诉讼标的的构成要素，因此即使原告提出多个事实关系，而诉的声明只有一个时，诉讼标的仍然同一，反之，如果诉的声明是多数，即使源于同一事实，诉讼标的仍为复数。以诉的声明作为诉讼标的，虽然可以很好的判断诉的合并、变更等问题，但如果仅以诉的声明作为诉讼标的，则无法判断诉讼标的的同一性，诉讼标的和既判力的范围会过大，不利于相对人权利的保护。目前，台湾地区尚无学者采用该说。上述实体法说与诉讼法说都试图建议一套统一适用于各种诉讼类型和诉讼程序各阶段的理论体系。在大陆法系国家诉讼法学界，这一观点受到越来越多的质疑。有学者认为应当按照不同的诉讼状态，建立灵活的、内容可变的诉讼标的。从而提出诉讼标的相对性学说（亦称为动态的及功能性的诉讼标的理论、诉讼标的统一概念否认说等）。例如，台湾地区陈清秀教授认为，对于行政诉讼标的所要解决的问题，“似毋庸采取一致的诉讼标的理论，而应采取‘动态的及功能性的诉讼标的理论’，亦即可区分诉讼程序阶段，针对不同的问题，尝试各种理想的解决方案，以实现公平正义。”[19]但是，该观点虽然更符合诉讼经济和追求实质正义的要求，但是由于行政诉讼标的缺乏明确的内涵而不具有可操作性。例如，在实践中法院及诉讼当事人之间就诉讼标的的定义发生争执时，则无具体明确的途径确定诉讼标的。该说在台湾地区并未获得多数学者的支持。
四、台湾地区行政诉讼标的实务见解
台湾地区行政法院对行政诉讼标的的认定并不一致，在新行政诉讼法颁布以前，行政法院有时以行政处分为诉讼标的，有时以公法上的法律关系为诉讼标的。新法颁布以后，开始有行政法院采用权利主张作为诉讼标的。
（一） 行政处分说
台湾地区在新行政诉讼法修正前（民国八十七年十月二十八日前），仅有撤销诉讼一种类型。在早期实务中，行政法院在裁判中大多以行政处分为行政撤销诉讼的诉讼标的。例如，行政法院（现为最高行政法院）二十七年判字第二十八号判例认为，“行政诉讼以官署之行政处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉因诉讼标的之消灭即应驳回。”[20]再如，行政法院七十二年判字第三五五号判例认为，“公司法人，有其独立之人格，与其自然人之股东两不相干，本案诉讼标的之行政处分，系以公司为对象。”[21]
台湾地区实务界在行政诉讼法修正之前，以行政处分作为诉讼标的，有误“程序标的”为诉讼标的之虞。以上判例中使用的“诉讼标的”一词，仅仅用于确定法院的受理案件的范围和事项，并非实质意义上的诉讼标的，即以其来确定诉的合并、诉的变更、既判力等问题。
（二） 法律关系说
台湾地区的行政法院判例判决沿袭民事诉讼法上传统的实体法说的诉讼标的理论，认为行政诉讼之诉讼标的是实体法上的法律关系。例如行政法院四十四年判字第四十四号判例要旨认为：“当事人于终局判决后，不得就同一法律关系更行起诉，此为一事不再理之原则。违背此原则，即为法所不许。”再如最高行政法院七十二年判字第三三六号判例要旨认为：“为诉讼标的之法律关系，于确定之终局判决中已经裁判者，就该法律关系有既判力，当事人不得以该确定判决事件终结前所提出或得提出而未提出之其他攻击防御方法，于新诉讼为与该确定判决意旨相反之主张，法院亦不得为反于该确定判决意旨之裁判。”[22]
台湾地区实务中采用法律关系说的法律依据是修正前的旧行政诉讼法第三十三条准用民事诉讼法第四百条第一项的规定。民事诉讼法第四百条第一项规定，“诉讼标的于确定之终局判决中经裁判者，除法律别有规定外，当事人不得就该法律关系更行起诉”。因此，依据法律关系说，行政处分之合法性或违法性问题，仅属先决问题，对嗣后国家赔偿诉讼并不发生既判力。
（三） 权利主张说
台湾地区新《行政诉讼法》删除既判力的客观范围准用民事诉讼法的规定，于第二百一十三条规定：“诉讼标的于确定之终局判决中经裁判者，有确定力。”从而，行政诉讼标的的识别应与民事诉讼具有不同的标准。对于行政法院判决对民事法院的既判力问题，在新行政诉讼法实施以前，行政诉讼法与民事诉讼法并没有明确的规定。台湾地区学理界及实务界判例认为，由于行政诉讼程序采取书面审理原则，同时实行一审终审，对于实质真实的探求缺乏程序上的制度保障，因此行政诉讼改制以前，行政法院判决，对于普通法院并无拘束力，审理国家赔偿事件的普通法院，对于行政处分应独立认定有无违法。[23]台湾地区新《行政诉讼法》第十二条第一项规定：“民事或刑事诉讼之裁判，以行政处分是否无效或违法为据者，应依行政争讼程序确定之。”该项规定行政法院判决对普通法院审理国家赔偿案件具有既判力，普通法院在审理国家赔偿案件时，在行政诉讼标的范围内，应收拘束。因此，传统实务界以法律关系说作为诉讼标的，与新修正的行政诉讼法相悖，因此，应将行政处分的违法性纳入诉讼标的范围。在台湾地区实务界，已有行政法院以权利主张说作为识别诉讼标的的标准。如台北高等行政法院九十二年度诉字第七七七号判决认为：“按撤销诉讼之诉讼标的，系指人民因中央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利或法律上之利益之主张。”[24]该判决与理论界通说观点趋于一致，即行政诉讼标的是行政处分违法并损害原告权利之权利主张。
五、结语
诉讼标的作为一个“复杂而难解”的课题，在台湾地区至今不存在一个完美无缺的理论。但是权利保护说与台湾地区行政诉讼的目的和相关程序制度较为契合，可以在一定程度解决实践中遇到的具体问题，较其他诉讼标的理论利大于弊。自台湾地区新行政诉讼法颁布以来，理论界与实务界对诉讼标的的认识也在逐渐趋于一致。如前文所述，诉讼标的作为一个法律技术概念，有其重要的制度功能。诉讼标的作为一个法律技术性概念，也被我国行政诉讼立法所采用。最高人民法院1999年通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定，“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉”。该项规定涉及诉讼标的与判决效力的关系问题，但遗憾的是无论是该司法解释还是后来最高人民法院就该项规定如何适用的答复[25]，都没有对诉讼标的的概念和范围作出明确的界定。目前行政诉讼法学者使用的“诉讼标的”，也仅限于行政诉讼的程序标的，而对实质意义的诉讼标的则鲜有论及。随着大陆地区行政诉讼制度实践的不断深入，实务界对行政诉讼法学基础理论研究成果的需求与日俱增，因此，学理界应重视对行政诉讼标的理论研究，以期更好的为实践作支撑。
【作者简介】
马立群，武汉大学2008级宪法学与行政法学专业博士研究生。主要研究方向：行政诉讼法、行政救济法。
参考文献
[1]叶百修、吴绮云：《行政撤销诉讼之研究》，司法院印行1990年版，第360页。
[2]陈荣宗著：《民事程序法与诉讼标的理论》，国立台湾大学法学丛书1977年版，第328页。
[3]吴东都著：《论行政处分撤销诉讼之诉讼标的》，“国立中央图书馆”馆藏硕士论文，第200页。
[4]骆永家著：《既判力之研究))，台湾三民书局1999年版，第31页。
[5]蔡志方著：《行政救济法新论》，元照出版公司2000年版，第168页。
[6]蔡志方著：《行政救济法新论》，元照出版公司2000年版，第168-169页。
[7]管欧著：《中国行政法总论》（第十九版），蓝星打字排版有限公司1981年版，第543页。
[8]参见[日]盐野宏:《行政法》，杨建顺译，姜明安审校，法律出版社1999年版，第309页。
[9]参见李校：《专利行政诉讼之研究》，司法院第四厅编1984年版，第66页。
[10]翁岳生主编：《行政诉讼法逐条释义》，台湾五南图书出版公司2002年版，第26页。
[11]翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1400页。台湾地区多数学者持权利主张说，另见蔡志方：《行政法三十六讲》，成功大学法律学研究所法学丛书编辑委员会编辑1997年版，第480页；林胜鹞：《行政法总论》，三民书局1999年版，第661页；吴东都著：《论行政处分撤销诉讼之诉讼标的》，“国立中央图书馆”馆藏硕士论文，第51页。
[12]吴庚著：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第419页。
[13]台湾地区《行政诉讼法》第十二条第一项规定：“民事或刑事诉讼之裁判，以行政处分是否无效或违法为据者，应依行政争讼程序确定之。”
[14]陈清秀著：《税务行政诉讼之诉讼标的》，三民书局1992年版，第156-160页。
[15]陈清秀著：《行政诉讼法》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第354页。
[16]吴庚著：《行政争讼法论》，三民书局1999年版，第61页。
[17]吴庚：《行政争讼法》（修订第三版），三民书局2006年版，第71页。
[18]陈清秀：《行政诉讼之诉讼标的》，载《全国律师》1998年第9期。
[19]相关内容可参见陈清秀著：《行政诉讼法》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第361-364页。
[20] 行政法院判例要旨编辑委员会编：《行政法院判例要旨汇编》（下），1982年版，第877页。
[21]行政法院判例要旨编辑委员会编：《行政法院判例要旨汇编》（第四辑），1986年版，第122页。
[22]行政法院判例要旨编辑委员会编：《行政法院判例要旨汇编》（第四辑），1986年版，第122页。
[23]参见陈清秀著：《行政诉讼法》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第364页。
《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“同提讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”由于法律对第三人的这一规定比较概括，存在一定的模糊性，因此学术界对第三人概念有较大争议。这些争议主要集中第三人的范围上，显示在两个方面：第一，行政诉讼法中所指的“与具体行政行为有利害关系”是否仅限在有直接利害关系，还是也包括了与诉讼结果有关系的情况。第二，行政诉讼第三人是否涵盖行政机关。目前学术界仍未给出“行政诉讼第三人”的准确概念，但是在行政诉讼第三人的特征上，学术界的意见还是比较一致的。(1)同提起的具体行政诉讼行为有利害关系。②第三人参诉需以本诉为法院受理并且尚未终结为前提。⑧第三人具有等同于当事人的诉讼地位。
2行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的比较
由于行政诉讼有着和民事诉讼不同的立法宗旨和目标，故两者虽在第三人制度上有相同之处，但存在更多的不同。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的相同点。(第三123人参诉的目的。诉讼第三人无论是与案件本身或与裁判结果有利害关系，还是支持原告或被告，其参与到诉讼中都是为了维护自己的利益。同时，有第三人的参加，人民法院可广开言路，彻底了解案情，从而客观地审办案件。(参加诉讼的时间。第三人参诉是以他人之诉正在进行中为前提，故其参与到诉讼中的时间也就限定在他人诉讼开始之后裁判终结之前，这是第三人性质所决定的。⑨参加诉讼的方式。行政诉讼第三人可根据本人申请经过法院予以准许参加到诉讼中或由法院通知其参诉。
民事诉讼中分为有独立请求权和无独立请求权的第三人，其中无独立请求权的第三人也存在这两种参诉方式。(提高诉讼效率。第三人参加诉讼引起的参加之诉与本诉的合并，同时可以避免第三人因没有参加诉讼而提起新的诉讼，造成审判资源的浪费，从而及时、有效的处理案件。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的不同点。①第三人范围的不同。因对行政诉讼第三人的“利害关系”不同的理解产生的不同。民事诉讼上第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的主张独立的请求权，或者虽无独立的请求权，但从法律视角来看案件的处理结果与其存在利害关系，因而参加到他人之间已经开始的诉讼中的第三人存在有无独立请求权之分。另外，行政诉讼法规定，允许与提讼的行政行为之间存在利害关系的利益主体(包括公民、法人、其他组织)作为诉讼的第三人参与案件审理。那么此处的“利害关系”是可以准用民事诉讼法中的范围(即包括直接和间接的利害关系)还是窄于民事诉讼法第三人的范围，而仅指直接利害关系?这个问题也是上面提到过的学术界存在争议的焦点之一。在实务中，对“利害关系”的认定也没有局限在与具体行政行为有“直接利害关系”中，还包括了与案件的判决结果的利害关系。同时我国行政法及其解释并没有把“利害关系”只规定在直接利害关系上。②对民事诉讼第三人范围的扩大。由于民事诉讼是解决平等主体之间的争议，所以不存在行政机关成为第三人的情形。而在行政诉讼当中，其解决的是行政机关与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议。由于行政机关的参诉，会区别于民事诉讼第三人的范围。因此这里会涉及到行政机关是否可以成为行政诉讼第三人的问题，基于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，应当追加被告但原告未许可的，人民法院应通知其作为第三人参与诉讼。可以看出当行政机关作为机关法人参加诉讼时，就可以作为行政诉讼第三人。⑧第三人类型的不同。
行政诉讼第三人是否能够与民事诉讼第三人一样，存在有无独立请求权之分呢?行政诉讼第三人提出的主张存在三种情况：第一，原告与被告的主张均不同意；第二，原告与被告的主张都同意；第三，无主张，当其支持的当事人败诉，可能被判决承担某种义务。由于行政诉讼的情形和制度与民事诉讼的不同，无法简单的参照民事诉讼中对第三人的“二分法”来对行政诉讼第三人进行划分。现在学术界对行政诉讼第三人的划分还没有形成一致的意见。学者提出的划分标准主要有两种：～类是与民事诉讼法第三人的划分进行比较，以第三人提出的不同诉讼主张进行划分；一类是借鉴德国、日本、台湾等大陆法国家对行政诉讼法第三人的划分，按第三人与案件处理的利害关系进行划分。由于行政诉讼制度很多脱胎于民事诉讼制度，很多学者仍借鉴民事诉讼第三人，但不是简单根据有无独立的请求权进行二分，而是根据第三人不同的诉讼主张将行政诉讼第三人分为：有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。有独立请求权的第三人其诉讼主张与原告、被告的诉讼主张都不同，即既反对原告又反对被告，则为有独立请求权的第三人；无独立请求权的第三人包括两种，一种是站在被告一方支持被告主张，在诉讼中辅助被告进行诉讼，另一种是提出的诉讼主张与原告一致，辅助原告进行诉讼。也有学者借鉴德国、日本和台湾等大陆法国家对行政诉讼第三人的类型划分，根据第三人与案件处理利害关系及其在案件审理中的作用，将行政诉讼第三人分为：独立第三人、准独立第三人和辅助第三人。以上对行政诉讼第三人的分类都可以为理论和实践提供指导，同时也可以看出其与民事诉讼法第三人的分类是很不相同的。
3结语
一、行政诉讼中驳回起诉概述
1、驳回起诉的概念
行政诉讼法规定,人民法院在审理行政案件时,可以根据案件的不同情况,对原告作出驳回起诉的裁定。可见,驳回起诉作为行政裁定的一种形式,无论从行政诉讼立法的目的,还是从行政诉讼原告所享有的诉权来看,在行政诉讼的裁定方式中都占有十分重要的位置。
值得注意的是,由我国法制建设的国情所决定,我国行政诉讼法从民事诉讼法体系中独立不久,尚未形成健全体系,因而与民事诉讼法存在千丝万缕的联系,甚至有些诉讼制度、方式的适用两者仍是相通的,对此,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)(以下简称《关于行政诉讼法若干意见》)第114条作了说明:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定。”驳回起诉就属此例。因此无论从立法上和理论上论及行政诉讼中的驳回起诉,都不可避免地要参照民事诉讼法及民事诉讼法学的一系列规定和观点,尽管两诉讼法性质不同,但对驳回起诉的适用是一致的。
目前,我国学者对驳回起诉的概念可以说没作定义性表述,只是由各自所持的依据和标准不同,在涉及驳回起诉问题时作出不同的解释性表述,但细加分析和归纳这些表述,仍可发现不少欠缺。笔者认为,这些表述可归为三类:第一类,倾向于列举式的表述,这类表述很容易犯列举不全的毛病。如“驳回起诉:经人民法院裁定不予受理案件的原告仍坚持起诉的,人民法院予以立案受理。立案后经审查,起诉确实不符合法定条件的,应以裁定驳回起诉;诉讼过程中,因发生新的法律事实,丧失了原告起诉的根据,但原告仍未撤诉的,法院应以裁定驳回起诉。”(注:于绍元主编:《民事诉讼法学新论》,杭州大学出版社,1991年版,第243页。)在此表述中,列举了适用驳回起诉的二种情况:“一审法院立案后经审查”作出裁定为第一种情况:“诉讼过程中因发生新的法律事实”为第二种情况。但事实上并不能排除适用驳回起诉的其他情况的存在。例:参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《关于民事诉讼法若干意见》)第186条规定:“人民法院依照第二审程序审理的案件,认为依法不应由人民法院受理的,可以由第二审人民法院直接裁定撤销原判,驳回起诉。”它表明在第二审程序审理中法院也可直接裁定驳回起诉。第二类,倾向于抽象式的表述,这类表述有利于克服列举式容易列举疏漏的缺点,但由于没有正确把握驳回起诉的本质属性,往往模糊了驳回起诉的适用目的。如“驳回起诉:当事人起诉和人民法院受理后,经审理,确认当事人无权起诉的,即裁定驳回起诉。所谓当事人无权起诉,是指当事人无程序上的诉权,或者无实体上的请求权,本不应起诉而提起了诉讼,经法院查明后,以裁定予以驳回。”(注:柴发邦主编:《中国民事诉讼法学》,中国人民公安大学出版社,1992年版,第400页。)在该表述中,把驳回起诉理解为适用于当事人无实体上的请求权,从而混淆了诉讼中判决驳回与裁定驳回的根本区别。不难看到,原告无实体上的请求权只能适用判决驳回诉讼请求,而并非裁定驳回起诉。第三类,倾向于阶段性的表述,它既有利于克服列举式的不全,又有利于弥补抽象式的笼统模糊,但此类表述往往把驳回起诉的适用阶段理解过于狭窄。如“驳回起诉裁定,是指人民法院立案受理行政案件后、开庭审理前,经过审查,发现原告没有程序上的诉权,而将其起诉驳回的裁定。这时,人民法院还没有对案件进行审理,并未对原告有无实体权利表态,而是解决原告有无程序意义上的诉权。所以,只能用裁定,不能用判决。”(注:皮纯协主编:《行政诉讼法教程》,中国人民大学出版社,1993年版,第247页。)在此表述中,它把驳回起诉仅仅局限于“立案受理后至开庭审理前”,显然是理解过窄了。一则法律依据不足,并无法条表明只能在这一诉讼阶段作出驳回起诉;二则结合审判实践,很难排除在开庭审理后依法适用驳回起诉的问题,更何况第二审程序还存在不需要开庭审理的例外情况,“在行政诉讼中第二审人民法院审理上诉案件,有开庭审理和书面审理两种方式。”(注:皮纯协主编:《行政法与行政诉讼法教程》,中央广播电视大学出版社,1996年版,第412页。)书面审理是指法院只对书面材料和证据进行审查,不需开庭而作出裁判的审判方式,那么用“开庭审理前”这一阶段来衡量书面审理所作出的驳回起诉是不恰当的。
综上,笔者尝试着对行政诉讼中驳回起诉的概念作如下表述:驳回起诉是指人民法院在行政诉讼中,经审查认为原告依法没有程序意义上的诉权,书面裁定驳回原告起诉的司法行为。这一定义力图克服一些理论表述的不足,较完整地界定了驳回起诉的概念,阐明了驳回起诉是人民法院以裁定方式作出的一种司法行为,从而明确了驳回起诉的内涵,为行政诉讼中驳回起诉的实际运用提供了理论依据。
2、驳回起诉的适用条件
在把握驳回起诉概念的基础上,有必要进一步探讨驳回起诉的适用条件,笔者认为这可以从驳回起诉适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的阶段、适用的范围、适用的形式等方面考察。
(1)从适用的目的看,由裁定的性质决定,驳回起诉并非解决原告有关具体行政行为指向的权利义务问题,可见,驳回起诉以解决原告有无程序意义上的诉权为具体目的,以达到有利于维护诉讼主体诉权的合法行使、防止滥用诉权、保障诉讼程序顺利进行的根本目的。
(2)从适用的主体看,驳回起诉适用的主体必须是行使行使审判权的人民法院。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭,审理行政案件。”表明了判决、裁定权是人民法院行使行政审判权的重要标志,也是人民法院审判职能的集中表现,这种裁决权是人民法院特有的。
(3)从适用的对象看,《行政诉讼法》第24条第1款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”可见,只有公民、法人或者其他组织可以作为原告提起诉讼,享有起诉权,从而法律保证公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害时能充分得到司法救济。因此,驳回起诉的适用对象只能是原告,而不是在行政诉讼中的被告-行政机关。
(4)从适用的阶段看,驳回起诉适用于“行政诉讼中”,即人民法院在立案受理行政案件后,至终结诉讼(结案)前,依法随时可以作出驳回起诉的裁定。处于动态中的案件,立案受理后,因情势变更,会产生新的法律事实,会发生各种变迁,这就需要法院在审理中及时运用裁定驳回的方式保障各方诉讼权利的合法行使。例如,最高人民法院《关于行政诉讼法若干意见》第17条规定:“人民法院在第一审程序中,征得原告的同意后,可以依职权追加或者变更被告。应当变更被告,而原告不同意变更的,裁定驳回起诉。”表明了一审法院适用驳回起诉的阶段存在于“一审诉讼中”即法院立案受理后至一审终结前。
(5)从适用的范围看,所谓适用范围,是解决什么样的起诉、哪些起诉才能适用驳回起诉的问题。根据行政诉讼法的规定,在行政诉讼中不符合起诉条件的案件应予裁定驳回。可见,起诉条件是把握驳回起诉范围的标准。《行政诉讼法》第41条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”指明了起诉的四项具体条件,为驳回起诉适用范围的划分提供了法律依据。
(6)从适用的形式看,驳回起诉必须用书面形式-行政裁定书,在裁定书上必须由负责审查该案的审判员、书记员署名才有效。另外,“依法论理是司法文书区别于其他文书的显着文体特点之一,依法论理要求司法文书的在认定案件事实,论述裁判理由时必须具体、精确地适用法律规定。”(注:严惠仁:《行政判决、裁定应引用相关行政法条款》,《行政法学研究》,1995年,第2期,第51页。)驳回起诉裁定书作为司法文书,必须符合这一要求,即引用法律要注意精确性和顺序,应精确地指出法律依据的名称,按条、款、项、目顺序载明。而不能含糊其辞地表现为“根据有关法律规定”、“与法相悖”等等书写方式。
行政诉讼最主要的目的之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的侵犯。行政诉讼法正是根据这一目的,赋予公民、法人和其他组织在认为自己的合法权益受到行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯时以起诉权,赋予人民法院对被告的具体行政行为以司法审查权。而驳回起诉正是这种起诉权和司法审查权共同行使的产物。它不是对行政诉讼的否定,而恰恰是行政诉讼合法性原则的体现,是人民法院行使行政审判权的重要特征。
3、驳回起诉与其他相关概念的区别。
对驳回起诉的认识,在理论上还需进一步横向分析它与其他相关概念的区别。
(1)驳回起诉与不予受理的区别
不予受理是指人民法院在接到原告的起诉后,经审查依法认为原告没有程序意义上的诉权,书面裁定不予立案受理原告起诉的司法行为。从这一概念可知,无论从适用的目的、适用的主体、适用的对象、适用的范围等方面分析,驳回起诉与不予受理存在着许多共同点。但二者的不同点不能忽视:第一,二者适用的阶段不同,不予受理的裁定适用于人民法院受理案件之前,而驳回起诉适用于人民法院立案受理行政案件后至结案前。第二,二者适用的强制程度不同,任何法律的适用都体现着一定的国家强制性,这是由法的本质特征所决定的。不予受理和驳回起诉二者所体现的法律强制程度有差异,这可以从诉讼费承担上得到说明。参照最高人民法院《关于民事诉讼法若干意见》第131条规定:“人民法院裁定不予受理的案件,当事人不需要交纳诉讼费用。”又根据最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》第23条第2款规定:“驳回起诉的案件,案件受理费由起诉的当事人承担。”可见,驳回起诉比不予受理对原告的强制程度重得多。驳回起诉的原告受到了相当于侵犯他人合法权益或不依法履行义务的败诉方的制裁。
概念的界定是一切研究和实践的基础。笔者认为,应从行政诉讼法控制行政权和保障公民的基本权利之目的出发：(1)行政诉讼类型的定义首先应当让相对人十分清晰的知道自己所享有的诉权以及诉权能够行使的范围。(2)除了诉权,行政相对人最关注的,也是与诉讼的目的最为相关的就是行政诉讼的判决。要保持判决的公正性,不同的诉讼类型必须严格按照法定的裁判方法裁判。(3)行政诉讼是一项由行政相对人、行政机关和法院共同参与的活动。笔者较为认同行政诉讼类型是根据行政诉讼的性质与行政相对人的诉讼请求而对行政诉讼进行归类,并由法院依据不同种类的行政诉讼所适用的法定的裁判方法进行裁判的诉讼形态。
二、行政诉讼类型化的作用
1.行政诉讼类型化,可以切实保障当事人的合法权利。《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年颁布，1990年起实施。当时处于对我国法制水平偏低，行政资源有限等多方面因素考虑，该法对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制，客观上限制了行政诉讼原告的诉权，致使行政实体法中规定的当事人部分权利，在诉讼领域的得不到相应的救济。因此，行政诉讼类型化意味着国家在确保行政法治方面，在保护当事人权益等方面，承担更多的司法保障义务。
2.行政诉讼的类型化，可以在一定程度上消除司法权与行政权的紧张对立。在整个行政诉讼中，司法权与行政权关系的准确定位是有效解决行政争议的关键。一方面，司法权应当理直气壮的对行政权行使的合法性进行审查，从而通过纠正违法行政来保障民众的基本权利；另一方面，作为一种有限权力的行政审判权又必须对行政权的正当运用给予应有的尊重，避免造成审判权对行政权的侵蚀。
3.行政诉讼类型化，有利于人民法院有效行使审判权，节约司法资源。行政诉讼非类型化，使法院不能按照行政案件的不同性质做出不同的处理。法律规定的非此即被的判决权限常常使法院处于左右为难的境地，有的法院迫于各方面的压力，违法判决或违法调解。这不仅使司法资源浪费，还会产生严重的负面影响，影响司法尊严和人们对司法公正的信念。同时，行政诉讼的非类型化也影响到行政权与司法权的界分。
三、我国行政诉讼类型化构想
我国应当在充分汲取域外行政诉讼类型构造模式的基础上，周密设计我国的行政诉讼类型，具体如下。
1.立法模式的选择
因为诉讼类型的规范模式对诉讼类型的多少以及是否具有可扩展性有直接的影响。从行政诉讼类型的规范模式上看，尽管“默示主义”更能赋予法院较大的诉讼种类形成空间，使民众寻求法律救济的机会更多。但基于诉讼类型明确化和程序规则定型化的考虑，大陆法系国家更多地选择了“明定主义”，如日本、德国和我国台湾地区的行政诉讼法。行政诉讼类型应当是开放的，在我国行政诉讼法修订时，我们应当采取概括主义与例举主义相结合的模式，在确立基本诉讼类型之后，在基本类型下又划分出一些亚类型，并没定某些特殊的诉讼类型，或承认法定诉讼种类之外的其他“无名诉讼类型”。2.类型构造的基本标准
对概念进行划分时，必须按照分类的规则来进行，即划分时必须按同一标准进行分类，并且各子项外延必须互不相容。只有建立在科学、明确的标准基础上的分类才能更好地实现行政诉讼类型化的价值。鉴于行政诉讼类型构造的理论基础在于公民诉权的有效保障，因而类型区分的标准也应当着眼于当事人对其诉权的具体行使，亦即当事人诉讼请求的内容，只有尊重当事人的诉权和诉讼请求，当事人的诉讼主体地位才能显现，审判权才能真正受到诉权的约束。综观各国行政法治的实践，以当事人的诉讼请求内容的不同作为区分行政诉讼类型的核心标准业已成为城外行政诉讼类型构造的重要发展趋势。作为一种独立的区分标准，其本身应具有高度的涵盖性，能够揭示行政诉讼的本质属性，因此，我国应当以当事人的诉讼请求作为行政诉讼类型构造最基本的标准。
3.我国应确立的行政诉讼类型
以当事人的诉讼请求为主导性区分标准，我国未来行政诉讼的基本类型应划分为“行政撤销诉讼、行政给付诉讼、行政确认诉讼”三种。这三类诉讼几乎涵盖了当事人的所有情形，因此应作为我国未来行政诉讼的最重要的基本类型。在基本类型下根据保护公民合法权益与维护客观社会秩序的需要，可根据诉讼标的的不同，进一步区分出若干亚类型。撤销诉讼可以再分为原行政行为撤销之诉和行政复议行为撤销之诉；行政给付之诉可以分为课予义务之诉与一般给付之诉，其中课予义务之诉又包括纯粹行政不作为之诉和行政拒绝作为之诉两种子类型。现在学界探讨比较多的行政诉讼形式，如公益诉讼、当事人诉讼、机关诉讼等，这些诉讼类型充其量也只是诉讼当事人之间的关系以及行政争议的属性发生某些变化而已。诉讼请求无非是撤销、变更车责令行政机关履行义务，其仍需借助于“行政撤销诉讼、行政给付诉讼、行政确认诉讼”三种基本类型。
四、结语
行政诉讼类型化研究在我国大陆的兴起，既是司法审判实践的迫切需求，也是我国行政诉讼法学界的自觉行动。虽然我国现行行政诉讼法并没有对行政诉讼的类型构造做出明确规定，但这种非类型化的诉讼格局所造成的负面影响已经为越来越多的学者所体察。结合我国现有的制度资源，建立科学、统一而独立的行政诉讼类型化划分标准，设计出我国当下社会转型时期所迫切需要的诉讼类型已成为学界共识。当然，诉讼类型化的研究也一定能够获得更多的社会认同。我们有理由相信，一个科学完整、严谨务实的诉讼类型体系必将载入我国未来的行政诉讼法典！
[摘要]行政诉讼类型化的研究是当前我国行政诉讼理论的热点问题。在我国行政诉讼类型化的设计中,应采取概括主义与例举主义相结合的立法模式,以当事人诉讼请求为主导性区分标准,将我国未来行政诉讼类型基本类型划分为“行政撤销诉讼、行政确认诉讼、行政给付诉讼”三种,并在上述三者基础上进一步区分出若干亚类型，希冀对我国行政诉讼类型化的构建有所裨益。
[关键词]行政诉讼类型化概念及作用构想
参考文献:
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在修改行政诉讼法的过程中，对于经过复议的案件如何确定被告的问题，各方学者纷纷献策，并就此展开了激烈的探讨。如在江必新、邵长茂编写的《新行政诉讼法修改条文理解与适用》一书中就此问题的建议多达十几种。在这十多种建议中，大致可以分为以下几类：一类是原机关一律作被告;一类是复议机关一律作被告;一类是当复议维持时，赋予原告选择权，复议改变时复议机关作被告;一类是复议维持由原机关和复议机关作共同被告，复议改变时，赋予原告选择权;一类是复议机关作被告仅限于复议前置且复议机关作出不予受理或驳回复议申请的复议决定或不予答复时;一类是依据行政复议的法律性质是定位于行政性还是司法性来决定复议机关是否作被告。可见，在这个问题上，各方分歧很大。经立法机关综合权衡后，最终确定了经复议的案件，复议机关恒为被告的制度，即无论是复议维持还是复议改变，复议机关都作被告，而这一制度的特色就在于确定了复议维持时的双被告。为何作出如此规定，其立法目的何在?大致归为以下几点，其一，当前我国行政复议制度并未发挥应有的效力，复议申请人的权利并未得到很好的救济，表现为复议保持高维持率、低纠错率。立法者为促使行政机关积极履行复议职责，试图借助被告规则的改变，即由之前复议维持时原机关作被告改为复议机关和原机关作共同被告，从而为复议机关形成一种诉讼压力;其二，为了彻底解决纠纷，在复议维持的情况下，复议决定与原行政行为同时存在并发生效力，法院在司法审查中只对其中一个行为作出评判难以解决全部问题。由此可见，复议机关恒作被告制度产生的重要动因在于实践上的迫切需要。
在新《行政诉讼法》实施后不久，最高人民法院于2015年4月紧接着颁布了《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称2015年《司法解释》)。2015年《司法解释》一共只有27个条文，其中就复议机关作共同被告的规定就有5个条文(第6条到第10条)。这进一步反应出新《行政诉讼法》所创设的复议机关作共同被告制度给司法实践带来的新问题。如当复议维持时，复议机关和原机关作共同被告时法院的审理对象是原行政行为还是复议决定，还是原行政行为和复议决定所形成的共同违法效果。另外，有学者还发现，复议机关作共同被告这一制度导致实践中出现了一系列不协调，如复议机关乏于应诉而耽误了本职工作、与相关的制度比如管辖制度、行政首长出庭应诉制度、共同被告制度不能很好衔接等等，从而否定这一制度的创设。在现代语境下，评价一个制度的好与坏，不应只关心该制度能否对现实问题作出回应，还应当看该制度是否具有理论上的自洽性。从上文的阐述可见，复议机关作共同被告具有迫切的现实需求，那么该制度是否具有或符合诉讼法理要求呢?为此，我们有必要回到理论的层面来思考这一制度，实现其创设的证成，缓解因其创设而给司法实践所带来的阵痛感，肯定这一制度所应有的价值。
二、程序标的概述
在诉讼法上，标的一词通常有两层含义：一是法院审理和裁判的对象，学理界通常称为诉讼标的、实质意义上的诉讼标的;二是诉讼中当事人权利与义务指向的对象，学理界通常称为标的物、程序标的或非实质意义上的诉讼标的。在行政诉讼中强调标的这两个层面的含义区分，具有非常重要的意义。
(一)理论上标的含义的混淆
然而，我国理论界在讨论某个问题时常常将两者不加以区分。如有些学者所言，复议机关作被告的支持者大多是从促进行政复议机关责任心的角度来论证，而非从理论上进行论证。这乃是因为复议机关作被告在理论上面临着一个最大障碍即：诉讼标的的确定问题。也就是说，如果在行政诉讼中将被告确定为复议机关，则此时人民法院的审理和裁判只能就复议机关的复议决定而进行，即将复议决定作为诉讼标的。由于复议维持决定是基于原行政行为而作出的，因此判断复议决定是否合法，首先必须对原行政行为进行审查，如原行政行为合法，则复议维持决定合法;如原行政决定违法，则复议维持决定违法。可见，对维持类案件，法院实际审理对象对原行政行为，即将原行政行为作为诉讼标的。从而出现了名义上的诉讼标的与实质上的诉讼标的两个事物，这种转变并不是在当事人的推动下进行，因而有违司法被动性原则。从张闯先生的论证可知，使其陷入困境的原因在于混淆了行政诉讼法中标的的两层含义，即诉讼标的和程序标的内涵。当原告就维持复议决定不服，提起行政诉讼时，此时复议维持决定仅仅是原告在诉讼中所攻击的对象(程序标的)，而非法院审理的对象(诉讼标的)。经过复议的案件可存在数个可争执的程序标的，即原告在起诉时所针对的行为是经过复议决定修正后的原行政行为，并非仅仅是复议机关或原行政行为机关所作出的一个单独的行政行为。为此，法院当然可对原行政行为进行审查。
又如赵大光、李广宇、龙菲著《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》中也将法院审理和裁判的对象(诉讼标的)视为德日行政诉讼法中诉讼对象(程序标的)，并试图通过借助于德国的统一性原则和台湾的原处分主义来理解新《行政诉讼法》和2015年《司法解释》中关于复议机关作共同被告案件中法院的审查对象。正是因为程序标的和诉讼标的之间的关系密切，此篇文章中对德国和台湾地区在讨论程序标的时所适用的理论借鉴明晰了我国司法实践中的困惑。但是，这种对于理论的误借，并没有为我国复议机关作共同被告的问题提供正当理由。由此可见，程序标的和诉讼标的两者之间的混淆和误用导致在讨论复议机关作共同被告制度时常常陷入困境。为此，在行政诉讼中，讨论程序标的的内涵以及与诉讼标的区分具有特别重要的理论意义。程序标的在民事诉讼中因程序启动后较为明确，在实践中的问题并不突出，不具讨论的意义;但是在行政诉讼中，程序标是涉及到司法权对行政权介入的范围，涉及确定适格被告的问题等，在程序标的方面必须遵循法定主义原则。从程序标的视角来看复议机关作共同被告背后的理论，首先需对程序标的内涵有个清晰的把握。
(二)正解程序标的
行政诉讼程序标的是指何种事务属于可据以提起行政诉讼或原告在行政诉讼中所要攻击的对象。蔡志方老师在《论行政诉讼之程序标的》一文中对行政诉讼程序标的的概念进行了界定，所谓行政诉讼程序标的，就行政诉讼制度本身而言，系指行政诉讼所欲纠正之对象或据以提供救济的原因基础，同时亦系界定行政诉讼范围的根本因素。为了更好的理解这一概念，他将行政诉讼的过程比喻成射箭，而程序标的则相当于靶心，无的放矢的行为在行政诉讼中是不被允许的。
想要有个正确理解一个概念，除掌握其内涵外，关键还在于将其与相关概念进行区分。如上述所述，我国理论界常常混淆程序标的和诉讼标的两个概念。陈清秀老师更是进一步揭示了程序标的与诉讼标的之间的密切联系，认为涉及行政处分之诉讼中，行政处分作为程序标的乃是行政程序形成的基础，其不仅作为诉之要求的一部分，亦为诉讼标的的一部分。在一个诉状中可以包含数个可争执的行政处分，行政法院在从事事后审查时，不得脱离系争行政处分之拘束所表示的范围。倘若程序标的消失，原则上亦同时失去法律争讼之基础，即丧失诉讼标的。虽然程序标的与诉讼标的之间关系密切，但是，两个概念毕竟不同，前者作为诉讼程序之形成标的，后者乃法院审理和裁判的实体标的。马立群老师的博士论文，在借鉴台湾学者林隆志观点的基础上，结合我国行政诉讼法实践，将程序标的和诉讼标的两者之间的区别归纳为三个方面：首先，程序标的属于诉讼对象，即原告起诉时所要针对或攻击的对象，诉讼标的为审判对象，即原告向法院请求裁判的具体内容;其次，程序标的受程序法定原则支配，即其受到立法规定的严格制约，而诉讼标的受处分原则支配，原告在诉讼中对于诉讼标的内容和范围享有自由处分权;最后，两者在诉讼中的功能不同，程序标的是受案范围的概念性工具，而诉讼标的则在于确定法院审理和裁判的范围，从而区分此诉与彼诉，确定裁判的效力范围。通过对程序标的与诉讼标的之间的关系分析，可以发现导致两者之间经常发生混淆的原因，在于过多把握了两者之间的联系，而忽略了两者之间的区别。亦即，一味强调两者之间的依赖性而忽略两者之间的独立性。
三、域外程序标的之确定标准
对于经过复议的案件，在之后的行政诉讼中，程序标的(诉讼对象)如何确定，在理论上有两种学说，一种是原处分主义，一种是裁决主义。所谓原处分主义，系指原告对于行政处分不服者，应就行政处分提起撤销诉讼，不得就诉愿决定提起撤销诉讼;原处分的违法，仅可以在原处分之撤销诉讼中主张，不得于裁决之撤销诉讼中主张。所谓裁决主义，则不得就原处分提起诉讼，仅得就裁决提起诉讼。亦即在撤销诉讼，采用以原处分为诉讼对象之制度者，称为原处分主义;采用以裁决为诉讼对象之制度者，称为裁决主义。在赵大光、李广宇、龙菲著《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》一文中所借鉴的德国的统一性原则和台湾的原处分主义，是源于对经过复议的案件，在之后的行政诉讼中，就程序标的(诉讼对象)的确定问题产生争议之时，立法上如何作出选择，并非是用来确定诉讼标的的理论。为了正确理解该理论的产生和适用，我们有必要对域外相关理论进行简单介绍。
(一)德国立法例
德国行政法院法第79条规定：1.撤诉诉讼的对象为：(1)经复议决定所形成之原行政处分。(2)产生第一次不利益之救济决定或复议决定。2.复议决定对于原行政处分增加独立之不利益者，该增加部分亦得单独为撤销诉讼之对象。复议决定违反重大之程序规定，视为增加之不利益。从本条的规定可知，在撤销诉讼中，德国行政法院原则上采用原处分主义。但值得注意的是，此时的原行政行为是具有复议决定形态的原行政行为，换言之是经过复议决定修正后的原行政行为。但在例外情况下，亦有以复议决定为程序标的(诉讼对象)的情况，从上述条文可知，分为两种情况：其一，复议决定产生第一次不利益，所谓第一次不利益是指，当事人完全未因原处分而受到不利益，不利益后果是由复议决定所引起的;其二，复议决定增加独立之不利益，所谓增加独立之不利益是指因原处分中已含有不利益，因复议决定再增加另一独立之不利益。如复议决定是比原处分更不利的决定。本条第2款第2句话将复议决定违反重大程序规定视为增加独立之不利益，可将复议决定单独作为程序标的(诉讼对象)。综上，在德国对于经过复议的案件，原则上以原处分为程序标的。
(二)日本立法例
日本行政事件诉讼法第10条第2项规定：可以提起处分撤销之诉，也可以提起对该处分的审查请求予以驳回的裁决撤销之诉，于裁决撤销之诉中，不得以处分违法为理由请求撤销。对于本条之规定，日本学界理解为是为了限制裁决撤销诉讼，即在裁决撤销诉讼中不得以原处分违法为请求撤销之理由，裁决撤销诉讼只能以裁决固有瑕疵(裁决主体、内容、程序及形式之违法事由)为理由。从而，对处分不服时，应提起处分撤销诉讼，不得提起裁决撤销诉讼，此即原处分主义。〔在处分撤销之诉中，以作出该处分的行政机关所属的国家或公共团体为被告;在裁决撤销诉讼中，作出该裁决的行政机关所属的国家或公共团体为被告。这一规定是日本行政事件诉讼法2004年为了减轻原告负担，将被告由行政机关修改为国家或公共团体。但是这一修改依旧是通过程序标的来决定诉讼种类，再确定被告。
日本有些实体法在采用裁决主义时，看似属于诉讼法所确立的原处分主义的例外规定，在这些情况下，则无行政事件诉讼法第10条第2项之适用。但是，有学者认为基于人民权利救济之时效性要求，避免反复争讼，原告提起裁决撤销诉讼，仅是呈现要求撤销裁决本身之诉讼的外观，实际上可谓是与裁决共同违法事由之原处分失其效力，而排除原处分所生违法状态，并求回复原状之诉讼。即在这些情况下，原告在裁决撤销诉讼，得主张裁决固有之瑕疵，亦得主张原处分之瑕疵，裁决因违法而被撤销，原处分也应同时被撤销。
(三)台湾地区立法例
我国台湾地区对于撤销诉讼之诉讼对象，均无明文规定，仅就被告机关予以规定。行政诉讼法第24条规定：经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左列机关：一、驳回诉愿时之原处分机关。二、撤销或变更原处时，为撤销或变更至机关。可见，台湾地区试图以被告机关之规定来达到限定诉讼对象之效果。就此规定可知，原处分经诉愿决定维持时，以原处分机关为被告，依此推论，应以原处分为诉讼对象;在例外之情形，原处分经撤销或变更者，则以撤销原处分之诉愿机关为被告，应以诉愿决定为诉讼对象。由此可知，在台湾地区，行政诉讼法关于诉讼对象，原则上采用原处分主义，注意此处的原处分与德国一样也是经由诉愿决定而获得其形态的原处分。
从德国、日本和台湾地区的立法例来看，对于经过复议的案件，在行政诉讼中程序标的确定都是以原处分主义为原则。同时，被告的确定与程序标的(诉讼对象)有关，这也是讨论程序标的之意义所在，确定行政诉讼之适格的被告。亦即若以原行政行为为诉讼对象，即应以原行政行为机关为被告，若以复议决定为诉讼对象，则应以复议机关为被告。然而我国2014年修改的行政诉讼法确立了复议机关作共同被告制度，这一制度表面上看起来并不符合域外的立法例和被告确定的法理。对于这一被誉为体现中国特色的诉讼制度，解决现实问题的中药，我们该如何去理解和把握这一制度的特色?是独创还是域外借鉴下作适合中国国情的改造?下文将具体分析。
四、我国立法例
我国行政行政诉讼法也无程序标的(诉讼对象)之规定，仅就被告机关予以规定。1989年行政诉讼法第25条第2款，2014年行政诉讼法第26条第2款，都对经过复议的案件的被告问题作出了规定，两者所不同的是，2014年的被告规则改变了复议维持时复议机关不作被告的规定，从而确立经复议案件复议机关恒为被告的制度。毕洪海在《错置的焦点：经复议案件被告规则的修改检讨》中认为1989年和2014年被告规则陷入纠结的原因在于根据程序标的来确定行政诉讼的被告。但是从德日的立法例来看，对于经过复议程序后被告的确定，均是以程序标的(诉讼对象)来确定，并且都确立了以原处分主义为原则，以复议决定为例外的立法例。毕洪海先生认为程序标的与行政诉讼被告在理论上并无联系的观点笔者不敢苟同。笔者认为，两者不仅有联系而且联系密切。程序标的(诉讼对象)是原告据以提起行政诉讼的行政行为或事项，是原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。凡有行政行为，则必有行为的实施者。按照现代行政诉讼发展，当事人规则越来越倾向于形式当事人即行为的作出者。根据程序标的来确定被告与形式当事人在理念上是一致的。而毕洪海先生以实体法上的权利义务关系来确定行政诉讼被告。这一确定标准不符合行政诉讼法发展方向。经过复议的案件，复议维持时该如何确定被告，关键在于如何正确理解此时的程序标的，而不是否定程序标的与被告规则之间联系。
我国目前立法例相对于德国、日本所不同的是，德日立法例通过程序标的(诉讼对象)来确定被告，即如果以原处分为程序标的(诉讼对象)，则原处分机关为被告，如果以裁决决定为程序标的(诉讼对象)，则裁决机关为被告。与台湾地区的被告规则所不同的是：是否通过被告规则来达到限制程序标的(诉讼对象)之目的。我国1989年行政诉讼法所确立的被告规则，在文字上看似与台湾地区的被告规则一样。但是，我国1989年复议维持时的被告规则，没有看到复议维持决定与原行政行为之间的独立性，简单的将复议维持决定视为对原行政行为的确定，将两者视为同一，则此时的程序标的仅为原行政行为，单独将某一个行为确定为程序标的，不利于原告或利害关系人权利救济和对行政行为的监督。然而台湾地区在复议维持时，也是原机关为被告，但是对于复议维持决定与原行政行为之间的关系理解不同，看到两者之间的联系也看到了彼此的独立性。即在复议维持时，将两个行为视为统一的行政行为，则程序标的是因复议决定而获得其形态的原行政行为，以此作为程序标的，原告的诉讼声明就应是：复议决定及原行政行为均撤销，法院判决原告胜诉判决内容则是：复议决定及原行政行为均被撤销。这也就是为什么两个看似一样的规定，在台湾地区可以发挥效力，而在大陆地区却常常被诟病的理论原因之所在。但台湾地区试图通过被告规则达到限制程序标的(诉讼对象)的结果，并非长久之计，因为在这种规定下存在对权利救济不力的现象。为此，台湾有学者早已建言，确定像德日立法例中通过程序标的(诉讼对象)来确定被告的模式。
五、程序标合并
从上一部分可知，我国1989年被告规则之所以未到达立法预期目的，源于在确定程序标的之前提性问题上出现了理解偏差，即在复议维持决定与原行政行为两者之间的关系上出现理解偏差。在此，有必要讨论一下复议决定与原行政行为的关系。我国之前在讨论两者的关系时，无论是对于维持决定采用宣示说，还是对于改变决定采用吸收说，都只看到了两者的关联性，没有看到两者效力的不同之处。复议维持决定不能简单的认为是对原行政行为的确定和依附，作为一种权利救济制度，它还表现出对于相对人权利救济的否定;而复议改变决定也不能简单的认为是对原行政行为的消灭，它是对相对人权利救济的支持或部分支持。就内部效力而言，复议决定约束各相关机关而不得任意改变或撤销。可见，复议决定具有独立的规制内容，它是具有独立效力的行政决定。基于对复议决定效力的独立性分析，毕洪海先生认为，作出原行政行为的机关和复议机关就原行政行为的合法性共同承担举证责任，在理论上难以自圆其说。其只看到复议决定相对于原行政行为的独立效力，却忽视了两者之间在效力上的联系，原行政行为的合法是复议维持决定合法的必要不充分条件。2014年行政诉讼法确立复议维持时，复议机关和原行政机关为共同被告之规定是对复议维持决定和原行政行为二者关系的正确理解。既看到了复议维持决定与原行政行为之间不可分割的关系，同时也承认了复议维持决定相对于原行政行为所具有的独立规制效力。为此，很容易理解经过复议的案件而复议维持时，原告提起行政诉讼既有对复议维持决定的不服，也有对原行政行为的不服，此时的程序标的有复议维持决定和原行政行为。
正如蔡志方老师所言，行政诉讼程序标的具有决定行政诉讼被告之机能，如将原行政处分或诉愿之先行程序之决定及(再)诉愿决定均列为撤销诉讼之程序标的，其似乎应将原处分机关、(再)诉愿机关列为共同被告。这是依据程序标的确定被告之理论所得出的当然结论。然而，这一结论却与台湾地区行政诉讼法第24条所确定的被告规则相冲突。但是蔡志方老师仍言：此种做法(是指将原处分决定、诉愿之先行程序决定、诉愿决定均列为撤销诉讼的程序标的)虽与被告之确定稍显抵牾，然因将该等事项均列为撤销诉讼之程序标的，似亦具有弥补行政诉讼法此一漏洞之功能。可见，蔡志方老师认为台湾地区行政诉讼法第24条之规定不合理。我国2014年行政诉讼法复议机关作共同被告则是对这一理论的正面回应。对于经过复议的案件，原告对复议维持决定不服时，其在行政诉讼中攻击防御的对象应是复议维持决定和原行政行为，而由复议机关和原行政行为机关作共同被告，更能彻底解决纠纷。
而德国在立法例上对于程序标的所作的简化处理值得我们借鉴，即维持的原行政行为是由复议决定所获得之形态的原行政行为，或者说是经过复议决定修正的原行政行为。此乃程序标的之合并，即数个程序标的之间不可分割但又相互独立的关系。我国2015年司法解释第6条第2款的规定有助于理解这一问题，复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行为的处理结果，这一变化相较于最高人民法院2000年颁布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第7条规定，判断复议决定改变原行政行为是指改变主要事实、定性依据、处理结果而言是具有进步意义的，即肯定了复议机关纠正原行政行为错误的可能性。这也就是说，复议决定只要结果是予以维持，即使该复议决定是以其他理由或事实依据，都属复议维持，这就是德国立法例中所言的经过复议决定而获得其形态的原行政行为。这也就是说，我国在立法上一定程度承认了程序标的合并。
从上可知，我国新行政诉讼法中所确立的复议机关作共同被告制度，并非如有些学者所言，缺乏诉讼法理，是根据程序标的决定被告规则这一诉讼法理所建立起来的。相对于德国通过对程序标的的简化处理(程序标的合并)，直接以原处分机关为被告而言，我国所确立的复议机关与原处分机关为共同被告是基于我国当前的法治实施现实对于这一简化处理的还原处理。这样就可以实现程序标的、诉讼标的的统一，诉讼标的并未超出程序标的所标示的范围，这就实现理论上的自洽。而非像有些学者所言，肯定复议机关作共同被告制度，具有理论上的障碍，即名义上的诉讼标的与实质上的诉讼标的分离。另外，与复议机关作共同被告制度，相类似的情况在我国司法实践中已经出现，如《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条就规定了，当事人对于经审批的行政许可决定不服时，可以将作出审批许可决定的上级行政机关作为共同被告。此处的上级机关的批准行为虽是行政系统内部行为，但是已经产生了外化的效果，其类似于复议机关作出的维持决定。这一规定至少为我国复议机关作共同被告制度提供了一定的司法实践经验。
一、行政诉讼基本原则的概念
关于行政诉讼基本原则的含义，学界主要有以下几种观点：（1）行政诉讼基本原则，是指反映行政诉讼基本特点和一般规律，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则。（2）是指由宪法和法律规定的，反映行政诉讼的基本特点，对行政诉讼具有普遍指导意义，体现并反映行政诉讼的客观规律和法律的精神实质的基本准则。（3）是指反映行政诉讼法本质要求，表现行政诉讼法各种制度和具体规则间的内在关系，指导行政诉讼活动基本方向和基本过程，调节基本行政诉讼关系的概括性法律规则。（4）是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程或主要阶段，对行政诉讼活动起支配作用的基本行为准则。（5）是指行政诉讼法总则规定的，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，调整行政诉讼关系，指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要规则。（6）是指反映着行政诉讼的特点，对行政诉讼活动具有普遍指导意义，在审理和解决行政案件过程中必须遵循的基本准则。（7）是在行政诉讼的整个过程中起主导、支配作用的规则，它反映着行政诉讼法的基本精神，是行政诉讼法的精神实质和价值取向。
分析学界的几种比较有代表性的观点，从中可以发现一些共同之处：行政诉讼基本原则是基本行为准则；贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段；对行政诉讼活动具有普遍指导意义；反映行政诉讼基本特点或一般规律或精神实质。存在分歧或不一致之处包括：有的认为行政诉讼基本原则是由宪法和法律规定的，有的认为是由行政诉讼法总则规定的，有的没有指明是由什么法规定的；有的强调行政诉讼基本原则调整行政诉讼关系、指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为，有的强调在审理和解决行政案件过程中必须遵循。
二、行政诉讼基本原则的特征
根据以上分析，本文认为行政诉讼基本原则是指反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，对行政诉讼活动具有普遍指导意义的基本行为准则。基于此含义，行政诉讼基本原则具有以下特征：
（1）行政诉讼法的基本原则具有明确的法律性。基本原则以宪法和法律为依据，并由行政诉讼法加以明确规定。基本原则是反映行政诉讼立法精神的活动准则。它与行政诉讼具体制度一样具有法律效力。行政诉讼的各个诉讼阶段都必须遵循这些原则规定,违反行政诉讼基本原则同样是违法和无效的。
（2）行政诉讼法的基本原则具有客观性。基本原则必须能够真实反映行政诉讼的客观规律和精神实质，概括行政诉讼的基本行为规范和行政诉讼自身的特点，体现国家行政管理和社会主义民主与法制对行政诉讼的客观要求。
（3）行政诉讼的基本原则具有普遍指导性。它贯穿于行政诉讼整个过程之中,不仅是行政诉讼主体进行诉讼活动的基本准则,而且也是司法机关处理和解决行政案件的基本依据,特别是法律、法规没有明文规定的重大疑难问题,可以根据行政诉讼的精神处理和解决。基本原则能够有助于我们理解行政诉讼法律制度的精神实质，把行政诉讼法的规定准确应用于每一个具体的诉讼活动中去，保证法律的贯彻实施。
三、行政诉讼基本原则的具体种类
关于行政诉讼基本原则的种类，学者比较一致的观点包括：人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则；当事人诉讼法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则；人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则；人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。有学者认为行政诉讼基本原则就包括以上这些。有学者提出了当事人诉讼权利平衡原则；行政被告不得处分法定职权的原则。有学者提出了保障相对人充分有效地行使诉权的原则；被告负举证责任原则；人民法院享有司法变更权原则；不停止具体行政行为执行原则；审理行政案件不适用调解原则。有学者在此基础上还提出了人民法院特定主管原则；行政复议和行政诉讼的关系依法灵活设定原则；人民法院部分管辖原则；司法最终裁决原则等。另外，有学者采用学理概括的方法，得出了行政诉讼的四大基本原则：具体行政行为的合法性审查；给予公民权益以特殊保护；适当考虑公共利益的需要；保证人民法院公正审理行政案件。
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