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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇公共危机管理特征，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
中图分类号：d61 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）30-0012-03
一、相关概念界定
（一）府际合作治理
从府际合作治理的研究成果来看，理论界对府际合作治理的界定大多以府际关系为焦点。何精华认为府际合作治理是构建中央与地方、地方政府间以及政府部门与非政府部门（营利部门、第三部门或公民个人）战略伙伴关系，它的目的是为了实现或增进公共利益[1]。汪伪全基于谢庆奎教授提出的“四重关系”[2]的府际关系理论，认为府际合作治理的本质是包括政治、经济、甚至生态环境等多重利益诉求，它也是府际合作治理的基础[3]。王蕾指出地方利益在不同领域具有差异性，但它们都可以划分为一致性利益和差异性利益两种，而府际合作治理是对政府间的一致性利益构建合作双赢机制的治理方式，而对地方差异性利益则应构建良性竞争机制[4]。一些学者认为府际合作治理是府际关系和现代治理两个理念交融发展的产物，因此，他们从府际关系和治理这两个概念解读来界定府际合作治理。还有学者从博弈论视角界定府际合作治理，认为府际合作治理是一种从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理。例如刘祖云提出了政府间关系的“十字型博弈”框架，她认为政府间关系不仅仅是纵向的上下级政府间关系，也不仅仅是横向的同级政府间关系，而是一个十字型的关系模式，府际合作治理是在这种政府间博弈关系中实现从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理[5]。何精华、张明军等对府际合作治理的特点进行概括，何精华认为府际合作治理具有不可分割的公共性、跨越区域的外部效益、政治性特点，府际合作治理的属性可以概括为府际合作治理的权力主体趋于多元化、府际合作治理是作为工具的治理、府际合作治理是一种制度设计、府际合作治理是一种网络治理、府际合作治理是一种多中心治理、合作与协调是府际治理的主要管理方式[1]。有西方学者将府际合作治理的基本目标概括为：促进政策的传送、发展政策能力、建构社会资本、创制备选的政策工具[6]。
（二）区域公共危机
对于公共危机特征的研究，其不确定性、突发性、公共性、威胁性、无序性、紧迫性、变异性、破坏性、隐蔽性等是研究者们的共识。杨龙、郑春勇对区域性公共危机进行了界定，他们认为区域性公共危机是公共危机的一种，是在中观层面从地理范围意义上对公共危机的一种界定。他将区域公共危机的形成分为四种情况并将区域性公共危机的特点概括为具有跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特点[7]。随着理论界对公共危机认识的深入，更多学者们开始注意公共危机的跨域特征。杨安华将公共危机跨边界传播作为公共危机的本质特征，这是对公共危机认识的一次重大转变[8]。有些学者也将公共危机的这种特性称为“涟漪反应”或“连锁反应”，并指出如无法进行准确的“外科手术般的针对性”消解就必然形成“负外部性”式的危机蔓延[9]，在这一点上美国灾害社会科学的集大成者、灾害研究中心（drc）的创始人恩里克·克兰特利（enrico l. quarantelli）等用“跨系统社会断裂”（trans-system social ruptures） 来描述这类扩散速度极快、破坏力巨大的危机，旨在强调这类危机跨越不同的社会边界、瓦解不同社会系统结构的特征[10]。荷兰知名危机管理学者阿金·伯恩（arjen boin） 将跨边界危机特征描述为形式复杂多样，生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁以及失效原因或补救方案尚未清晰[11]，从近年来国际上发生的重大突发事件或公共危机，我们可以发现公共危机的跨边界传播成为其很重要的一项特征。阿金·伯恩将其特征归纳为五个方面：第一，极易跨越地理边界、功能边界和政治边界，传播速度快，破坏潜力巨大；第二，对关键基础设施具有潜在的影响；第三，难以界定明显的起点和终点，没有明确的（至少不是一个）归零点（ground zero） ；第四，现有的政治社会结构决定了人们难以对
进行有效的预防和充足的准备；第五，传统危机的应急结构在应对此类危机时具有结构性障碍[12]。
二、区域公共危机治理研究
对于公共危机治理国内外从不同方面已经做了比较详尽的研究，相比之下针对跨域公共危机治理的专门性研究还比较少。有的学者基于治理理论，认为要实现对跨域公共危机的有效治理必须通过多元主体的协同与合作，构建网络治理模式。持这种观点的学者主要有张成福、夏志强、周晓丽等。向良云基于共生理论对区域公共危机治理进行研究，他认为应对区域危机需要纳入区域内众多基本共生单元构建全主体、全风险要素和全过程应对的合作网络和制度平台，同时为之建立和完善基本的共生条件[13] 。近年来我国相继发生了多起区域性公共危机，有的学者对区域性公共危机治理的政府间合作现状进行了研究，杨龙、郑春勇认为环境保护与生态治理、事故灾害救助、公共卫生事件和社会安全事件的防治这四个领域应当是进行地方合作的主要领域，并列表介绍了这四个领域区域性公共危机处理中的地方政府合作状况[7]。沈承诚、姚尚建、李继光、彭婷婷、吴敏等对区域公共危机治理中存在的问题进行研究，并提出相应对策。沈承诚特别指出“切割式”的现行行政区行政模式与“脱域”公共危机的逻辑错配使“脱域”公共危机治理处于“低效”或者“失灵”状态。并认为以“网络式”的区域公共管理体制作为平台既整合纵横向政府系统内资源又积聚政府系统外的市场和社会资源，能够实现对“脱域”公共危机的有效治理[14]。姚尚建认为现有的组织结构与功能设置远不能满足区域公共危机治理的价值与工具需求，因此，在现阶段，关键是要建立必要的政府与政府、国家和社会联合反应机制，逐步实现权力下移、统一指挥、分别响应、相互合作、逐步推开[15]。李继光、彭婷婷、吴敏等将区域公共危机地方政府间合作的问题总结为地方政府作为“经济人”的自利性、绩效评估指标体系不够科学、地方合作机制制度的缺失、现有行政区域划分的障碍。对于公共危机绩效评估研究有少量学者进行了研究，但是对于区域公共危机治理中的地方政府合作绩效评估则非常少。在查阅的文献中，彭婷婷认为将区域内总体发展和合作绩效纳入绩效考核指标体系[16]，杨龙、郑春勇指出区域性公共危机治理过程中的地方政府合作，可以从力度、广度两个方面来进行评估。他认为合作力度的评价指标主要包括合作主体参与合作的层级、合作文本的约束力大小、合作机制的作用程度。合作广度的评价指标主要包括参与合作的范围和合作持续的时间及合作发生的频率[7]。 三、区域公共危机府际合作治理个案研究
我国今年来发生了不少区域性公共危机，但是对这些区域性公共危机系统性的理论研究比较少。对于自然灾害引发区域性公共危机的府际合作治理，马奔以汶川大地震为个案，分析了我国危机管理中跨域治理方面存在的问题，并提出今后的改革措施。他认为，我国危机管理要形成跨域治理机制和模式，应该注意以下几个方面：第一，在危机管理中树立跨域治理观念。第二，成立综合一协调的危机管理部门。第三，加强危机管理中政府组织部门之间的沟通与联动。第四，建立跨区域性危机管理合作协调机制。第五，探索整合私营部门与民间力量参与危机管理的方式[17]。对于事故灾难的府际合作治理，我国学者主要对松花江水污染和太湖流域蓝藻事件的府际合作治理进行个案研究。西宝在以松花江水污染作为案例分析的基础上认为基础设施整合和专业化分工网络的形成，是跨区域治理的基础[18]。戚建刚、杨小敏对“松花江水污染事件”中凸显我国环境应急机制弊端进行研究，他认为此次事件中我国的环境应急机制主要弊端是整体缺乏法律依据、部分组成要素的运作缺乏科学性，如预警监测不准确，应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况，应急储备不充足，应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等。但是他并没有对此次公共危机事件的跨域传播进行研究，忽视了本次危机的一个重要特征，从而提出来的对策也不具有针对性[19]。闰海认为水污染事件背后是分处松花江上下游的吉林和黑龙江两省之间基于“相互性”而长期存在的利益冲突，构建流域生态补偿的法律制度是化解矛盾的主要方法。他指出流域生态补偿法律制度的框架包括补偿主体与受偿主体、补偿资金的筹集、流域生态补偿管理机构以及补偿资金的支付等内容，这对区域性公共危机治理研究具
有一定借鉴[20]。对太湖蓝藻事件的研究很少，杨新春以太湖蓝藻事件为例提出实现跨界环境污染中的地方政府合作，分析了地方政府合作困境的原因并指出推进跨界合作的对策，但是没有进行深入的研究[21]。公共卫生事件府际合作治理以及社会安全事件的府际合作治理的系统性研究几乎没有。
四、区域公共危机府际合作机制研究
理论界针对区域公共危机府际合作治理机制的研究很少，已有的研究比较多的涉及区域应急联动机制的构建。刘雅静指出跨区域公共危机应急联动机制的实现要求树立区域共同体意识，建立跨区域中枢指挥组织系统，建立跨区域应急联动的法律制度、跨区域领导责任制和责任追究制、跨区域信息沟通共享机制、跨区域应急救援预案体系以及必要的技术支持和充足的人力、资金、物资等应急资源保障[22]。滕五晓、王清等对国内外区域应急联动模式、我国区域应急联动的管理体制以及我国区域的应急联动的运行机制进行研究，他认为我国应依托现有区域合作资源、构建“沟通、协调、支援”的多层次、网络状区域应急联动模式和“信息互通、资源共享、相互救援”的运行机制[23]。凌学武、杨超等提出了应急管理协调联动机制模型架构[24]。总而言之，我国在区域公共危机府际合作治理机制上的理论研究还处于尚不成熟阶段。国外关于应急管理协调联动机制的研究主要集中于以下方面： 第一，危机信息和沟通视角的研究。加拿大学者guy michael corriveau从应急管理中的信息流出发，对应急管理协调联动的决策和信息进行了研究[25]。学者tavida kamolvej以泰国为例分析了信息和沟通在应急管理协调联动中的作用[26]。第二，危机决策视角的研究。美国j f.annelll教授从联邦、州以及其他地方政府的应急指挥决策系统的角度设计了应急管理的协调联动模型[27]。david mendonca则建立了以计算机为基础的系统模型来支持应急管理协调联动中的群体决策[28]。第三，基于各国实践的个案研究。chaya r.jain对美国卡特里娜咫风应急处置中各级政府的防调联动状况开展了调查研究[29]。janet hutchinson对加拿大1997年post-red river basin洪灾中联邦、省和市级政府的协调联动进行了较详尽的分析[30]。
五、简要述评
随着经济一体化的发展，区域之间的联系程度越来越密切，公共危机跨域传播的风险性也越来越大，许多学者和政府部门都已经意识到了进行府际合作治理的迫切性和必要性，也对不同类型的区域性公共危机进行了一定程度上的跨域府际合作。总体上学者们对府际合作治理的研究较多，但是针对区域公共危机的府际合作治理的研究很少，而且还没有对现行府际合作治理进行评价的研究，所以本人认为府际合作治理以及公共危机府际合作治理的评价应当成为今后研究的方向。
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关键词：社会资本；公共危机； 合作治理
中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）01-0104-01
一、社会资本的内涵
ゴ20世纪80年代以来，社会资本理论越来越成为学界关注的前沿和焦点问题，很多学科从不同角度对社会资本进行了研究，社会资本甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的“第三条道路”。关于社会资本理论，许多学者都进行了研究，最早提出“社会资本”的概念的学者是法国著名社会学家皮埃尔•布迪厄，他把它界定为“实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某些持久的网络的占有密不可分的。真正将社会资本理论引入到政治发展研究的是美国知名学者罗伯特•帕特南，他在《使民主运转起来》一书中，他把社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推进协调的行动来提高社会的效率。”①目前学术界认为帕特南社会资本的定义是公认的最著名和最严格的概念。本文将社会资本理解为社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生合作的行动从而增进社会的公共利益。
二、公共危机合作治理
(一)公共危机的定义
ス共危机是指“对一个社会系统的基本价值、行为规则、社会秩序等产生严重威胁并且在时间压力和不确定性极高的情况下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情”，“公共性”是公共危机的首要特征。②所谓公共性，即危机指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，能否处理好公共性危机，也成为考验政府执政能力的重要指标。复杂的社会环境要求政府转变单一的治理模式，形成一个由政府和社会自治型组织合作治理的体系，公共危机的合作治理已经成为了时代的必然趋势。
(二)合作治理的内涵
ス赜诤献髦卫淼哪诤，我国知名学者张康之教授认为， 合作治理是多元治理主体的共同治理。"即建立起一个由政府和社会自治型组织合作治理的体系。在这个合作治理体系中，政府以及社会自治型组织之间在自主负责、合作分担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。③合作治理的特征主要表现在以下三个方面： 其一，合作治理是建立在治理主体高度信任的基础上的。合作与信任是互动的， 信任促进合作， 反过来合作又增强了信任； 其二， 合作治理的主体身份必须是平等自由的。其三， 合作的目的是为了追求共同利益。
(三)公共危机合作治理
ツ壳傲餍械闹卫砝砺矍康髟诠家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协调解决的方式去维护现有社会基本秩序的管理体制。随着政治的不断发展，社会成员参与政治过程的人越来越多，新的政治成分参与政治过程的速度也变的越来越快。这种合作的社会治理模式在根本上不是控制导向的治理，它是政府和民间、公共部门和私人部门的合作与互动，是治理主体平等前提下的共治。在未来公共事务日趋复杂化和治理方式多元化的背景下，公共危机所具有的公共性、危害性、易变性、突发性等特征要求政府转变传统的单一的治理模式，同不断发展壮大的社会自治力量达成共识，通过形成灵活的、多元的公共利益实现途径，共同构建基于合作、信任、平等和谋求公共利益的公共危机合作治理体系。
三、社会资本与公共危机合作治理理念的耦合
ピ诠共危机合作治理的过程中，蕴含着丰富的社会资本，公共危机合作治理与社会资本在理念上存在契合点。社会资本的充分发育是实行公共危机合作治理的基础。社会资本主要是社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生合作的行动从而增进社会的公共利益。社会资本主要包括三个方面的内容：首先是信任理念。人与人的信任可以促进人际关系，增强合作意识；个人对政府对组织的信任，可以增强对组织的认同感和归属感，提套主动参与的意识；政府和社会之间的信任，可以促进彼此之间的良性互动，增加彼此的了解，共同实现公共危机的合作治理。其次是规范。这些增进社会信任的规范之所以能够发展，就是因为它们降低了交易成本，促进了合作。⑤第三，参与网络。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育强大的社会规范，公民参与网络促进交往，促进了有关个人品行的信息之流通.
四、建构社会资本，促进公共危机合作治理的实现
ド缁嶙时镜牡某浞址⒂是公共危机合作治理实现的基础。提高社会资本的存量，有利于提升公共危机合作治理的水平。
1．社会资本的集聚，是再造公共危机合作治理能力的基础
ッ拦著名管理学家诺曼R奥古斯丁所说的“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴含着成功的种子；发育、进而收获潜在的成功机会就是危机处理的精髓；而错误地估计，并令事态进一步恶化则是不良危机处理的典型特征。”⑥公共危机必然会导致很大的损失，但它同样也是机会和转机，如果能成功的应对公共危机，一方面会将危机所造成的损害降低到最低限，另一方面会赢得公众对政府和其他社会自治力量的信任感和归属感，获得更多的支持，从而集聚更多更高层次的社会资本。
2.制定和完善公共危机合作治理的法律法规体系，是强化社会资本作用的重要保障
ネ晟乒共危机合作治理的立法，确认公民和社会组织公平参与公共危机治理的主体地位，明确其参与危机治理的权力和义务，促进危机治理中多元主体依法、高效、有序参与。在公共危机合作治理中，建立人与人之间的相互信任更为重要，而法治可以起到维护社会资本的作用。
3.建立畅通的公共危机合作治理的社会网络，是培育合作治理社会资本的前提
ヅ嘤成熟的公民社会，为公民和其他社会自治力量有效参与公共危机合作治理提供基本支持，政府和社会自治力量的良性互动也依赖于公民精神的健全、社会交往网络的发达，积极培育民间组织，为公共危机合作治理提供健全的社会组织机制，社会资本的产生和更新与民间组织密切联系在一起，通过发挥社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府公共危机治理的有序化拓展。
结束语
ト死嘣诙院推胶头⒄沟奈尴奁谂沃薪入了21世纪，随着全球化的不断发展，不同地区不同国家之间的相互依存度不断提高，面对各种层出不穷的公共危机，过去那种传统的单一社会治理模式已经无法适应新时展的要求，有效的公共危机合作治理需要多元化的参与和合作，需要发挥基于信任、规范、网络、合作和公共利益的社会资本的作用。
おげ慰嘉南祝
[1]布迪厄访谈录:文化资本与社会炼金术[M].包亚明译.上海人民出版社,1997：202.
[2]James ColemanSocial. Capital in the Creation of Human Capital ．American Journal of S ociology , 1988:94.
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[4]张康之.《行政伦理的观念和视野》[M].北京：人民大学出版社，2008:350.
[关键词] 新农村建设；公共危机；稳定发展
改革开放后，我国经济得到了突飞猛进的发展，农村建设也进入到新的阶段，提高的一个新的水平。但是随着新农村的建设进程的深入以及时间的慢慢积累，一些潜伏在新农村建设光环下的公共安全问题也凸现出来，尤其是在2008年之后，农村经济发展出接连出现了多起重大突发事件。农村公用危机影响着农村的政治稳定、社会安全以及经济发展等诸多方面，如何采取适当有效的预防和处理措施来提高处理公共危机的能力，推进新农村建设又好又快的发展是当前农村建设所需要关注和解决的一类重点问题。
一、公共危机的概念分析
所谓公共危机是指会对社会造成严重危害的出发事件，这种事件可能来自自然也可能来自社会。一旦出现这类公共危机，则需要进行及时妥善处理，以减少或者消除其对社会发展、人民生命财产安全、自然环境等造成的破坏，避免造成更大的损失。
二、农村公共危机的特征分析
在新农村的建设过程中出现的公共危机具有如下几点特征：
1.突发性。公共危机的发生时间、发生地点、发生形式通常不具有规律性，且较难进行预测，危机事件一旦爆发则很容易在短时间内达到峰值。如自然灾害、安全事故等。
2.紧急性。公共危机发生后会产生一系列的连锁反应，如果不能够及时制定对策控制或减少危机事态的进一步扩大，则很容易因危机产生重大危害或者经济损失。如自然灾害发生、假冒伪劣产品进入人民生活的必需领域时，如果不能够及时处理则非常容易为农民带来严重的经济损失，影响社会的安定。
3.范围危害性。公共危机通常是区域性事件，一旦发生则会对公众造成危害。具体到农村建设中，一些危机的发生虽然不会影响到很多人，但是会造成民众的恐慌，对多个地区造成影响。如2003年的SARS病毒事件，该事件在农村中所涉及的人数并不是很多，但是却严重影响了新农村的发展进程，威胁了广大民众的人身安全。
4.扩散性。发生在农村的公共危机事件通常具有很强的扩散性，这是由农村所具有的特性所决定的。同时，由于新农村的建设具有一定的相似性，故一旦在某一部分出现危机，则该危机很容易扩散到其他领域或者人群，形成连锁反应。如2004年的禽流感事件的发生和扩散为农民的经济收入带来了巨大的损失。
5.隐蔽性和复杂性。随着新农村建设的深入，农村建设中的公共危机还有具有了一些新的特征，其中之一就是隐蔽性。科学技术和经济的发展可以帮助我们获得一定的危机预测，但是，一些新形式的公共危机则具有了更强的隐蔽性，很难被察觉，一旦发生则会造成巨大的经济损失，且不易被处理。
三、提升农村公共危机处理能力的途径分析
公共危机发生以及出现的新特性归根结底都是新农村建设片面追求速度和规模所引起的。农村经济建设不符合社会发展规律，对自然资源进行掠夺性破坏，经济发展与人文关怀不适应等因素都导致了这些公共危机的出现。为应对这些已出现和潜在的危机，必须建立一套完善的危机管理体系，加强和发展应对公共危机的能力。
1.为减少公共危机对新农村发展的影响，必须将农村危机管理纳入到农村经济建设可持续发展战略中，形成实时性、动态性的管理机制。具体来说就是将农村危机管理同农村经济发展、自然资源、环境保护、民众文化水平、民众个人发展前景、法制法规等结合起来，形成一套完善有效的管理机制，使之与农村发展的各个方面进行有机结合，动态规划，预防和减少危机对农村发展的影响。
2.要保证充足的物资储备和财政资源支持。公共危机的发生和扩散除了与危机本身有关外还与该危机是否得到了有效地处理有关。政府应该加大应对农村危机的物质储备和财政支持，以保证危机发生后维护市场和社会的稳定，减少农民的焦躁情绪。
3.要设立危机信息来源渠道，建立有效的信息沟通机制。良好的沟通对危机的发生和危机发生后的处理都具有积极的意义。多数非自然类公共危机的发生都与沟通不畅有关。一旦民众的诉求得到相应，则多数危机是可以避免的。对于那些已经发生的危机，有效的沟通机制可以帮助民众在最快时间内获知事情的进展程度，消除谣言的传播，稳定民众情绪，阻止事态扩散，保证危机的处理过程有序进行。
4.如果仅仅依靠政府对农村公共危机进行处理，则很有可能收到事半功倍的效果。特别是当一些潜在性、突发性、不可抗拒性危机发生时，政府部门的工作能力有限，无法完全消除危机所带来的影响，因此，为妥善处理公共危机，应该促进实现农村公共危机管理的广泛合作。这种合作以政府工作为主，其他主体为辅，在处理危机的方向没有错误的前提下充分发挥非政府组织的作用，妥善处理危机造成的灾害。
5.提高农民素质，增强农民的新农村建设参与度，消除因认识局限性所带来的危机发生的可能性。农民是农村所有活动的主体力量，也是各种事件发生后的最直接受害对象，因此农民是公共危机事件的处理主体之一。提高农民的文化素质，促进农民参与到新农村的建设中来可以有效消除和化解因思想认识不同步，经济水平不同步所发生的公共危机事件，推动新农村建设的和谐发展。
参考文献
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关键字：大数据；公共危机；公共危机管理
1公共危机管理概述
十六届五中全会中明确提出要“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性时间能力”。党的十七大报告中进一步明确要求“完善突发事件应急管理机制”。现在对公共危机管理的研究更加深入，学界中研究公共危机管理主要有两种思想：一是认为对突发事件直接救援的应急管理思想；二是认为公共危机管理是一个全过程的管理，在危机发生前后都具有重大意义，只是在危机发生之时的意义相比之下尤为重要。张小明认为，“公共危机管理”是指对公共危机的管理，其主体不仅包括政府部门、非政府公共部门（NGO），也包括企业，甚至将公民涵盖在内。我国是一个社会危机和自然灾害多发的国家。一方面，我国改革开放以来，社会转型导致不同社会主体之间的权利和利益重新分配，不同地区不同阶层之间的贫富差距不断拉大，那些受益不足的群体会产生心态上的失衡，这样就会造成行为上的变异，诸多不稳定因素随之而来，例如火灾、投毒、爆炸、杀害青少年儿童等极端事件不断发生，公共危机管理将会面临巨大的挑战；另一方面，我国疆土辽阔，常发生自然灾害，地震、洪水、干旱等。这些自然灾害的发生也会给中国带来巨大的损失，这些自然灾害的发生是防不胜防，加强公共危机管理则先需要清楚其本质和存在的问题。因此，对公共危机管理的研究是时代趋势所需。
2大数据特征及大数据时代下的公共危机管理
大数据时代下的信息传播迅速，涵盖的信息量大，影响范围广，公共危机事件会在短时间内被大数据时代的新闻媒体等工具快速剖析。公共危机信息是多角度多层次的传播，信息超链接，公共危机信息被强化。大数据，单从字面来看，它表示数据规模的庞大，但是仅仅数量上的庞大显然无法看出大数据这一概念和以往的“海量数据”（massivedata）、“超大规模数据”（verylargedata）等概念之间有何区别。对于大数据尚未有一个公认的定义，不同的定义基本是从大数据的特征出发，通过这些特征的阐述和归纳试图给出其定义。在这些定义中，比较有代表性的是3V定义，即认为大数据需满足3个特点：规模性（volume）、多样性（variety）和高速性（velocity）。除此之外，还有提出4V定义的，即尝试在3V的基础上增加一个新的特性。大数据的定义很难达成一个完全的共识，但事实上，在面对实际问题时，只要把握好3V定义，然后适当地考虑4V特性即可。大数据时代下我国公共危机管理更是遇上了新的挑战，与传统媒体相比，大数据时代下公共危机传播之规模大，形式多样化，速度快，把内容变得丰富多彩。大数据也解决了反应时间短，“事中反应”困难等问题。一方面，大数据时代下，对公共危机发生之前有相应的管理和设施准备，大数据运用软件和硬件设施相结合，采集数据。另一方面，管理层面大数据扮演着重要的角色，如系统互联互通、信息共享，确保信息安全和隐私等，大数据的运用对我国解决公共危机问题提供了新的的思路。
3公共危机的类型
现在，我国已经开始重视公共危机管理，在新时代的背景下，我国不但要增强忧患意识，还要对危机管理开展更加广泛的研究，在国内学界,胡宁生(1998)在其主编的《中国政府形象战略》一书中对危机进行了非常细致的分类:按动因性质分为自然危机和人为危机;按影响时空范围分为国际危机、国内危机、组织危机;按主要成因及涉及范围分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等;按所采取的手段分为和平方式的冲突方式和暴力性的方式;另外还分为特殊状态的危机,如核危机与非核危机等。危机管理专家薛澜在《危机管理》一书中，从危机产生的原因上将国内危机事件的类型做了以下的归纳，如表1所示。基于公共危机种类的各种划分标准的讨论，可以作如下评述:其一，国外学者对危机类型的学术解读走在前端，且大多被纳为危机涵义的研究视角；其二，国内学界对公共危机的学术分类大多在2003年，这一年因“非典”爆发而被视为我国危机管理研究“系统化学术话语构建的起始之年”；其三，关于公共危机与非公共危机的区别和联系的并没有得到完全的界定；其四，自然危机的界定十分清楚，但是对于人为危机并不是十分清楚；其五，公共危机的生成诱因与其基本类型息息相关，只有将公共危机的基本类别分析得很透彻才能参透公共危机的本质，为公共危机管理工作指导思路、指明方向。
4公共危机管理研究现状分析
公共危机管理的基础是制度的建设，但是只单纯地依靠构建政府危机管理的机制是不能够完全保证让社会处于无忧无难，公共危机管理体系的构建是一项综合系统工程。全社会应该参与进来共同治理公共危机，但是根据社会的相关调查数据表明，很多群众是不愿意参与到公共危机管理处理工作之中的，我国历史上就推崇“舍小家为大家”的理念，但是现在人民对公共危机的关注度和参与度并不乐观，显然没有人民群众的支持，工作很难展开。在这种压力之下，我国也在尽快完善危机管理的体系，规范危机管理的行为，发挥社会团体的力量，集中社会、管理部门的力量形成合力来提高我国公共危机管理的能力。近年来我国公共危机管理研究受到广大学者们的青睐，尤其是大数据时代下公共危机管理是更是倍受关注，现以表2，图1来说明公共危机管理研究的发展趋势。结论分析：从1995～2000年，公共危机管理研究只占总体的30.8%，主要研究在经济领域；从2000年开始注重公共危机管理，研究比例比上一个五年增长了30.9%，2010～2015年增长到44.7%；从纵向上看，期刊文章的数量呈明显上升的趋势。除此之外，紧急事件和应急机制这一类文章的数量也随着国家的需求而增加，这表明虽然我国对公共危机管理的研究逐渐增多，但我国还仍然需要对公共危机管理理论进行更加正规化、系统化的深入研究。相比国外公共危机管理而言，我国存在的问题是多方面的：其一是我国预防公共危机体系不健全，相关部门对方案的精髓都不能全部掌握，换句话说，预案的设计没有与实际情况相结合，更加谈不上及时采取相关措施解决公共危机的突然发生；其二是我国没有全面的法律条文，没有法律条文的约束就会造成在管理执行过程中产生诸多不确定因素；其三是公共危机管理也被称为政府危机管理，那么政府作为主体，有职责规范其行为，减少负面信息和误导公民信息的传播，但是现在大数据时代下，各种媒体新闻传播迅速，很多消息的传播给人们带来的惶恐不安是相关部门的措施做的不到位，才会导致人心不稳；其四是面对公共危机事件时，大家是一个不可分割的一个整体，社会秩序的稳定是广大群众关注的要点之一，安抚好受危机影响群众的心情，保障涉及危机事件人民的利益。
5公共危机管理存在问题的对策
（1）完善预案体系。我国各地地区都编写、制定了应急预案和专项应急预案，预案上应该写入参考的实际情况，提高预案的可操作性，健全预案的策划、安排、监督、管理和评价机制。如针对社会出现的危机，有公共危机事件也有非公共危机事件，我们公共部门则需要针对公共危机事件做出特别的措施，明确各部门的工作责任，提高工作人员对公共危机事件的专业素养，能够有效地向上级反应情况，报告数据。（2）健全危机管理的法律法规。我国关于公共危机管理法律并不完整，法律的重点要放在公共危机处理事件中政府和有关部门人员职责上。国外在公共危机管理方面的法律有很多值得我们借鉴的地方，如美国为了提高人民对危机的认识，美国纽约危机管理办公室建立了危机管理在线定位系统，日本建立了信息管理一体化的评测小组，而我国首先要做到的就是根据我国自身具有的特点制定有利于我国国情下的法律条文，有了法律的保障，才有了危机管理的前提。（3）强化政府对大数据时代下公共危机管理的规范。现在许多危机事件的发生是防不胜防的，但是公共危机的恶意传播，造成人们的恐慌是可以避免的。政府应该加强对大数据时代媒体的管理，约束其行为，尽量防止媒体歪曲事实误导社会公众的公共危机意识。对不法分子的典范应该严惩不贷，显示出政府在人们心中的威信，让人们相信政府，在大数据时代下具有明辨是非的判断力。（4）运用多元治理手段处理好社会的秩序和共勉权利保障。现代政府的本质在于社会的秩序和共勉权利保障的问题，不管是在正常社会的状态下，还是在非常社会的状态下都应该充分发挥其作用。风险社会和和谐社会中的“风险”和“和谐”不仅是一种社会存在，而且是一种公众的心里暗示。公共危机的频发打破了社会的秩序，引起了社会的矛盾，给人民的心里带来了不和谐、不安全的暗示，现代公共危机管理就是要实现对社会公众不安心理的疏导，恢复和维持社会的有序与和谐。
一、地方政府是公共危机管理的“预防员”
公共危机管理重在“防”，这样可以花少量的钱做大量的事。预防公共危机就是要及早善于发现和查找可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，防止其蔓延扩散。地方政府要重视公共危机的预防，做好公共危机的“预防员”。
构建危机预警系统，防患于未然。2003年一场突如其来的SARS疫情充分暴露了我国政府在公共危机管理机制上的漏洞和能力的欠缺：被动式、回应式的管理，停留在亡羊补牢的层面，缺乏对危机的事前防范意识。由于公共危机具有破坏性、突发性、不确定性、扩散性等特征，因此能否及早发现与控制公共危机成为政府能否及早采取行动、消除危机的关键。处于公共危机前沿的地方政府应建立一套能够感应危机来临的预警系统，提前发出危机警报，尽可能地把损失减少到最低限度。
培养公民的危机意识与抗危机能力，形成全民防御的文化。思想是行动的先导，公民的危机意识与抗危机能力是危机预警和防控的基础。长期稳定的社会氛围使得人们缺乏危机意识，对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患缺乏敏感性，以致漠视星星之火可能导致燎原之灾的公共危机的发生。地方政府要做好公共危机的“预防员”，就要把应对各种突发事件的基本知识和技能作为公民素质教育的重要内容，组织社会成员模拟危机情景反复演练，通过全民的危机教育、灾难自救培训、实地演习，增强政府与全民的危机意识和抗危机能力。
制定和完善地方性法规、规章，做到有章可循。完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。地方政府应结合本地区的实际，加强地方性法规、制度的制定和完善工作，为全国构建完善的公共危机管理法律框架提供实践依据。
二、地方政府是公共危机管理的“信息员”
信息化社会中的客观信息非常重要，它是社会及其成员生存与发展的重要资源。地方政府应该建立公共危机信息管理系统，使危机信息管理贯穿于危机管理全过程。
加强公共危机信息的过程管理。公共危机爆发前，尽可能多地收集信息，加强信息处理，以用于危机预警和危机防范。公共危机一旦爆发，地方政府必须对危机现实进行全面的信息收集，掌握具体的地点、危害程度、扩散状况、所需资源等，以增强危机管理的针对性。建立具有知识库和逻辑推理能力的决策支持系统，利用计算机的模拟和分析能力对危机管理决策进行支持，并集中专家资源，制定最有效的应急方案。提供监督和评估方案的执行情况，确立调整方案的流程。为避免谣言，赢得社会公众的支持与信任，及时公共危机信息。在公共危机结束后，信息管理工作进入到善后处理阶段，加强信息跟踪反馈，收集危机破坏方面的信息，做好危机损失评估工作，得出全面而准确的损失汇总信息，以提交上级部门和向社会公布。制定灾后重建计划，完善危机治理预案，全面总结公共危机的经验与教训，加强地方危机预警工作。
与此同时，构建全面整合的公共危机信息管理系统，包括地方政府应急联动中心、地理信息系统、财政管理信息系统、资产和后勤信息管理系统、人力资源信息系统、知识系统等，为战胜公共危机管理提供全方位的支持。
三、地方政府是公共危机管理的“消防员”
公共危机的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行公共危机管理的消防员角色，即一旦危机事件形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地控制危机。
快速反应，展现地方政府处理公共危机的应急能力。公共危机具有突发性、破坏性，如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以，管理学家福斯特将快速反应作为公共危机管理的首要特征。这就要求地方政府必须在第一时间作出快速反应，立即启动应急预案，主要领导亲临现场进行指挥，控制局面：同时快速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告危机状况和政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等，将危机造成的损失和冲击降至最低点。在此过程中要特别注意：一是坚持宁快勿慢原则，切忌拖拉敷衍，必须在第一时间内向上级机关报告，并通知同级机关，切忌因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施；二是进行本地区全民社会动员，力戒全能政府思维和政府单打独斗，要充分发挥企业、非政府组织、公民等在处理公共危机中的作用；三是要依法进行紧急处置，避免。
四、地方政府是公共危机管理的善后处理者
危机的结束不等于危机处理的结束，当公共危机被有效控制而趋于稳定并逐渐消除后，地方政府公共危机管理的重点应该转向对公共危机的善后处理。恢复民众的生产生活秩序，使社会组织及其成员尽早地从危机状态恢复到正常状态。
第一，有步骤地恢复重建与危机后果评估并行。公共危机逐渐消除后，为了减少恢复时间，减轻人们的紧张心理，地方政府应该科学规划，合理配置资源，使危机反应和恢复行为更加切实可行，有步骤地开展恢复重建工作。从现实的角度出发，对于恐怖危机、骚乱危机及主要由于人为因素引发的灾害危机造成的损失，由于与政府的监测、预警、预防措施不到位直接相关，政府有必要为此而承担相应的责任：有关社会或商业保险理赔也应及时跟上，这样有利于维护地方稳定，提升地方政府公信力。
关键词：地方政府；协作管理；公共危机
1 政府危机管理的概念界定
随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。
2 地方政府协作式管理普遍存在的原因分析
协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。
奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。
处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。
基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。
政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。
非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。
3 政府公共危机管理协作主体分析
3.1 非政府组织
非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。
3.2 营利性组织
营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。
【关键词】财政保障 公共危机管理 国外经验 策略
【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A
进入新世纪后，我国经济在快速发展的同时，公共危机事件也屡见不鲜，成为严重威胁到整个社会的生态秩序的危机性事件。由于公共危机事件具有突发性、紧迫性、资源短缺、破坏性、不确定性等特征，一旦发生便会造成严重的社会影响，政府对此类事件必须及时做出应对。我国社会进入转型期后，各种社会矛盾凸显，公共危机事件增多，这对政府的公共危机管理能力提出挑战。公共财政的支持对于政府化解公共危机事件十分重要，为此，本文试图从政府财政保障角度来探讨我国公共危机管理的发展与不足，并分析国外的公共危机财政保障机制，以期对我国的公共危机管理有所启示。
我国应对公共危机的财政保障机制概况
首先，面对公共危机事件，我国已经建立起基本的公共财政保障体系。财政部门在财政预算中已经编制专门的用于公共危机的预备费，用于保障公共危机时期国家的安全、人民的生存权以及社会的稳定。我国在2004年出台了《突发事件财政应急保障预案》，对财政部门在突发公共危机事件中的职责做出具体规定，同时督促各级财政部门尽快制定应对公共危机事件的财政预案。为了更好地落实公共危机财政保障机制，我国在法律、制度等方面也出台相关配合政策。国家还加大了对应对危机的财政投入力度；加大投入健全公共危机预警网络；建立专业的应对危机机构。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》更是为我国应对公共危机的财政保障机制建设提供了法律依据。
其次，我国用于公共危机的财政资金来源途径多样化。在不断的公共危机实践中，财政部门也不断积累了更多的应对公共危机的经验，不断创新财政管理方式，以更好地应对突发危机事件，减少它所带来的负面影响。目前，我国应对公共危机事件的资金主要来自公共财政资金、商业保险赔付金、社会捐助金。随着经济发展水平的提高，将有更多的民间力量投入到公共危机事件应对中，并成为解决公共危机的资金来源之一。
最后，为了完善应对公共危机的财政保障机制，我国还建立起相关协调机制，确保在危机事件发生时，公共危机保障资金能够快速到位。此外，财政部门也有责任创新自身管理体制来与应急管理部门配合，破除部门间在公共危机事件应对中的沟通壁垒，提升处理公共危机事件的效率。
2008年的汶川地震是对我国应对公共危机的财政保障机制建设的一次考验。在汶川地震中，财政部门为地震拨款开通“绿色通道”，第一次便拨付5.612亿人民币投入抢险救灾，之后又根据灾情追加6000多万元。四川省各级财政部门相互配合，共计向灾区调拨25亿资金，除此之外，还有大量帐篷、食品、饮用水、棉被等物资被迅速运往灾区，及时而充足的财政保障为汶川地震救援的迅速开展提供了物质支持。这也证明了我国在公共危机事件中的财政保障能力。
我国公共危机财政保障机制存在的不足
在汶川地震等公共危机事件处理实践中，公共财政保障机制对危机的处理和解决起到极其重要的作用。但在危机事件处理的经验总结和反思中，也可以看出我国应对公共危机的财政保障机制还存在不足之处。
一是资金投入总量不足，这削弱了财政保障能力。改革开放以来，我国经济发展迅速，财政收入也大大增加，但目前很大一部分公共财政都投入到地方基础建设之中，用于民生的财政资金相对不足，而这其中用于公共危机事件的财政保障资金所占比例更少。我国在《预算法》中规定，要求提取1%～3%的财政预算作为公共危机管理的预备费，而在实际预备费预算中，各级政府都在规定范围内按较低比例提取，如2005年中央本级提取的预备费占总预算的1.23%，2006年为1.05%。近几年，国家愈加重视突发公共危机事件的处理，预备费的提取比例有所提高，2008年为2.65%，2010年为2.49%，尽管如此，在具体的公共危机事件处理中，财政经费需求与预算差距还较大。
二是公共财政支出的不合理削弱了保障效果。进入转型期所带来的各方利益矛盾冲突导致我国公共危机事件频发，财政保障资金也因此大幅增长，各级政府的财政压力陡增。在公共危机事件处理过程中，政府发现可以通过建立社会基本防御体系来缓解公共危机事件发生后的财政压力。但从目前的财政体制来看，我国要求各级财政部门在预算支出中编制防御性财政支出，导致这部分预算资金与实际支出额度都偏低，不能真正满足公共危机事件处理中的财政资金需求。加之我国的行政程序繁琐，在具体的资金拨付过程中还存在截留挤占现象，这使得用于公共危机事件事前预防的资金投入严重不足，待危机事件发生后，政府的财政压力凸显。
三是财政保障金的监督制度不完善。我国在公共危机处理方面是分灾种处理，各个部门各自为政，这种多头管理的方式导致管理混乱，资金分配散乱，资金的使用效率在各种程序中被拖慢降低，行政成本增加，财政保障金在解决公共危机事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的监督，在公共危机事件中，当财政进行资金拨付后常常出现乱花钱现象，在资金层层下拨过程中，出现资金截留挪用、违规使用行为，严重阻碍公共危机事件处理。
国外应对公共危机的财政保障机制模式分析
发达国家经济发展水平较高，也较早意识到公共危机管理的重要性。因此，他们在危机管理机制上有着较为完善的体系，其中用于公共危机事件管理的资金投入也十分充足，这得益于其较为完善的财政保障机制。
美国公共危机管理中的财政保障机制。“9・11”事件为美国的公共危机管理敲响警钟，之后美国进行了一系列改革力阻此类事件的发展。在这一过程中，美国不仅重视财政资金的投入，还进行了一系列组织架构上的改革，形成了完善的公共危机管理体系，提升了美国政府应对公共危机事件的处理能力。
首先，美国将国土安全办公室升级为美国国土安全部，并赋予其统一指挥的权力，美国国土安全部能够调动美国情报局、警备队、海关署、移民局等资源，突出其在公共危机管理中的指挥地位。美国国土安全部负责公共危机事件中的预警、指挥、响应和救援四类工作，这有利于统一协调各部门统一开展救援，减少危机事件带来的损失。在国土安全部内部又设有独立的20个机构，这让国土安全部内部分工明确，同时又能够相互协调联系。这一部门为美国公共危机事件管理工作的开展奠定了基础。
其次，美国对联邦调查局进行改革，将工作重心转移到预防和解决大规模犯罪活动和恐怖活动上，它的主要任务便是保护美国国家及其公民的安全。为了更好的开展工作，联邦调查局还与中情局等部门进行合作，提升自身预防和打击恐怖活动的能力。美国政府还赋予联邦调查局国外调查权，成立反间谍组织，保障国家安全，预防公共危机事件发生。
再次，美国还对移民局和社保局进行整改。在“9・11”事件后，美国对移民局和社保局进行整改，对驾照领取、信用卡申请等进行了更加严格的审查，主要是为了防止国外进入美国，并利用各种手段骗领社会保障号，伪造身份进行恐怖袭击活动。
最后美国还成立了美军北方司令部，提升国家的国防能力。这一全国性军事部门除了负责美国国内安全外，还将负责范围扩大到南至墨西哥，北至北极地区，既负责恐怖活动，也负责自然灾害事件。除了建立完善的政府应对部门外，美国公共危机事件的快速处理还得益于民间组织、志愿者的援助。
日本公共危机管理中的财政保障机制。为了应对公共危机事件，日本早期便出台了一系列法律法规，如《灾害对策基本法》、《大规模地震对策特别措施法》等，这些法律有着明确的具体实施措施，尤其是在应对地震等自然灾害方面，日本在立法过程中力求措施的可操作性，如日本为了应对多发的地震灾害，便在法律中具体规定了民居建设流程图，以此减少地震对人员和房屋的损害。近几年，面对新的局势变化，日本进一步提升了公共危机管理应对级别，相继出台了《在发生大规模恐怖活动危险时政府的应对措施》、《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》等法律法规，为日本的公共危机管理奠定了法律基础。
与完善的法律法规相对应的，日本建立了多层次的危机管理组织体系。其中内阁首相是公共危机事件处理的最高负责人。日本将自然灾害、国家领土安全、社会综合治安等事项都纳入到公共危机管理之中。日本建立了危机管理中心作为统一的领导机构，其他政府部门也常设危机管理组织，下设危机分级、分类管理处，当相应的公共危机事件发生后，立马启动相应部门进行处理。
完备的法律和部门设置让日本在公共危机事件中反应迅速，如2003年5月日本宫城县发生的7.0级大地震后，造成人员伤亡100多万，多条铁路干线停运，但第二天这些受灾地区的供水供电等基础设施便得到恢复。
国外公共危机应对的财政保障机制建设经验。尽管国情有所不同，但美日两国在应对公共危机进行财政保障方面的建设经验值得我国学习和借鉴。
一是美日两国为了确保公共危机管理中财政资金保障的到位而建立了相应的法律体系。美国日本都从法律上确认为公共危机事件提供财政保障的重要性，而随着公共危机事件新情况的出现，美国和日本都及时补充和完善法律法规。此外，两国在立法过程中都十分注重法律实施细则的拟定，确保法律具有可执行性。
二是在公共危机管理中，注重财政部门与其他部门的协同合作。日本在2003年非典疫情应对中，就极为重视各个部门的合作应对，首先是加强机场检查，培训机场人员进行模拟救治演习，确定收治非典病人的特定医院，各级政府都加大对医院的财力、物力投入，确保医院能够进行救治，社会民间组织也在政府号召下编写非典宣传册等。这些部门的协同配合让日本顺利渡过了非典疫情时期。在这一过程中，不难看出各个部门的协作需要财政部门的支持。
三是形成以公共财政为主、社会力量为辅的共同应对危机模式。公共危机具有突发性、不确定性等特征，政府的预防体系不可能面面俱到，这就需要号召社会力量积极参与，这样的应对体系更加有效，以便在公共危机发生时迅速组织起来发挥作用。如美国针对性的制定了一系列税收优惠政策，鼓励工商业界、民间团体等社会力量参与到公共危机事件应对中，日本还给民间团体拨款补贴资助其进行应急演练。
加强我国应对公共危机的财政保障机制的策略
完善公共危机财政保障体制的法律体系。在立法方面，政府应该明确建立应对公共危机的财政保障法律的最终目的，是为了能够有效的预防、控制和解决突发公共事件，并最大程度上降低它所带来的社会危害，保障国家和人民的生命财产安全。在这一目标指导下，我国应该在宪法层面上来确立公共危机财政保障法律的基本原则，如在公共危机中，公民有权在受到损害时获得国家公共财政的救助，同时公民也有义务参与公共危机事件的解决；宪法还可以就应对公共危机的财政预算做出规定，明确财政分担的比例。宪法的有关规定对公共危机的财政保障机制建设具有总领性和指导性的作用，要想它得到贯彻实施，还必须制定具体的法律法规，在具体的财政保障性法律制定中，应该明确财政保障金来源、预算制度、保障资金监督制度等几个方面的问题，确保政策的贯彻落实。
建立我国公共财政保障机制。公共危机管理的财政保障机制应该包括预警、运行、应急、监督、跟踪五大系统。在预警系统建设方面，财政部门应该对预警的范围、等级差别、危机预判、紧迫性程度等有所明确，这样财政部门才能够根据情况做出相应的财政计划，使得拨付资金及时用于解决公共危机事件。在公共危机财政运行机制建设中，需要根据危机事件的种类组建不同的管理系统。公共危机的突发性和不确定性，要求运行机制必须建立一个应急指挥系统，使之在短时期内就公共危机管理做出安排和统筹。公共财政的善后追踪机制主要包括灾后重建、资金补偿到位以及责任追查几个方面的内容。各个机制的相互配合和协调，才能够让财政保障在公共危机管理中发挥更大的作用。
建设公共危机救济物资保障机制。完善的救济物资保障机制能够大大减轻公共危机事件中政府的财政压力，但若每一地区都进行救济物资保障机制建设，又必然会给地方政府带来财政负担，且有重复建设、资源浪费的问题。因此，在公共危机救济物资保障机制建设上，可以采取地区协同合作的策略。首先，中央政府可以对救济物资建设做全面规划，防止地方政府出现重复建设现象；其次，地方政府要对专项救援物资和地区性物资储备进行管理；最后，国家应该鼓励社会力量参与到救济物资保障机制建设中来，发挥民间力量，让物资迅速到达公共危机事件影响地区。
加强对财政保障金的监管。在我国的公共危机事件管理中，政府拨付的财政保障金被截留、挪用、贪污的新闻屡见不鲜，这让公共危机管理雪上加霜，为此我国应该建立一套财政保障金监管机制，确保资金的使用效率。首先可以建立起财政保障金的绩效评估体系，这主要是为了规范财政保障金的预算、拨付、使用程序的规范，并据此评估结果，确保保证资金使用的合法、合理，政府还可以鼓励外部力量，如媒体等对用于解决公共危机的保障金使用进行监督。其次，政府也应重视财政资金审计工作的开展，审查保障资金的去向、使用额度等，对于多余的拨付金额应回收，对于现象要及时处理，追究责任。为了保障审计的公正性和透明性，可以邀请第三方独立审计机构对财政保障金的使用进行审查。最后，政府可以建立“危机―保障”预算制度，加强对保障金使用过程的管理。政府应该根据不同的公共危机事件制定不同的财政保障方案，如对那些影响范围大、持续时间长的公共危机事件，应由高一级政府来对财政保障金进行调配和统筹规划；对于那些小范围内的危机事件，可由当地财政部门提供财政保障支持。在危机事件爆发后，政府部门应该立即启动应急机制，根据事件特征来制定多种方案，权衡利弊，选择最优方案，这不仅能够将危机事件的负面影响降到最低，还能够提高财政保障金的利用效率。
【关键词】突发公共卫生事件；地方政府；应急管理体系
危机事件是社会经济不断发展的必然产物。突发公共卫生事件作为危机事件的一种，其对人民群众生命财产安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是无法消除的。近年来，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆发等突发事件，均属于公共卫生事件的范畴，其造成的后果有目共睹。对于如何应对突发公共卫生事件不仅应该成为政府亟待解决的实际问题，也应该成为政府治理领域的一大学术研究课题。
一、突发公共卫生事件的理论阐释
国内学术界对于政府应机管理的相关研究大致是从2003年“非典”疫情之后才开始，虽然起步相对于国外来说比较晚，但是发展速度也比较快，十年来，在这方面也取得了相当多的理论成果，对我国政府危机管理的实践也起到了很好的指导作用。
美国学者罗森塔尔认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。C.F.赫尔曼（Hermann，1972）基于危机所处的情境状态这一维度来下的定义，“危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，是一种情景状态，决策改变所获得的反应时间非常有限，其形势改变也往往出乎意料”。国内学者薛兰、张强、钟开斌从危机的诸多构成要素的角度来分析，认为危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。综合以上国内外学者的研究成果，危机事件具备内外两方面的特征：内在面是指危机的发生会破坏社会系统的正常运行秩序，导致社会运行的停滞甚至倒退；外在面是指危机的发生具有突然性、破坏性。
突发公共卫生事件是指突然发生的，严重损害公众健康的危机事件。我国于2003年5月公布了《突发公共卫生事件危机条例》，其中第二条明确规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。作为危机事件中的一种，突发公共卫生事件也具有危机事件的一般性特征，一是时间上的突然性和偶发性；二是空间上的波及面广和破坏性大。共性之外，突发公共卫生事件也有某些个性特征：一是公众健康成为主要的影响对象。二是政府联动成为主要的应对方式。
二、地方政府在应对突发公共卫生事件中的实证研究
之所以选择地方政府作为实证研究的对象，是因为地方政府其相较于中央政府而言与民众联系联系更加密切，且制定的决策更加具有微观上的可操作性，因此，地方政府应该成为应对突发公共卫生事件的主体。
（一）我国突发公共卫生事件的现状分析
资料显示，20世纪以来，国际上影响范围较广、后果较严重的200多起突发性公共卫生事件中，核辐射10起、食品中毒32起、药物中毒7起、化学品泄漏造成污染42起、毒气泄漏和煤矿爆炸60起、有毒生物引发的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自杀或释放毒气伤害他人的8起。建国以来，我国地方政府在危机管理体系建设上作出了很多应有的工作，虽然迄今为止仍然存在诸多问题，但也取得了相应的成就。进入21世纪以来，我国突发公共卫生事件呈现高发态势，非典、猪流感、禽流感、霍乱等，一次次地威胁着社会公众的身体健康，考验着政府的危机管理能力。
1.流行性疾病爆发成为主要类型。突发公共卫生事件按照类型来划分，可分为重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒、重大环境污染事故、自然灾害导致的伤亡等等。重大传染病疫情被列在突发公共卫生事件的首位。根据国家卫生和计划生育委员会的统计数据：2011年我国甲乙类法定报告传染病发病数及死亡数为3237558例，报告死亡病例为15246例。传染病发病数位居前五位的是病毒性肝炎、肺结核、梅毒、细菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占总发病数的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血热，占总死亡病例的97.68%。
2.粗放型经济增长成为根本原因。经济的粗放型增长方式是导致突发公共卫生事件频发的根本原因。改革开放以来，特别是确立了社会主义市场经济体制作为我国的主要经济体制后，我国进入了经济发展的快车道。但是，这种经济的增长却是以资源环境的过度消耗为代价，经济高速增长的背后是资源的过度开采和环境状况的极度恶化，工业生产排放的废水、废气和废渣等污染物，严重破坏了居民的生活环境，影响了人民的身体健康。
3.地方政府成为应对的唯一主体。在突发公共卫生事件的应对上，地方政府始终处于主体的地位。这客观上是由突发事件的紧急性所致，若是应对主体多元，会造成协调上的困难和决策上的迟缓，不利于突发事件的及时解决；但是，应对主体的单一也存在一定的弊端，如政府和群众之间的信息不完全和政府自身的自利倾向会使得政府凭借自身的公权力过滤和歪曲一些重要信息，以此来维护社会的“刚性稳定”，如事件发生的原因和实际伤亡人数。
（二）我国地方政府应对突发公共卫生事件取得的主要成就
1.应急管理体系基本形成。我国目前已经形成了“一案三制”的应急管理体系。“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。
2.相关法律法规逐渐完善。我国的政府危机管理法律法规体系属于条块结合、上下统一型。中央政府与各级地方政府（省、市、县、乡）形成的纵向管理体系和中央各部、委、司、局与地方各管理局形成的横向管理纵横结合形成的法律法规网络治理体系。
3.公民应急能力明显提高。危机事件的管理向来就不是政府一方的事，政府应该成为主导，但是仍需要公众掌握相关的应急技能和知识，公众能第一时间展开自救往往比政府救援更加及时和有效。在经历了非典疫情、汶川强震等重大突发事件后，国家加大了对公众的危机事件应急教育和培训，安全教育也已经进入学校课堂和街道社区，我国公民的应急能力有了很大程度的提高。
4.社会参与程度持续加深。危机管理中的社会力量不仅包括作为个体的社会大众的参与，还，需要有组织的公众参与，因为个体之间自身能力和素质存在较大差异，组织化程度也不高，盲目地参与应急救援容易出现“帮倒忙”的情况，因此，一支组织化程度高、训练有素的志愿者队伍就可以弥补个体救援的劣势，另外，民间组织也成为了危机管理的重要力量。
（三）我国地方政府应对突发公共卫生事件存在主要问题
一是政府内部管理不善。政府的内部管理主要是针对横向各职能部门和纵向各层级政府之间的管理，目的是使政府组织的日常运行能做到条块结合、形成合力。目前我国地方政府在应对突发公共卫生事件中，主要采取的方式是成立临时的专门工作小组，协调各个职能部门的运作，这种方式有助于整合各方面资源，比较灵动，节省经费开支，有一定的积极作用。
二是政府预警能力不足。危机预警是指通过对收集到的相关情报信息、疫情监测等进行综合分析，目的是对未来短期内或中长期可能发生的危机或灾害的地域空间、程度大小、后果轻重等做出研判和预测，采取相应的预防和减灾措施，最大程度降低灾害发生对社会的影响程度。我国地方政府大多是在突发事件发生之后才进行应急预案制定的，事前并未有相关工作的开展。由于突发公共卫生事件具有较强的传播性特征，若不及时预防处置，传染病病毒会随着人员的流动而发生大面积的扩散。
三是政府信息沟通不畅。顺畅的信息沟通渠道是政府应急管理工作顺利开展的重要保障。政府的信息流通主要有两个方面：一是政府内部的信息交流，二是政府与外界社会之间的信息沟通。目前我国地方政府在应急信息处理上存在三个问题：首先是政府内部横向和纵向之间的条块分割的现状导致信息流通不畅；其次是应急工作缺乏专家智囊的专业信息作为指导；三是政府对外界的信息披露工作不到位。
三、构建应对突发公共卫生事件管理体系的价值分析
在以“制度真空”和“道德失范”为主要特征的历史转型时期，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系，科学有效地处理好突发事件，对于我国的政府、市场和社会发展都将起到重大而深刻的作用。
首先，消弭危机影响，维持社会正常发展秩序。突发公共卫生事件具有发生时间的突然性、影响范围的广泛性和造成后果的严重性等基本特征，它的出现会给社会正常发展带来沉重的打击，同时也会造成民众情绪的极度恐慌。过渡时期，社会稳定是压倒一切的工作重点。另外，从危机发生的周期上看，突发性公共卫生事件有其事前、事中和事后三个阶段。因此，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地从源头上降低危机事件发生的风险，危机事件发生后，又能在第一时间在最大限度上消弭其所带来的社会危害，减少民众心中的恐慌，同时也能在危机后调动一切社会资源来开展善后恢复工作。
其次，完善政府职能，推动构建服务型政府。服务型政府不仅要存在于常态社会下，同时，在非常态型社会――即出现突发事件导致社会发展的正常模式被打破这样一种社会状态――中也需要服务型政府。应对突发公共卫生事件的管理体系的建构是对政府职能的进一步完善，同时也是对非常态社会下如何构建服务型政府的积极探索。
最后，减少经济损失，确保经济健康有序发展。突发公共事件的发生通常会造成一系列恶性连锁反应，如禽流感发生后，有些地方政府大规模扑杀家禽，造成鸡鸭类供需失衡，同时，也会导致部分商品物价上涨，比如，由于受到年初禽流感疫情的影响，造成2013年底羽绒服价格普遍上涨。构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地降低危机事件对宏观经济运行的影响。
四、突发公共卫生事件管理体系建构的现实路径探索
（一）完善政府应对公共卫生突发事件的全过程管理系统
1.建立公共卫生突发事件预警子系统。地方政府必须要强化对危机事件的预防和警示意识。预警子系统的建立需要先进的信息技术作为支撑。一方面，地方政府要依靠先进的网络信息技术建立起预警子系统的硬件设施；另一方面，要建立一支能熟练操作和利用这一系统的人才队伍。
2.建立公共卫生突发事件决策子系统。决策是管理活动的核心环节，决策活动贯穿于整个管理工作的始终。一方面，从机构设置上看，地方政府要建立常态化的危机决策机构。横向上，该机构行政级别应高于政府各职能部门，赋予其充分的调动各个部门的行政权威；纵向上，不仅要在省一级设立该机构，市、县、乡等基层政府也要相应地设置，因为危机事件大多发生在基层，基层政府对事件的信息掌握更加充分，要赋予基层政府更大的决策自来应对危机事件。另一方面，从人员配置上看，危机决策机构的人员编制应该要扩大专家学者的比例，因为危机应对工作的专业性较强，特别是公共卫生事件，涉及到的专业知识较多。让更多的专家学者参与到危机应对的决策工作中来，可以使危机决策更加科学、合理。
3.建立公共卫生突发事件善后子系统。突发公共卫生事件的善后工作，即在危机事件发生后，对受影响的公众进行及时救治，对未受影响的群体及时保护，同时，尽可能消弭危机带来的影响，使中断了的社会生产和生活得以继续。善后子系统是以充足的资源储备为基础的，资源包括资金、物资、技术等诸多方面，地方政府应针对该地区可能发生的各种突发事件做好相应的资源储备。
（二）建立社会组织参与子系统
1.推进医疗体制改革进程。我国医疗体制改革的一大目标，就是健全基层医疗体系。对于基层的医疗机构要予以一定的财政补贴，同时建立医生的多点执业制度，鼓励优秀的医疗人才跨区域流动，支援基层医疗机构的发展。医疗机构市场化改革的重点在城市，在农村则需要政府构建起公共卫生服务系统。只有基层的医疗体系完善了，才能增强抵御突发公共事件的能力。
2.发挥非政府组织的优势。非政府组织是介于政府与市场、政府与社会之间的非盈利机构，是政府、市场和社会三者之间的桥梁和纽带。在应对突发公共卫生事件的过程中，虽然要发挥政府的主导作用，但是，来自社会的力量同样不容忽视。非政府组织一方面可以起到发动、号召社会大众参与到事件应对中来，另一方面，通过培养一支训练有素的志愿者队伍，可以分担政府的救援处置工作，另外，还能增强整个社会的凝聚力、向心力，在无形之中也增加了社会财富。
3.运用新媒体完善沟通渠道。以社交媒体和移动终端为主的新媒体正在迅速发展，并一点一滴地改变着人们的生活。在政府危机管理工作中，新媒体的作用也不容小觑。政府要顺应新媒体的发展趋势，利用新媒体及时向社会突发事件的救援进展情况，以消除社会大众的恐慌心理，并遏制谣言的传播；另外，由于新媒体在社会中的受众面较广，地方政府可以将此作为宣传、教育大众的手段加以利用，对其宣传疾病预防、控制的相关知识，提升民众的自救能力。
（三）建立公民公共卫生知识普及教育子系统
社会大众是突发公共卫生事件应急管理体系建设的最终受益者，是这一体系建设的根本之所在。因此，要想打牢这一防线，最重要的是依靠群众的力量。第一是地方政府要加大对群众宣传相关法律法规的力度，如《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急管理条例》等；二是卫生部门、疾控部门、医院等要加强对公众健康方面的教育，让他们掌握基本的急救常识，因为发生突发事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一时间展开救援是最快速、最有效的办法；三是发挥公众的监督作用，对政府和有关部门的日常工作，或是在突发事件发生后的应对工作展开全面而深入的监督，督促政府更好地完成工作。
参考文献
[1] Rosenthal Uriel， Charles Michael T. ， ed. Coping with Crises： the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield： Charles C. Thomas Publisher Ltd， 1989：10.
[2] 万国民，王成昌.突发公共卫生事件应急管理[M].北京：中国经济出版社，2009：11.
[3] 薛兰，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003：25.
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