时间：2023-08-18 09:33:14
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇基层社会治理机制，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
改革开放后，伴随社会转型及单位制逐渐解体，城市基层社会管理工作的环境、内容、对象等要素发生变化，面临新的挑战，例如流动人口大增、居民权利意识增强、社会阶层分化等。从广州市调研情况来看，主要包括：
1.基层政府社会管理职责不清，政府管理责任与职权不匹配
作为政府派出机构，街道办事处直接组织协调辖区内社会管理工作，协同有关职能部门开展工作，落实市区政府部署任务。区政府指导、监督、考核街道办事处的工作，统筹、协调政府职能部门与街道行政管理事务。从街道办事处实际工作内容看，其工作涉及基层社会管理、社会服务的所有方面，例如治安维稳、人口计生、流动人口管理、劳动监督、民族宗教、居民、集体经济和社区服务等。因强调“属地化”管理，加之各级政府间职能边界模糊，上级政府及其职能部门将很多具体工作交由街道办事处，造成街道承担着过多行政管理事务，经常疲于应付。同时条块关系错位，街道办无执法权，难以承担专业性管理职责，管理力度不足，街道和职能部门就难免推诿扯皮、推过揽功、争权推责。责任主体不明确、责权不统一的结果是基层社会管理服务职能难以落实，效果不理想，城市管理和公共服务水平不高。
2.基层政府社会管理事务与其拥有管理资源不适应
伴随单位制管理的解体，单位承担的诸多社会管理功能转移出来，单位成为单纯的社会生产单元。大量下岗、失业、离退休人员进入社会，单位不承担在业者的社会管理，更多的人成为社会人。社会管理服务等职能开始由单位转到基层政府及社区，造成基层社会管理对象和事务等大量增长。流动人口也使得广州基层社会管理服务的对象、任务、内容等更加繁重。但是，基层社会管理资源并没有相应增加，基层管理资源与其承担任务不相匹配的矛盾日益突出。分税制和分级管理的财政体制决定了基层政府的财政能力。间接决定了基层政府的管理能力。各级政府间缺少较为恰当的财力和责任分担，人财事权过分向上级政府集中，事务具体办理过分向下，基层政府普遍财力不足，很多管理事项依赖服务收费。因编制内人员难以满足管理需求，基层管理机构只能临时聘用人员。而聘用人员薪酬较低，素质良莠不齐，这又给基层社会管理服务带来诸多弊端。为野蛮执法、矛盾冲突埋下祸根。
3.街居关系错位，城市社区居民自治泛行政化
城市社区居民委员会是基层群众性自治组织。但是。实际上居委会已成为诸多政府管理事务的具体执行者。政府及职能部门在向社区延伸时，把各种具体事务的办理下放到社区。却保留管理权。政府下拨给社区居委会的经费也由街道办事处代管，只能根据街道办事处要求使用，经费成为街道办“挟持”居委会的有力工具之一。两者间的指导和协助关系逐渐转变成为领导与指导同时并存的双重关系，届委会沦落为街道办事处下属机构。这使得居民自治机构难以有效地依法履行其居民自治功能。过强的政府行政管理也使得社区的社会组织发育低下，由于成立和运作门槛设置较高，组织居民开展自我服务、互助服务、专业服务受到很大限制。
二、广州市基层社会管理体制变革的做法
面对基层社会管理的困境与问题，为提高社会管理服务水平，2009年以来，广州市借鉴香港、新加坡等地经验，通过整合街道机构人员队伍，开展政府向社会组织购买社区服务等试点工作，大力推进街道、社区基层社会管理改革创新，重构街道社区管理体制，初步构建起综合管理和专业服务相结合的新型基层管理服务模式。
1.整合街道机构人员，重新定位管理与服务功能
针对基层社会管理的问题，广州市整合街道机构、人员及职能，以“业务归并、人员整合、服务前移、管理落地”为主线，按照职能交叉、工作关联、高效便民的原则归并职能相同相似的机构，把涉及行政管理、社会服务及综合执法并各司其职的科室、部门等整合为担负多种职责的综合性机构。这包括：建立街道社区综合管理中心，担负计划生育、劳动保障、社会保障、出租屋管理及流动人员管理等综合性管理职能；建立设立街道社区综合服务中心，搭建再就业服务、婚姻家庭服务、青少年教育、残障人士服务、群众诉求反馈、困难群众帮扶、社区养老、社区卫生保健等服务平台；建立综治维稳中心，形成社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合管理服务等联合防控的局面；建立街道管理综合执法队，负责街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生产、劳动监察的巡查、信息采集反馈、简易执法等工作。（根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理，也可参见率征等：《加强和创新基层社会管理服务提升社会建设管理科学化水平》，广州日报，2011年7月14日）整合街道机构人员，优化管理服务职能配置，缩减了内部管理程序，较好地解决了多头管理、重复管理等问题，优化了社会管理服务职能，提升了街道科学管理辖区社会事务的能力。
2.强化居委会的自治职能，理顺街居之间的关系
为强化社区功能，广州市按照政府行政管理和社区居民自治有效对接、良性互动的思路，梳理规范街道办事处和居委会的权力、职责，改革社区管理服务运行机制，形成了居委会工作新模式。根据工作性质内容，将梳理出的136项居委会工作划分为政务协助、居民自治、可转介服务三大类型。对大多政务协助类工作，转交由社区工作站办理，少数从居委会中分离出去，由街道新组建的各管理中心承担；对可转介服务类工作，居委会可通过购买服务方式交由专门的社会组织来承担；居民自治类事务则须由居委会承担。在梳理居委会工作同时，重新定位社区工作人员。部分人员归口社区工作站，与街道中心对接，承担政务协助的工作；部分人员充实到增设居民自治工作专职岗位上，由社区居委主任牵头，与社区党务专职副书记一起，强化社区居民自治工作。针对社区管理的具体事项，届委会建立健全社区居民议事、民意沟通、矛盾化解、转介服务、多方参与、评议监督等工作机制，推进社区居民自治的制度化、规范化和程序化建设。这增强了居委会的自治功能，畅通了民意表达渠道，提高了公众参与意识，促进了政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
3.引进社会组织，以专业社会工作提升管理服务效能
政府及社区承担的特殊人群服务以及家庭服务等工作难以满足人们个性化、人性化的服务需要，而这些服务正是社会组织的强项。由此，广州市在基层社会管理中开始引进社会组织。以专业社会工作提升管理服务。例如，荔湾区逢源街道通过政府购买服务方式引进逢源人家服务中心提供专业社会工作服务。逢源人家服务中心招聘社工人才，立足居民群众需求，引导社工从事实际社会工作，打造出“家长俱乐部”、“群众心声站”、“康龄社区大学”等多个服务创新品牌，为社区居民提供再就业辅导、青少年教育、养老助残解困、群众利益诉求和社区卫生保健等专业化社会工作服务，不断满足居民群众的各种需要。其他街道也采取了类似做法，并取得了良好成效。2010年，广州市共投A6000万元购买了公益民间组织的专业社会工作服务。（根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理，也可参见周祚：《政府购买社会服务今年总投入超过6000万元》，广州日报。2010年9月4日在政府财政支持下，街道、居委会通过依托社会组织，引进社会工作专业服务手段，克服了传统服务手段单一、粗放、有限的缺陷，细化了政府社会服务职责，赢得了社区群众的好评。
4.加强基层资源供给，提升软硬件建设水平
针对基层财政、人力、物力等资源短缺问题，广州市提出街道办事处经费主要由区财政负责解决，加大对街道城市管理和社区建设投入。广州市解决了社区居委会办公用房以及办公经费，明确参照事业单位标准给予居委会专职人员工资福利待遇。2009年以来，为配合试点街道社区综合服务中心建设，市区两级财政为每个试点拨款2007：5元，有的区财政及街道还增拨资金，整合服务场所，增加对基层社会管理和服务的投入。例如，海珠区下拨569万专项经赞作为2个试点街道的建设经费、花都区及新华街道投入1000多万元用于中心及服务站建设、越秀区北京街道调剂700多平方米场地用于服务中心等。（根据广州市民政局在“广州市社会管理创新”调研座谈会上的发言及其提供的书面资料整理）在强化基层社会管理服务硬件建设之外，市区财政还拿出专项经费通过强化服务中心、居委会和专职人员队伍培训，支持街道购买社会组织专业社会工作服务等手段，来提升基层社会管理和服务水平。通过把人力、财力、物力等管理和服务资源更多投到基层，解决基层“无人办事、无钱办事、无址办公”的突出问题，推进了基层社会管理和服务体系建设，强化了城乡社区自治和服务功能。
三、广州市基层社会管理体制变革的启示
广州市通过整合街道管理服务机构强化居委会职能，通过引进专业社会工作增强基层管理服务资源等途径，创新了基层社会管理和服务体系，建立健全了基层社会管理和服务机制，给我国整体基层社会管理和服务带来如下启示：
1.强化基层社会管理服务须转变政府职能
在基层社会管理和服务体系中，政府是最重要的主体。多年来，我国基层政府管理组织机构都将经济职能放在首要位置，造成经济发展和社会发展脱节，经济与社会之间的差距逐渐拉大。为解决此问题，广州市明确街道不再承担具体经济发展职能，改革城市基层管理体制，增强街道的社会管理和服务职能。由此可见，要强化基层社会管理服务体系，首先需要推进政府转型，将政府工作重心转变到社会管理和服务上来。‘
2.强化基层社会管理服务须厘清居委会职能
居委会是基层居民自治的主体，对居民自治范围内的公共事务进行管理。多年来，由于多种原因，居委会在实际工作中更多承担协办政务的职能，较少顾及到对居民群众的自我管理和服务。为加强基层居民自治，广州市对居委会承担工作进行梳理，转移居委会的工作重心，使得居委会有更多的时间精力用到居民自治事务方面，增强了居委会的自治功能，促进了政府管理与基层群众自治的良性互动。
3.强化基层社会管理服务须促进服务专业化
长期以来，我国基层社会管理自上而下，管理手段单一、行政化；社会服务手段传统、低效率。在经济社会转型，社会分化及社会需求多元化、分散化的背景下，基层社会管理服务需要向现代专业化管理服务转变，通过引进专业化服务，引入专业社会工作方法，为社区的儿童、青少年、老年人、残疾人、失业者、问题家庭等提供有针对性的服务，满足了居民社会服务人性化、个性化的需要，推进了基层管理服务社会化。弥补了基层政府在社会管理服务方面的不足。
【关键词】社会变革 基层团场 人民调解 纠纷解决
【中图分类号】D902 【文献标识码】A
社会转型时期纠纷解决面对的新挑战
纠纷主体的复杂性与陌生性。我国传统的社会是一个熟人社会，这是由当时农业社会的社会结构所决定的，在生产水平低下的条件下，人们需要相互合作，形成了以家庭、村落为核心的生活与生产的共同体。随着社会转型，人际之间的流动性加大，熟人社会逐渐转变为陌生人社会，纠纷不再局限在家人、邻里之间，逐渐呈现出主体复杂化与陌生化的特点。
纠纷的多元化。在社会转型时期，纠纷的多元化主要体现在几个方面；第一，纠纷类型多元化。传统的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷已经不再是民间主要的矛盾纠纷，新型纠纷如环境与生态纠纷、征地拆迁纠纷、劳资纠纷、党群干群关系引发的纠纷不断增加，并在纠纷总量中占据越来越大的比例。第二，纠纷的成因多元化。传统的纠纷呈现直线型特点，而新时期的纠纷呈现曲线形特点。构成纠纷的因素由单一因素转变为多种因素的共同作用，由“一因一果”的纠纷转变为“多因一果”或者“多因多果”。传统的纠纷要么因为情感因素，要么因为经济因素，同时兼具这两个特征的并不多，但是当下纠纷牵涉方方面面的因素。
纠纷的群体性与关联性。计划经济时期，整个社会的同质性相对较高，在集体主义的约束下，各种矛盾冲突的表现并不那么明显。采用“全国一盘棋”的做法在大多情况下都能取得较好的效果。但是从20世纪90年代中后期开始，中国进入社会转型时期，而社会转型的实质就在于对利益的调整。随着经济的高速发展，中国社会进入矛盾高发期。在各社会成员由“单位人”转变为“社会人”的过程中，收入差距和贫富差距拉大，社会主体被分化为不同的利益阶层。矛盾纠纷由传统的公民与个人转变为各经济实体和社会群体。纠纷的规模不断增大，由于纠纷主体的利益一致性，有着一致诉求的纠纷当事人通过各种方式进行联系，形成一个短期的“利益共同体”，采取不同的方式对纠纷进行干预，形成一种较紧密的群体，少则十几人多则上百人参与，弄不好就会形成。在拆迁安置、征地补偿、农民工的劳资纠纷、社会福利与保险等纠纷中，这些矛盾由于涉及集体利益，往往有着显著的“关联性”与“群体性”的特征。
人民调解的应对优势
平等自愿。与公力救济相比较，人民调解最大的优势莫过于其平等性及自愿性。人民调解的平等性在于人们调解是双方当事人在地位平等基础上进行友好协商，人民调解组织在其中只是一个协调者的作用，并不强制干涉纠纷进程，避免引起当事人对强权的抵触心理。人民调解的自愿性在于，当事人享有充分的自由选择权，从把纠纷提交调委会处理，到达成调解协议，均由当事人自愿协商决定，不允许任何人采取任何强制调解方式。
法官是陌生人而调委会的调解人员却是“身边人”。调委会是基层群众自治组织，是人民自愿选举出来的，选之于人民并为人民服务。基层调解员熟悉社区情况，更容易让老百姓放下警惕打开心防。而在平等自愿原则主导下的纠纷解决，充分尊重当事人对自己权益的处分，有利于达到更好的社会效果。
效率。纠纷解决的效率是从时间维度上界定的，指解决纠纷所需时间的长短。与公力救济相比，人民调解的效率性有着显著优势。公力救济往往追求程序正义，程序正义意味着法院必须严格按照一系列的规则进行，复杂的程序性和高效率是法院作出正确判决的保障，判决的正当化则是司法正当的重要环节，但是，调查取证需要时间、鉴定勘验需要时间、申请证人出庭需要时间，这导致了诉讼是非常耗时的一种纠纷解决方式。
但人民调解则不同，人民调解是以当事人的同意为其正当化的基础，而非由复杂的程序作为正当性的保障。它可以随时介入，就地解决，采取简单的方式灵活处理纠纷，帮助当事人解决矛盾。
上文已经分析，目前纠纷呈现出多样性与复杂性、群体性与关联性的特点。纠纷一般分为萌芽期、爆发期、相持期等阶段，如果采取公力救济的方式，往往是对纠纷的补救，是在纠纷已经发生后采取的不得已的措施，这就意味着已经错过了纠纷解决的最佳时期，因为纠纷已经经过一段时间的酝酿。而采取人民调解的方式，可以在萌芽期就及时介入纠纷，防患于未然，把纠纷扼杀在最初阶段，防止纠纷的扩大。在最初阶段及时解决纠纷，能极大地提高解决纠纷处理的效率，不但能避免法院立案难、调查难、取证难的弊病，也可以避免采取行政救济，遭遇行政机关相互推诿、拖延的现象。
另外，人民调解采取温和说服的方式，采取情理法多种手段相融合的方法，针对不同情况来平衡当事人之间的利益冲突，以柔克刚、潜移默化地解开当事人的心结，灵活多样又温和和，最大程度地避免“强按牛喝水”的现象，消除当事人的反感，提高执行的效率。
灵活。人民调解是一项灵活的纠纷解决机制，主要体现在如下两方面：
第一，参照的规范灵活多样。在社会转型期间，出现各种新纠纷，法律却有滞后性，立法之初并没有针对未来的纠纷类型及处理作出规定，导致法律存有空白。但是人们调解却不单纯将法律作为解决冲突的规范，它还依据当地风俗、乡规民约、宗教习惯、情感、道德等多种因素来解决矛盾冲突。这就使得人民调解在遭遇新型纠纷时，不至于措手不及。
第二，采取的手段灵活多样。灵活高效是人民调解这一制度设计之初的基本价值追求，调解员在处理不同纠纷时运用不同策略。较之于司法救济和行政救济的强制性，人民调解更加温和灵活。例如，对尚有感情的当事人，通过情义融化法，通过回顾他们过去的点点滴滴来唤起他们的感情，达到大事化小、小事化了的效果。对性格刚烈、脾气急躁的当事人采取以柔克刚的方法，避免一开始就拿出法律对其批评教育，而多采取和风细雨的劝说，使其心服口服。对优柔寡断的当事人采取正义威慑法，利用道德感化、舆论导向等方法，使他们配合调解员工作。
人民调解在基层社会中的实践
排查矛盾，预防纠纷。一方面，基层调委会本着“预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前”的原则，对各类矛盾纠纷进行全面深入的大排查。采取普遍排查与重大排查相结合的方式，在重大节假日期间和各敏感时期对纠纷存在的苗头隐患进行拉网式排查。在中秋、元旦、春节期间，人民调解员深入困难群众多、矛盾纠纷多、工作难度大的村组，对社会治安薄弱的重点区域进行有针对性的排查，并对排查出的矛盾纠纷及时化解。
另一方面，针对社会转型时期矛盾纠纷的特点，针对涉及人群众多、数额巨大的征地补偿问题及拆迁安置问题。人民调委会及时预防此类纠纷，对辖区内社会敏感问题引发的矛盾纠纷做到底数清、情况明，通过对这些纠纷的全面排查，深入分析，做到准确预防矛盾纠纷的发生。
部门联动，化解纠纷。在社会转型时期，政府由“治理”转向“善治”。善治的本质就是多方参与，政府与公民对社会生活共同管理，各部门相互协调配合，使社会发挥最大的活力。
党的十报告提出要加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。
出于对加强和创新社会管理的回应，人民调解工作被纳入到基层建设工作范畴，在基层社会中，人民调解与司法调解、行政调解形成“大调解”格局，相互配合，齐抓共管。加强人民调解与行政调解的链接，对涉及土地承包、医患关系、征地拆迁、环境保护、交通安全事故造成的损害赔偿等矛盾纠纷，人民调解委员会加强与派出所、土管、、民政等部门的配合。整合各个部门的力量，合力化解纠纷，从源头上防止治安案件和民事案件转为刑事案件的发生。加强人民调解与司法调解的链接，实现案件分流，优化资源配置。通过加强人民调解与司法调解的配合，在各基层法院加强民事审判诉前、诉中与人民调解的对接工作，推进人民调解的窗口前移。
在新形势下，矛盾纠纷的化解单靠一个部门的力量很难完成，单靠一种调解方式也未必会取得很好的效果。“三调联动”机制整合了调解资源，充分发挥了各种调解的优势，通过运用各种手段，拓宽矛盾化解的领域，调解方式由事后被动调解转化为事前主动调解，最大限度地减少了社会的不和谐因素。
人民调解在基层社会治理中的价值
和谐。人民调解的理念是和谐。在人民调解的制度设计之初，考虑的就是通过在充分尊重群众诉求的基础上，化解纠纷，实现人与人之间的和谐。公力救济以规则作为解决纠纷的依据，而人民调解则把当事人的意思自治作为解决纠纷的依据。公力救济追求普遍正义，难免会导致某些个案中的利益没有得到很好的平衡，造成法律与人情的相悖。在某些情况下，法院的解决方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民调解制度则不同，人民调解制度不只有着深远的文化土壤，而且是对现实生活的具体回应。在诉讼中，被告往往有着强烈的屈辱感和愤怒感，而一次一次的开庭审判和公开质证、法庭辩论都会加剧当事人双方的紧张与对立。在传统观念中，当事人对薄公堂，剑拔弩张，当事人都有一种反正已经“撕破了脸”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最终判决，在司法的强制力下，甚至进一步加剧了当事人之间的冲突。人民调解制度则更加尊重当事人的意思，调解是在当事人完全自愿的前提下开展的，调解人在调解过程中充当一个“中间人”作用，并不带有任何强制性的官方色彩，既避免了“以权压人”也不会造成当事人的二次负担。基于人民调解良好的保密性和调解方式的温和治愈性，当事人可以放心地将深层次的矛盾向调解人陈述，通过调解人在双方不断斡旋，达到二者都满意的结果。
人民调解的实效是和谐。一方面，在司法救济或者行政救济中，当事人面对不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救济的官方色彩，在很多情况下，纠纷解决之初就容易引起当事人的逆反与敌对，纠纷解决过程中，更让人质疑程序的公平性与合理性。最终的解决方案引起的不满不能宣泄，严重的可能演化为对社会的仇恨和对纠纷另一方当事人的不满，从而导致新的犯罪。这种不满导致判决的执行难，社会效果不理想。但是人们调解不仅具有温和的外观还具有完美的内核。人民调解通过当事人自己相互协商达成解决纠纷的协议，使得双方当事人心平气和地走出纠纷，自愿履行自己做出的调解协议，圆满解决纠纷，达到人与人之间，人与社会之间的和谐。另一方面，并非所有的纠纷都可以采取诉讼或者行政救济的方式。通常意义上的纠纷分为情感类和金钱类。但在社会转型期，不少纠纷兼具这两种特点。但在法庭上，你提出什么诉讼就会得到什么救济，对于针对金钱的纠纷可能通过一纸判决得到裁定，但针对感情的纠纷，却收效甚微。正如庞德所说：“一个法院能使一个原告重新获得一方土地，但是它不能使他重新获得名誉。法院可以使一个被告归还一件稀有的动产，但是它不能迫使他恢复一个妻子已经疏远的爱情。法院能强制一个被告履行一项转让土地的契约，但是它不能强制他去恢复一个秘密被严重侵犯的人的精神安宁。”①在很多情况下，人们提讼可能是一时义愤，或者纯粹为了名誉、情感，但在法庭上，很可能得到一个针对金钱的物质弥补，却忽视了潜藏在纠纷表面更深层次的矛盾，无法从根本上修复双方关系，解决纠纷。人民调解不只有诉讼的基本价值，还兼具人间的温情，有利于社会各成员之间关系融洽，推动社会和谐。
稳定。塞缪尔・亨廷顿认为，经济发展本身就是一个造成社会不稳定的进程，一方面经济增长以某种速度极大地促进物质福利和生活水平的提高，但是另一方面却因其不平等而以更快的速度造成社会的怨愤。戴维斯则直接将这种现象解释为“发展型的相对剥夺感”。中国目前社会结构变化，经济转型，在急剧的社会变迁中，人民的生活水平和价值观念都发生巨大的改变，造成大量的矛盾纠纷。
在这样的社会背景下，人民调解被称为“维护稳定的第一道防线”，有着深刻的现实根源。其最重要的作用在于，人民调解制度注重源头治理预防矛盾纠纷，诉讼是一种针对已然状态的纠纷解决机制，而人民调解则不然，人民调解制度坚持“抓小、抓早、抓苗头”的工作方针，通过排查矛盾、预防纠纷，可以将纠纷化解在其萌芽状态，避免了矛盾的进一步激化升级和事态的进一步恶化扩大。
从人民调解的主要机制来看，人民调解制度在基层社会中实现定期排查纠纷制度、信息报送制度、重大疑难纠纷的分析研判制度、社情分析调查制度及多部门的联合调处机制。这些机制确保了基层调解组织能充分掌握工作的主动权，促进基层社会的稳定。苗头性的纠纷排查调处制度属于基层社会治理中的预防性、基础性的工作，对纠纷的排查，可以为社会和谐稳定发展创造良好的环境。信息报送机制，利用基层调委会根植于基层社区，了解社情民意的特点，可以在群众和政府之间起到“桥梁”作用，上传下达，帮助政府了解纠纷动态，制定切合实际的政策。重大疑难纠纷的分析研判制度，通过对纠纷成因、性质、特点、发展趋势的分析，可以使调解人员更好地掌握纠纷动态，因地制宜、因时制宜，对症下药，找到矛盾纠纷的深层次原因，化解纠纷。多部门联合调处制度，可以整合优势资源、形成化解纠纷的合力，提高纠纷解决的效率，达到更好的社会效果。
从人民调解的具体运作来看，人民调解在现实生活中，不仅面向传统的婚姻家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性的纠纷，防止这些小纠纷激化，由轻微民事案件转化为刑事案件；还根据当前社会变革时期经济发展的新形势，不断完善调解网络，拓宽调解的深度和广度。各基层调委会对辖区内的突出问题和热点纠纷都进行密切关注，对涉及征地拆迁、安置补偿、弱势群体保护、干群关系等方面的纠纷，积极化解，最大限度地减少不和谐因素，维护社会稳定。
总之，社会的高速发展带来了人民群众生活水平的提高，也带来了各种社会问题和社会矛盾。人民调解以它特有的优势回应着社会的需要，弥补了公力救济的空白地带，也完善了社会治理的网络结构。人民调解立足于群众自治，所形成的秩序与社会有着内在亲和性，通过对纠纷的预防、化解和纠纷发生后对群众的宣传教育，防止矛盾扩大，最大限度地消除不和谐因素，为社会的持续健康发展提供强大动力。因此，我们要认真对待人民调解机制，发挥其在社会治理中的积极作用，积极探求人民调解机制的进一步发展。
（作者分别为石河子大学政法学院副教授，石河子大学硕士研究生；本文系“兵团团场纠纷解决调处机制研究”的阶段性成果，项目编号：2012YB04）
【注释】
关键词：乡村“混混”；基层社会；宗族观念
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0222-02
当前，山东半岛的传统农业区较以前相比已经发生根本性变化，传统的耕作及生活方式逐步革新，产业结构的调整及国家政策的引导让因而产生的剩余劳动力开始向城市流动，城乡二元化的发展结构被彻底打破，一些被称为“吃喝赌抽、坑蒙拐骗偷”的闲杂村民在村里的负面作用开始凸显，他们从最初的强取豪夺、鱼肉乡民发展到现在的侵占、买卖土地，开办地下赌场，或一夜暴富或铃铛入狱。他们虽然不懂地里的农活，但也并不担心自己的生活并且对吃喝玩乐样样精通，我们姑且把这个特殊群体称为乡村“混混”。
一、乡村“混混”卷土重来的原因
可以明确的是，乡村“混混”并不是我们时代的产物，在一个有几千年剥削历史的农业大国，乡村“混混”的产生由来已久。但是建国后的一系列集体化改革，特别是土地的高度国有化让这一寄生他人、不劳而获的群体彻底失去了生存的土壤。正如黄海老师所说的，国家力量一竿子插到底在“消灭社会”的同时也消灭了“混混”，在以往灌输与动员的强制性权力的强力运行当中，对乡村服务与治理的基础性权力也随之得以强化，这种全能主义的治理模式使得乡村“混混”自然的失去了发展的空间[1]。但是改革开放以来，国家对乡村的控制开始弱化，国家供给公共产品的能力也开始弱化，乡民参与市场的自大大加强。农村的运作方式、特别是土地的经营方式开始转变，乡村“混混”开始介入土地流转的运作乃至买卖中去，乡村“混混”在改革的洪潮中找到了生存的支撑，一种新的变相的剥削方式让这一群体卷土重来。我们在调研中发现，当地房地产开发商雇佣“混混”对征地时产生的“钉子户”进行恐吓甚至殴打，这给“混混”带来了不菲的收入。
另外，乡村中传统的宗族观念有所加强，也是“混混”发展壮大的重要原因。“”中被烧毁的祖宗牌位重新竖立起来，那些被红色干部强行烧毁的族谱、家谱也在近几年开始了新的续写。绝大部分宗祠在最近十年里全面重建，宗祠里的集体活动很多也恢复举行[2]。家族观念的加强让同性的“家”和“族”的联系再次加强，人们重新认识了“自家人”的情感内涵并处处以“自家人”自居。这一方面，在困难来临时每个人都有家族作为依靠，从而大大降低了克服困难的难度，另一方面，以家族为单位参与乡村生活与治理可以让家族中的每一个个体得到更多实惠与好处。当乡村的宗族观念空前强化时，这种以同姓为背景的族群俨然成为乡村社会中举足轻重的角色，它可以参与或干预乡村的秩序，特别是选举秩序以此强化自己的利益概念。而前面提到乡村社会的价值判断开始向金钱和权势倾斜，这势必会让家族的认同感和利益取得除了靠祭祀等传统活动维系外，也要靠硬实力加以支撑以此震慑外人，乡村“混混”作为乡村社会暴力的主要持有者便承担了这一角色，家族中的“混混”靠暴力保护了家族的利益从而加深了家族成员对家族概念和自家“混混”的认同感，当家族概念和“混混”相互连结时，“混混”的生存也就略显合理。
二、乡村“混混”参与基层社会运作的利弊分析
乡村“混混”参与乡村运转的最直接途径便是参与乡民的纠纷解决。乡土秩序的相对稳定性和排外性让司法很难在农村的纠纷解决中发挥作用。前面提到的家族基于自家利益对“混混”存在的认可和乡土价值观念的转变让传统的农村秩序和舆论失去了对“混混”的约束与规制，当舆论的压力不足以对抗这些“混混”时，农村的纠纷解决便给了乡村“混混”施展自己的空间。该村村民李强（化名）承包邻村王某家口粮田一亩作为自己纺织厂厂房建设用地，双方签订合同后李强交给王某定金5万元。但此后王某一直以钱太少为由拒绝交地，李强的儿子是乡镇的一个”混混”，在此地稍有名气，他纠结十余名“混混”把王某家新房子的围墙推倒并恐吓王某再不交地便要拆掉他家的房子，王某听闻后，害怕之余便把地交给李强。
笔者调研时曾问李强为什么不通过法院解决此事，他的的回答是，口粮田建厂房政府不会同意，找法院不会有用并且还可能让自己损失更大。诚然，王某的行为已经违背了合同的诚实信用原则，但是，这种以“混混”和暴力为依托的纠纷解决方式应该受到抵制与谴责。然而村庄对于本土“混混”的抵制显得苍白无力，我们也听到一些对此事持否定态度的村民对此做出的种种评价，但是大多数的村民对此事并无太大关注甚至对李家的行为表示认可和羡慕。这可以引用贺雪峰老师对乡村公私概念的阐释作出解释。他认为，超出家庭层面的差序各方，在不同的乡村社会，或同一社会的不同时期，却可能会有不同的层级被作为主导的基本认同和行动单位，这个层级成为当地农民首要的认同单位，并因此成为该地农民公私观念的地方性共识和决定该地村治特征的主导要素和决定农民行动逻辑的主导量[3]。如此看来，村民把自己家族之内的事务看成私事，除此之外的就是所谓的公事。用有些学者的说法就是，整个宗族向外是一个私，向内整个宗族都是公[4]。
乡村“混混”参与基层社会运转的合理性也确有存在，在前置事件本身并不公平与正义的情况下，也许“混混”能发挥主持大局、改变局势的作用。有些村干部与商人勾结损害村庄利益，“混混”的干预虽有为自己谋利之意，但也确实保护了乡村和乡民的利益。“混混”的出现让国人尤其是弱势乡民的“侠客“情节得到满足，有些时候“混混”也会起到劫富济贫的作用，这必会大大增加乡民对“混混”存在的默许。比如，湘南水村一个为宗族利益而打架的“混混”，在他出狱时村民像英雄一样欢迎他[2]。但是在当前建设法治社会成为社会主流发展方向的大环境下，这种有些极端的人治思想不应该得到支持，一个法治的社会也应该用秩序来解决问题，而不是靠某个人或某些人的力量。并且，更多的情况是“混混”的出现对乡村秩序多起到负面的影响，该村的“混混”马某倚仗暴力伙同几人与该村村干部相互勾结，把村里的山地作为自己啤酒厂的厂房用地。几年下来，马某成为当地的富豪，村干部也捞到了不少好处。然而该村的饮用水被啤酒厂的污水严重污染已无法饮用。但迫于“混混”的与暴力，没人敢提出抗议。写到这里，笔者对乡村“混混”必须做出否定的评价，也不会为乡村“混混”存在的合理性做过多的论证与解释。
三、乡村“混混”的限制与治理
乡村“混混”对乡土社会的影响不容小觑。既然政府倡导“只有农村的现代化才是中国的现代化，黄海老师也提到,没有有力制约的乡村“混混”会局部主导乡村秩序[1]。如此说来，乡村“混混”这一特殊群里必须得到限制和治理。
1.强化村民自治，恢复传统农村秩序是治理“混混”的首要选择。有些基层干部认为：“乡村秩序不好的根本原因在于政府没有权威,而政府没有权威,归根结底就在于政府的权力变小了,尤其是基层政府。整治秩序的根本手段就是要进一步加强政府的权威,增强政府的权力。有了更多更强的权力，就能更好地管理农村,维护社会秩序。”[5]笔者和黄海老师一样，对此说法不敢认同。我们改革的方向就是要赋予村民更多的自治权，倘若是为了治理乡村“混混”而回到集权的年代，那这已经否定了三十年改革的成果，也与世界保障人权的潮流背道而驰。其实，村民自治并不必然导致“混混”的发展壮大，千百年来中国“皇权不下县”的传统也让农村保持了相当长时间的祥和状态。而“混混”的出现更多的是农村市场化改革过于逐利和公民教育滞后的结果。这里的村民自治应该包含对村民的公民教育。恢复中国传统的农村秩序就是要恢复“舆论”在乡村中的调控作用，加强乡村内部的关联程度。也就是贺雪峰老师说到的“村庄社会关联”。他认为，村庄社会关联度高的村庄，容易形成内生秩序，达成对内合作和对外抵御;而村庄社会关联度低的村庄，内生秩序的基础容易丧失[6]。这种社会关联容易形成制约“混混”发展的长期有效机制。当一个村庄的村民普遍对这些“混混”产生抵制和谴责的心理时，“混混”们也就失去了存在的土壤。
2.良好的家庭教育和环境也是制约和限制“混混”的重要条件。一方面，对于现有的乡村“混混”应该给予正确的引导。我们在调研时发现，“混混”家里的妻子在金钱的利诱下往往对“混混”的不良行为持默认态度，也常常以“女人不管男人在外边的事”作为自己默认的理由。只有让乡村“混混”有一个好的家庭环境和正确的价值导向，他们才可能改邪归正，走向正道。前面提到乡村家族对“混混”的产生和发展有重要的影响，只要正确引导家族的教育，让家族中的多数人对自己家族的“混混”形成制约，那么家族也能成为制约“混混”的一道保障。而另一方面的家庭教育要切断“混混”的上游源泉，给以留守儿童更多的关注和正确的教育，不允许一个孩子在义务教育阶段辍学，鼓励家长支持孩子接受更高水平的教育都是限制“混混”群体发展的有效途径。
参考文献：
[1] 黄海.社会变迁中的乡村“混混”研究——基于国家治理转型的视角[J].江西师范大学学报:哲学社会科学版,2009,(5).
[2] 杨华.乡村“混混”与村落、市场和国家的互动——深化理解乡村社会性质和乡村治理基础的新视阈[J].青年研究,2009,(3).
[3] 贺雪峰.村治的逻辑:农民行动单位的视角[M].北京:中国社会科学出版社,2009.
[4] 欧阳静.农民公私观念与国家观念的南北差异——从农民对新闻联播的态度谈起[J].开发研究,2008,(2).
一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制
学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。__街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有__市最大的关闭国有企业—__氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有__区人口最多的城中村—__村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，__地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给__地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。
二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构
学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从20__年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。20__年3月份形成了《__街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。
（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。
贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、__公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以__地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。
（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。
贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。
（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。
贯彻落实科
学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以__地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。
贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。
（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。
贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑__街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。
三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展
（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从__地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。
（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。
[关键词] 企业社会责任分层激励道德责任
随着经济发展，企业社会责任问题成为世界经济发展中的重要课题。然而企业社会责任其涵盖范围广，企业的社会责任范畴极广，涉及经济、社会、伦理和法律多个领域，不同企业社会责任对企业和社会的影响存在很大差异，必须对企业社会责任内容进行划分，以便充分发挥法律的功能，更好地促进企业履行社会责任。
一、影响企业社会责任分层因素
企业社会责任涉及企业对雇员的责任、对消费者的责任、对债权人的责任、对环境、资源保护与合理利用的责任、对所在社区经济发展的责任、对社会福利和社会公益事业的责任六个方面。 在众多影响企业社会责任的因素中，笔者根据法与经济、社会、伦理的关系，认为分层规制的前提就要考虑影响企业赖以存在的经济条件和经济背景，同时兼顾其他因素。
1.企业社会责任分层激励机制的确立首先取决于企业赖以存在的经济背景
“法律关系以及国家形式既不能从其本身来理解，也不能从所谓的人之心智的进步来理解，而应当从它们所植根于的物质的生活状况加以理解……” 任何法律规则的制定都不能超越其赖以存在的经济基础。从经济角度来看，企业设立的目的是在节约成本的基础上生产和创新。任何否定企业营利特点来鼓吹企业社会责任都是违反经济规律的。法作为统治阶级意志的体现，其内容总是由一定物质生活条件决定的。一旦偏离经济规律和物质条件，那么这种法律最终必然是恶法，这种制度将会扭曲。我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济刚刚确立，法人人格独立和企业功能定位日趋完善的过程中，更应该关注企业的积极性和创造性的发挥。公司作为一种经济形式，最主要的是获得经济利润，从而促进经济发展。因此应该鼓励企业对营利本性追逐方面的权利。不能借企业对社会承担责任，无端干预企业。
2.企业社会责任分层激励机制的确立离不开民族伦理文化
法律不仅取决于其赖以存在的经济基础，另一方面还根源于民族的良知。 对企业社会责任分层必然要考虑民族伦理文化。中华民族数素有重义轻利的传统，甚至将其作为君子与小人的界分，一直不耻谈利。孔子曰：“君子喻于义，小人喻于利”这种将义与利、营利与社会责任对立起来的重农轻商的文化传统很难适应现代经济社会的发展，也影响企业社会责任的履行。事实上企业营利本身是企业为社会做的基本贡献，没有营利，企业连起码的再生产都难以维持，何以谈得上回报社会？因此，必须对企业社会责任进行分层激励，避免以“义”的追求抹煞企业营利的本性。同时又可以避免现代社会逐利过程，对社会责任“义”忽略。
3.企业社会责任分层激励机制的确立取决于企业发展阶段
企业生存与发展相互联系。在企业发展最初阶段，企业目标往往集中在营利目的的实现。没有营利的发生，企业将失去设立的动机，更谈不上企业再生产。因此在初创阶段，企业营利是决定企业能否生存的基本条件、是考察企业优劣的基本筹码，企业承担社会责任的重点应该集中在围绕营利或者社会公共利益相关的领域，对纯粹公益目的的道德责任应该量力而行。当生产发展到一定阶段，企业在社会生活中的角色日益显著。企业往往需要关注环境发展，以求长远利益的获得，企业要兼顾道德和社会文明和进步的社会责任。
二、企业社会责任的层次划分
1.直接影响企业利益的社会责任
从企业发展来看，只有营利才能更好的承担社会责任，而直接影响企业利益的社会责任则不仅是企业对社会的责任，也是直接影响企业利益的自身责任。如果企业以营利来排斥这一问题，不仅不会带来更大的营利，反而会损害企业的利益。
(1)企业对雇员的责任。雇员的劳动是企业财富创造的重要源泉。雇员权益保护的好坏，直接关系到其积极性的发挥和企业的发展。对雇员的责任可以分为经济责任和安全责任。2007年春节结束后，服装行业和鞋材行业面临的招工困难问题，从一定程度可以反思我国劳动密集性行业，企业对社会责任承担的缺失，企业往往仅仅承担法律责任，把最低工资标准当作标准工资。致使许多雇员放弃在这一领域工作或到雇员待遇较好的地域内工作。企业对雇员的另一个责任是安全责任，安全生产是企业对雇员的重要责任。表象上看安全生产与企业营利无直接关系，甚至会加重企业的生产成本。但是，如果企业不加强安全生产，不仅损害企业雇员的生命健康权利，一旦事故发生很可能造成企业数以万计的损害。
(2)企业对消费者的责任。企业营利的终端往往是消费者对产品或者服务的认可程度，再好的产品或服务质量不被消费者认可并购买，那么企业所创作财富也不能进入社会领域实现生产的目的。因此企业对消费者权利维护的社会责任直接关系到企业的营利。许多企业往往贪恋于短期利益的实现，忽略企业对消费者的责任。企业对消费者责任既有法律的基本要求也有人文关怀的道德因素。阜阳劣质奶粉事件、苏丹红事件、SKⅡ事件等发生，首先是企业对《产品质量法》的违反，生产出不合格的产品。更主要的是基于利益的期待，置消费者健康不顾。这些事件的发生给社会造成极坏的影响，使消费者在购买商品过程中心有余悸。因此，消费者利益的维护问题一直是一个瞩目的问题，也是企业社会责任的重要组成。
(3)企业对债权人的责任。企业对债权人利益的维护首先有利于自身交易链条的顺畅，直接服务于企业营利的本性。其次，债权人利益维护，有利于社会交易的秩序稳定。因此，债权人利益维护使企业和社会双赢，更主要是企业的直接营利。然而公司人格独立和股东的有限责任决定公司企业比其他任何企业更容易损害债权人利益。因此为保障公司企业外部行为的顺畅，必须保护债权人利益。
2.影响社会公共利益和企业长远利益的社会责任
环境、资源保护与合理利用是涉及社会公共利益和人类长远利益的重大问题，虽然不能直接为企业营利，甚至在某种情况下，遵守法律主动承担这部分责任的企业往往基于较高投入的成本，加大企业的运行成本，使企业同其他竞争者相比较处于劣势。这种劣势势必影响企业发展和运行。但是“社会成本一旦被消耗光了，它就可能需要花费几个世纪来弥补，如果这种弥补仍然可行的话。” 环境和资源作为这样的社会成本，一旦被企业忽略，造成环境污染，资源枯竭，其弥补的成本高昂：其所带来的环境问题的治理和可再生资源的再生是需要很长的时间；对于不可再生资源，直接引起某类资源的枯竭。因此企业对环境、资源的保护和合理利用，不仅关系到企业长远营利问题，同时更是关系社会公共利益的发展、甚至关系到人类的发展的重要责任。
3.与企业无直接利益关系道德责任
企业对所在社区经济发展的责任和对社会福利、社会公益事业的责任与往往与企业营利无关，甚至影响股东利益和公司利益最大化。它属于道德层次责任，是企业社会责任最弱的一层，它作为较高的道德水准一直被社会提倡和人类所向往。该义务的履行不仅促进社会和谐、文化素质的提高，也缓解政府对兴办公益事业、服务社区的经济压力。但是这些责任毕竟属于企业的道德责任。其履行的过多势必影响企业营利或者股东的利益，影响企业性质的体现。美国A.P.Smith Mfg.Co.v.Barlow 就是因捐赠行为而发生的重要诉讼，虽然法院肯认了捐赠行为是一项重要的社会责任，但不强制每一个公司都必须承担这一责任。由此可见，道德层次的企业社会责任是一种与企业营利无关的道德责任，法律不能强迫企业去承担。否则势必混淆企业与社会、政府责任的界限。
三、企业社会责任分层激励法律建议
1.对直接影响企业利益的社会责任的激励
企业对雇员、消费者、债权人权益保护的责任，往往涉及具体的利益主体，这些群体往往具有理性判断能力，可以通过具体的法律直接进行规范。德国的《股份公司法》、英国的《公司法》分别肯认了企业的社会责任。这对缓解劳资关系，保护消费者、提高产品质量都有一定促进作用，从而促进企业社会的和谐。我国可以根据企业营利的特点和契约自由的理念，完善现有法律，制定相应规则。具体有：
首先，加强对现有法律、法规的修改，推进三包制度、召回制度、惩罚性赔偿制度的完善。对《劳动法》、《工会法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《合同法》，《食品卫生法》进行修改完善。建立健全完善汽车三包制度、电子产品的三包制度、缺陷产品特别是与人民生活相关的食品、药品的召回制度、明确消费者权益保护法中惩罚性赔偿制度的适用范围和适用条件；
其次，与国际接轨，制定企业对雇员保护的各种行为标准和认证制度。充分借鉴国际社会的先进经验，学习研究国际劳工标准方面的制度，如《OECD公司治理准则》、美国“国际社会责任”组织发起的“社会责任8000”（ SA8000）、美国“公平劳动协会”制定的“工作场所生产守则”（Workplace Code of Conduct）。在不违背国际规则的前提下，结合我国经济发展水平，制定适合我国经济发展的劳工标准。
最后，制定劳动合同法、促进就业法、社会保险法、劳动争议调解仲裁法等特别法，加强对雇员保护。
2.对既涉及企业长远利益又涉及社会公共利益的企业社会责任的激励
企业的营利性和短视性决定其自觉让渡现有利益追逐社会公共利益和企业长远利益。因此对社会公共利益的维护，不可能通过企业的自觉性和道德规范来实现，必须通过国家干预性法律的制定和完善、责任的加强来维护企业对环境、资源保护和合理利用等公共利益。
(1)通过市场准入条件的规定，限制一些不符合环境保护、节能标准的企业进入市场。
在市场准入方面，国家通过法律赋予环境机关的审批职能，如果企业的设立可能造成环境污染，登记机关禁止企业进入。根据《环境标准管理办法》，国家环境保护总局制定了大量国家环境标准，如国家环境质量标准、污染物排放标准，初步形成了国家环境保护（污染防治）标准体系。通过这些标准的设定，将一些不符合环境标准的项目或者投资排除在外，从一定程度上防止了企业对环境的污染。
(2)通过完善资源保护法律和制定循环经济法方面的立法，强化企业对资源和环境保护和合理利用的法律意识，并辅以较为完善的法律体现和法律责任机制。充分发挥刑事法律责任的威慑功能，使企业基于对刑事惩罚的恐惧，爱护环境、保护资源。
3.发挥法律对道德的指引作用
法律的制定经常要受到道德中传统的观念或新观念的影响。道德责任好坏一直关系到一个社会的健康发展。企业道德素质高低直接影响社会环境的进步。法律作为一种重要的社会规范，不可能忽略法律与道德界限，将本属于道德的责任上升到法律高度，否则就会造成企业社会责任的法律泛化。法律对道德保障和指引作用决定法律有鼓励和支持良好道德和社会发展的作用。为了鼓励和促进企业积极履行社会责任。我国应该根据企业发展阶段，制定相应规范。具体来讲：
(1)根据《公司法》（2005年修订）或其他企业法律的规定，在法律许可的空间下，赋予企业可以通过公司章程或者企业章程，对企业捐赠行为、非营利投资行为进行限制，且此限制的效力优于法律的规定。以防止管理层借企业社会责任损害公司和股东利益。
(2)通过《公益事业捐赠法》等法律引导企业在经济能力许可的情况下，可以增进社会福利，加强对社区建设，但不做强制性规定。
(3)完善《企业所得税法》，对企业增进社会道德水准、进行社会捐赠或其他福利行为方面的非营利性投资从企业所得税中减免，从而鼓励企业主动承担社会责任。
(4)设立企业社会责任标兵或者类似奖项，鼓励企业适当从事公益活动。
只有在正确认识了何为企业社会责任的前提之下，才有可能对企业社会责任进行正确地分层与激励实践。鉴于此，将企业社会责任之内涵与特性，归纳为以下3点。
1．1企业社会责任实为企业对负外部性之持续补偿
外部性有正负之分，其中，负外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的该个体却没有为此承担成本，正外部性则反之。各国解决负外部性问题最常用的方式是征税与补贴，即对负外部性征收税费，对正外部性给予补贴。然而，负外部性从慢慢集聚到最终爆发间往往存在较长的时间间隔，因此补贴（包括补偿）并不能较为准确和快速地给予应对。例如，某些农药生产企业在农村租地生产，难免在生产过程中向空气、地下和水源排放一定量的有害物质，类似的环境污染行为自生产开始就存在，但是周围村民却需要在污染达到较大的程度时才会发现，而此时，对周围村民的补偿、对环境污染的治理，仅靠企业所交税款是很难满足的，而政府最终成为类似环境污染的埋单人。从上面的例子可以看出，企业的负外部性存在于企业的整个存续过程中，但是负外部性的大面积爆发却需要一定的时间，而爆发时仅靠企业所缴税款往往难以满足对负外部性的补偿，因此，激励企业积极地履行企业社会责任，其实质就是通过日常的践行社会责任行为，不断地对企业负外部性给予一定程度的补偿，以避免负外部性的集中爆发。例如，在上文例子中，企业可以定期对周边地区空气质量、土质和水质进行检测监控，给予企业周边农户一定的健康补助甚至资助其搬迁至其他地区，通过这些行为，从一开始就对负外部性给予补偿而避免环境污染加剧危害周边环境和村民。
1．2实践企业社会责任是对股东利益负责
企业社会责任并不是对传统经济学观点的否定，履行企业社会责任也遵循了“公司唯须对其股东负责，公司必须严格遵守其为股东谋求利益最大化的法则”这一观点。因为，践行企业社会责任一可为企业长远发展营造良好外部环境；二可以化解企业将来可能负担之不利益。具体说来，企业实践企业社会责任可以有效的提升其公众知名度、公信力，可以更加容易地获得政府的政策支持，这些都有利于其长期的经营；除此之外，从补偿负外部性这一角度出发，还能化解企业将来可能负担之不利益，减低股东利益受损的可能。例如，企业如果提升员工工作环境，短期内这种行为可能让企业生产成本增加和股东收益减少，但是良好的工作环境也会使得员工职业病发病率降低，而职业病率的降低，就使得该企业无需支付大笔职业病治疗补偿金甚至政府罚款，如此一来，反而有利于股东的长远利益。
1．3企业社会责任是法律义务与道德义务的综合体
企业社会责任并不是一项单纯的法律义务或者道德义务，而是其二者的结合，这主要表现在：首先，企业社会责任的一些具体要求，诸如企业保护环境、满足员工和消费者的需求等，既有来自法律的要求，同时也有源自道义的要求，只不过二者在具体要求标准上有所不同而已。法定义务是对行为人最低限度的道德要求，因此，企业首先应当履行法定的义务，以保证企业行为的合法性。其次，企业社会责任还要求企业不囿于法律的最低要求，而应志存高远，为公共利益的维持与提升尽力。同时，从实践的角度来看，道德层面上的企业社会责任相较于前述法律层面上的企业社会责任的“硬约束”来说，是一种“软约束”，即该类义务是超于法律法规的道德要求，即使企业不履行也不会受到法律的制裁，只会面临舆论的谴责，因为对这类企业社会责任之实践，更需要巧妙的激励方式。
2企业社会责任类型的层次划分
2．1企业社会责任层次划分的必然性分析
学界对于企业社会责任的促进方式鲜有条框清晰的划分，笔者认为虽然企业社会责任主要是为员工、消费者、社会公共利益及环境等非股东的利益相关者争取利益，但是这些利益相关者在具体的利益类型以及获益方式等要素上存在着较大的差别。例如企业为了增产，可以通过在生产环节上的硬件投入来改善员工的工作环境，以期员工能够较好的完成工作任务［4］；而为了获取外在的舆论和政府支持，则可以通过对社会的捐助、支持福利事业和公共事业建设来实现［5］。上述的两个例子虽然都是企业通过对企业社会责任的投入来获取对自己有利的盈利条件，但是可以看出，企业对于员工工作环境的投入较之于对社会的捐助，由于前项投入能够更加直接的刺激企业生产获益，因而企业会更加主动于此项企业社会责任的实践。正是由于企业社会责任利益相关者在利益类型和获益方式等要素上的差别，使得企业在履行不同的企业社会责任时会存在主动性、投入程度、投入方式等方面的差别。因此，对于促进不同内容的企业社会责任履行，其层次的划分就显得非常重要。
2．2企业社会责任的层次划分研究
关于企业社会责任层次的划分，学界也各有说法。JamesJBrummer及其支持者将之划分为经济责任、法律责任、道德与社会责任。但这种划分方式在激励企业践行企业社会责任的过程中难有实效，原因在于若将企业社会责任中法律与道德责任完全分离，则对于道德层面的责任实难操作而使实践陷入僵局。此外，我国著名学者卢代富教授将企业社会责任区分为中小型企业、国有企业的企业社会责任。该种划分更多的基于对当前我国国情之分析，考虑到了不同企业之间的经济辐射带范围，以及因不同的盈利心态而产生的不同经营理念和经营方式。笔者在本文所采取的划分方式将不同以上两种，其划分之依据，是上文中举出的关于企业社会责任不同利益相关者在利益类型以及获益方式等内容上的不同的结论。具体来说，是指将企业社会责任划分为如下两个层次，即：与市场有关的企业社会责任和与公共生活有关的企业社会责任。首先，与市场有关的企业社会责任，是指与员工、消费者等关联紧密的一系列企业社会责任，例如员工的工资福利、工作环境，消费者接受的服务和产品、享受的售后服务等。其次，与公共生活有关的企业社会责任，是指与社会的公共利益等关联紧密的一系列企业社会责任。具体来说，主要是指与政府进行良好沟通、社会捐助、慈善事业、公共产品捐助、植树造林、开发使用新型节能环保设备等。之所以将企业社会责任划分为如此两个层次，具体原因主要如下。
（1）与企业经济利益的联系程度不同。与市场有关的企业社会责任中，主要是对员工和消费者的有关责任，其中与员工有关的责任，直接关系到员工待遇的优劣，也势必会通过影响员工的工作积极性进而直接影响企业的赢利，甚至会影响到企业需要承担的因员工罢工而造成经济损失风险的大小；与消费者有关的责任中，由于消费者是企业最主要的消费市场承载者，对消费者的满足程度，将直接影响到企业销售链的存在与否，进而决定着企业的营利状况。而反观与公共生活有关的企业社会责任，无论是与政府的良好沟通从而获得较好的投资经营环境，通过社会捐助、慈善事业获得较好的社会评价，还是有效进行环境保护等，都无法将这些效益较为直接迅速地转化为企业的经济利益。
（2）企业社会责任投资的收益方式不同。在这两类企业社会责任中，企业因其投入而获取利益的方式和途径存在差别。与市场有关的企业社会责任，需要企业投入以改善员工的待遇、增加消费者福利，这些投入，将直接影响到员工的工作态度、工作效率以及企业消费群体的规模及企业的市场占有率，可以说，这一类投入将会直接影响企业经济利益的增减。而对于与公共生活相关的企业社会责任则不同，这方面的投入，其直接目的并不是实现企业的利润，而是为了改善企业生存的大环境，以为企业的长远发展服务。虽然这一类投入的直接受益人也包含企业员工、消费者等，但更多的受益人可能是与企业并无直接经济联系的社会大众。因而从浅层面来看，企业并不能较好地从这类投入中直接获取经济利益，但不可否认的是，这一类投入能够带来良好的企业外部环境，为企业长远发展提供便利。
（3）认识态度不同。正是由于企业社会责任两层划分内容具有以上的两个特点，使得一个企业在现实的投入中对于与市场有关和与公共生活有关的企业社会责任会出现较为明显的偏差，对于能够带来直接经济利益的那一部分自然会比较主动地投入，而对于营造良好外部环境的那一部分则不同，不仅仅是因为看不到较为直接的经济利益，更因为搭便车原理，使得企业对于与公共生活有关的企业社会责任的投入量较少，从而影响企业外部环境，造成恶性循环。因此如何激励企业对于这一部分企业社会责任的投入，也是需要重点研究的问题。
3分层激励机制探析
关于企业社会责任的落实问题，各国普遍采取将那些企业必须承担的最低限度的社会责任，通过立法确定下来以便强制企业履行；而就人们对企业承担社会责任的“高标准、严要求”，则通过政策号召、舆论、企业自律等方式来促使企业履行。但无论是何种方式，这种“义务上的附加”只会对企业形成压力，且过度的义务附加还可能使企业产生对抗。因此，如何通过有效的方式来激励企业而非一味地强制企业履行社会责任，就是尤其需要重视的问题。
3．1企业社会责任激励机制的认识转变
长久以来，一些学者在“激励”企业履行企业社会责任的问题上存在着一个认识上的误区，他们一方面认同企业绩效与企业社会责任的正相关关系，另一方面则直接以舆论引导或者影响立法来“强制”要求企业履行社会责任。他们在这些认识上的“连贯性”却往往造成理论与实践之间的脱节，特别是在企业自身看来，通过立法方式强制要求其履行企业社会责任的同时，又标榜承担这些责任有助于其盈利，这使得以自身利益最大化为终极目标的企业陷入了一个逻辑怪圈：强制要求其必须履行的义务，缘何又会为其自身带来利益？为什么不是给拥有强制力的一方带来利益呢？固然，通过义务附加，可以对企业承担社会责任起到一定的促进作用，但是也容易引发对抗。由此一来，这些学者的“激励”行为反而不能达到应有的效果。因此，如何寻找到一条既能满足各方利益，又能让企业积极履行企业社会责任的道路，是当下落实企业社会责任的重心。
3．1．1对于“激励”的分析
激励有激发和鼓励的意思，它意味着能够较为有效地激发出主体的自觉性和能动性。借鉴管理学上关于激励的相关理论，我们可以对本文中“激励”的含义做如下理解：
（1）激励应当是双方目标的结合。这指在企业社会责任的设定上，不仅要包含有员工、消费者、其他方面的公共利益的需求，而且也应当包含有企业获利的可能性。这也就是激励之于义务附加的优势所在，即能够使企业自身较为主动地去履行社会责任。
（2）激励需具有引导性。无论激励措施如何施行，只有当这些激励转化为被激励对象的自觉愿望，激励的效果才能有效发挥。基于激励的第一个特性，企业自身在了解到利益存在的可能性之后，才会由此来自觉地履行社会责任，这也是激励作用于企业，区别于其他方式的一个重要特点。
（3）正激励与负激励相结合。在具体的实践中，除了对被激励对象符合公共利益的行为进行奖励之外，还应当对违背公共利益的行为进行一定的惩罚。例如，我国《产品质量法》中不仅规定了企业可以自愿申请产品质量认证，获得特定产品的质量认证证书；同时，对于质量不合格的产品，则会对其生产经营者给予责令限期改正、停业整顿等处罚。这样的类似行为，就能够从双向克服主体间“搭便车”的心理，激发企业自身的主观积极性，较好地实现企业社会责任的绩效。
3．1．2对企业社会责任之激励的两种具体形式
基于上文中对激励内涵的分析，笔者认为，激励产生实效，主要有以下两种方式。（1）直接激励行为。这种行为区别于单纯的强制和呼吁等，其本身含有对企业实施特定行为的鼓励，也正因为如此，企业能够较为主动地实施。例如，《中华人民共和国循环经济促进法》第四十四条规定“国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品，……企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合利用等鼓励名录的技术、工艺、设备或者产品的，按照国家有关规定享受税收优惠”。这一法律条文内容本身含有对于某些特定企业行为的鼓励，将企业社会责任的具体内容与企业利益直接联系，即主动实施节能措施的企业能够获得税收优惠。间接激励行为。所谓间接激励即是一种含蓄的、非直接的形式，即间接激励行为往往以企业践行了一定程度的企业社会责任为前提，更是一种事后的肯定与鼓励，以形成榜样效应使其他企业效仿。例如《京华时报》举办的“2011年度京华公益奖评选”中就设有“优秀企业公民奖”①，专门用于嘉奖热心于社会公益事业的企业。这些类似评奖活动，对积极践行企业社会责任的企业是一种肯定的评价，并且能让其收获一定的企业影响力、外部良好评价等，获奖企业之行为必为其他企业所效仿，从而推动整个社会之企业社会责任实践。
3．2企业社会责任分层激励方式
通常而言，企业社会责任的激励方法主要有法律手段、行政手段、公众舆论、道德、市场机制、政府调控、行业自律等。依据上文所述的企业社会责任层次划分以及激励的两种形式的理论，结合中国当前的立法和社会实际情况，笔者在具体的企业社会责任分层激励当中，提出了以下建议。
（1）与市场有关的企业社会责任的激励方式当以间接激励为主。在与市场有关的企业社会责任中，其主要的责任对象包含有员工、消费者等，这些责任对象是企业在运行乃至与企业有关的社会生活中最为重要的相关者。企业对员工的待遇决定着员工自身与家庭的存续，同时员工的工作状况决定着企业自身的存续；企业为消费者提品、售后服务的质量高低，则会对消费者人身财产利益产生影响，同时消费者的消费行为则保证了企业营利与再生产的进行。由此观之，当前的现状是那些涉及最低层次的法律与道德之人权要求，例如员工基本待遇、产品最低质量保证等，已然被社会所共知而无需企业社会责任之实践。唯需对那些敢于超越此最低标准，不断提升员工、消费者待遇的企业给予鼓励以示激励。因此，对与市场有关的企业社会责任之激励，应当以间接激励为主，即无论是公众的舆论行为、市场机制的作用还是行业的自律，都应当探索一种利益指向明确的方法来促使企业履行企业社会责任。让企业形成一种这样的思维，即自我对该类企业社会责任的承担，可以更好地获取经济利益。例如，行业协会对于本协会成员的评比、颁发证书的行为，不仅是对注重企业社会责任的企业加以肯定，更可以起到较为有效的榜样作用，使其他企业也积极效仿，主动承担社会责任。
（2）与公共生活有关的企业社会责任的激励方式当以直接激励为主。与公共生活有关的企业社会责任主要包括与政府进行良好沟通、社会福利捐助、慈善事业、公共产品捐助以及植树造林，开发使用新型节能环保设备等环境保护行为。由于这些行为与企业自身营利间的联系不够紧密，因此大多数企业怠于履行；同时，考虑到法律、行政手段虽然可以在短时间能起到强制企业履行社会责任的作用，但由于这些行为与企业经济利益的联系不紧密，企业在强制力的压力下，难以反思其自身行为，反而可能会埋怨国家、政府，不利于其长期有效地履行企业社会责任。基于以上两点的考虑，对于与公共生活有关的企业社会责任激励，应当以直接激励为最主要手段。这就要求国家、政府在立法的过程中首先要考虑到企业营利，通过对履行企业社会责任主体的奖励，来激励其他企业主动承担企业社会责任。例如，我国各地为了合理充分利用电能以及保证碳排放量达标，相继出台了关于企业在夜间用电的优惠政策，这样就不仅保证了环境保护的有效性，同时也给予了遵循其要求的企业一定的利益。此外，对于公众舆论、市场机制作用、行业自律等缺乏强制力的激励方式，则更加应当注意到其激励效果。最后，公众、行业自身则应当积极配合政府的导向工作，在保证最大多数人的公共利益之中谋求自我利益的满足，这样才能较好地实现企业满足公共利益的激励。
4结语
基层社会治理的系统观。基层社会治理的系统观分为板块论和层次论，在版块论中，分为五个板块，这五个板块是相互联系的，不能完全割裂开来。一是基层经济治理板块，二是基层政治治理板块，三是基层社区治理板块，四是基层文化治理板块，五是基层生态治理板块。其中，基层社区治理板块是核心，其他四个方面要与这个核心产生良性互动，这绝对离不开系统观。在层次论中，首先，社会治理的上层设计要科学、规范，这属于宏观问题。其次，社会治理的中层执行要公允、透明，这属于中观问题。最后，社会治理的基层要公平、高效，自治是基层社会治理的精髓。基层社会治理离不开上中下层的协同配合，这就要有系统观。所以，基于国家治理现代化的层次论，顶层设计要科学（上层），中层执行要公允（副县级以上是中层干部），基层（副处级以下）治理要自治；科学才能保证其先进性，公允必须建立在透明的基础上，基层自治也需要善治。
基层社会治理的全面观。基层社会治理也离不开“四个全面”。“四个全面”是我们加强和改善社会治理的目标性工具。一是基层社会治理不能脱离全面建成小康社会的目标和中华民族伟大复兴的目标，否则任何基层社会治理都会与历史使命相脱节；二是基层社会治理创新离不开全面深化改革，否则任何社会治理创新都是表面文章、昙花一现；三是基层社会治理创新离不开全面依法治国，否则基层社会治理就会偏离法治轨道，产生新的混乱；四是基层社会治理创新必须全面从严治党，必须主动加强和完善党的领导，否则就会脱离党的领导，事倍功半。
基层社会治理的人民观。基层社会治理一定不能忘记职为民所授、权为民所用、情为民所系、利为民所谋。只有一切为了群众，才能诚心诚意为群众办实事，尽心竭力为百姓解难事，坚持不懈为人民做好事。
基层社会治理的幸福观。基层社会治理好不好，创新成不成功，人民的幸福程度是检验的试金石。强调：“要科学统筹各项改革任务，协调抓好党的十八届三中、四中全会改革举措，在法治下推进改革、在改革中完善法治，突出重点，对准焦距，找准穴位，击中要害，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系，突破‘中梗阻’，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”基层社会治理创新亦是如此，必须让人民群众有更多的获得感。
关键词：城镇化；动力机制；农业剩余；比较利益；经济结构
R.M.诺瑟姆认为，城镇化水平与经济发展水平之间是一种粗略的线性关系，即经济发展水平越高，城镇化水平就越高。然而，我国社会在长期的城乡分割的二元结构体制下，城镇化明显滞后于工业化，这严重阻碍了国民经济发展，带来了“离农人口‘两栖化’、城镇化水平地区差异较大”等许多问题。据统计，我国城市化的滞后程度，1985年为-28.1%，1990年为-24.6%，1995年为-27.8%，1998年为－29.9%。目前，我国城市化滞后状态不但没有改变，甚至还在不断发展，比相应发展水平国家的标准结构的城市化比率低了30%。发展中小城镇是我国城市化进程中不可避免的选择，而且完善我国城市体系，特别是加速发展小城镇更是我国城市化工作中的重中之重。本文着重研究中国社会城镇化的动力机制，从而为进一步研究如何推进城镇化进程做铺垫。
一、城镇化的内涵
关于城镇化内涵的讨论很多，归纳起来有以下几种较具代表性的观点：
城镇化是指农村人口不断向城镇集中的过程。
城镇化是指包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。
城镇化是指农村人口转化为城市人口，农村生活方式、价值观念转变为城市生活方式、价值观念的过程。
城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。
城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。
城镇化，就是指“农村城市化”。
城镇化，就是指城市自身实现向更高层次发展，国民经济中的各种生产要素组合而成的生产函数向更高层次变革，向城市现代化迈进。城镇化可以分为迥然不同的“城市乡村化”和“乡村城市化”两个阶段。
本文认为城镇化是农村地区演化为集镇的现象和过程，其实质就是农村剩余生产要素的转移过程，即生产要素点由分散到聚集的过程。由于农业生产的主要特征为广大的劳动力与自然资源（如土地等）相结合，如果把每一个能够独立生产的生产要素抽象为一个点，则在空间上，在很广大的区域中农村生产要素以点状遍布整个区域。随着社会生产力的提高，结合在自然资源中的生产要素（大多为农村的生产要素）被排挤出来，自由地游离于社会之中，处于一种自由状态，而工业化的发展使城镇对生产要素也有现实的需求，在比较利益下，城镇或农村非农产业对剩余生产要素产生引力，剩余生产要素向城镇或农村非农产业聚集，向城镇聚集使城镇规模增大、城镇功能完善，向农村非农产业了聚集，使农村逐渐转变为城镇，这样城镇化过程随之发生。
二、城镇化的深层动力机制
农村城镇化运动的动力源于农业生产剩余生产要素的产生和社会工业化发展对劳动力的需求。我们认为要加快城镇化的步伐：一方面，就是要解除对农村生产要素的束缚，使农村剩余生产要素处于自由状态，并同时具有较大的追求利益的动力；另一方面，就是要使城镇具有容纳更多生产要素的能力，还要使对农村剩余和生产要素有更大的吸引力，并排除对农村生产要素流向城镇的限制，从而有效地推动社会城镇化的过程。目前我国城镇化出现了动力不足的情况，分析城镇化的动力机制的构成，研究各个动力机制与城镇化之间的关系，对于强化城镇化的动力，推进城镇化进程有着重要的意义。
（一）农业剩余是城镇化的启动机制
农村生产要素作为点依附在广大的土地上，呈现出分散状态。由于种种原因使得农村生产要素受到束缚和限制，要实现生产要素由分散到聚合的过程，首先单个的生产要素必须是自由的，不受限制的。通过创造农业剩余一方面可以使生产要素从土地资源的束缚中解放出来，另一方面可以增加农村剩余生产要素的总量。农业剩余包括农产品的剩余、农业劳动力的剩余和农业资本的剩余。农业剩余是实现城镇化的前提条件，没有农业剩余，工业化、城镇化都是零，农业剩余是城镇化的启动机制。
一些有关农业剩余与城镇化的经典理论。刘易斯提出了著名的二元经济结构理论，即发展中国家的经济是有两类性质不同的部门构成的。一是用传统生产方式进行生产的以农业为主的传统部门，二是采用现代生产方式的现代工业部门。他认为在传统的农业部门中存在着大量的边际生产率接近零或等于零的剩余劳动力，现代生产部门在高于农业部门维持生计的很低的固定工资水平下，就可以得到无限的劳动力供给。农业部门的剩余劳动力持续不断地向工业部门转移，一直到农业部门由劳动力剩余经济开始变为劳动力短缺经济，国家进入工农业协调发展的阶段。1961年，拉尼斯和费景汉在刘易斯的模型基础上进行了补充和修正，建立了一个更为精细的劳动力转移模型。这模型把经济发展的过程划分成3个阶段：劳动力无限供给的阶段，伪装失业者被工业吸收的阶段，以及农业现代化的阶段。拉尼斯－费景汉模型强调了农业对工业的贡献不仅在于提供工业部门所需要的劳动力，还为工业部门提供农业剩余。如果农业剩余不能满足工业部门扩张后新增工业劳动力对农产品的需求，经济增长和劳动力转移就会受到阻碍。因此，在鼓励工业部门扩张，加快经济增长的同时也不能忽视了农业。亚当・斯密也说过：“要先增加农村产物的剩余，才谈得上增设都市”。这些理论告诉我们，农业的发展是工业化、城镇化、现代化的基础，大量农业剩余是城镇化的先决条件。
实现城镇化的历史经验和教训。总结发达国家成功实现城镇化的经验，农业剩余创造为发达国家城镇化提供了最基本的条件。英国是通过圈地运动，剥夺了农民的生产资料，使这些农民不得不离开他们赖以生存的土地，向本国城镇非农产业转移。这些农民被迫从土地中解放出来，为英国的城镇发展提供农业剩余劳动力。“圈地运动”为英国等一些发达国家的发展提供原始资本积累，提供了原始的农业剩余，农业生产率的提高才是发达国家真正使农业与城镇发展形成良性循环的主要途径。西方发达国家经历了两次“农业革命”。第一次农业革命是在西方发达国家工业化之前，这场农业革命较大幅度地提高了农业生产效率，使农业劳动力向工业部门和城镇的转移成为可能。第二次农业革命是在西方发达国家在工业化基本实现后，通过机械的引进和化肥的使用，工业反哺农业，农业在生产率和产量上均实现了新的飞跃。这两次农业革命为城镇化的发展奠定了基础。相反，在20世纪五六十年代，许多发展中国家在追求高速工业化之时，普遍忽视了农业的发展。结果，这些发展中国家工业产值以每年10%以上的高速增长，而农业却长期处于停滞不前的状态。由于农业劳动生产率低下，发展中国家尽管大部分劳动力在从事农业生产，但农产品却还不能自给。工业发展和城镇化所需的农产品还不得不依赖进口。发展中国家工业高速增长难以持续下去， 农村日益陷于贫困的境地，出现城镇繁荣与乡村贫困并存、城乡差距悬殊、地区发展极度不平衡的现象。
比较发达国家与发展中国家的做法，发达国家重视农业发展，使其为工业、城镇发展提供了充足的农业剩余，等工业、城镇发展到一定程度又反哺农业，为农业提供机械设备、运输工具等现代化装备，提高农业生产率，于是形成了相互促进的良性循环；而发展中国家一味追求工业化与城镇化，在农业尚未发展成熟之时，通过行政手段使农业为工业化、城镇化提供剩余，导致工业发展了，城市发展了，农业却停滞不前，最终工业化、城镇化的发展都受到农业水平低下的牵制。我国就是长期以来采用偏重工业发展，利用“工农产品剪刀差”强制性让农业为工业发展提供农业剩余。这种对工业发展的偏重，导致我国城镇化发展严重滞后于工业化发展，城乡差距很大，地区差异很大。
创造农业剩余是我国社会城镇化的充要条件，是我国社会城镇化的启动机制。农业剩余为城镇的发展提供剩余的土地要素、劳动力要素、资本要素等生产要素，大量的农业剩余的产生使这些剩余要素从农业中解放出来，在城市和非农产业的强大吸引力下聚集起来。这些要素向城镇聚集形成城镇的一部分，增大城镇的规模，增强城镇的功能；或者这些要素向农村的非农产业聚集形成乡镇企业、农村工业、农村第三产业等，使农村向城镇过渡。要素无论是按这两种方式中的哪种方式聚集，最终都将产生城镇化的结果。没有农业剩余，作为生产要素点无法解放出来，成为自由的点。这时工业化、城镇化即使程度很高，也会因为缺乏基本的要素支持而变成空中楼阁，发展不下去，出现许多难以解决的问题。所以解决城镇化问题的前提在于要能创造农业剩余，要创造大量的农业剩余，要创造源源不断的农业剩余。农业剩余的获取主要依靠农业自身的发展，依靠农业劳动生产率的提高。
（二）比较利益是城镇化的驱动机制
托达罗模型（Todaro model）指出：农村劳动力移入城市的决定因素，是城乡经济结构差异和对于迁移成本及效益的权衡。其中，强调决定迁移的是城乡之间“预期收入”的差异。人口学理论得出“人口流动高位移规律”：劳动力总是由低层次向高层次转移，由生存条件差向生存条件好的地方转移，由劳动收益低向劳动收益高的区位转移，由简单劳动向复杂劳动转移，由农村向城市转移。农业剩余劳动力从农业部门流向非农产业部门的基本原因是比较利益差异所致，不仅是农业剩余劳动力，所有的农业剩余要素都会在比较利益的驱动下，产生这样的流动规律。在这个要素流动过程中起主观能动作用的是几个相关行为主体：政府、企业和农民，他们通过对这个流动过程的比较利益与比较成本的权衡，决定最终的流动行为。在我国，城乡巨大的收入比较利益驱使农村劳动力向城市转移，但现阶段出现农民转移不彻底现象，比如离农人口“两栖化”、“民工潮”等现象，另外还出现了“城市病”等问题。所以，要推进城镇化进程，也就是要加快农村剩余生产要素向城镇和非农产业流动的速度，相关行为主体的行为选择起了很大的作用。要刺激相关主体的正向行为选择，一方面可以直接提高城乡的比较利益差异，而我国目前城乡的比较利益差异已经很大，并且带来一系列社会问题，我们现在都努力争取如何缩小这个差异；另一方面就是通过降低城镇化过程中相关主体比较成本，提高城乡的比较利益。显然，后者是更为可取的。
从企业的角度分析，企业作为经济主体在比较利益驱动下，它有从农村迁往城镇的意愿，但是如果迁移成本较高，它可能会放弃迁入城镇的机会。城镇较农村有较多的优势，如便利的交通运输、通讯、信息，较高素质的劳动力，先进技术的获得等等。城镇相对于在本村或本乡镇较高的土地使用费，各种名目繁多的收费（而在村、乡、镇由于地处偏僻地方可以获得较多的逃、避税收的机会），城镇较高的环境指标要求导致企业必须支出较高的污染治理费用，解决职工的生活住宿支出的费用等等。那么企业如果想迁入城镇，它必须权衡收益与成本的差异。迁移一次企业是一项浩大的工程，从土地审批，到厂房建设，机器设备搬运，工人招收，大小事务，企业主不仅要有相当财力的支持，还要投入相当的精力。同时，企业主在本地已建立起一定的社会网络，便于生产经营工作的开展，这些社会关系也会被企业主计算在迁移成本之内。因此，没有长远的打算和更大的发展目标，一般的企业主是不会做出搬迁决策的。所以要采取一些降低企业迁移成本的措施：千方百计降低迁移企业的土地成本，对企业迁移给予一定补偿政策。
从农业剩余劳动力转移的角度分析，应该降低农业剩余劳动力转移的迁移成本。在我国，农业剩余劳动力向城镇迁移过程中出现了离农人口“两栖化”，农业剩余劳动力转移速度减缓等现象，这是因为农民实际上也是“经济人”，有趋利的动能，他们会对转移的成本和收益做出一个比较。可见尽管城乡比较利益明显存在巨大差异，城镇就业机会较多、工资收入较高、生活水平和生活环境较好、有良好的受教育机会，但他们还是会在比较转移的成本与收益后决定是否转移。农业剩余劳动力转移的成本有现实成本和隐形成本。现实成本是生产和生活环境改变所支出的费用，包括农民进城所需支付的住房购买费（或房租费）、城市生活的交通费用、城镇生活货币化进而生活费用提高的费用等等，隐形成本包括农民要放弃依恋已久的土地，离开熟悉的自然环境和人际关系环境等等。农民向城镇转移成本是直接的，短期内就要付出的，而取得的收益却是不确定的，因此，农民向城镇永久性转移是具有一定风险的，如果这个风险超出了农民自身所能承受的范围，则农民很可能就会放弃向城镇转移。尤其是当非农就业机会不足、不稳定，农民收入水平低，由于社会保障制度建立滞后，农民进入城镇后不能享受到与城市居民相同的社会保障的情况下，城镇化的渐进性就更加明显，甚至有可能停滞。国家应该通过完善社会保障体系，加强农村人口培训和素质教育等措施降低农民迁移成本，转变农民陈旧的思想观念，来达到推进城镇化进程的目的。
总之，城乡比较利益的差别是直接推进城镇化的驱动力，但是由于过高的迁移成本这一进程受到了很大的阻碍，使城乡比较利益差别对城镇化的驱动作用受到了限制。通过降低城镇化过程中相关性主体的迁移成本，才能使比较利益的驱动作用发挥得淋漓尽致。
（三）经济结构变革是城镇化的持续动力机制
由于比较利益的驱动，城镇化是一个必然的过程，但是要使城镇化的进程持续、快速、健康的推进，经济结构的变革才是真正的持续推动力。这里所说的经济结构变革包括两方面内容：一是社会经济结构的变革――劳动力的工业化和非农化；二是农村经济结构的变革――农村非农化和农村工业化。据统计，1989年我国每个农业就业人员提供的净产值，分别只有采掘业的15%，制造业的14-64%，初级基础设施部门的17.8%和服务业的37.l%。平均而论，每向非农产业转移一名农业劳动力，可增加1979.4元净产值。农业与非农产业劳动生产率如此悬殊的差异，还将在较长时期继续存在。经济结构变革是要建立在产业发展的基础上。在推进城镇化发展过程中，应该重视一、二、三产业的聚集、关联和协调发展，注重城镇产业经济的扩展和升级。一是非常重视交通、通讯等基础产业的发展。二是重视二、三产业的转换和升级，注重高新技术产业的发展及其对传统产业的知识化改造。三是重视农业的现代化。前面提到过，农业为其他产业提供农业剩余，农业自身的发展是不能忽视的，在发展农业的基础上，进行经济结构变革，为城镇化提供持久的动力。经济结构变革是一个长期的过程，它将伴随着城镇化步伐向前推进，持续不断地为城镇化创造动力。
1、工业化（包括劳动力的工业化和农村工业化）为城镇化提供持续动力。在我国工业主要分布在城市，工业化也较城镇化的程度更高，城镇工业的发展吸纳了大量的农村剩余劳动力，对城镇化过程起到了很大的作用。城镇化的内在要求是产业的聚集和扩散的统一。农业剩余的创造使各种生产要素解放出来，自由流动。没有生产要素的自由流动，就不可能形成产业的聚集，没有产业的聚集就不可能形成聚集经济，产生城市；没有生产要素尤其是人的自由流动，就不可能形成产业的关联，城乡之间的融合就不可能实现，城镇化也就不可能实现。因此，农业剩余为城镇化创造了前提，比较利益驱使自由流动的要素向城镇聚集，而工业化对这些自由流动的要素产生了强大的聚集力，使这些自由流动的要素不断向城镇和非农产业聚集。工业的发展能带动当地就业机会、劳动收入的跨越式增加，会吸引众多趋之若鹜的外地人到来，一些外地人直接参与到工业生产中，大企业或中小企业效益的增加，促使地方财政收入的直线上升，财政收入又会反馈到当地基础设施的完善上。当一个区域成为越来越适合企业生活的优质土壤，受利益驱动的上下游产业和竞争对手都会来寻找更大的利益，经济中的“乘数效应”就会让当地经济如滚雪球般越做越大。在这种情况下，如果是城镇的工业化必然增强城镇吸纳生产要素的能力，扩大城镇规模；如果是农村工业化，必然带动一方经济发展，渐渐由农村转变为城镇。城镇化也就随之发生。尤其是农村工业化，它对农业剩余的生产要素聚集作用非常大，它符合了农民的恋土、恋乡的心理，对农业剩余生产要素产生强大的吸引力。1984年以后，乡镇企业异军突起，为农村经济发展注入新的活力，成为农村劳动力转移的主渠道。从1984-2002年，乡镇企业职工人数由5200万人增加到1.3亿人，年均吸纳433万人，职工总数占到农村劳动力的27%。20世纪90年代以后，随着发展速度放慢、技术水平提高和产业结构升级，乡镇企业吸纳劳动力的能力呈现下降趋势。乡镇企业是我国农村工业化的一个阶段性成功典范，但却搁浅了。我们应该总结经验和教训，继续大力推进农村工业化。
2、第三产业的发展为城镇化提供又一持续动力。有学者提出“第三产业是城镇化的最大推动力”。发展经济学指出，随着资本密集化程度的提高和科学技术的进步，现代工业部门创造的就业机会已越来越少，大量的农村劳动力将转移到城镇商业、服务业等第三产业领域。美国、日本等国经济发展实践也得出这样的结论，即城市化水平与第三产业发展的相关性高于与第二产业发展的相关性，第三产业是城市化的最大推动力。长期以来，我国第三产业一直比较落后，目前第三产业增加值占GDP的比重为33%左右，低于国际上同收入组别的国家近20个百分点。正是这样，我国的第三产业将会有巨大的发展潜力。与第二产业相比，第三产业具有资本密集程度低、人力密集度高、就业弹性大、容易进入等特征，因此，第三产业将具有更大的聚集农业剩余生产要素（尤其是农村剩余劳动力）的潜力。学者们普遍认为要解决“三农”问题根本途径就是转移农村剩余劳动力，但是农村剩余劳动力往哪转呢，如果往城市转，城市人口现在也面临前下岗失业，也有着同样的就业难的问题，而第三产业已成为为就业的主渠道。据报道，1990年，我国第三产业从业人员比重是18.5%；到2001年，这一比重提高到27.7%。劳动保障部有关负责人说，这证明我国就业结构逐步改善，第三产业已成为扩大就业的主渠道。要提高城镇化的程度，必须大力发展第三产业，发展各类综合性和专业性商品批发市场，加快金融、保险、信息等新型的第三产业的发展。
经济变革，尤其是农村工业化和第三产业的发展，还能给农业剩余劳动力、农村其他生产要素聚集创造巨大的空间。它的发展将与城镇化过程一起，相互促进、相互推动，形成良性发展的局面。
三、城镇化的直观动力机制
上文分析了我国社会城镇化的深层动力机制，这些深层的动力机制外化为以下几个直观的动力机制。我国城镇化的直观动力机制是多元化的，城镇化过程就在这些动力的综合作用下发生，我们必须分析清楚哪些是向心力，哪些是离心力；应该强化向心力，弱化离心力促进我国社会城镇化健康、快速的发展。
城镇自身的吸引力（收缩力）。城镇较农村的优越性是显而易见的，城镇有较高的工资收入、较好的生活环境和娱乐设施、受教育的机会较多、生活水平和生活品味较高，城镇经济文化的多元性，也为人们实现自我价值提供了可能；同时，相对农业而言，第二、三产业比较利益较高，在比较利益的驱动下，城镇吸引资金、劳动力、资源等经济要素向其集聚；因此，城镇化成了一个必然的选择。总而言之，城镇自身具有很强的吸引力，这种吸引力通过示范效应对周边农村发生作用，它是社会城镇化最直接的动力。
农村趋向城镇的聚集力。农村自身的发展，尤其是农村非农产业的高速发展产生了趋向城镇化的强大聚集力。随着我国农村的实行，农民获得了经营自，农村生产力得到了充分解放，乡镇企业异军突起。乡镇企业的迅猛崛起，打破了“农村搞农业，城市搞工业”的传统观念，农村第二、三产业迅速发展。农村非农产业的发展使得农村人口的工作领域由第一产业向二、三产业变化，农村劳动力向乡镇工业小区区域集中，加速了资本、信息、技术、等经济要素的聚集。最终，提高了农民生活水平、改善了农民生活质量、增强了农民整体科技文化素质，使农民过上与城镇居民无多大差别的生活，为城镇化奠定了坚实的基础。实际上，随着农村非农产业的发展，经济要素不断集中，这个过程本身就是城镇化的一个过程，一些非农产业发展较好的乡、村就可以直接转变为城镇，或者成为准城镇。
城镇对农村的扩散力。在农村的经济要素不断聚集的同时，城镇的经济要素也会向周边农村渗透，城镇对农村的这种强大的扩散力也是推动我国城镇化的重要动力。城镇经济发达，生产社会化水平高，科技实力雄厚，交通便利，信息灵通。它对其周边农村具有扩散力，可以在较短时间里，以比较低的费用，组织大规模的商品流通与物资集散，并以其生产、科学技术、经营管理经验影响其周边地区，从而加快乡村工业化、现代化的发展。城镇可以通过“城镇兴龙头，农村建基地”的方式，把资金、技术、信息扩散到周边农村，培植龙头企业，开拓农副产品交易市场，与周边农村资源共享，带动周边农村的发展。
中心城镇对周边城镇的吸纳力。随着城镇的不断发展和城镇功能的不断提升，中心城镇应运而生。中心城镇规模得到扩展，城镇基础设施得到完善，城镇职能得到加强，向周边地区辐射和吸引能力不断增强。在中心城镇的作用下，周边的城镇不断向中心城镇合并，或者围绕中心城镇形成“城镇群”。某些地区还通过实施中心城镇联网辐射与边缘城镇突破战略（中心城镇一致行动，协同发挥作用，以中心城镇的经济力量进行辐射，包括中心城镇之间的小城镇一同发挥辐射作用的一种战略），以缩小和逐步消除处于这些城镇周围的不发达地区，实行空间整合发展，充分发挥城镇在区域整合中心作用，形成以中心辐射区域，以区域促进中心的互动态势。这些在成功的经验和做法都是十分可取的。通过充分发挥中心城镇对周边城镇的吸纳力，强化了城镇的“极化效应”，加快了城镇化的进程。
阻碍城镇化的离心力。城镇化有着其深刻的动力机制背景，是我国社会发展的一个必然趋势；但同时这也是一个长期的过程，还有很多因素制约着我国社会城镇化的发展，形成阻碍城镇化的离心力。这个离心力主要表现在以下几个方面：一是体制和政策障碍。打破长期的城乡分割的二元经济体制，促进农村富余劳动力向城镇转移，不仅是解决农民增收问题的重要途径，同时也是城镇化的内在需要。必须彻底进行制度创新，下决心改变二元经济体制下形成的城乡分离的各种制度，尽快疏通联结城乡的人流、物流、资金流、信息流等的渠道；并采取改革户籍制度，明晰土地产权制度，建立健全农村社会保障制度等一系列措施。二是城镇化与失业贫困的矛盾。有关专家指出，目前，城镇化进程中已经开始出现了比较严重的失业和贫困问题。一方面，城镇化的加快可能加剧城镇失业和贫困现象；另一方面，如果不加快城镇化进程，中国经济的持续发展将面临最大的制度约束，失业和贫困这些最终需要持续发展来解决的问题也得不到根本的解决。所以我们应该探求一条具有中国特色的城镇化道路，解决城镇化过程中这对尖锐的矛盾。三是随着城镇化进程的推进，城镇环境污染问题也日益凸现出来，成为阻碍城镇化进程的一个重要制约因素。解决城镇环境污染问题，必须大力宣传可持续发展战略，搞好区域的城镇体系规划，做到小城镇的相对集中和乡镇企业的相对集中，科学编制、严格实施小城镇总体规划。另外，伴随着城镇化进程的推进，还有许多诸多交通拥挤、社会秩序较难维持等问题出现，成为我国社会城镇化的阻碍。我们必须采取积极的措施为城镇化道路扫清障碍，削弱或削除阻碍城镇化的离心力。
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