时间：2023-08-04 09:19:11
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇银行监管原则，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
2007年的金融海啸以及由此引发的经济危机源于投资银行、商业银行的金融衍生品过度投机 产生的泡沫,在对投资银行和商业银行过度投机一片谴责的同时,也夹杂着人们对金融 监管部门监管方式的质疑。本文通过介绍国外流行的监管方式,即规则导向监管和原则导向 监管两大金融监管取向,比较各自的特点和适用范围,从而为我国的商业银行监管提供借鉴 意义。笔者认为,我国商业银行的监管工作,有必要借鉴他们的先进经验,将两种监管导向 灵活地结合在一起,提高监管水平,推动商业银行的稳健经营和创新。
一、规则导向监管
(一)规则导向监管
规则导向监管是指银行监管机构在监管商业银行运行时,颁布一系列的法律法规,规定银行 在市场准入、业务经营、公司治理等方面必须满足的标准,以及开展业务时必须符合的程序 ,从而确保银行能够稳健运营的一种监管制度安排。其特点是要求金融系统建立起全面、标 准化的法规体系,运用这一体系规范银行的种种经营行为。[1]这种监管取向多适 用于成立时间不长、公司治理不完善、业务经营不够规范的商业银行。
(二)美国的规则导向监管体制
美国是以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理 制度常被学者称为“规范管理”的典范。这一风格也延续到银行监管体系中。 美国的金融监管在金融行业不断发展的过程中颁布了众多法规和条例,建立了一套以法律框 架为基础、多重机构共同履责、量化管理为手段的较为完整的金融监管体系。 在银行监管主体方面有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、 联邦住宅贷款管理总局、美国储蓄管理局、全国信用社管理总局以及州政府。其中,履行主 要 监管职责的是货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和州政府。四个机构依据法规 开展工作,分工明确,履行相应的职能。具体监管职能划分见表1。
在明确的分工下,美国还颁布了一系列的法律法规,不仅有银行大法,还有一系列的专项法 律,并且不断出台银行条例和专项制度,使得各个监管机构的工作能够有法可依,银行业能 够按照法律的规定经营管理。对银行经营和监管的主要法规见表2。
另外美国监管机构对被监管银行实行内部检查评级制度。[2]主要监管五个方面: (1)资本金 是否充足;(2)资产质量如何,贷款和投资活动是否规范;(3)银行内部管理水平及风 险控制能力;(4)银行获利能力;(5)流动性和贷款期限搭配情况。在每一个方面,检 查人员都对银行进行由1―5级的打分,最后综合五个方面的级别打出综合评分,一级稳健 ,二级较好,三级需要关注,四级要特别认真对待,五级最差接近关闭。评级活动1年至1 年半进行一次,评级结果不对外公布但要通知银行董事长,同时要求银行对存在问题的方面 予以改正。
(三)规则导向监管的优点和缺点
1.规则导向监管的优点:(1)全面和细致的规则为监管工作提供了检查的依据,监管规则 越详细、越具体,越是便 于监管者执行这些规则。监管者只需检查银行是否遵循这些规则,就可以发现银行存在的问 题。 (2)全面和细致的规则为银行经营提供了标准。银行在从事业务的过程中只要不违反监管 法规就可以放手去做。 (3)有利于银行业的稳定运营。全面和细致的监管法规能有效地规范商业银行的经营,杜 绝银行间的恶性竞争,也有利于监管者在银行经营过程的早期发现存在的问题。
2.规则导向监管的缺点:[3](1)规则导向监管过于强调法律,对市场敏感性不够。它没有考虑不同银行出现的特殊情 况,缺乏弹性,过于僵化。不同的银行有可能根据自己的实际情况想出更好的办法来控制 风险,而这在缺乏弹性的监管制度下是难以存在的。另外,过于僵化的监管规则也限制了银 行的创新动力。(2)过于细致的监管法规会造成规则的泛滥。随着时间的推移,规则会越 来越多,越来越复杂,连监管者也难以完全掌握。(3)产生道德风险和逆向选择。这种监 管取向只重视监管的表面过程,而忽视了监管的实 质结果,即监管者会陷于银行是否遵守了规则,而不管是否达到了控制风险的目的。而银行 经营管理者可能将主要精力投入到满足监管形式上的要求,而疏于内部财务健全、经营管理 和控制风险。另外,银行认为监管当局有规定的就应该注意这方面的风险,没有规定的就不 必特别关注而疏于管理。 (4)过细的监管规则容易使监管者和被监管者之间的关系紧张,使银行对监管者产生对抗 和恐惧的心理,不利于监管工作的互动和良性开展。 (5)过度的管制虽然看起来有利于金融市场的短期稳定和短期“安全”,但牺牲了效率和市 场活力,遏制了市场创新和市场机制的成长。
二、原则导向监管
(一)原则导向监管
原则导向监管是指监管机构在规范和监督银行经营的过程中,较少地颁布成文的法规和标准 ,也很少运用量化的指标和标准化的方法进行监督,对银行的现场检查也比较少,监管工作 主要是通过“道义劝说”和“君子协定”等方式开展。这种监管取向的特点是监管机构颁布 的法规少,规定的标准少,弹性和灵活性比较大,监管工作因行而异,对不同的问题有不同 的处理方式和标准。[4]特别应说明的是尽管这种监管方式法律法规较少,硬性标 准较少,灵活性较大,但并不意味 着不存在这样的标准。事实上任何一种监管取向都不可能缺少特定的法律法规和硬性的标准 ,只是多与少、强与弱的差别。 这种监管取向多适用于公司治理完善、业务水平较高、经营稳定的商业银行。
(二)英国的原则导向监管体制
英国金融监管机构认为僵硬单一的监管要求是不符合实际情况的,对不同的银行应有不同的 处理方式和标准。在《1987年银行法》中确立了总的 原则,以便英格兰银行能够根据商业银行所处的不同环境来考虑、解释和行使其权力。英 国金融监管更强调银行的“自我管理”,通过“道义劝说”对银行业务经营活动进行监督, 由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理”的标签,并与美国规则导向监管的法律体系相 区别。[5]英国的金融监管机构主要是英国金融服务监管局,对商业银行、投资银 行、证券、期货、保 险等九个金融行业进行监管。英国金融服务监管局涉及监管的法律少之又少,权力划分明显 要宽泛许多。在英国金融服务局的监督规章中,指 导性意见比较多、管理性条款比较少;原则性陈述多、具体指标性要求少。监管过程中, 除违规行为,监管人员对银行隐含的风险只提出明确的整改目标,监管指导性意见多是原则 性的。在经营业务规定方面则更加体现出英国监管的宽松和灵活。表3用一些监管方面的规 定,对英国宽松的监管体制予以说明。
从表3可以看出,英国在银行经营方面的制定规则十分宽松和模糊,没有数量化的标准。如 :在市场准入方面,机构的董事、经理在其位置上应当是适合和合适的;一个银行的业务经 营至少有两个知识经验丰富,有管理决策的人进行有效管理;银行要以谨慎的方式进行有效 管理; 银行应以完整和专业技巧来适应其业务的性质和规模。“适合和合适”的标准是什么,什么 才是“知识经验丰富,有管理决策”,什么是“谨慎的方式”,什么又是“完整和专业的技 巧”,法规里没有提到。就连流动性缺口、风险准备金、资本充足率、银行的业务范围,英 国的法律中都没有明确的规定,而是由监管当局和银行协商确定。
(三)原则导向监管的优缺点
1.原则导向监管的优点: (1)这种监管方式允许监管者考虑到不同银行的特殊情况,灵活运用法律中的监管尺度, 制定特定的监管标准,有利于维持银行的稳健运行。 (2)即使是设计再严密的监管体系,颁布再多的法律法规都不免存在漏洞,而对这种监管 制度灵活的运用能够填补法规的漏洞。 (3)这种监管体系减少了对银行经营时条条框框的限制,赋予了银行更多自主经营的权力 ,有利于银行发挥主动性和创新的积极性。
2.原则导向监管的缺点:[7](1)监管中缺乏成文的法律往往会造成监管不够严格,法规的弹性也会造成银行在经营管 理中存在一些漏洞,增大了银行的风险。 (2)缺乏众多的标准作为依据来判断银行是否发生风险,要求监管者有着极其敏感的洞察 力,对监管者的素质有很高的要求。 (3)“道义劝说”的约束力往往会受到质疑,往往不能迅速而彻底地解决问题,在问题严 重时有可能延误解决的时机。 (4)非量化的管理往往使监督官员缺乏统一的标准化的参考数据,结论往往互有参差。(5 )这种监管方式强调自律管理的成分很大,要求银行从业人员具有较高的素质和自我约 束能力,和监管部门紧密配合。
三、规则导向监管和原则导向监管的结合
(一)规则导向监管结合原则导向监管的必要性
1.监管成效最大化的要求。严格的监管会导致过多的标准和约束束 缚银行的发展,降低银行和市场的效率;而过于宽松的标准则会导致监管流于形式,使银行 缺 乏危机感,导致业务发展缺乏监管而引发风险。过宽或过严的监管方式都不利于银行的稳健 经营。 正是因为意识到这一点,美国现在正在改善其监管风格,赋予银行更多的经营自。而反 观英国金融监管制度的变革,我们会发现在原有原则导向监管的基础上,英国监管当局 也开始了向规则导向方向的迈进。2003年7月起英国金融服务局推出了ARROF (Advanced Ri sk-Responsive Operating Framework)风险监管框架,体现出了规则监管的取向。它设置 了统一的评价标准和风险IT评估程序,通过对被监管机构内部存在的风险进行持续确认和评 估,进而科学地确定风险的影响程度(见表4)和风险发生的可能性,然后通过计算公式:P riority=Impact×Probability确定关注程度 (见表5)。又如它根据关注程度的大小确定差 别化的监管措施,提供及时的指导和帮助,对被监管机构 实行过程控制,防止风险的恶化和最终损失的产生。再如它在监管过程引入了七个阶段的标 准化监管流程,即准备评估阶段、可能性风险评估阶段、制定风险控制方案阶段、内部确 认和调整阶段、发送信函与沟通阶段、跟踪评估阶段、新的评估循环阶段,形成分工明确的 监管体系。[8]
2.多层次银行体系的要求。 我国的商业银行体系主要包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行 、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的商业银行成立时间、业务水平、 资产规模、管理成熟度、发展趋向等都有所不同,用同样的监管方式和方法是不现实的。对 于一些成立时间较长、资产规模较大、公司治理良好、业务经营规范、创新能力较强的商业 银行,如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行可以考虑采用原则导向监管,充分发 挥监管的激励机制,赋予这些银行更多的灵活性和自由,提高银行的效率和市场化程度。而 对于那些成立时间较晚、规模较小、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行仍应 该注重采用规则导向监管,规范公司治理和业务经营,及时发现和抑制银行可能引发风险的 活动。在这些银行做大做强之后,再考虑是否改用原则导向监管。
3.降低监管成本的要求。 对银行的监管是要花费成本的,主要包括:一是费用类成本。是指监管当局在对金融机构与 市场进行监管的过程中所发生的直接的费用。二是损失类成本。是指监管当局对银行和市场 的监管,会影响银行的效率,抑制金融创新,扭曲市场配置资源的功能。
4.客观金融环境和银行良性发展的要求。 当前我国金融市场环境不断好转,涉及商业银行运营的法律体系也日臻完善,而商业银行本 身市场化程度和风险控制能力日益提高,已经具备了规则导向监管结合原则导向监管的客观 条件。一些发展较快的银行已经能够明显地感觉到过多的规则和标准对发展与创新的束缚, 一些年代久远的法律规定也已经不符合当前金融市场的变化,如:《储蓄管理条例》(1992 年颁布)、《金融机构管理规定》(1994年颁布)、《贷款通则》(1996颁布)等法规都是 多年前制定的,已不适应新形势的要求。赋予银行在经营方面的更多的灵活性和自由多成为 许多银行共同的呼声。
5.发挥银行经营的正向激励机制的要求。 规则导向监管结合原则导向监管的方式有利于发挥监管的激励机制。如监管者在对商业 银行监管的过程中,对于内控良好,或上次现场检查评级很高的银行可以减少对检查的范围 和频率,在市场准入方面也可以放宽条件,而对于一家内控薄弱、评级较低的银行 就需要加大检查的力度,扩大检查的范围和频率。这样在设计制度时就巧妙地把监管规则和 激励机制结合起来了,使得银行在经营中自觉地向监管者所要求的方向去努力。
(二)英美监管方式对我国监管方式的启示
在我国的监管工作中,把监管思路逐步转向以原则为基础的监管,更多地 采用非现场检查的方式,用非现场检查指导现场检查,应该是监管人员改进监管工作的方向 。
1.充分认识改革监管方式的重要性。 纵观英美两国金融监管制度变革的历史,无一不是在原有监管制度的基础上吸收对方监管制 度的优点,实现监管制度向两者结合的方向发展,也许这正说明了在当代纷繁、复杂、多变 的金融市场中,没有哪一种监管制度能够独立承担起完善监管的重任。在以后的监管工作中 紧密地结合两种监管方式将是今后长期监管工作的重点。
2.完善监管法规建设,放松法规约束。 今后的法律规章应该更多地关注于提高银行运行的效率和竞争力,给予银行充分、自由发展 的空间,因此在出台法规方面应该多一些指导性要求,少一些约束性细则;多一些原则性导 向,少一些非审慎限制。
3.实施严格的市场准入制度,为原则导向监管打基础。我们在看到英国原则导向监管工作 所取得的成效的同时,也应该看到英国实行的是严格的“ 授权”制度。而美国相对宽松的准入制度决定了它不可能施行以原则导向为主的监管制度。 因此要想实现我国监管取向的转变,提高监管的效率,必须实施严格的市场准入制度。
主要参考文献:
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[9]李 涛.商业银行监管的国际比较:模式及影响[J].经济研究,2003(12).
Comparison between Rule-based Banking Regulation and Principle-based Banking R egulation
Xu JieAbstract:The financial disaster happened in 2007 arose people ’s oppugn on the
supervisory ways of the supervision and regulation departments of USA,Europe a nd other developed countries. This essay discusses about the mainly supervisory
ways of these countries, which are rule-based banking regulation and principle-b ased banking regulation. The article talks about the different characteristic, a dvantages and disadvantages of these two ways. At last, the article suggests tha t the supervisory departments for commercial banks of China should adopt the met hod that combines these two ways together to improve the supervisory efficiency
内容摘要:银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。本文基于原则导向监管与规制导向监管的区别,分析了原则导向监管的核心、实施的基本条件及对我国银行业监管的启示,并探讨了我国实施原则导向监管的路径。
关键词:原则导向监管 核心 基本条件 路径
银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。布雷顿森林体系解体后,风险不断积聚并在全球市场传递。为更好地防范金融风险,各国银行监管当局越来越注重监管法规的精细化、标准化和严格化,以约束和引导市场参与者的行为。然而,随着金融创新、信息技术和金融全球化的迅猛发展,金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。就新资本协议、国际财务报告准则以及英国金融监管局(以下简称FSA)的实践来看,推动原则导向监管已成为国际金融监管模式发展的一种趋势。
原则导向监管与规制导向监管的区别
(一)原则导向监管
原则导向监管是一种结果监管,更注重引导,强调效果而不是手段。监管者事前为银行制定出良好的原则,鼓励银行采用合适的方法来遵守原则,监管者对结果进行检查,并根据结果决定是否采用相应的强制措施。因此,原则导向监管可以减少被监管机构受到的具体监管措施的约束。在这种监管模式下,只要风险可以控制和消费者得以正确引导,监管者将不再对其进行具体的指导和干预,可以使金融机构更灵活地选择履行职责的有效方式,帮助其更好地识别、控制各种风险,这既满足了监管当局的监管要求,又能更好地实现金融机构自身的经营目标,提高被监管机构金融创新的主动性和积极性,有效推动金融创新。同时,原则导向监管可以降低被监管机构遵从监管规则的直接成本和间接成本。然而,在原则导向监管模式下,无论是监管当局还是被监管机构,都将面临更大的不确定性。也正因为如此,直到2006年10月FSA才明确提出转向原则导向监管。
需要指出的是,原则导向监管并不是完全废除规则,而是更多的原则导向,是在规则和原则之间寻求一个平衡点,而且无论是规则导向还是原则导向监管,其核心都是以风险为本, 即都是将着眼点放在风险上,注重银行内部的风险控制和管理,督促银行建立风险管理的长效机制。
(二)规制导向监管
规制导向监管是一种过程控制监管,要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品制定详细的规则,并检查被监管机构的合规情况。该方法具有约束过度自由量裁权,增强监管稳定性的优点。但规则的制定者不能完全预计到规则所对应的业务领域的未来发展情况,也不能准确、清晰、完备地囊括规则制定者的目的,而且规则是否明晰或具有确定性取决于其被银行业金融机构理解的程度,监管者和被监管者是否达成共识。此外,规则对被监管者的影响并不完全依靠规则本身,被监管者对监管的态度、对合规的激励机制以及强制执行规则的方法等都很关键。随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提升以及信息技术在金融领域的广泛应用,金融产品日新月异并且越来越复杂,各家金融机构产品的差异也越来越大,规制导向监管的缺陷越来越明显,静态的规则跟不上动态的发展,阻碍了金融创新,影响了金融效率,成为影响银行业发展的主要因素之一。对监管者而言,过于繁杂、细致的规制导向监管导致其规则制定和合规成本很高,令监管者疲于监管。
原则导向监管的核心
(一)原则导向监管更强调监管导向或效果
采用原则导向监管的金融监管当局更加注重最终的监管目标,而不是监管方法或手段,也就是说注重引导,而不是实现方式。从这一意义上而言,监管当局实际上允许被监管对象去判断和决策,它应该如何达到监管当局的要求,如何把监管的要求和机构经营能够有效地结合起来。举例而言,在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时,涉及银行账户的利率风险管理问题,FSA就此明确提出,FSA只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引,具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自行选择。
(二)原则导向监管更强调被监管机构高级管理层的责任
原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这是这种监管与法规导向监管的最大不同之处。英国过去在金融监管当中曾经也完全是法规导向监管,一个典型的标志就是其制定的监管法规有将近9000多页。原则导向监管会促使被监管机构的高级管理层承担更大的责任,同时,也将赋予其更多的创新空间,即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。例如,在新资本协议的实施过程中,FSA特别看重一家银行的高级管理层对于新的资本协议以及该银行准备采用的内部评级模型的理解,把这个列为FSA是否批准其相关模型申请的第一位的要素。
(三)原则导向监管更强调监管者与被监管者之间的联系和沟通
随着英国金融机构在风险管理方面的不断进步以及英国金融市场的不断完善,尤其是监管当局与被监管机构之间的充分沟通和交流,监管当局的监管理念在20世纪90年代开始逐步变化。20世纪90年代后期和2000年以来,监管当局从市场上引起和充实了很多的实际银行业从业人员(market practitioners),这对于促进监管当局改变与市场和被监管机构的关系,加深对于市场创新和风险监管的理解,帮助监管当局和被监管机构之间建立一种相互的积极信任关系发挥了重要作用。这种信任,特别是监管当局对于市场实际从业人员和机构在不断创新过程中对于自身风险的管理和控制能力以及机构的内控文化的一种信任,是原则导向监管的重要基础。FSA相信,英国的金融机构一般有比监管机构更高级的管理人员,更专业的风险管理人才和符合监管当局最低要求的内部风险控制机制。FSA还特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。
(四)原则导向监管对监管者提出了更高的要求
采用原则导向监管的金融监管当局要更好地进行监管,实际需要非常出色的判断能力以及与被监管机构之间充分和坦诚的沟通。要做到这一点,对于监管人员而言,需要承担更多的个人责任,也就是责任被个人化了。采用原则导向监管,监管人员在和被监管对象沟通以后,必须对于机构的风险状况作出自己的主观判断,因此必须承担相应的责任。这种判断往往是没有所谓的具体法规可以参考的。这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。
(五)原则导向监管更强调激励相容的监管理念
金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应参照被监管机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。这种理念是巴塞尔新资本协议所提倡的,也正是原则导向监管所要求的。
实施原则导向监管的基本条件
监管机构不可能对每种风险或损失制定详尽的监管要求,这决定了监管机构必然要实施原则导向监管。目前,很多国家也开始向原则导向监管转变,但实施原则导向监管需要具备以下基本条件:
监管人员应具备较高的专业水平。采用原则导向监管的金融监管当局的监管人员必须能对被监管机构的风险状况作出判断,而这种判断往往是没有具体法规可以参考的,这就对监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求,原则导向监管下的监管人员要有更高的专业水平和良好的专业判断能力,对于金融市场和金融机构的运行状况要足够的熟悉和了解。
被监管对象应有完善的内控制度。在原则导向监管原则下,银行而不是监管者对风险的识别、测量负责,银行必须对各类风险都有一套具体的管理程序,涵盖风险的识别计量检测和控制。因此,被监管对象要有完善的内控和高素质的风险管理人才。
监管当局与被监管对象应有良好的沟通和充分的信任。监管当局对于市场从业人员和机构在不断创新过程中管理和控制风险的能力以及机构内控文化的信任,是原则导向监管的重要基础。
实施国家必须有一个健全的经营环境和监管环境。原则导向监管要求实施国家拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,而一个健全的金融机构经营环境和监管环境应该是一个社会绝大多数经济体以诚信为价值取向,法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等。
原则导向监管对我国银行业监管的启示
就新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSA的实践来看,推动原则导向监管将是一种趋势,很多国家也开始向原则导向监管转变。但实施原则导向监管至少需要具备以下基本条件:监管当局和被监管对象良好的沟通和充分的信任;被监管对象完善的内控和高素质的风险管理人才;金融市场的相对发达和充分的信息披露;监管人员对于金融市场和金融机构运行状况的熟悉和了解,以及监管人员个人较高的专业水准和良好的专业判断能力。
就我国银行业金融机构和银行业监管现状来看,尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件。一是大部份商业银行尚未建立科学的公司治理结构,内部控制制度仍不健全且执行力不强,全面风险管理能力有待提高,专业风险管理人才仍匮乏;二是银行业竞争有序化还需要一段时期,信息披露仍不充分,市场约束力不强;三是风险为本的监管体系尚未完全确立,监管信息系统有待完善,监管人员的素质有待提高;四是尽管银监会也实行主监管员制度,但主监管员的自由裁量权仍很小,难以适应原则导向监管的需要;五是银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约其可持续发展的主要因素。
尽管如此,银监会仍有必要对这一重要的监管改革和动向作进一步的研究和关注。随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的不可逆转,现在看来合理和审慎的监管规则,明天也许就会成为金融创新的障碍。及早研究和采取措施,吸收原则导向监管的做法,可以为我国未来的混业监管在监管理念、技术、人员和手段的转变方面做好准备。
在高级管理人员任职资格监管方面,不能过分强调高级管理人员的学历,而应该重视其职业操守、从业履历、管理经验和实际的风险管理能力,要重视其管理文化的取向。
再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责。目前的监管流程存在一定的缺陷,主要表现在各级机构、内部各级部门、各级监管人员职责不明,权利不清,缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果。
树立监管权威。在以往的监管工作如案件治理、合规建设和现场检查中,监管机构有时向被监管机构传达了要求和提示就意味着监管行为的结束,导致被监管机构落实不力,不以为然,敷衍应付。今后应要求监管部门进一步提高监管要求和提示的专业性和可操作性,同时被监管机构也必须根据要求制定详尽的整改时间表,列明哪些问题可以在短期内整改,哪些问题确因客观原因在短期内难以整改的,必须让监管当局看到被监管机构高层纠正问题的决心以及创造条件逐步整改的具体措施。
提高监管人员的专业素质和判断能力。一方面,可以直接面向被监管机构招聘高级监管人员,改善与被监管机构的关系,加深对商业银行风险管理的认识;另一方面,改善现有监管人员的培训模式,侧重案例授课,通过对具体案例的剖析提高判断能力。特别需要指出的是,由于监管人员对于新资本协议以及新的国际财务报告准则的认识还存在着很大的差距,因此,加强这两个方面知识的学习,充分理解其理念的精髓,是帮助监管人员应对监管变化与挑战,逐步向原则导向监管转变的必由之路。
我国实施原则导向监管的路径
虽然我国尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件,但随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的加快,应及早研究原则导向监管的做法,积极探索我国实施原则导向监管的路径。
(一)提高银行业金融机构的风险管理能力
一是完善公司治理结构,建立自身的运作自律体系。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础,也是有效监管的前提。目前我国银行业金融机构普遍缺乏良好公司治理的基础,缺乏对管理者的有效监督,这种缺陷将直接导致内部风险管理和外部监管的失效。因此,不论是目前的监管需要,还是为转向原则导向监管的准备,切实完善我国银行业金融机构的公司治理都是当务之急。二是强化内控建设,构建和谐健康的银行风险文化。FSA特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。当前各银行金融机构需将推进合规文化建设作为合规性监管的重点,督促商业银行从高层做起,认真落实《商业银行合规风险管理指引》,并以此促进监管者与被监管者之间建立和保持良性互动关系,为原则导向监管奠定基础。三是进一步完善风险管理体系建设,提高风险管理水平,着重加强风险预警工作,促进风险监测管理从单一向全面、从静态到动态、从事后向事前转变。
(二)提高监管有效性并适时转向原则导向监管
一是进一步完善以风险为本的监管体系,为过渡到原则导向监管夯实基础。二是再造监管流程,逐步明确各级监管机构、部门和人员的职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权。三是强调监管者和被监管者之间的互动,各项监管规则的制定要参照金融机构的经营目标,注重是否违背投资者和银行管理层利润最大化,注重激励相容,调动金融机构自我管理风险的积极性。四是放松限制与强化监管并举,在强化监管的同时,逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制。五是实行差别监管,逐步过渡。我国银行业金融机构众多,业务总量庞大,银监会应根据不同的情况实行差别监管,根据风险为本的监管导向,进一步健全银行风险评价和预警机制,按照风险大小进行高风险、中度风险和低风险的分类排序,灵活作出监管安排,对那些发展稳健、风险管理水平高的银行,可以先试行原则导向监管。
(三)提高监管和被监管人员的专业能力
一是大力培养银行经理人市场。原则导向监管是基于金融机构比监管机构更了解自己的业务,也因此更了解通过什么样的程序,采取什么样的方案可以最有效地满足既定的监管目标这一理念,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这就对银行的高级管理人员提出了更高的要求,一方面要通过各种手段强化银行董事会、股东和高级管理层的责任;另一方面要改进高级监管人员任职资格监管,重视其职业操守和风险管理能力,并创造条件,引导公平竞争的银行职业经理人市场的形成。二是提高监管队伍素质。我国目前基层监管人员素质参差不齐,大部分人员没有监管经验和银行从业经验,有的甚至不能适应目前的监管工作。银监会可以借鉴FSA做法,在加强对现有人员培训的同时,从银行业金融机构引进一些专业人员充实监管队伍,提高监管队伍素质,改善与被监管机构之间的关系。
(四)完善信息披露制度且推进监管透明度建设
目前我国政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道,特别是后两个渠道很不畅通,而信息是决定监管效率的关键,特别是在原则导向监管模式中,监管者主要依赖从银行自身的风险管理系统中输出信息来对银行的经营状况作出判断,若无透明的信息,基于原则的监管则是混乱而失败的。为此,应尽快完善信息披露制度。第一,国家要尽快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各银行金融机构要建立与相关信息披露要求相适应的内部控制运作流程,以现有的信息披露为基础,借鉴国际经验,逐步落实核心原则,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有关规定向监管者披露有关风险管理信息。第三,培育更专业更有公信力的评级机构,对金融机构进行客观公正的评价。
(五)促进金融市场发展且改善银行业金融机构经营环境
目前,我国银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,虽然金融市场规模不断扩大,市场参与主体日趋广泛,但与国外成熟的金融市场相比,仍存在诸多亟待完善的地方,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约银行业金融机构可持续发展的主要因素,也严重影响了监管的有效性。为此,首先要进一步建立、完善金融法规,出台相应的监管法规,既保证监管当局的权威性和独立性,同时又规范监管行为,保证监管的有效性;其次,要进一步促进金融市场建设,为银行的业务发展、金融创新提供更大的平台;最后,要进一步优化金融生态环境,营造诚实守信的信用环境,加强诚信体系建设,重视外部评级的作用,增强市场监督力度。
参考文献:
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【关键词】中央银行；宏观审慎监管；建议
一、中央银行履行宏观审慎监管职能的原则
（一）相对独立性原则
中央银行缺乏必要地独立性将会产生许多后果。从宏观审慎监管角度而言，缺乏必要的独立性将会使既定的监管目标可能受到“非独立因素”的影响而偏离有利于金融业长期稳健发展的轨道。这些“非独立因素”的干涉将会导致中央银行无法在一个连续的时间或事件中保持相对独立的、一贯的、连续的决策和执行原则与行为。所以，赋予中央银行相对独立性，对于宏观审慎监管稳定及提升宏观审慎监管效率都具有重要意义。
（二）依法监管原则
依法监管一方面是指金融市场主体的行为有系统的法律规定进行调节，并且必须接受国家金融监管当局的监管，不能有例外的情况；另一方面是指监管主体在实施监管工作过程中必须严格遵循既定的法律规定和程序，确保监管的严肃性、权威性、一致性和有效性。
（三）适度监管原则
金融监管的宗旨就是要通过适度监管实现适度的金融竞争，形成和保护金融业适度竞争的环境和格局。如果监管不到位，金融市场正常的秩序就难以得到维持，金融机构基于利益最大化原则的的恶性竞争将致使金融风险大量积聚，引发系统性金融风险；若监管过度，会对金融机构合理的竞争与创新予以限制，将降低金融业运行的效率，从而限制了金融业发展，最终将削弱国家金融业整体竞争实力。所以，宏观审慎监管就应该坚持适度原则，要避免过松或者过分严格监管的出现。
（四）多层次监管与监管协调原则
金融机构的内部控制和外部监管是彼此联系、相辅相成的两个方面，并且外部监管最终要靠金融机构的内部控制来完成既定目标。如果完全依靠外部金融监管，不仅难以道道监管的预期目标，而且还会增加金融监管的执行成本。如果忽略外部金融监管，而完全寄希望于金融机构自我约束，金融机构内在的逐利动机会致使投机行为的发生，从而加大影响金融稳定事件发生的概率。所以对金融机构的宏观审慎监管既要考虑外部监督，也要注重其自由约束，并且在外部监管过程中，监管者还需有能力识别金融机构的自律性程度，从而在此基础上实施积极有效监管，使得监管维持在适度的状态下，保证金融机构健康持续发展。
二、对我国中央银行履行宏观审慎监管职能的建议
（一）建立和完善我国宏观审慎监管法律制度体系
建立完善的法律制度体系有利于保证宏观审慎监管有法可依。要加快我国宏观审慎监管立法工作，同时通过对《中华人民共和国中国人民银行法》等法律的修订工作明确中国人民银行对宏观审慎监管的职责范围，建立由中国人民银行负责宏观审慎监管、专业监管机构负责微观审慎监管的金融监管构架，对中国人民银行和各金融监管机构及有关部委在整个审慎监管体系中的职责分工从法律层面进行进一步明确和完善。通过完备的制度体系有效识别和度量系统性风险，从而防止金融风险在不同市场、领域和机构之间的传递。
（二）成立由中央银行主协调的宏观审慎监管协调机构
基于多层监管和监管协调原则，宏观审慎监管协调机构架构方面可以成立由国务院负责金融事务的副总理担任主要负责人的金融协调委员会，成员包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会及财政部和发改委的某些部门。涉及国家宏观金融政策、处理金融危机的应急事务等重大问题及相关制度由金融协调委员会报国务院审核决定。在日常工作中，确定中国人民银行牵头的“主协调制度”，即中国人民银行在金融协调委员会主要负责人的授权下负责不同金融监管机构和金融监管政策之间的协调，负责处理宏观审慎监管日常事务。
（三）完善宏观审慎监管工具
由中国人民银行进行逆周期资本监管，缓解银行体系顺经济周期效应，提升银行资本的质量，从而达到“以丰补歉”的效果。中央银行要准确评估金融市场或金融产品的变化对市场系统性风险的影响，尤其是要分析金融机构之间或者金融机构与金融市场之间的连锁反应；同时对具有系统性风险的重要金融机构采取严格的监管，实施差别化的监管政策，预防此类金融机构发生风险时危及到整个金融体系的稳定与安全。
（四）加快推出存款保险制度
长期以来，我国一直实行的是隐性的存款保险制度。从近年来我国金融机构市场退出的时间来看，国家实际上承担了对银行存款的保险责任。因此，目前要结合国际存款保险制度的最新实践和改革动态，完善我国存款保险制度设计，建立适合中国国情的存款保险制度，并由存款保险公司履行存款保险和银行清算职能，强化对存款金融机构的市场约束，完善中央银行最后贷款人职能，从而促进金融机构的规范发展和维护金融稳定。
（五）加强中央银行与国际金融机构的合作
加强中央银行与国际监管机构的合作是目前金融全球化、资金全球化和金融机构跨国经营的内在要求，也是金融监管国际化和建立统一的金融监管标准的客观需要。在目前的国际形势下，赋予中国人民银行履行宏观审慎监管职责，要高度重视与国际金融机构的合作，强化与国际金融机构的合作的力度，加强与国际金融组织的信息沟通与交流。学习和借鉴其他国家宏观审慎监管机构、国际金融组织的成功经验，进一步丰富和完善我国的宏观审慎监管体系，提升我国的宏观审慎监管水平。
参考文献：
[1]王宗祥.强化中央银行宏观审慎管理职能[N].金融时报,2011-5-10.
[2]朱小川.宏观审慎监管的国际趋势及对我国的启示[J].南方金融,2010,3.
并表监管是跨国银行持续性监管的一种基本方法，也是有效银行监管的一项巴塞尔原则。它以母国监管为主导，以持续监管为手段，强调将银行或银行集团作为一个整体，对其资本、经营以及风险状况进行综合评估和全面监管。20世纪80年代以来，跨境银行监管合作机制主要是以并表监管原则为核心而形成的。美国次贷危机爆发之后，欧美众多的大型银行相继倒闭，国际银行体系陷入百年未遇的系统性危机。危机凸显了强化银行体系监管的极端重要性，同时也催生了国际银行监管制度的重大变革。在新的历史条件下，重新审视并表监管的内涵与特征，研究并表监管原则的作用及其实施面临的主要问题，准确把握国际银行监管政策环境的变化和发展趋势，对于规范和加强跨境银行的并表监管，促进监管信息的国际合作，以有效防范系统性风险，具有重要意义。
并表监管的涵义与特征
并表监管作为一种银行监管方法，是相对于单一监管而言的，它强调对银行或银行集团在全球范围内面临的所有业务风险，无论其机构注册于何地，应从整体上予以综合识别、计量、监控和评估。并表监管作为银行监管的一项基本原则，在巴塞尔文件和各国银行法规中都有相应的表述。依中国银监会的定义，并表监管是指在单一法人监管的基础上，对银行集团的资本、财务以及风险进行全面和持续的监管，识别、计量、监控和评估集团的总体风险状况。分析起来，并表监管具有如下基本特征：
它是银行或银行集团的母国当局实施的监管。并表监管不同于东道国对外资银行机构的监管，它的实施主体为母国监管当局。所谓母国监管当局，通常是指银行或银行集团的成立地国的银行主管当局。当一家银行或银行集团具有复杂的组织结构且其中有多重股权结构的情形下，“母国当局”可能包括多个，如银行集团的母国当局、为集团所拥有或控制的银行的母国当局、拥有最大持股的银行的母国当局等。
它是以银行或银行集团及其跨境机构的合并资产负债表为基础所进行的监管。并表监管不同于针对单个银行机构的“单一”监管，而是以银行或银行集团的合并财务报表为基础进行的监管，其并表的范围通常由各国银行监管当局依特定银行或银行集团的股权结构和业务风险类别加以确定和调整。例如，中国银监会就遵循“实质重于形式”的原则，以控制为基础、兼顾风险相关性，来确定并表监管范围。通常，并表的对象包括银行总行或母行及其海内外分支行、子公司以及参与银行等，在一定条件下还包括该银行下属的非银行金融机构、金融附属公司以及所涉及的金融企业集团，并表的范围一般视其母行持股或参与的比例及其有效控制程度、附属机构对母行的风险影响程度而定，并表的事项广泛涉及母行及其海内外分支机构、子公司等在全球范围内所从事的业务活动。
它是一种持续性银行监管。并表监管不局限于会计意义上的并表，而是广义的监管并表。它作为一种银行监管制度安排，一般是通过制定和实施审慎法规和要求，运用现场检查、非现场检查等持续性监管方法来进行的，着重关注监管意义上的风险信息，包括资本充足率、大额风险暴露、内部交易、市场风险、流动性风险、声誉风险以及银行集团的并表管理能力等。实践中，并表监管大都采用定量和定性两种方法。其中，定量监管主要是针对银行或银行集团的资本充足率和杠杆率管理，以及大额风险、流动性风险、重大内部交易等状况进行识别、计量、监测和分析，进而在并表的基础上对集团的风险状况进行量化的评价；定性监管主要是针对银行或银行集团的公司治理、内部控制、风险管理等因素进行审查和评价。并表监管的实质，在于使银行或银行集团的资本、财务以及风险状况从总体上受到综合评估和有效监控，以确保其安全性和稳健性，并及时发现可能威胁整个银行体系稳定性的潜在风险。
并表监管在巴塞尔体制中的制度定位
并表监管作为银行监管的一项技术，源于欧美等金融发达国家的国内法律实践，后被巴塞尔委员会所采纳，并经一系列巴塞尔文件加以制度化、规范化和标准化，现已成为世界各国普遍公认和通行的银行监管原则和标准。
历史地考察， 在2 0 世纪7 0 年代以前，东道国的法律管制曾是银行跨境机构所面临的最基本、最直接的管制。因此，在巴塞尔协定（basle concordat）即1975年《对银行国外机构的监管原则》中并未提及“并表监管”。在后续的巴塞尔文件中，对“并表监管”先后有以下三种定位：
第一银行海外机构监管的一般原则。1982年意大利安布罗西诺银行的倒闭和1983年西德smh银行的倒闭等事件，凸显了国际银行监管体制的重大缺漏以及母国并表监管的必要性，促使巴塞尔委员会对1975年协定进行了重大修订。经修订的巴塞尔协定引入“并表监管原则”，强调“母国监管当局应对其所负责的银行或银行集团，基于其全球业务总体监控其风险状况和资本充足性”，并以此为基础，构建起母国与东道国对银行境外机构的合作监管责任框架。
第二，国际银行集团监管的最低标准。受1991年bcci倒闭事件的震撼和推动，巴塞尔委员会于1992年7月了《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》，通称（巴塞尔最低标准）（basle minimum standards）。该文件将并表监管原则的某些部分细化为以下四项最低标准，即所有的国际银行或银行集团都应受到一个有能力实行并表监管的母国当局的监管；任何跨境银行机构的设立均须获得母国与东道国当局的双重许可；母国监管当局有权收集银行海外机构的信息；当东道国断定某外资银行机构的母国并表监管不存在或不充分时，可对该机构的设立予以限制或禁止。这就进一步确立了母国并表监管在国际银行集团监管中的主导地位，使并表监管原则具体化为统一的最低监管标准。
第三，有效银行监管的核心原则。 1997年亚洲金融危机爆发后，为指导新兴市场国家的银行监管实践、防范银行体系的系统性风险，巴塞尔委员会面向全球范围推出了《有效银行监管核心原则》，即巴塞尔核心原则（basle core principles）。该文件将并表监管上升为有效银行监管的一项核心原则，明确阐述 “银行监管的一项关键内容就是监管当局对银行集团进行并表监管，有效地监测并在适当时对集团层面各项业务的方方面面提出审慎要求。”这无疑强化了并表监管在跨国银行监管中的核心地位，使之成为在全球范围内普遍通行的银行监管原则和国际标准。
研究表明，“并表监管”从一种“技术方法”上升为一项“监管制度”、从 “一般原则”固化为“最低标准”再提升到“核心原则”，既是20世纪70年代后期以来银行业务国际化的必然要求，也是巴塞尔委员会对此起彼伏的银行业倒闭事件所作出的制度回应。从理论上讲，并表监管原则的确立，突破了银行管制以“东道国管制优先”和“单一监管”为主的传统理念和格局，适应了银行业务国际化、综合化发展的客观需要。由于这一原则强调银行集团的内部关联性，注重基于银行的全球业务总体来综合评估和全面监控其资本及风险状况，因而较好地解决了银行业务国际化、风险管理集权化与银行监管的地域性和单一性之间的矛盾。并表监管原则的实施，客观上导致对跨国银行监管的责任重心由东道国向母国的转移。它的有效实施，可以使任何银行及其跨境机构，无论在何地注册，都不能逃避监管；无论在何地经营，其各项业务风险都能在集团整体层面上得到全面评估和审慎监管，从而最大限度地保证各个银行或银行集团的安全与稳健运行，进而防范整个银行体系的系统性风险。
遗憾的是，在次贷危机爆发之前，国际社会对并表监管与系统性风险关系的认识并不充分，包括《巴塞尔新资本协议》在内的许多巴塞尔文件，均是将并表监管作为微观审慎监管工具加以制度设计和具体运用的，因而对其功能和目标定位仍存在某种偏差，因为其所奉行的监管理念仍然是：只要确保每一家金融机构都能运行良好，就能实现整个金融体系的安全和稳定。从宏观审慎的角度来看，并表监管对于有效防范银行或银行集团跨国境、跨行业维度的风险方面应当具有重要作用。因为并表监管不同于单一监管，银行监管者不仅要关注单个分支机构、附属机构特有的风险，而且要注重整个银行集团的风险防范与稳健运行，还要及时捕捉可能威胁银行体系的潜在风险，并从系统整体出发自上而下考虑其对整个银行业风险状况的影响。从这个意义上说，并表监管不仅是微观审慎监管工具，而且可以充当微观审慎监管与宏观审慎覆盖的桥梁，也是防范系统性风险的有效工具。
有效并表监管的关键要素及实施难题
随着《巴塞尔核心原则》的与实施，并表监管迅速成为世界各国银行监管当局关注的核心内容。许多发展中国家相继出台了有关并表监管的法律法规，美国、欧盟等发达国家和地区也先后修改了既有外资银行监管法规和并表监管指令，以适应银行机构跨境、跨业发展的形势需要。目前，并表监管不仅是各国监管实践的重要基础设施建设项目，而且，母国的并表监管能力也成为许多国家准许外资银行市场准入的必要条件之一。
依据《巴塞尔核心原则》及其评估方法，结合各国的相关法规和监管实践，可将有效并表监管的关键要素归纳为以下两个方面：
其一，母国银行监管当局应有权实施全球性并表监管。有效并表监管的首要因素，在于母国监管机构有权对当地注册的银行或银行集团的海外机构及其在世界范围内所从事的所有业务进行监控并适用审慎要求。其中主要包括：能使银行集团包括境外分行、子公司和合资机构等的资本充足率及各类业务风险在国际层面上受到总体评估和充分监控，并有权禁止故意妨碍并表监管的公司结构；能确保银行组织具有完善的内部控制机制，银行管理层对其境外分行、子公司和合资机构保持有效控制；能及时获取银行及其境外机构经营的全面信息，并能通过现场检查和非现场监督等定期核实；能确保银行海外业务受到当地的有效监管，如母国监管机构认定当地监管对其业务风险监管不力，则有权要求关闭该银行的海外机构或对其业务实行限制。
其二，母国银行监管当局能够与各有关监管者建立联系并交换信息。有效并表监管的另一项关键要素，就是母国监管当局能与各有关监管者，特别是东道国监管当局建立联系并交换信息。其中主要包括：母国监管当局与东道国监管者应针对银行的海外重要机构建立正式或非正式的制度安排，如谅解备忘录等，以便就这些机构在东道国的财务和经营状况分享信息，包括东道国监管者对该银行机构当地业务的负面评价；如果某些国家的保密法或其他法规阻止充分监管所需的信息交换，则母国监管当局可以禁止银行在这些国家设立业务机构；母国监管当局应就银行所设海外机构向东道国监管者提供信息，包括对该银行集团业务监管的总体框架，在适当时也应涉及该银行集团总部或集团整体出现的重要问题。
分析起来，上述两个要素是相互联系、互为条件的。随着《巴塞尔核心原则》的实施，母国当局有权对银行海外业务风险实施全球性并表监管的问题在国际范围内取得了广泛认同，各国也通过制定或修订相关国内法规对之加以制度确认，与此同时，一些国家之间还就系统重要性银行机构的监管信息分享问题建立了某种双边或多边的制度安排。然而，由于各国的法律和社会制度不同以及历史文化传统或其他因素的差异，加上银行母国与东道国在金融敏感事件上所处地位和利益不尽相同，母国并表监管的实施仍面临诸多问题，主要涉及母国当局的信息获取问题、银行保密法限制的排除问题、跨境现场检查的实施问题、母国并表监管的有效性问题，当然也涉及东道国的信息分享问题。其中最大的难题在于并表监管信息获取与交流问题。在银行集团国际业务规模日益扩大、风险类型日益复杂的今天，母国监管当局如果不能与东道国监管当局建立有效的监管合作与信息交换机制，要想实行有效的并表监管，只能是一句空话。
监管联席会议对加强跨境银行并表监管的作用
监管联席会议（ s u p e r v i s o r y college）是指专门针对某系统重要性金融机构如大型国际活跃银行设立的一种常设性多边监管合作机制，其目的在于提高跨境银行集团监管的有效性。根据并表监管原则，监管联席会议一般由母国监管当局负责牵头，其成员包括相关的东道国监管者，其主要功能在于充分交流监管信息、评估集团风险及潜在的宏观影响、开展跨境危机管理合作等。应当说，监管联席会议是在借鉴监管谅解备忘录、特定事项监管合作机制的基础上所进行的一项制度创新。作为加强跨境银行机构监管的一项措施，它兼具微观审慎与宏观审慎的政策特性，既有助于促进跨境银行的并表监管，又有助于通过风险识别和早期预警，防范空间维度的系统性风险。
其实，监管联席会议并非什么新事物。早在1987年，针对bcci的监管问题，卢森堡、英国、法国、开曼群岛及中国香港地区等为交流监管信息并协调监管行动就创建过监管联席会议机制。虽然 bcci最终倒闭并且暴露出该机制实际上并未发挥作用，但欧美等国并未停止这种机制实践探索。美国次贷危机爆发之后，国际社会对监管联席会议机制的功能和价值进行了重新审视。二十国集团（g20）华盛顿峰会将建立监管联席会议作为加强跨境金融监管的一项有效措施加以推广，明确要求各国为所有系统重要性跨境金融机构建立监管联席会议，并授权金融稳定理事会（fsb）负责推动这一机制的建立与完善，以便为母国监管者与东道国监管者之间建立一个更好的交换监管信息、共同评价集团风险以及合作应对危机的框架。在fsb的推动下，巴塞尔委员会等金融标准制定组织则分别就监管联席会议的组织、运作架构出台了一系列指引。目前，监管联席会议机制正在迅速发展和完善。
根据巴塞尔委员会2010年监管联席会议良好实践原则和各国建立监管联席会议的做法，笔者认为，监管联席会议对加强跨境银行的并表监管具有十分重要的作用。
首先，从组成形式来看。监管联席会议的组成形式，必须是在充分考虑银行集团的经营规模、组织结构、复杂程度以及相应监管机构的监管需求的基础上确定的。由于母国监管当局对银行集团负有实施并表监管的重大责任，因而通常应对监管联席会议的机制设计负总责，包括根据银行集团的国际经营情况与东道国监管者和银行本身展开持续对话，确保联席会议专注于集团层面的相关问题，以促进并表监管为目的设计联席会议的具体组织形式，协调日程安排和行动计划，负责确保联席会议正常运作的行政管理事务。无论是采用单一型联席会议模式，还是采用核心成员会议和全体会议双重组织型模式，母国监管当局都处于联席会议运作的中心和主导地位，这无疑有助于促进其对银行集团的并表监管。
关键词：新常态；外汇管理；规则监管；原则监管
中图分类号：F832.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05
一、引言
随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。
一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-based regulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（principles-based regulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。
二、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求
事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。
（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化
随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险
详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。
（四）原则监管有利于业务创新
外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。
三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题
原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。
（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平
英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。
（二）实施原则监管不能放松监管要求
有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（light touch）或“软的监管”（soft touch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。
（三）实施原则监管是一个渐进过程
原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（More Principles-Based Regulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。
（四）原则监管应以结果为导向
实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”、“了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前，“展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。
四、相关政策建议
（一）加强商业银行内控建设
由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的 “展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。
（二）可以考虑实行分类监管
我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。
（三）严厉处罚违规的金融机构
对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。
（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才
原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。
参考文献：
[1] Anita I. Anand， Rules v. Principles as Approaches to Financial Market Regulation， Harvard International Law Journal， Vol. 49，2008.
[2]周琰.主动适应新常态 奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.
巴塞尔委员会自成立之后，就银行监管问题陆续了一系列文件，具体体现出以下银行监管的原则：
1、资本充足原则
巴塞尔委员会于1988年制定的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的报告》，其基本精神就是要求银行监管者根据银行承受损失的能力确定资本构成，并依其承担风险的程度规定最低资本充足比率，建立风险加权制。
根据资本构成和风险权数的确定，该报告要求资本充足率，即银行总资本与总加权风险资产的比率应达到8％。此后，1988年《巴塞尔协议》又历经多次修改，并在1996年《资本协议市场风险修正案》中将市场风险也纳入资本充足监管体制。1999年6月，巴塞尔委员会又提出了《银行资本充足的新结构》，建立了新的资本充足框架的三根支柱。
2、银行风险管理原则
随着国际银行业的迅速发展，信用风险之外的风险对银行的危险越来越大。为此，巴塞尔委员会了大量文件。将金融风险、市场风险、利率和汇率风险、经营风险、法律风险等均纳入了其监管体系中，强调了银行加强对风险的监管控制，并对相应的资本要求作出了规定。
3、跨国银行监管国际合作原则
加强跨国银行监管国际合作，协调东道国与母国对跨国银行进行监管的责任是巴塞尔委员会的重要工作。1975年，巴塞尔委员会了《对国外银行监督的原则》（即《巴塞尔协定》），该协定规定，任何跨国银行，都不得逃避监管，东道国监督外国分行的流动性和外国子行的清偿力；母国监督外国分行的清偿力和外国子行的流动性。东道国与母国间应密切合作，互通信息。1983年，巴塞尔委员会对1975年协议进行了修订，颁布了现行的《巴塞尔协定》，该协定在1975年协定的基础上进一步吸收了银行“并表监管法”，并对母国与东道国在监管权力和责任上进行了可行的划分。
1992年，巴塞尔委员会推出了《国际银行集团及其跨境机构监督的监管的最低标准》，规定了所有的国际性银行集团都要接受母国的统一监管；跨国银行的海外设立须经过东道国与母国的双重审批；母国监管机构有权获取信息；东道国有权拒绝不符合最低标准的外国银行的设立等四项最低标准。为实施上述标准，1996年巴塞尔委员会又了《跨国银行业监管》，就如何克服有效并表监管的障碍提出了29项合作建议，为母国并表监管的实施提供了一套切实可行的参考答案。
上述一系列文件确立了跨国金融监管国际合作的两大基石。
4、有效银行监管核心原则
巴塞尔委员会1997年9月的《有效银行监管核心原则》（简称《核心原则》）弥补了母国统一监管原则和并表监管法的缺陷，对跨国银行有效监管问题作了明确而有针对性的规定。可以说，《核心原则》使得国际性金融机构与各国银行监管机构在对银行业全方位监管方而已经趋同化。必将对国际银行业的经营与监管产生巨大而深远影响。
二、中国现行银行监管法制的缺陷
1、对境内国有商业银行监管方向
目前我国对境内国有商业银行进行监管的法律体系是以《中国人民银行法》和《商业银行法》为主体，配之以一系列法律、法规及部门规章。根据《中国人民银行法》的规定，为了维护金融业的合法、稳健运行，中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理。人民银行拥有广泛的监管权力。但在实际中，我国在对境内国有商业银行监管方面仍存在许多问题，主要体现在：
首先从监管主体方面看，人民银行的独立性地位尚未完全确立。在实践中，由于受到来自地方政府的压力，监管作用被弱化。人民银行内部，各部门各自为政，导致银行监管的条块分割和中心支行监管部门与监管办“争相监管”和“监管真空”的现象。其次在监管对象方面，我国原有专业银行正处在向现代商业银行转轨的过程中，由于历史的包袱和不规范的操作，至今尚未达到《商业银行法》所要求的自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。再次在监督依据方面，根据巴塞尔《核心原则》的规定，完善的公共金融基础设施是有效银行监管的基本要素。近几年来，我国陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》等一批重要法律，而且还颁布了大量规范商业银行运作和管理的条例和规章，但在立法建设上仍有不足。至今我国仍有一些重要的法律法规如《信托法》、《期货法》、《商业银行监管条例》等尚未出台，巳出台的几部金融大法中有关银行监管方面的条文过于原则、没有相应的实施条例，可操作性不强。在立法取向上，尚未建立起金融风险监测、预警和控制机制的法律框架。第四在监管实施方面，有关监管人员对有关法律、法规的不了解和对业务的不熟悉使监管效率不高；执法不严也导致风险得不到有效控制，致使其不断累积。由于缺乏监管依据，导致监管制度的建设滞后于银行实践。
2、对跨国银行的监管方面
为了适应金融业对外开放的形势，1994年4月我国颁布了《境外金融机构管理办法》，1994年12月颁布了《中国人民银行外资金融机构管理条件》（以下简称《管理条件》，1995年颁布的《商业银行法》同样也适用于外资金融机构，1996年4月颁布了《外国金融机构驻华代表机构管理办法》等等。应该说，我国对外银行监管法制有了很大进步，但是仍存在不足。总的说来，还是“重事前审批监管”，“轻事中业务监管和事后财务监管”。此外，在与外资银行母国进行监管国际合作方面的力度还不够，信息交流不畅。
三、借鉴巴塞尔协议，完善我国银行监管法制
1、建立健全我国银行监管法制，全面推行风险管理
《核心原则》要求银行实行稳健经营，全面推行风险管理。为此，我国应继续建立健全银行监管法制。对于已经不适应有关形势的法规要予以废除或加以修改，对已制定出的过于原则、不易操作的法律法规要加以细化。在立法时要注意减少与其他部门法律规范的相互冲突。
实行风险管理是《核心原则》所强调的。对于各种风险的控制要建立科学的量化模型，并要求一定的资本金。同时，在履行监管职能时，现场监管与非现场监管、合规性监管与风险性监管要兼顾，并形成制度，要确保执法必严、违法必究。
2、提高银行资本充足率、改善银行资本结构
银行资本充足率是巴塞尔协议所确定的金融审慎监管的核心，我国在提高银行资本充足率，改善银行资本结构上可采取以下途径：第？，通过国家财政增资、降低金融机构所得税，加速金融机构资金流转；商业银行应降低贷款资产风险度，减少信用放款，增加担保、抵押放款，提高贷款质量和安全性。降低风险权数的资产比例。风险权数资产比例的降低，？方面可提升资本充足率，另？方面还可增加银行盈利、再从盈利分成中增加银行资本；第二，通过发行长期债券、固定资产重估、适当提高准备金比率等方式，增加附属资本；第三、借鉴巴塞尔协议，完善核心资本和附属资本的定义，运用信用换算系数对不同类型的资产负债表外的业务项目和交易信用风险进行分析，把表外业务纳入监管。第四，建立科学的资本充足率监测、预警系统，在计算方法上可参考巴塞尔委员会1999年6月3日最新颁布的《银行资本充足新结构》，银行建立内部资本充足目标，并由监管者审查，由市场约束。
3、深化国有商业银行改革，完善内控机制，实现行业自律
我国国有商业银行应该继续进一步深化改革，明晰产权，政府不应对商业银行作出直接行政干预，实现“政企分开”，国有商业银行不再兼顾政策性业务，这也是我国金融改革的前提。
在《核心原则》中，内部控制被纳入持续银行监管安排的一个重要方面而得到强调。银行稳健经营的根本还是取决于银行自身的内部监管机制。
4、加强国际合作，完善对跨国银行的监督
《核心原则》中强调东道国和母国在对跨国银行进行监管时都应承担各自的义务。对于东道国而言，健全涉外金融法制对跨国银行实行有效监管是十分必要的，所以，我国在涉外金融立法时，应在既有的法律、法规及有关规定的基础上，继续完善各项监管制度。其次，人民银行也应对跨国银行实行全面风险管理。建立系列风险指标，确保母行与分支行之间的信息交换，这也有利于建立风险预警机制。在监管实施方面，借鉴巴塞尔协议中有关批准制度，不但要继续审慎地实行市场准入许可，而且要改善监管人员素质，加强监管力度，注重持续性监管。
市场准入监管的基本要求
《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。
《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。
除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。
由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。
我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的内容。我国法律和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民经济发展的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格科学的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。
中国银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。
但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联企业投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。
当前比较突出的一个问题是如何较好地把握支持金融创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是科学和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利影响。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。
进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和发展的新形势，中国银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。
二是结合对银行业发展战略、整体布局的研究，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。
三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
市场准入监管的基本要求
《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。
《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。
除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。
由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。
我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的内容。我国法律和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民经济发展的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格科学的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。
中国银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。
但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联企业投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。
当前比较突出的一个问题是如何较好地把握支持金融创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是科学和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利影响。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。
进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和发展的新形势，中国银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。
二是结合对银行业发展战略、整体布局的研究，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。
三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
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