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绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇农村土地治理，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
农村土地乱挖治理工作总体目标就是要做到“三严四到位”：要通过严禁严管严查（严禁侵占耕地特别是基本农田、公路红线、行洪河道、公益林等，严管侵占林地、道路、水土保持地及农田水利等基础设施用地，严查一切土地乱挖行为），杜绝非法“挖山（田）筑塘、挖山取土、切坡建厂、挖路挖渠搭棚建房、毁林毁地采石采矿”等土地乱挖乱象，维护__秀美山水形象；对出现的土地乱挖行为要查处到位、追责到位、复耕复绿到位，实现依法依规管地用地到位，为推动全乡经济和社会又好又快发展创造良好的环境。
土地乱挖治理的主要内容是，2012年以来发生的土地乱挖违法行为，包括占用耕地（特别是基本农田）、公路红线、行洪河道、公益林等建窑、建房、挖砂、新__库、池塘、采石、采矿、修路、取土等土地乱挖违法行为，占用林地和其他土地、侵占道路、水土保持地及农田水利等基础设施用地，擅自建窑、挖砂、采石、采矿、取土、挖塘、修路、筑水库、建厂房、建临时棚及农民切坡建房等土地乱挖违法行为，以及其他零星的侵占土地的违法行为。
从2015年7月25日至2015年12月31日，分五个阶段推进。
㈠宣传发动（7月25日至8月5日）。一是召开动员大会，制定实施方案，采取全方位、多层次宣传形式，营造舆论氛围，大力宣传开展农村土地乱挖治理的重要意义，激发广大干部群众积极参与治理工作热情。二是成立土地乱挖治理工作领导小组，各村分别成立相应的治理工作机构。
㈡调查摸底（8月5日至8月15日）。乡国土规划所要认真做好农村土地乱挖行为的调查摸底工作，组织人员分组、分村进行排查，摸清情况，掌握底数。以2012年以来逐年土地卫片数据为重点，以村为单位全面开展摸排工作。建立治理台帐，对排查出的土地乱挖违法行为逐一进行登记。
㈢组织实施（8月16日至11月21日）。乡国土规划所和各村要结合自身职责，集中精力，组织人员，分解落实责任，采取有效措施，认真扎实开展农村土地乱挖治理工作。
1．对排查出的土地乱挖违法行为，逐一进行处理。⑴自行整改阶段（8月16日至8月20日）。由各村对经乡领导小组审核认定的违法行为进行整改。对有关违法主体下达限期改正违法行为通知书，限期自行改正。⑵集中查处整治阶段（8月21日至9月20日）。集中一个月时间，对拒不改正土地乱挖违法行为的违法主体进行严肃查处和整治。对占用土地1亩以下的违法宗地，当事人能及时予以改正的，免于行政处罚；对卫星拍摄的或1亩以上的违法行为，当事人能及时予以改正的，可以从轻、减轻或免于行政处罚；对违法行为拒不改正的，或行为恶劣影响极坏的，按照职能分工由相关部门坚决依法进行查处，各村应全力支持配合，对重大违法行为将进行联合执法。
2．加强巡查执法，建立巡查台帐，实现执法管理常态化（8月6日至11月21日）。一是建立土地乱挖治理日常巡查工作制度，落实责任人员，做好巡查登记，及时报告巡查情况，及时制止违法行为，有效减少土地乱挖现象的发生，从源头制止违法行为。乡国土规划所要加强对本辖区内土地乱挖的巡查工作，加强镇村联动，每星期对辖区内巡查1次，重点地区要适时监控，确保不留死角。对发现的违法行为自己无权处理的，要第一时间向县领导小组和相关职能部门报告，纳入台帐管理。二是对2015年新发生的土地乱挖违法行为，严肃进行处理。同样纳入台账管理，明确监管责任及责任单位，从严从快予以查处，决不姑息。
㈣检查验收（11月22日至12月12日）。乡领导小组将组织对全乡农村土地乱挖治理工作进行全面检查、验收、考核、评分、排队，并进行表彰奖励和责任追究。检查验收评分细则（见附件2）。
1．对2012年—__年已发生的土地乱挖违法行为台帐，到实地逐宗进行查验。对已查处整改到位的，予以稍号。对未查处或未整改到位的，责令限期改正，逐宗进行扣分。
2．对2015年新发生违法行为，对照2015年卫片及日常巡查掌握的情况，对未排查发现的或未查处整改的，责令限期改正，逐宗进行扣分。
㈤建章立制（12月13日至12月31日）。乡国土规划所和各村要建章立制，把农村土地乱挖治理纳入规范化管理轨道，彻底根治农村土地乱挖现象。要建立巡查制度、台帐管理制度、责任分解落实制度、违法行为报告处理制度、联合执法制度等长效管理制度，实现治理工作的制度化管理和长效管理。
取土挖土要按以下程序办理审批手续：首先由当事人提出申请，经所在村民小组集体同意，村委会审查，乡镇人民政府审核，然后报县相关主管部门审批。其中，属临时用地的，由县国土资源局审批，涉及占用林地或其他土地进行采矿、养殖等建设的，须先经林业等相关部门审核同意方可。
㈠加强组织领导，层层落实工作责任。一是县成立农村土地乱挖治理工作领导小组，领导小组由乡
党委委员、常务副乡长曹华荣同志任组长，乡国土规划所所长黄金辉同志任副组长，领导小组下设办公室，办公室设乡国土规划所，由黄金辉同志任办公室主任。二是土地乱挖治理工作实行属地管理原则，各村要分村成立工作组，负责本乡镇辖区内土地乱挖治理的巡查、发现、制止、报告、处理等监管工作，并将有关工作分解落实到村、到组、到责任人，列入村级年度目标管理考评。三是乡国土规划所要依据自身职责，依法对土地乱挖违法行为进行监管和处理，加强协调配合和联合执法，并指导各村开展治理工作。㈡加强巡查防控力度，严肃查处土地乱挖违法行为。一要落实巡查责任，加大对违法行为的防控力度，力争将违法行为发现在初始，制止在萌芽。二要突出重点，严厉打击各种违法行为。要按照“零容忍、严执法”的原则，重点查处违法行为恶劣，占用耕地、林地等面积较大，置政府三令五申于不顾、突击抢建等违法行为；及在公路干线两侧挖山切坡，或侵占行洪河道、农田水利设施等违法行为。三要建立相关部门联合执法工作机制，对重大复杂或典型案件由领导小组牵头进行联合执法，加大对违法行为的查处力度。
一、政策措施
（一）凡在规划用地范围以外现有耕地连片面积平原地区100亩、山区坡度25度以下50亩以上的，均可立项开展农村土地整理。农村土地整理项目净增耕地面积须达到整理前耕地总面积的3%以上。
（二）农村土地整理投资（包括政策处理、财务管理费用等），应坚持项目总投资与项目产生的折抵指标有偿使用费相平衡的原则。农村土地整理项目新增耕地率为3％的,耕地亩均投资控制在800元以内，在此基础上新增耕地率每提高1％的,耕地亩均投资增加150元。上述投资幅度控制在±5﹪范围内（耕地亩均投资控制用公式表示为:土地整理耕地亩均投资控制（元）=[800+150×(N-3﹪)×100]×（1±5％）,其中N表示新增耕地率,N≥3﹪），超出土地整理耕地亩均投资控制的，方案会审时一票否决。
（三）农村土地整理工程概算须经财政部门审定。概算审定价在50万元或以上的，必须实行招投标；在50万元以下的，乡镇政府（即项目建设单位，下同）可按有关规定，选择有资质施工队伍进行议标。
（四）乡镇政府与施工单位签订施工合同后，市财政预付概算审定价的20％；工程进度达70％的，支付概算审定价的30％；进度达90％并预验通过的，付概算审定价的40％；工程完工经竣工验收合格的，工程经决算后，付清其余工程款。
乡镇政府应开设农村土地整理资金专户，专款专用，严禁挤占与挪用。
（五）设计变更、子项目调整、建设标准调整等须按程序上报市造地改田、土地整理与后备资源保护利用领导小组办公室（以下简称市造地改田土地整理办公室）批准，若变更、调整增加的概预算超过2万元，须报经市财政部门审批。工程决算耕地亩均投资超出规定的，超出部分由乡镇政府自负。
（六）土地整理产生的折抵指标，由市政府统一储备使用。对于工程竣工验收合格的项目，其所获得的土地整理折抵指标（经省国土资源厅核拨），按每亩3.8万元计算,抵扣投入土地整理工程费用后的剩余资金（下称剩余资金）,返回给乡镇政府。其中，提取20％，作为乡镇政府有关人员的奖励资金，其余用于农业开发项目建设。该资金在工程决算后，按省国土资源厅核拨指标数，一次性拨付，在市财政土地整理资金财政专户中列支。
对于非外力不能抗拒因素造成工程延迟半年完工的，扣除剩余资金的40％，延迟一年完工的，不再返回剩余资金。工期自签订施工合同之日起开始计算。
（七）市国土资源部门应建立土地整理折抵指标台账，定期将产生和使用折抵指标情况反馈给财政部门。财政部门根据使用情况，将土地整理折抵指标费划入“土地整理资金财政专户”。有关部门要及时足额收缴新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费，并足额提取土地出让平均纯收益的15%，作为农业土地开发（含农村土地整理）资金。
采用投标拍卖方式获得土地使用权的建设项目，在总地价中单列折抵指标费。
二、管理措施
（一）乡镇政府作为建设单位提出农村土地整理立项申请，经市造地改田土地整理办公室调查，并牵头组织项目方案会审后，由市国土资源局立项。
（二）乡镇政府应严格执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、项目会计核算和内部稽核制、合同管理制等有关制度与规定。同时不得将工程层层转包。
（三）各乡镇人民政府负责组建农村土地整理项目法人，任命项目法人代表。
项目法人对项目建设全过程负责，对项目工程质量、工程进度和资金管理负总责。其主要职责是负责组建土地整理管理机构；落实工程建设计划和资金；管理和监督工程质量、进度和资金使用情况；协调项目内外部关系。
项目法人应按照《中华人民共和国合同法》和《建设工程质量管理条例》的有关规定，与勘测设计单位、施工单位、工程监理单位签订合同，并明确质量终身责任人及其应负责任。
（四）市国土资源部门负责对农村土地整理项目的预验和竣工验收。乡镇政府负责对农村土地整理项目的分项工程、分部工程（一般指桥梁）和单项工程的验收。
工程竣工验收前，施工单位要按照水利工程施工规范规定，提出施工总结报告；监理单位要按水利工程质量评定规定，提出质量监理总结报告；项目法人要根据基本建设财务管理的规定，提出工程竣工财务结算报告。验收时，发现不符合质量要求的，由项目法人责成施工单位限期返工处理，直至达到质量要求。
（五）农村土地整理耕地必须列入基本农田保护范围，新增耕地列入年度耕地统计。各乡镇政府应落实新增耕地承包责任制，发挥新增耕地效益。
三、组织措施
市国土资源局是土地整理业务主管部门，每年初要根据全市资源情况，负责编制土地整理年度计划，报市政府批准后下达有关乡镇政府实施；市造地改田土地整理办公室，负责全市农村土地整理业务指导、技术咨询、进度督促与质量检查；乡镇政府应挖掘当地土地整理潜力，负责农村土地整理的项目实施、政策协调、进度管理、质量监督、财务管理；财政部门负责工程预决算审定，工程财务监督；发展和改革、监察、审计等部门负责对土地整理工程项目建设程序及资金运行等情况实施监督。农村土地整理列入乡镇目标考核。
随着我国工业化、城镇化建设的步伐加快，社会经济得到快速的发展。国家对农业政策进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。本文主要探讨了在农村土地管理中存在的问题，并提出一些解决措施以供参考。
关键词：
农村土地；管理问题；解决措施。
土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。
1、农村土地管理中存在的问题。
改革开放以后，我国农村土地采取，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：
1.1农村村民宅基地违法层出不穷。
目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：
“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定：“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用荒山荒地不超过210m2，使用其他土地不超过180m2”，而在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。
1.2节约集约用地意识薄弱。
随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是截至2010年12月31日，中国耕地面积为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%“，当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。虽然各地有序开展农村土地整治，对土地实现了”占补平衡“的管理，补充了新增耕地，但是新增耕地的质量也不过关，这必然会影响到农民的收入。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。
1.3土地承包经营操作不规范。
农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。
2、解决农村土地管理中的对策分析。
2.1严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。
新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。
对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。
2.2严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。
由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。
2.3做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。
严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。
2.4加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去土地的农民提供必要的社会保障。
关键词：土地；土地整理；农村土地整理
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）08-0000-01
一、土地整理概述
（一）国外土地整理概述
土地整理作为改进土地利用条件、提高土地利用率和产出率，对土地资源进行集约化、精细化利用的一种方式，在世界上有悠久的历史。根据有关文献资料记载，“土地整理”一词最早出现在德国、俄罗斯等欧洲国家。在土地整理的起源和发展中，在不同国家或不同的发展阶段，土地整理内容随自然、社会和经济发展的变化，不断进行调整和完善，逐步形成了各自相对完整的体系。德国、俄罗斯、荷兰、法国、加拿大等国将调整土地利用结构和土地关系，实现土地利用规划目标的过程称为土地整理；日本称为土地整治和整备；韩国称为土地调整。虽然名称各不相同，但土地整理的主要内容基本相同，其中以德国、荷兰等地最具代表性。①
（二） 我国的土地整理
我国土地整理是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。我国《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”等土地整理的基本原则。土地整理分为广义的土地整理和狭义的土地整理：广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区；狭义土地整理仅指农地整理，包含土地开发、土地复垦。本文则只针对狭义的土地整理作简要研究。
二、农村土地整理
（一）农村土地整理的概念
如上所述，这里的农村土地整理仅指狭义的土地整理，即依据法律规定在一定区域内，根据土地利用总体规划的要求，结合区域土地利用现状，调整土地利用方式、结构与关系，对土地资源进行重新配置以增加有效耕地面积，并提高耕地质量，提高土地的利用率和产出率，从而改善农业生产条件、居住条件和农村生态环境的活动。
（二）当下进行农村土地整理的意义
随着人口的增长、社会生产力的发展，人来社会对土地的需求与日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪费，引发了一系列的生态环境问题，如何合理地协调土地与土地保护，切实保护耕地，就成了当务之急。农村土地整理能够增加土地的有效利用面积，提高土地利用率和土地质量，有利于改善生态环境和生产、生活条件，推动城镇化建设，提高群众的生活水平，促进城乡经济一体化发展和农村经济社会的全面进步；土地整理有利于促进人们转变传统用地观念，树立节约用地、集约用地的新观念，促进土地利用方式和农业生产方式向集约型转变。
三、农村土地整理立法现实中存在的问题
从宏观上说，我国土地整理法律规范还尚不健全，没有形成完善的体系，指导性较强、操控性较差。微观上具体表现如下：
（一）关于土地整理基本内容的法律条文本身性质不明确
我国《土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地”。该条文的表述包括两个方面：一方面为“国家鼓励土地整理”，将土地整理规定为授权性法律规范，另一方面规定“县乡政府应当组织土地整理工作”，又将土地整理定性为义务性法律规范，这两者之间存在明显的矛盾冲突，而明确规定该法律规范的性质、类型，是确定土地整理过程是采用国家强制执行，或是采用利益驱动以引导发展的方式的关键。
（二）我国目前尚未确立土地集体所有权主体，农村地区行政管理权过度干预普遍存在
（三）现有法律法规、规范性文件中缺乏系统化的土地整理程序
在部门规章及部门规范性文件这一层级上，已出台的典型程序性规定如：《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》、《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》等。不难发现，虽然这些程序规范基本上设定了土地整理过程中某个阶段的启动程序、实施程序，却因效力层级低而被地方政府弃之不用，作用极为有限；另一方面是其往往只针对特定问题而作，这就对协调各部门之间的关系及农村土地整理各阶段的前后衔接造成困难，破坏了农村土地整理法定程序应有的统一性。②
在地方立法方面，已出台的有关农村土地整理程序的如《湖南省土地开发整理条例》、《福建省土地整理暂行办法》等。由此可见，除条文内容上的详略不一之外，立法称谓亦不统一、立法体例混乱，再者就是地方政府“各自为政”容易造成法律的“灰色地带”，给地方保护主义可乘之机，为腐败行为提供生存空间和可能。③
（四）补充耕地储备制度尚未形成，建设占用耕地占补不均、占优补劣
四、结合当下立法现状，完善我国农村土地整理立法机制
对于我国农村土地整理立法的完善，笔者认为除了应当借鉴个别地区的实践经验，如上所述的建立补充耕地储备制度、实行严格的占补平衡原则、鼓励外来投资者管理土地、健全土地整理的资金保障体系等措施之外，还应当结合本文前述现阶段农村土地整理的立法现状做好以下几个方面的工作：
（一）严格执行国家十二五规划中死守十八亿亩耕地的红线的原则，以基本农田建设和保护为中心，积极开展农村耕地管理，并且要依托农业技术创新、推广和应用，提高土地整理的技术含量。
（二）针对政府的过度干预，转变政府职能，解开行政管理权的枷锁，让农村土地集体所有权发挥其自身的调节效用。
（三）针对农村基层组织民主自治意识薄弱的问题，急需建立农民参与制度和权利救济制度。如可以倡导有农民自发组成一定形式的组织，适当允许当地外来投资者参与该组织，或者鼓励具有专门性知识的志愿者加入，以弥补农民低层次的文化知识这块短板。
综上所述，在新时期、新形势下，我们应积极建立健全农村土地整理立法，以土地整理工作促进农村合理地发展，转变以往“摊大饼”式的扩张发展模式，积极推进科学的集中式立体发展模式，严格依照法律程序，把农村土地整理工作做成惠民工程，做好做强，为建立和完善我国的农村土地整理法律制度，探索成熟的整理经验和方法提供可靠地帮助。
参考文献
[1] 赵谦.农村土地整理法律概念初探[J].农业考古，2011，（3）.
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[3] 吴承伦、袁涛.土地开发整理规划理论方法与实践[M]北京：中国大地出版社，2003年，P14―15.
[4] 包纪祥、姜爱林.土地整理的法律概念初探[J].法制与经济，1997，（4）.
[5] 赴台土地重划研讨与考察团.台湾地区在土地重划工作中的几点做法[J].资源，产业，2001，（10）.
注解
① 中国社会科学院农村发展研究所，王小印，经济参考报08年7月18日，第五版
② 赵云芬、赵谦、杨宛德，构建我国农村土地整理法定程序之思考，P-4
王平刚
广西玉林 537000
摘要：土地资源作为国家实现工业化、城镇化雨农业现代化建设的基础，在整个国民经济与资源发展体系中发挥着重要的作用。本文在此背景下提出
了农村土地管理制度改革方向的研究，通过分析现阶段中国农村土地管理现状与影响，有针对性的提出了未来中国农村土地管理制度改革与发展方向，以
充分完善农村土地管理制度改革，实现土地资源的科学合理配置与最大化利用。
关键词：土地、制度、管理、改革、方向、综合
引言
科学的配置土地资源，是有效推动中国实现工业化、城市化与农业现
代化的基础和前提，现阶段，只有充分推动农村土地管理制度改革，完善
土地资源配置，才能最大限度的发挥土地资源优势，实现土地资源的充分
发展。
一、现阶段农村土地管理存在的问题
1、土地流转制度方面的问题
在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整
的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权
利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善
的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种
分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的
固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生
产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬
的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规
模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配
置的效率非常低下。
2、农村土地管理中的违法违规用地问题
在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就
擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，
由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，
并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解
不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现滥用职权、非
法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大
量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了
土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。
3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱
在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，
缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多
的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地
权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合
法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，
这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的
谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是
现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。
二、农村土地管理制度改革的发展方向
第一，加强宏观调控政策落实以及制度的创新。加大宏观调控，就是
要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策
对耕地保护的宏观指导作用。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极
的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各
项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效
果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务
的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断
创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地
的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，
具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划
和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型
开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真
编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进
行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。
第二、加强违法违规用地的清查。 当前农村土地问题积累比较多、
矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度。如果通
过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事
件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情
况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总
体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批
准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地
行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规
模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相
关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补
缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违
法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回
收处理。
第三，不断突出对征地制度的有效完善。首先要缩小对农村土地的征
地范围，在修改相关土地征用法律法规的过程中要充分研究并解决针对农
村征地范围的问题；其次要规范征地程序，完善法律法规，对于尊重和保
护农民在征地中的话语权要做出相应的规定；再次要合理的确定征地补偿
标准，要按照土地对农民的生产资料功能与社会保障功能来分别考虑土地
的增值收益，并参照土地市场价格确定对农民的补偿标准；最后要切实落
实安置政策，一些地方采取预留发展经营用地或者部分征地补偿款作价入
股参与经营的方式进行土地安置，要认真总结这种安置方式的优缺点。
第四，重视对农户宅基地财产权实现问题的分析。要稳妥的推进宅基
地流转实验，赋予农民宅基地资产属性，在对其进行严格管理的前提下允
许合理流转与有偿的使用，在推出宅基地时要能够获得合理的收益，以最
大限度的保护农民合法土地权益。
第五，对土地财政问题的分析。土地的收入目前已经成为很多地方政
府收入的重要来源，卖地的农民透支其土地的未来收益，用地的农民投资
未来收益一次性缴纳的土地出让金最终又转嫁给了消费者，因此要处理好
农村发展与城镇发展的管理，处理好耕地发展与国家粮食安全的关系，处
理好土地收益与农民及政府的分配关系，就需要对现行的土地管理与使用
制度进行有效评估，并不断完善土地管理制度，实现农村土地管理制度的
新改革与新发展。
第六，突出强调农村耕地红线问题。首先要建立并不断完善农村农民
耕地保护补偿机制，加强研究耕地保护机制的定位、补偿对象、资助来源
与支付方式，做好制度设计并严格落实；其次，耕地的占补平衡应强调质
量与数量的共同发展，在严格执行耕地数量占补平衡的过程中，还需要强
调耕地质量的提高，并将质量状况作为重要考核指标纳入到耕地质量管理
办法中；最后要形成对耕地保护管理的合力，在强化基本农田保护的政府
分级负责与管理的基础上，建立起以国土部门为中心，综合农业、林业、
水利等部门共同参与的农田保护管理体系，提高对农村土地的管理水平。
3、结论
综上所述，农村土地作为农民自身发展与整个国家经济社会发展的重
要保证，在很大程度上影响着农民与社会的持续进步与发展，因此需从农
民实际土地发展与管理状况出发，改革农村土地管理制度，完善土地管理
模式，实现土地资源的综合运用
参考文献
[1]党国英.农村土地管理制度改革现状思考[J].中国土地.2005(2):12-14.
关键词：农村； 集体土地； 管理制度
随着我国城市化、工业化进程的加快，对农村集体土地的征用在全国范围内如火如荼地开展。但是在集体土地征用过程中，由于法律与制度的滞后及缺陷，造成土地征用过程中常出现违法乱纪行为，出现征地范围过大、缺乏公告与登记程序、征地补偿标准过低等问题，严重损害农民利益。因此，加快农村集体土地管理制度的改革，完善农村集体土地征用立法工作，可适应现代社会主义市场经济发展，对促进和谐社会及新农村建设具有重要意义。
1、落实土地所有权的平等
我国宪法中明确规定，以我国实际国情为出发点，推行农村土地公有制。也就是分为土地国有制与农村集体制两种方式。但是当前的法律与政策来看，对农村集体土地的利用存在不平等待遇。农村集体作为土地所有者，对土地的占用、处置及权益等方面，都不能真正实现国有土地所有者的地位，无法与国家土地的占用、处置、权益等享受相同权力。因此，在遵循市场经济“公平、公正、公开”原则上，改革当前对农村土地所有权不公平的条款，确保农村土地所有权的完整性，这也是实现农村集体土地经济效益的重要保障。
2、提高土地的利用效率
随着我国农业战略的不断调整及城市化进程的加快，在农村建设过程中，一些土地逐渐用于非农业建设中。但是我国土地肩负着全国约13亿人口的粮食安全问题，对我国整体发展具有重要意义。将农业用地转为非农业用途，必将造成可用土地的大面积减少，甚至造成生态失衡、水土资源破坏；因此，加快农村集体土地管理制度改革，必将促进土地与人口增长、环境资源之间的关系，严格控制用于农业的土地转变成非农业用途，提高农村土地的应用效益与生态效益。
3、合理控制征地范围
目前，我国现有的法律法规中，没有对经营性用地、公益性用地等进行明确划分。因此，农村集体土地管理制度的改革，必须合理划分公益用地范围。对于国家投资建设的水利、交通、能源等公共设施、社会福利事业、环境卫生设施等，可以依法征收；城市规划区域内的土地，作为城市发展的重要载体，也可以适当征收；但是对于城区规划之外的土地，则应明确用地性质，不得随意征收。
4、建立健全集体土地所有权相关制度
一直以来，所有制问题制约了我国土地的全面发展。现有的物权制度在农村集体土地管理制度中的应用远远不够。制定农村集体土地管理制度，根本目标在于发挥土地应有的效益，确保应用最大化。而一切改革手段与改革目标都在于不断提高土地的利用价值与应用过程。这就需要通制度与法律来提供保障，发挥宏观调控作用。在我国，土地所有者的利益与土地使用者的利益基本一致，都是为了促进土地利用效率，发挥土地应用价值，而土地价值能否全面发挥，取决于土地资源的优化配置，同时又建立在土地权利是否健全、流转是否合理基础上。在我国，不存在土地所有权流转问题，而承担土地资源的客体主要是土地的使用权。因此建立以土地使用权为核心的土地管理制度，将成为我国农村集体土地管理的发展方向。
5、完善农村集体土地的配套设施
以我国实际国情为出发点，农村集体土地管理制度的改革是一项系统性工程，需要诸多配套设施的保障，才能顺利实现。其一，建设新型农村集体土地治理体制，例如在我国一些农村地区，已经形成了以村民议事为主的决策机构，将村委会升级为公共事业服务单位，农村集体经济则以自主经营形式发展；其二，完善耕地保护制度，提高土地规划、管理效益，采取分级保护耕地方式，设立保护基金，发挥耕地保护补偿手段；其三，设置农村产权交易平台，如在农村地区成立土地流转管理中心、教育平台等；其四，加快农村金融体系建设，改革金融制度，为实现农村土地资本化提供保障；其五，完善农村土地担保体系，降低农村土地产权交易风险；其六，完善相关产权法律、法规建设，为农村集体土地管理制度改革提供保障。
6、规范征地制度与程序
通过完善农村集体土地的征地制度、规范征地程序，提出恰当的征地补偿标准。加快创新手段，提出“农用地基准地价”的综合作价方法，完善征地的补偿标准，改善“同地不同价”现象。所有的用地单位或者个人不得以私自利益，与征地单位或者个人商量补偿价格，避免出现私下交易，造成土地市场混乱。另外，通过预存征地补偿款的方式，完善征地的补偿争议，减少矛盾纠纷，确保各项补偿款及时落实到位。在征地过程中，应确保农民利益，提高农民参与权、知情权，同时保留申诉权，完善听政报告制度，实行两公告、一登记，确保农村发展目标的顺利实现。
7、妥善安置渠道
通过渠道的妥善安置，为征地的农民解决后顾之忧，确保生计。国家应考虑到农民生产生活的实际情况，以多元化渠道安排农民的就业及创业。提高对农民的就业技能培训，实现劳动力优质转移；对于自主创业的农民，国家应该在场地、税收及贷款等方面给予支持和优惠，从长远生计为农民加强考虑。另外，本着农民自愿的原则，安置补助费用可以直接存到社保部门，为被征地农民提供个人社会保险账户，并购买医疗保险、养老保险、失业保险，保障农民今后的生活。
8、发挥舆论引导作用
农村集体土地管理制度的改革，牵扯到社会利益的再分配，同时关系到来自各方面的利益关系，必将产生矛盾与冲突。这就需要国家以社会利益为出发点，敢于创新、敢于尝试，就像提出“土地有偿使用”一样，以国家绝对的政治领导地位，广泛开展舆论宣传，在社会各阶层、各单位、各部门形成全新意识，为制度改革提供思想武器，营造良好的社会支持氛围。
参考文献：
[1]周义.农村集体土地征收中的政府角色研究[J].华中师范大学：宪法学与行政法学.2009
[2]舒瑞江.对农村集体土地使用权流转的粗略探讨[J].国土资源导刊.2007（5）
[3]张钦、汪振江.农村集体土地成员权制度解构与变革[J].西部法学评论.2008（3）
[4]周吉成.浅谈农村集体土地征用中存在的问题及建议[J].宁夏农林科技.2007（6）
对于当下农村土地问题，如今有两种思路最有影响，我称之为“积极思路”和“消极思路”。所谓“积极”“消极”并不含褒贬之意，只是就两种土地制度改革的目标之乐观与否而言。前者对中国农业的前景较有信心，认为土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置，扩大农业经营规模，以提高生产效率，积极应对入世后国际市场竞争的挑战。当然，要达到这一点又有两种彼此相反的途径：一是用行政权力集中土地，重试计划经济的“大生产”。但市场改革搞到现在，还持这类主张的人虽有却肯定不多，因此可略而不提。“积极思路”如今主要表现为寄希望于要素市场的配置效果，当然，这种观点并不否定家庭经营，但家庭农场也有个适宜规模问题。人们期望通过市场机制发展土地流转，推动土地适度集中并逐步以经济的农场淘汰“不经济的”农业形式。
而“消极思路”对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望，而更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说，如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展，将使农民失去“最后的保障”。于是他们主张把土地看成“社会保障”，而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是：地权不能“固化”，“三十年不变”或“增人不增地，减人不减地”行不通。土地应当成为人身所附着的“份地”，应定期重分，农民不能稳定占有，更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话，以要素市场方式配置土地行不通。
然而这里要问的是：它们在逻辑上真的成立吗？在资源约束宽松的情况下土地市场化就可以意味着提高效率？在形势严峻的情况下“土地福利化”就可以起到缓解社会危机的功效？
当前思考土地政策的出发点：
农民权利的保障
土地权是多层次的，到底哪些层次的权利应该归农户，哪些归社区（集体），哪些归国家，以中国之大，各地情况千差万别，似不能一概而论。实际上，这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异就十分突出。在承包早期的20世纪80年代前半段，尽管当时各地政策多倾向于定期重分，但由于操作的困难事实上地权多数未变。
而上世纪90年代全国统一土地政策日益强调“几十年不变”，可实际上许多地方的地权调整并未停止。
虽然总的来讲我国人地关系紧张，土地日益成为最低生活保障手段而失去资本意义，但相对人少地多之区，社会保障已建立而不需以土地作为最后屏障之区也还是存在的。因此，地权政策中应当适当增加因地制宜的成分，给农民（而不是官员）以一定程度的民主创制权。
但不管怎样创制，以下几点是应当注意的：
一、当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民（农户）的地权（不一定是“所有权”，但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利）。
保障农民地权的意义何在呢？
首先，在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”，不如说是“最低权利保障”。如果农民签订的承包合同可以被权势者随意撕毁，农民可以被随意赶出他们享有合法权利的那块土地，那么他们还有什么权利是不可侵犯的？我国目前推行的村民民主自治计划的提法本身也表明了乡村民主仍在建设之中，在这种情况下给农民的公民权设置一些保障的“底线”，划定一些行政权力不宜进入的领域，是十分重要的。哪怕是以牺牲一部分“土地配置最优化”效益为代价（是否存在这一代价尚需证明）也是值得的、利大于弊的。而以所谓规模效益为理由来侵犯农民权利则必须避免。如果扩大干预农民地权确属必要，也应当在公共权力运作机制改革后，在法治状态下再来考虑这类问题。
其次，尽管保障农民地权未必会导致农地资源配置的优化，但它在经济上仍然有正面作用。例如受保障的地权可以作为抵押，有利于建立农村信用体系，弥补如今日益突出的乡村金融服务真空等等。
至于说到农地配置的优化，即适当集中土地进行规模经营的问题，在我国目前的条件下它的主要限制条件在于农民非农化就业前景，这一前景如果没有很大的扩展，无论什么样的规模经营都不可能有多少发展空间，不管是通过土地“私有化”以市场方式搞规模经营，还是通过“反私有化”以行政方式搞规模经营。而过去20年农民非农化的进程和如今我国农业人地关系的现状都表明，这一前景在近期不可能有突破性的扩展，未来这种扩展的可能性则取决于农业、农村、农民以外的其他因素，因此把推动农业规模经营作为变革土地制度的目的，是不合适的。
二、以发展规模经营实现农业现代化的“积极目标”为前提来设计土地制度不现实，那么从建立社会保障防止社会危机的“消极目标”出发设计土地制度行不行呢？这后一思路就是所谓“土地福利化”。“土地福利化”的提法确有积极意义，因为它指出目前条件下我国多数农区农业经营的不经济已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，而成为一种生存保障手段，而对于生存保障手段是不应征税的，因此原来具有资产税性质的土地税（现行农业税的主要形式）应当考虑取消。笔者同意这一说法。
但“土地作为生存保障手段”与把土地制度作为社会保障制度来设计绝不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的确包含了后一内容。例如，有人提出土地福利化意味着必须按“反私有化”的方向调整土地关系，因为“社会保障在任何国家都是不能私有化”的。因而农民的土地处置权应当弱化，如限制农民转让土地、取消“三十年不变”的承包权而改为更频繁的按人口定期重分等等。我认为这种看法是不对的。尽管如前所述，我不认为“土地私有化”就是地权改革的方向，但这与“土地福利化”不应当有什么关系。
首先，“社会保障不能私有化”的说法似是而非。这里姑且不论传统的福利国家理念受到的质疑和当代不少国家的“社会保障市场化”改革的是非，仅从传统的社会保障概念而论，所谓“社会保障不能私有化”的含意显然是指提供保障的义务不能“私有化”，而决不是指享受保障的权利不能私有化。道理很简单：所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言，接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力，这样一种状态就根本不能叫做社会保障。
而“土地福利化”正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限，强制农民承担“保障”自己的义务。应当说，这种把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务的颠倒看法不仅仅限于“土地福利化”问题，很多人对“义务教育”的理解也是如此：本来意义上的“义务教育”原是指国家承担义务解决教育费用、公民享受免费教育的权利。但很多人却把它理解为：政府有权强制公民出钱接受教育，却并无义务提供足够的教育经费，公民有义务接受教育，却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的“官逼民智”报道。当然，“官逼民智”未必不好，但它与“义务教育”并不是一回事，这正如“土地福利化”也许是有道理的，但它与“社会保障制度”并不是一回事一样。所谓“社会保障不能私有化”实际上就是说政府不能把自己的义务推卸给农民（农户），而“土地福利化”等于是政府让农户自己保障自己，亦即已经把保障义务“私有化”（而且是强制私有化）了，这种情况下还有什么“不能私有化”的问题存在？
保障不能仅靠土地
在社会无法承担“社会保障”义务的情况下，农民依靠自己的土地维持生存是很自然的，问题是，这些土地真能提供“保障”吗？
人们往往想当然地认为，农民流离失所、形成流民群都是因为没有土地，有了土地就有了“保障”。上文已经指出这种看法纯属误解。事实上，历代的社会危机中常见的并不是很多农民无法获得土地，而是相反的情景：沉重的负担、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。所谓“福字从田”变成了“累字从田”、“受田者与田为仇”、“村野愚懦之民以有田为祸”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之价贱者亩不过一两钱，其无价送人而不受者大半”。即使在民国年间，当时神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地农民为主的。据当时南京中央农业实验所调查，1931－1933年间22个省的离村农户中，无田产者仅占17％，其他佃农（自有部分土地的佃农）占35％，自耕农占29％，而地主也占到19％。所有这些人中有地5亩或更多的占到近五分之三，而有地百亩或更多的竟然也占到1．8％，而且一般说来，当时土地分散自耕农较多的华北农村农民流亡率明显高于土地集中、租佃率更高的长江流域农村。在1925年，华北农村的农户出走率达5．49％，而江浙皖等省只有3．85％；到了30年代初，甘、绥、察、陕四省农户出走率达到10．5％、9．8％、8．2％、7．2％，而浙、赣、苏、川四省只有6．7％、6．0％、4．3％、2．7％。事实上，今天的情况也大体类似：在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地（土地在这里更多的是资本），而西部贫困地区土地也无法提供社会保障（土地在这里更多的成了负担）。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，“土地社会保障论”都是难以成立的。
关键词：土地资产；劳动力迁移；户籍制度；城市化
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）09—0036—07
在农民工市民化问题上，不少学者都将研究视角定位在城市户籍制度的简单废弃上，而没有进一步思考为什么现行制度下城市户籍的福利制度不仅没有废止，反而日益凸现。其实，农民工迁移和户籍制度改革必须思考两个问题：第一，城市经济的运行离不开对公共产品的供给，在我国目前经济的转轨过程中，公共产品提供的缺口巨大，但地方政府财力有限，怎么解决？第二，在一个土地资源十分稀缺的国家，如果仅强调对土地财产的占有权，而不强调土地的利用效率、社会外部效应以及社会公平等问题，是否更加有利于中国经济的发展？我们认为，这两个问题必然涉及到土地资产的处置问题，即房地产税和土地资产置换。房地产税收可以为城市政府解决公共产品供给的资金来源，土地资产的置换能够解决农村劳动力城市化的安置成本，降低城市化移民的门槛。同时，城乡土地财产税的设置还能促使人们提高对土地的利用效率，将沉淀的土地财富转化为运行的社会资本。本文将从这一角度探讨土地资产置换与农村劳动力城市化迁移以及中国城市化的健康发展。
一、是户籍还是资产阻隔了劳动力的迁移
从社会经济发展的过程来看，城市化与人口的迁移相联系，城市空间扩张、人口积聚与城市经济发展是一个同步过程，而且，三者之间共同决定了城市的边界和规模效应。但目前中国的城镇化是一种不协调的城镇化：一是城市建设用地过度扩张，人口积聚相对不足，土地城镇化快于人口城镇化；二是人口
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收稿日期：2013—05—05
*基金项目：国家社会科学基金项目《差异化视角下农村土地承包经营权流转市场形成机理及其政策分类设计研究》（11BJY085）、《城镇化进程中农地非农化问题研究》（10BJY071）、河南省哲学社会科学重大招标项目《现代农业发展与新型农村社区建设：中原经济区加快城乡一体化发展研究》（2012A007）的阶段性成果。
作者简介：程传兴，男，河南农业大学经济与管理学院教授（郑州 450002）。
张良悦，男，河南农业大学农业经济与管理学院副教授（郑州 450002）。
赵翠萍，女，河南农业大学经济与管理学院副教授（郑州 450002）。
与产业集聚不协调，产业城镇化快于人口城镇化；三是城乡发展不协调，城乡居民收入差距呈扩大趋势。同时，中国的城镇化又是一种典型的不完全城镇化：一方面，农民工“被城市化”，“迁而不转”；另一方面则是“转而不迁”，大量农民工虽然到城市就业，但其身份、社保、住房等生活方式没有发生根本性变化，不能享受城市提供的基本公共产品。从本质上说，房产是一个社会公民财产的基础，住房的空缺必然限制人们的消费和相关投资，进而严重阻碍城市化的进程以及城市劳动力的供给。所以，农民工不能享受城市经济适用房和廉租房待遇，无异于将农民工的生活排斥在城市经济社会之外，形不成城市化的内需。这些情况表明，中国的城镇化在空间区域上没有边界约束，而在城市化的内容上（人口的城市化）却有严重的隐性制约，农村劳动力的城市化移民已成为中国城市化健康发展的一个瓶颈。
人口城市化的隐性约束与户籍制度有着重要的联系。现行的二元户籍制度将居民的迁徙自由、接受教育和享受社会福利等方面的基本权利限定在户籍所在地的区域内，将大量有落户要求的外来人口阻隔在城市之外。在这种情况下，如果外来人员迁入城市，则增加了其安置成本，包括私人消费成本、住房成本和享受公共产品如教育等方面的成本。为此，不少学者认为，户籍制度改革的取向应该是取消它与社会公共产品之间的联系，赋予城乡居民同等的福利待遇。然而，在实际中我们却看到，城乡户籍制度与社会公共产品分享数量和质量上的差别，某种程度上是政府在供给不足条件下的无奈选择。所以，尽管大家都认识到户籍制度的“阻隔”，但到目前阶段，户籍制度改革基本没有改变其“高门槛、高待遇”特征，尤其是教育资源和住房保障成为城市化移民的最大瓶颈。
上述分析表明，表面上户籍制度阻碍了人口的自由迁移，但要从根本上解决这一问题，则城市化的人口迁移就由户籍制度转化为土地财产问题。第一，城市化的扩张必须为积聚的城市人口提供必需的基础设施，必须为积聚的人口提供必要的就业和社会保障，才能保证城市经济和生活的正常运转。第二，迁移人口如何将自己的资产进行置换，如果迁移的劳动力不能将自己在农村中的土地资产顺利地转入城市，就会有退出成本。这种制度安排使农民既不愿种地，也不愿放弃土地，无法彻底脱离农村土地到城市生活，特别是普遍的“空心村”和“闲置住宅”已经造成了严重的资源浪费，并固化了城乡之间的二元特征。
如果跳出户籍制度的视野从发展的角度去认识，则需要在发展战略和政策设计上加以反思。首先，在劳动力的迁移上，目前的政策还是基于农民工只是暂时地在城市工作、生活而设计的，没有将农民工城市生活的融入作为城市化的根本内容，城市政府自然不会去考虑农民工享受的社会保障，尤其是保障性住房。这可以说是户籍福利制度的问题。其次，与此相适应，唐茂华和黄少安认为，均分化的农地制度使得中国劳动力的迁移决策，有别于其他国家无地或少地农民的“受迫型”迁移，而是有地农民的“自主型”迁移；有别于他国农地经营和进入工资经济的替代性决策，而是将二者互补，共同维持生活。这表明没有将农村人口的减少作为经济发展的重要内容，仍然是基于城乡二元的格局去推动城市化的发展。这应该说是发展战略问题，有悖于经济发展是不断减少农民过程的基本规律。再次，张良悦认为，在考虑户籍制度的福利时，不仅要看到城市户籍的公共福利，也要认识到农村户籍的公共资源，如社区农民无偿地对土地的占有权和使用权，农村劳动力的城市化移民需要户籍对价。这说明在城市化的发展中没有充分地考虑到资源约束的困难，没有重视土地资产存量的运作，涉及到城市化的发展对土地资源社会总体利用的问题。最后，在中国的劳动力跨区域流动中，真正因为户籍、基本公共服务和社会保障的歧视而受到流动限制的是技能较低的劳动者，而恰恰是这一部分才是城市化进程中所要解决的移民问题，这是城市化的工作重心。
总之，从根本上说是土地资产而不是户籍阻碍了农村劳动力的迁移。城市化的健康发展、农民工市民化、地方政府资源配置与土地资产的有效处置才是解决问题的根本出路。
二、土地财产置换与农村劳动力的城市化迁移
如何为城市政府寻找一种对外来移民提供城市住宅的解决方法和激励措施，是农村劳动力城市化移民的关键环节。我们的基本思路是，将农村劳动力移民的土地资产进行置换来解决移民的城市住宅，对城市居民的所有住宅实施房产税收作为城市公共产品供给的基础。我们首先从产权的角度对土地财产的置换进行理论分析；之后对农村劳动力迁移的启动条件加以分析。
（一）土地产权及其资产处置①
某种意义上说，房地产资源不仅仅是一个物质产出，而是自然资源与人类社会制度的完美结合。人们对土地资源有一种贪婪，并希望自己占有和享用。为了限制这一行为，便设计出了制度安排，允许个人和集团实施某一特定的具有排他性的房地产资源的所有权、占有权和使用权，从而为土地资源的利用和配置提供了一个标准和基础。但是，这并不表明财产所有者在土地资源利用上的“为所欲为”，而仍要受到财产制度、土地利用规划和资源稀缺的外部性约束。
1.政府政策对土地资源利用的制约
通常意义上的财产被界定为对某一事物排他性的占有、使用和处置，但从土地政策和管理上看，土地产权却十分“残缺”。某种程度上说，几乎土地资源的所有和使用都会受到公共政策的制约和土地管理的限制。总的来看，基于公共利益的性质，有四个重要的权利束从来不包括在完全的所有权中，它们是税收的公共权力、公共使用的征收权、管制的权利和无继承人的国家转归权。特别是，土地税可用来鼓励对土地更广泛和有效地利用，达到土地保护和环境保护的目标，提高作为私人占有的所有权的保护，引导某一类型的投资，或者提升产权价值。同样，税收也可以作为大棒和处罚措施使人放弃或禁止与上述目标相反情况的土地开发。
2.政府在土地资源管理和开发上的警察权
在今天，土地利用的政治经济学问题正变得越来越重要。随着人口的增加和经济的发展，越来越多的人“被迫”从他们的土地上分开，土地潜在的利用者和现有使用者之间的竞争越来越激烈，且导致土地利益上的冲突。显然，其结果是对土地利用“公共利益”导向的需求越来越多；同样，也会出现这样的趋势，随着公共利益实施的扩展，政府对土地私有利用的约束会带来土地财产权的明显改变，因为绝大多数的公共土地利用规划，规划者很少涉及自己的土地资源。所以在这种情况下，有效地按规划实施就会受到“公共权力”指导的约束：开发者在土地资源的利用上受到规划措施的影响、指导或者对决策的控制。特别是，在土地的开发和利用上，如果不能由市场规则达成协议，国家就会动用至高无上的“警察权”，直接进行征收和处置。警察权是政府为了土地改善、土地保护和对公共卫生、安全、道德、福利等公共利益而由立法赋予的内在权力②。
3.土地资源稀缺性及其公共利用的最大福利
在土地资源的利用上，公共和私人的目标是多元的，但对共同使用的追求是长期的。如果我们想要享受对土地的各种开发带来的利益和产出，对我们的土地资源有序、高效和有成果的利用感到满足，那么，共同体和其土地拥有者的公民就必须为了共同的目标而一同承担责任。所以，为了使土地最有效地利用和社会福利最大化，对公众进行教育强调人类与土地之间的重要关系，强调土地财产权以社会为基础的法律权利的性质，就成为一个重要的内容。这在我国经济转轨过程中显得尤为重要，因为人们往往在土地产权上“各持一束”而相互冲突。无论土地政策的内容是什么，必须确定这样一个原则，即对土地资源的开发、管理、使用和保护的方式对于国家、社区和全体公民的福利有着重要的意义。社会授予其公民确定的私人财产所有权是非常重要的，但对这些权利的拥有并不仅仅代表一种优先使用权，它还涉及到责任，这种责任不仅是个人所有者，也同样在社区和社会对土地的利用上。
以上三方面的内容表明：土地财产涉及一系列社会制度规则，国家有责任保护公民和团体的土地财产；对土地资源的利用和开发必须兼顾效率和社会公共福利，不能对稀缺的土地资源造成浪费。在对土地的利用开发上，土地财产税收是促使土地资源集约利用的一种有效的经济方式，警察权是对土地管理的一种重要手段。基于这样的认识，中国城市化的健康发展在推进城市化的移民过程中应该对土地资产进行合理的制度安排与处置。首先，赋予农村居民“宅基地财产权”，通过产权的界定结束农村居民宅基地“无偿取得、无期限使用、无成本持有”的模糊状态，从而使农村居民“沉淀”于土地资源的投资显现出“财富效应”。其次，基于中国土地稀缺的现实背景，城乡所有土地的使用都应设置财产税收；城市房地产税收的设置，应提高对城市土地的有效利用和更好地对城市公共产品的供给；农村房地产税收的设置，除提高和改善农村公共产品的供给外，还可以从根本上遏制“一户多宅”和超标准住宅问题。再次，必须对城市化移民的农村居民的土地财产进行合理的资产置换，使其主动退出农村宅基地及其房产，从而有效地解决农村的“空置住宅”问题。
（二）土地资产的置换与城市化移民
1.农村劳动力城市化迁移的分层及资产置换模型
托达罗在对发展中经济城乡劳动力迁移的分析中认为，只要迁移者城市的工资性收入高于农村的农业收入，就会导致农村劳动力向城市的迁移。但在中国，这种启动条件还有许多制度性的障碍，需要不断地去调适。由于各种制度因素的制约，目前中国的城市移民仅仅表现为一种工作场所的变化，而不是生活方式的转变，所以，他们被称之为农民工，而不是城市居民。但在这些农民工中，有些已经具备城市居民的资格，而有些仍是处于兼职化的状态。如果能够消除一些制度因素，一些农民工就会举家迁入城市，融入城市社会，成为城市居民。所以，对城市化的移民应该给予分层次、有序迁移的制度安排。为了分析问题的方便，我们这里仅仅分析那些具备城市化移民的农民工的迁移情况，并作如下假设：（1）在城市有稳定的就业，家庭主要依靠工资性收入，有条件进行举家城市化迁移的农村移民；（2）城乡户籍福利制度保持不变，即城市户籍可以获得城市公共产品，农村户籍能够保障对所在社区土地的占有和使用；（3）由于土地资源稀缺，城乡土地资源都给予一定的财产税收；城市土地财产税主要用于城市公共产品的供给，农村土地财产税收主要用于对土地有效利用的激励；（4）城市生活优越于农村生活，城市生活效用大于农村，主要的移民趋势是农村转入城市；（5）为了分析问题的方便，不考虑城乡居民生活水平和房地产资产价值的差异。在上述假设条件下，我们借鉴托达罗模型建立如下农民迁移的资产置换模型：
设t时期农民农村劳动的收入为：
VR（0）=∫nt=oYR（t）e-ndt
（1）
其中，VR（0）代表t时期内期望的从事农业生产的实际收入现值，YR（t）为t时期内土地带给农民的收入，r为贴现因子。
设t时期农民农村宅基地的资产为：
VRP（0）=∫nt=oYRP（t）e-ndt
（2）
其中，VRP（0）代表t时期内市场化条件下农村居民住宅带来的预期收入现值，YRP为t时期内农村居民住宅在市场化条件下带给农民的资产预期收入，这一收入反映农民对土地资产的拥有。
设t时期内城市就业的农民工可支配的净收入为：
Vu（0）=∫nt=oP（t）Yu（t）e-ndt-C（0）
（3）
其中，Vu（0）代表t时期城市净实际收入的现值，为从事非农就业的工资期望收入，Yu（t）表示由农村迁往城市的资产置换成本，即将农村的土地资产转换为城市资产的成本。P（t）是农民能够获取城市工作的就业概率。
2.农村劳动力城市化迁移的启动分析
比较（1）、（3）式，我们可以发现：按照一般的发展经济学的迁移理论，只要Vu（0）VR（0），就会顺利实现农村居民向城市的迁移，我们称之为农村劳动力城市化移民的一般启动条件。但是，在我国由于制度的约束，农村土地的资产从法律上只有使用的权利，没有资产置换的诉求。这就是说，如果农村劳动力移民到城市，那么农村的土地经营权和宅基地资产就必须放弃。如果说农村土地承包经营权可以流转的话，那么，农村居民的宅基地资产则是完全被沉淀的，居民在农村居住只能显示出其建设成本，而在迁移时则显示不出其资产的价值。这样，作为一个理性的农村居民，这一块资产就成为其转移到城市的退出资本。由此我们得出如下结论。
结论1：在现有制度约束下，由于农民工城市化迁移有退出成本，即使在城市就业获取的现值收入大于在农村从事农业生产获取的现值收入，也不会正常迁入城市。
由于农村居民住宅资产不能被置换到城市去，这样，农村移民到城市的安置成本就会大大提升，不再表现为资产置换的成本，而是表现为对城市住宅的重新购置。
设t时期内移民城市住宅的资产价值为：
VCP（0）=∫nt=oYCP（t）e-ndt
（4）
其中，VCP（0）代表t时期内农村移民城市购置住宅的现值，YCP（t）为t时期内农村移民城市对住宅的现金支出，这一价值反映农村移民对城市住宅资产拥有的购置成本。
如果将这些因素考虑进去，则农村劳动力向城市移民的启动条件就变为：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）。这个启动条件表明，农村向城市移民增加了城市房地产的购置，同时，又有了农村土地资产的退出成本。从而增加了农村劳动力迁入城市的困难，也增加了农村劳动力退出农村的困难。显然，非常不利于农村劳动力的迁移，即使能够长期在城市打工，也不会改变农村的生活方式。另一方面，从土地资源的利用效率上看，一个农村劳动力到城市打工或者移民便拥有了城市和农村两处土地资产，增加了对房产投资的持有成本，无论是对个人，还是社会都是一种土地资源的低效利用。在这一分析的基础上，我们得到如下结论：
结论2：农民工在其土地资产不能置换的情况下，大大增加了其迁入城市的安置成本，且由于农民工在城乡两处拥有土地（房产）资产，造成土地资源的低效利用。
当然，从上面的启动条件分析来看，如果鼓励农村劳动力向城市移民，则必须首先将农民的住宅资产进行置换。如果能够进行资产置换，则农村劳动力向城市移民的启动条件就回到正常的状态，即VU（0）VR（0）。但另一方面，城市政府是否愿意提供这种置换条件？在现有的财政制度下，让城市政府为农村移民提供城市住宅并提供相应的公共产品很难满足，也不乐意为移民创造条件。所以，在对低收入阶层提供住房保障上一般不把农民工纳入覆盖范围。这也是为什么城市户籍福利制度不可能取消，即使“单方面取消”也不能带来大规模城市移民的真正原因之所在。
现在的问题是，如何激励地方政府为农村移民提供住宅产品及相应的公共服务。从目前的城市政府来看，缺少的是提供城市移民的住房保障和公共产品的资金来源，而不是土地空间，土地只是预算外收入的主要来源。在住房保障建设上，现在的政策是，土地出让收入的10%要用于保障房建设，为筹集更多的建设资金，政府还会求助于“土地财政”，继续扩张土地，导致城市空间的扩张。所以，要解决这一问题是，必须改变城市保障房的受益主体和城市公共产品资金的来源方式。
经过十多年的城市住房改革，应该说城市居民的住房已经有了很大的改观，目前的城市商品房的空置率相对较高，即使保障性住房也出现空置现象。如果再将保障性住房局限于城市低收入阶层，帕累托效率改进的空间不大，所以，应该将受益对象主要给予城市低收入移民阶层。另一方面，随着城市居民的增加，城市公共产品的供给必然增加，如果仍然让所有居民享受几乎免费的城市公共产品，将会严重增加城市政府的财政负担，其结果是公共产品的供给要么短缺，要么限制消费主体。所以，要保障城市公共产品的有效供给，必须实行居民的付费制，即房地产税。
根据上面的分析，我们认为，住宅权的解决可以将农村移民对农村土地资产的使用权转换为城市保障房住宅的使用权和城市土地的发展权，并且要与城市低收入住房的建设相挂钩。移民退出农村宅基地的资产，可以相应地获取城市住宅的置换权，其权证价值依据不同的城市规模设置不同的价值等级，让移民自由选择城市。移民退出农村宅基地的土地发展权要与城市建设开发相结合，只有接纳城市移民，才能获取相应的城市土地的发展权，进行城市建设和开发③。这就为城市土地的开发设置了城市移民的约束条件，要比单纯的城乡建设用地挂钩更具有针对性和城市化的实质内容，也有利于对土地更有效地利用。城市公共产品供给应该采用财产税的方法。采用财产税之后，一方面可以为城市政府提供公共产品的财政来源，从而减少地方政府对土地财政的过度依赖；另一方面，随着城市政府对土地出让收入依赖的减少，加之房地产税对房产投机的抑制，城市房产的价格就会相应地回落，从而进一步降低城市移民的门槛。
当然，也有这样的情况，即使在：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）移民启动条件下，也有一部分农村劳动力成功移入城市。在这样的情况下，城市移民就会占有城乡两处地产，导致土地资源的低效利用，目前农村大面积的空心村就反映了这一状况。甚至还有一种情况是，一些农村居民在城市购置房产，一些城市居民在农村购置别墅，例如小产权房。尽管在一定程度上反映出房地产的市场价值，但对稀缺的资源却不是有效地利用。因此，我们主张对农村的土地财产也应该设置财产税，尤其是对闲置的宅基地可以设置惩罚性税收。这样，就会迫使有能力移民城市的劳动力放弃农村土地资产，完全融入城市。这时城市移民的启动条件就会变为：Vu（0）-[VCP（0）+TC]VR（0）+[VRP（0）-TR]，其中，TC表示城市房地产税收，TR表示农村房地产税收。在这样的条件下，城市房产的持有成本增加，可以减少对房产的投机需求，一定程度上会促使房产价格回落。农村房产的持有成本使其退出成本减少，直至VRP（0）-T趋于零甚至为负资产。从而，迫使移民“主动”放弃农村土地资产，尽快进行资产置换。综合以上分析可得出如下基本结论：
结论3：城市化移民中对农民土地财产的置换有利于农民有序地分化、退出土地和城市迁移，有利于城市土地资产有序、合理地开发，有利于城市政府税收来源的合理过度和公共产品的有效供给，进而促使城市化的健康发展。
（三）土地资产化还是农地非农化的政策工具：有关试点地区的辨析
在中国土地所有权和土地利用管理制度未根本变化的大制度背景下，在城乡统筹的发展过程中，为了取得更多的建设用地、促进城市人口的增长以及对“空心村”的有效治理，部分地区依据各自的情况出台了相关措施进行试验。例如，成都、重庆的“地票”交易制度、嘉兴、苏州的“土地换保障”制度、天津的“宅基地换房”制度、以及全国更广范围内的“城乡建设用地增减挂钩”等措施。其共性的特点是：（1）农村居民放弃农村土地资产；（2）城市移民获取城市保障住房；（3）城市移民获取城市相应的社会保障（公共产品）。应该说这些都是城市化推进的重要尝试，其基本思路值得肯定，但在一些具体操作上确有许多不妥之处，应进一步加以改进和制度完善。首先，改革设计的目的是人口的城市化，还是农地非农化的政策工具？如果改革设计的目的是为了更好地推进人口的城市化，则可能在土地资产的处置上更加注重市场化的原则，注重城市移民的能力和条件，比如能否在城市实现完全的工资性收入，应该是有选择地进行，而不是强制性的被迫城市化。再如，成都城乡一体化对农民土地财产进行的“还权赋能”，重庆的“地票”交易制度都是为农民土地资产的置换创造条件，值得进一步探索。如果改革的目的是为了另辟蹊径寻找农地非农化的工具，则这些操作就会压低农民的土地资产，不去充分考虑农民城市化的就业能力。因为政策的目的主要是为了获取农民的建设用地，进行资产的置换和再开发，进而获得土地收入，所以农民的资产可能只是名义上的城市社保和公共产品。其次，城市化的财政来源是土地增量，还是土地存量？从目前的情况看，各地在对城市移民的住房保障和公共产品的提供上，仍然依赖土地开发的增量收入，而不是城市已有土地的存量资产（财产税）。这样的方法和操作是不可持续的，也不具有进一步推广的借鉴意义。因为，这种发展方式仍是城市蔓延，没有对城市发展的边界约束，到头来会进一步增加城市运行的负担。第三，城市移民的生活方式有没有转变？如果仅仅是为了获取建设用地，仅仅是将农村人口转变为城市人口，但没有相应的产业发展，没有带来城市集聚效应，不考虑农村移民的分层问题，那么，这些移民的就业如何解决？其生活来源如何保障？如果仅仅靠城市救济保障措施，则无疑是将农村原有的生活方式转变为城市的“贫困”生活方式。此外，这种置换仅仅是考虑城市建设用地，没有考虑原有土地的复耕和相应的土地流转，偏离了城市化与农业现代化的协调发展。
四、结论与启示
中国城市化的健康发展必须以农村劳动力的城市化迁移为突破点，并围绕劳动力的迁移进行相应的制度建设。本文研究的基本结论是：（1）中国城市公共产品的供给没有解决好财政来源问题，导致了中国城市化空间的无边界约束和城市人口的增长滞缓及公共产品供给的不足，进而形成城市户籍的福利价值。（2）农村劳动力城市化迁移的主要障碍并不是城市户籍的福利制度，而是迁移者城市住宅获取的困难及其土地资产置换的困难。单靠废除城市户籍的福利制度并不能有效解决农村劳动力的城市化迁移，必须从土地资产的置换上降低城市移民的进入门槛，减轻城市政府的财政负担。（3）城市化的健康发展和劳动力的城市化迁移需要与土地资产制度有效地结合。中国目前土地十分稀缺，在土地的利用上必须兼顾效率和社会公平，无论是城市土地，还是农村土地都大量存在着低效利用和闲置现象，应该尽快设置土地财产税提高土地的利用效率。房地产税是城市公共产品供给的财政来源，必须尽快实施；城市化农村移民的土地财产必须给予保障，并通过资产置换的方式加以合理解决。
本文的研究带给我们如下的启示和思考：（1）城市化的健康发展必须考虑其约束条件。经济学最一般的哲学意义告诉我们：人们的经济活动是约束条件下的最大化。中国加速城市化的一个最大问题是没有考虑其约束条件（资源和人口），从而在城市化的推进中，将土地作为城市化的发展工具，而将人口作为城市化的一种“负担”。这是中国目前城市化不健康发展的根源所在，所以，未来城市化发展的所有措施必须充分考虑资源和人口的约束条件。（2）城市化的主要内容是人口的城市化。城市化与农业现代化同步发展的本质在于促进农村劳动力的城市化移民，通过城市化来形成真正的内需市场，进而促进经济的进一步发展；通过现代农业的发展来缩小城乡之间的差距，进而取得城市化移民的一个平衡点。（3）城市移民住宅的解决是人口城市化的关键。城市化的住房保障必须尽快取消城市化偏向，主要面向城市移民的低收入阶层；城市移民住宅的获取应以农村土地资产的退出为前提，城市保障房的建设应以城市宅基地的发展权为基础，将城市移民和城市空间的开发结合起来，真正做到城乡建设用地增减挂钩，并在此基础推动土地流转，促进现代农业的发展。
基于以上的分析，我们给出如下的政策建议：（1）应加快对农民土地资产的确权，特别是农民“宅基地财产权”的确权，便于农民“土地财富”的显现和“土地资产”的运作；（2）以农村集体为实施主体，尽快制定农民土地资产置换的交易规则，鼓励有条件的农民彻底脱离土地，完全融入城市；（3）在全国范围内实施“土地发展权证”的交易制度，做到土地资产的置换必须将农村移民宅基地的退出与城市土地的开发相结合，城市空间的扩张必须与人口的集聚相结合。（4）在全国城乡范围内尽快实施房地产税制度，提高土地的利用效率，并为城乡公共产品的供给提供财税来源。
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注释
①这一部分主要参考了Barlowe Raleigh，“ Land Resource Economics”相关内容。②这是政府独特的功能，即在其由立法给予的支配中，为了保护和推进公共福利可以实施的权力。但这一权力必须是合理的，不能没有法律程序或者是平等的法律保护就剥夺他人的权力，法律程序和平等保护限制了其实施的“随意性”。③某种程度上说，相当于土地发展权的转让和购买。土地发展权是发达国家，特别是美国在土地利用上的一种制度安排。土地发展权是对土地开发的一种限制，某一宗地想进行开发，即使符合土地规划，但是没有得到开发权也不能进行开发。设置开发权的目的主要是为了提高土地的利用效率以及平衡地区间土地开发的利益分配。
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