时间：2023-07-28 09:18:56
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇扶贫资金的审计案例，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
一、把握重点，抢抓机遇，XX年扶贫开发工作取得新突破
(一)认真开展整村推进项目建设，增强贫困村发展后劲
(二)抓好贫困地区劳动力培训转移输出，拓宽贫困群众增收渠道
(三)积极推进产业扶贫，贫困农户收入明显增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撑贫困地区增收致富的优势、特色产业。在省办的关心和支持下，有效运用财政扶贫资金引导信贷扶贫资金投入的倍增机制，充分发挥扶贫信贷资金在产业发展中的积极作用，提高扶贫到户贷款对贫困农户的瞄准度，加大对龙头企业的扶持力度，为贫困村发展产业和群众增收提供强有力的信贷资金支持。XX年产业扶贫投入达到20865万元：
(四)实施易地开发扶贫，解决丧失基本生存条件贫困人口的贫困问题
(五)动员社会力量，开展挂钩扶贫和党员干部结对帮扶
(六)加强革命老区建设,推动革命老区发展
(七)集中力量，开展整乡推进试点
通过各类项目的实施，松坪乡基础设施得到夯实，农业产业得到改造和提升，松坪乡经济社会将得到的全面发展,从而实现历史性跨越。
(八)实施安居工程，改善贫困群众居住条件
(九)加大扶贫宣传和统计力度，营造扶贫开发工作良好的舆论氛围
加强与有关新闻媒体合作，通过多种渠道，及时宣传了扶贫开发成绩，报道了扶贫先进经验，树立了扶贫先进典型，反映了扶贫开发中出现的新情况、新经验和新问题，确保扶贫宣传的内容既真实准确，又富有时效性。全年由市、县电视台播出扶贫开发新闻、专题9次，编撰扶贫开发信息16期，扶贫系统干部职工及相关部门工作人员投稿并刊登在各类报刊杂志上的文章共10多篇，营造了良好的扶贫宣传工作氛围，进一步扩大扶贫的声势和影响。
同时，继续开展好扶贫资金项目统计、财政扶贫资金监测统计、贫困村监测统计、灾情统计等统计工作。
(十)加强自身建设，干部职工素质明显提高
一是深入开展学习实践科学发展观活动。我办把开展学习实践活动作为政治任务和历史机遇，注重思想武装，加强理论学习，开展调研和案例分析，重视检查剖析，找准并解决问题，强化整改落实。全办干部职工主动按照科学发展观的要求解放思想、转变观念，努力做到学习实践与扶贫工作两手抓、两不误、两促进，领导班子领导扶贫开发科学发展的能力进一步得到提高。
二是认真开展了以讲党性、抓机遇、重民生、谋发展为主题的作风建设教育活动和感恩教育活动。全体干部作风进一步改进，精神面貌焕然一新。
三是切实抓好党风廉政建设。把党风廉政建设工作贯穿于扶贫开发工作始终,建立和完善了学习、项目资金检查监督管理等15项制度，形成用制度约束权力、按制度办事、靠制度管人的机制，自觉遵守有关规定，坚持服务基层、服务群众，坚持政务公开制度，接受社会和群众的监督，强化了监督管理。
四是严格开展了阳光政府四项制度工作。树立了打造阳光政府的理念，严格按要求开展了重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询等阳光政府四项制度工作，全年公示、通报有关事项20余条。
五是按要求开展了纠风工作，对扶贫资金进行了严格监管，确保了扶贫资金的安全、高效使用;参加了政风行风热线，认真解答了群众提出的问题。
二、主要做法和经验
(一)进一步统一思想，及时安排部署扶贫开发工作。及时召开全市扶贫开发工作会议、扶贫办主任会议，认真贯彻落实全省扶贫开发现场会和全省州市扶贫办主任会议精神，全面安排部署我市今年扶贫开发各项工作，进一步统一了思想，理清了思路，明确了任务、落实了责任，为创新扶贫开发机制，推进集中连片开发，加快扶贫进程奠定了良好的思想基础。
(二)切实强化管理，实行扶贫工作目标管理责任制。为把各项工作落到实处，市扶贫开发领导小组与各区县扶贫开发领导小组签订了XX年扶贫开发目标管理考核责任状，与市直挂钩扶贫牵头单位签订了市级整村推进项目建设责任状，制定了目标管理考核办法，对扶贫项目和挂钩扶贫工作进行量化考核。要求各区县扶贫办领导分工落实到乡镇或项目上，做到件件项目有人抓，任务明确，责任落实。
(三)强化制度建设，加强资金监管。为确保财政扶贫资金和工程项目建设安全,我办严格执行《云南省财政扶贫资金管理暂行办法》。完善制度，严格实施《市整村推进扶贫项目管理办法》、《市扶贫安居工程管理办法》等扶贫项目管理办法。坚持资金跟着项目走的原则，根据工程进度及时就位资金。县、乡都设立了扶贫专户，实行扶贫资金专户存储、封闭运行，做到专人管理、专账核算。加强扶贫资金的中期管理，保证项目资金落到实处。认真执行扶贫资金回补报账制度，年度扶贫开发项目工程完成后,协调审计部门对项目资金拨付和使用情况进行审计，对出现的问题及时纠正，实现了扶贫资金的规范管理;实行扶贫资金公示制，对扶贫项目和资金分配计划、项目内容、补助对象、补助标准都进行公告公示。项目实施竣工后又在项目实施地建永久性标志牌，标示项目完成情况、资金使用情况、项目效益，广泛接受群众监督。加强与市财政、各区县分管扶贫工作领导的沟通，对各区、县在资金拨付过程中遇到的困难及时帮助协调，确保了资金的及时就位和专款专用。
(四)以思路创新推动扶贫开发工作。按照市委市政府的总体部署和要求,紧紧围绕解决温饱、稳定脱贫、加快致富、全面发展的总体目标，进一步树立大扶贫理念,解放思想，创新工作思路，以培育稳定增收产业为核心，以村委会为项目区域，集中连片开发，逐村逐乡推进。在管理体制、运行机制、开发方式、扶贫思路、扶贫内容等方面不断创新，在创新中发展，在发展中扶贫，使扶贫开发工作取得新突破。
三、存在的困难和问题
通过一年的努力，全市扶贫开发工作取得了新的成绩，但也面临着许多困难和问题，主要体现在：
二是扶贫投入与需求的矛盾十分突出。各级财政投入的力度与扶贫任务相比显得十分薄弱，与扶贫开发的总体需求差距太大,要真正实现实施一个村,巩固一个村，自我发展一个村的目标,投资标准明显偏低,扶贫投入与需求的矛盾进一步加剧。
三是返贫现象突出。由于特殊的自然地理条件，我市自然灾害频发，已解决温饱的人口中，有相当一部分基础不牢固、收入不稳定，因灾、因病、因学致贫和返贫现象非常突出。
四是产业扶贫的力度有待进一步加大。通过多年的扶贫开发，农业产业化工作虽然取得了明显成效，但广大贫困地区产业结构单一、农民增收困难的局面还未根本打破，进一步加大产业扶贫的力度，因地制宜培育支撑贫困群众持续增收的特色和优势产业，加快农业产业化步伐，构建贫困群众长效增收机制，依然是我市扶贫开发工作的一项长期而艰巨的任务。
五是个别地方和少数干部对扶贫工作的认识有待进一步提高。少数干部认为农村绝对贫困人口贫困问题已缓解，大扶贫格局已形成，农村低保制度已建立，扶贫开发工作已不太重要。有少数干部思维方式、领导方式、工作方式不适应新阶段扶贫开发工作需要，缺乏开拓创新精神。
四、XX年我市扶贫开发工作计划
根据当前扶贫开发的新形势、新任务和新特点，XX年，要按照科学发展观的要求，坚持开发式扶贫方针，创新机制，突出重点，着力抓好以下几个方面的工作：
(一)精心组织，认真实施好整村推进项目
XX年全市计划实施整村推进250个村，其中：积极争取省级整村推进计划200个村，市、县安排实施50个村。一要尽早做好村级规划，编制好科学合理、切实可行的实施方案。二要高质量完成项目建设任务。围绕整村推进,整合各类资金集中投入使用，最大限度地提高扶贫的综合效益，打牢基本生产生活条件和贫困村经济发展两个基础。
(二)加大力度，抓好贫困地区劳动力培训和转移
要抓住国际金融危机结束，经济形势好转的良机，充分发挥3个培训基地的作用，把开展对贫困农民的培训、促进劳动力转移作为扶贫工作的重点,XX年3个基地计划培训2500人，投入财政资金200万元;引导性培训5000人，投入财政资金100万元。坚持政府引导和市场运作相结合、加强培训与促进转移相结合，突出支持特困农户，切实加强对农村劳动力的素质培训，积极探索劳务输出的新途径，加大劳务输出力度。
一是高度重视。始终把脱贫攻坚工作作为政治工作和底线工作来抓，定期召开碰头会议，研究解决扶贫工作中存在的困难和问题。二是强化责任。成立了由局长任组长，班子成员任副组长，相关股室、乡镇财政所长为成员的统筹整合财政涉农资金领导小组，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。三是周密部署。局党组定期或不定期召开会议调度财政扶贫工作，财政评审每两月出台一次小型公益工程项目预算最高限价表，对村级扶贫工程造价实行动态管理，对20万元以下的项目由村级自行组织实施，对40万以下的项目实行“四自两会三公开”模式，确保扶贫资金用得下、用得快、用得准、用得好。特别是2017年8月以来，对统筹整合财政涉农资金进度，做到一月一调度，一周一通报，督促项目单位加快资金拨付进度。四是强化制度建设。为确保统筹整合工作顺利开展，我县出台了炎陵县财政专项扶贫资金管理办法（炎政办发[2016]8号）、《炎陵县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施方案》（炎政办发[2016]24号）、关于推广小型农村公共基础设施“四自两会三公开”建管模式的指导意见（炎政办发[2017]44号）等一系列文件。
二、资金的整合和监管情况
2016年-2018年整合财政涉农资金共计59118.3383万元，其中2016年8511.12万元，2017年32446.3334万元，2018年18160.8849万元。
2019年计划整合财政涉农资金15810.65万元。
在资金监管方面，县财政部门严格按照上级决策部署，抓细制度建设、抓好资金筹措、抓准资金投向、抓严资金管理、抓实监督管理、抓紧问题整改，各项工作有序推进。
（一）抓细制度建设
——出台了《炎陵县人民政府关于创新财政涉农资金统筹整合使用机制实施精准扶贫的意见》（炎政发[2016]18号）文件，成立县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组，负责年度统筹方案的确定、项目实施、督办检查、验收考评等工作。财政部门负责资金的落实和监管，制定统筹资金管理办法，确保财政资金有序统筹、有章可循。
——制定了财政涉农资金统筹整合使用方案。根据《湖南省人民政府办公厅关于推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》（湘政办法发[2016]53号）精神，结合我县实际每年制定了《炎陵县财政涉农资金统筹整合使用方案》，制定了工作目标和基本原则，明确了资金整合的范围及整合程序。整合的范围包括中央、省、市、县财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金。中央层面主要包括：财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金等20项；省级层面主要包括：扶贫专项资金、重大水利工程建设专项资金、现代农业发展专项资金（用于"一化四体系"建设的资金除外）等19项。
——制定了资金管理办法。先后下发了《炎陵县财政专项扶贫资金管理办法》（炎政办发〔2016〕8号）、《炎陵县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》（炎政办发〔2016〕75号）和《炎陵县精准扶贫产业项目资金管理办法》（炎扶发〔2016〕2号），就扶贫资金的分配、使用、审批、拨付、管理和监督等事项作出明确规定。同时，简化资金审批和报账流程，确保扶贫资金用得下、用得快。财政评审每2个月制定一次小型公益工程项目预算最高限价表，对村级扶贫工程造价实行动态管理，对20万元以下的项目由村级自行组织实施，对40万以下的项目实行“四自两会三公开”模式。
（二）抓好资金筹措。严格按照统筹整合财政涉农资金整合范围，应整尽整。
（三）抓准资金投向。严格按照《湖南省财政专项扶贫资金管理办法》（湘财农〔2017〕21号），围绕培育和壮大贫困地区特色产业、改善小型公益性生产生活设施条件、增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力等方面，确定财政专项扶贫资金支出范围，2017年明确统筹整合的资金紧紧围绕“两不愁、三保障”， “七个一批”和“六大工程”安排使用，落实定资金、定项目、定责任、定时间的“四定”原则。整合资金主要用于基础设施、产业发展、公共服务、转移就业、农户补助等方面，不得用于行政事业单位基本支出、交通工具及通讯设备各项支出、各种奖金、津贴和福利补助等与脱贫攻坚无关的支出。2018年以后，整合资金主要用于农村基础设施、农业产业发展两个方面。
（四）抓严资金管理。一是实行专人、专户、专账核算。二是建立了项目资金台账。各乡镇、县直相关单位依据下达的扶贫资金使用计划，按照项目文号、项目地点、项目名称、项目内容、资金规模、支出金额等要素，建立了项目资金使用台账。三是全面推行公开公示制度。县级方面，炎陵县涉农整合年初方案、调整方案和全年下达的整合资金计划均在炎陵县人民政府公众信息网站长期公示。村级方面，村级实行扶贫项目行政村公示制度，切实提高脱贫攻坚工作透明度。在贫困村村部设立脱贫攻坚公示专栏，明确专栏的扶贫政策、扶贫资金项目、贫困对象管理等公示公告内容，同时公布项目监督单位及监督电话，并留影像资料备查。四是加大培训力度。开展财政支农政策培训，让全县相关财务人员、扶贫帮扶工作队员和村干部知晓熟悉财政扶贫政策。
（五）抓实监督检查。一是严格纪律监督。扶贫、财政、审计每年对统筹整合资金使用进行监督检查。二是严肃追责问责。对全县统筹整合财政涉农资金使用进展情况实行一周一排名、一周一通报。县人民政府对乡镇和县直有关单位当月各个项目进度排名倒数第一及整体进度排名倒数第一的单位负责人进行约谈。三是扎实开展股所共建。局班子成员和相关股室每月下乡镇财政所，对乡镇扶贫资金支出的合理性、合规性进行核查，指导乡镇扶贫资金使用管理，掌握乡镇财政扶贫资金使用动态，及时解决所遇到的问题。
（六）抓紧问题整改。一是严格按上级要求抓整改。三年以来，国家、省、市级多次对我县扶贫资金管理、分配、使用情况进行了专项监督检查，检查中发现各类问题，县财政局根据反馈意见，列出问题清单，下发整改督办通知单，要求相关单位按时整改到位。二是审计抓整改。县扶贫开发工作领导小组成立专门的审计组，对所有涉及扶贫资金管理、分配、使用的县直单位、乡镇、部分村进行全面审计，审计中发现的问题及时向县扶贫开发工作领导小组汇报，并反馈给相关单位，相关单位按时进行了整改。三是全面自查抓整改。县财政局组织局纪检、监督股、乡财服务中心对所有贫困村扶贫资金、财政涉农统筹整合资金管理、使用进行全面自查，对检查中发现的问题即查即改，目前已全部整改到位。同时，对群众举报问题进行专门调查，一个一个核实，及时回复举报人，并将核查结果及时报告省财政厅。
三、统筹整合在脱贫攻坚中的作用，及取得的成效。
炎陵县始终以脱贫攻坚作为头等大事、首要责任、第一民生、苦战硬仗，举全县之力朝着脱贫摘帽目标扎实推进。2014年，全县建档立卡初始贫困人口8164户26761人，贫困发生率16.57%，贫困村66个（建制村合并后调整为54个）；2014-2017年，全县累计脱贫6633户22881人，贫困村全部退出，贫困发生率降至0.6%。2017年12月，通过市初审；2018年2月，通过省核查，在全省5个同类县中，贫困发生率最低（0.6%）、群众认可度最高（98.49%）；6月，通过国务院专项评估检查，错退、漏评均为“零反馈”；8月3日，经省政府批准宣布脱贫摘帽。主要围绕“五个字”做文章：
（一）驱“贫”——让产业收入多起来。牢牢把握发展绿色产业、增加群众收入这个脱贫的关键，千方百计让贫困户的“钱袋子”鼓起来、“腰杆子”硬起来。文化旅游方面。打好炎帝牌、红色牌、生态牌，基本形成“一心一环三大版块”旅游格局，炎帝陵创5A进入冲刺阶段，标语博物馆成功创4A、云上大院成功创3A，神农谷旅游服务中心建成投入使用，带动39个全国乡村旅游扶贫重点村、48家休闲山庄、412家农家乐加速发展，帮助5600名群众就业创业，其中贫困人口2112人，人均增收1.8万元。绿色农业方面。“一带八基地”成为群众脱贫致富“主阵地”，带动6096户18846名贫困人口，户均年增收6800元。特别是炎陵黄桃连年产销两旺，获评国家地理标志证明商标、“湖南十大农业（区域公用）品牌”，炎陵县获评“中国优质黄桃之乡”。生态工业方面。“一区两园”扩大到11平方公里，炎陵工业集中区进入全省园区综合排名20强。把握贫困县IPO“绿色通道”机遇，成功引进欧科亿、国声声学、全康智能家电等3家投资10亿元以上的预备上市企业，入园企业发展到149家，其中规模以上企业66家，安置就业1.4万余人，带动2692名贫困人口人均年增收2.5万元。
（二）治“穷”——让内生动力活起来。注重发挥群众主体作用，让他们的心更热、腰更直、手更勤。“扶志”。切实加强思想教育和正向激励，引导和帮助贫困户从精神上立起来、强起来、硬起来。“扶智”。突出抓教育扶贫，开展“千名教师扶贫大走访”活动，通过教师进村入户比对确认建档立卡贫困学生信息，做到精准资助“一个不漏”、控辍保学“一个不失”、条件改善“一所不差”，全县义务教育入学率100%，建档立卡贫困学生无1人因贫辍学。“扶技”。大力开展就业援助，免费培训农村贫困劳动力和“两后生”， 帮助缺技术的贫困劳动力掌握致富技能，实现“培训一人、转移一人、就业一人、脱贫一户”的目标。开发生态护林员、生态管护员、乡村保洁员等公益性岗位728个，引导和帮助群众实现就业增收。全县农村贫困劳动力累计转移就业6658人，占59.5%。
（三）解“困”——让基本保障强起来。坚守底线，突出重点，政策始终向贫困户聚焦、向贫困人口叠加。保障“房子”。扎实推进“三大工程”，实现“居者有其屋”。坚持定户、定点、定标、定期、定责、定业的“六定”举措，分2年完成易地扶贫搬迁1234户4013人，确保“搬得出、稳得住、有事做、能致富”；按照“一提三分一统”的思路，完成农村危房改造8327户，其中贫困对象农村安居工程2543户；兼顾贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户，完成6122户农村土坯房集中整治，拆除5366栋闲置、废弃、空心破败的农村土坯房。保障“身子”。大力开展健康扶贫，形成了贫困人口基本医疗、大病保险、医疗救助、综合保险、特殊医疗、便民服务“六重保障”。贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，实行“先诊疗、后付费”及“一站式”结算服务。贫困患者县内住院费用报销比例达90%以上，5452人纳入国家健康管理系统实行分类管理和救治，有效降低了因病致贫、因病返贫的几率。保障“底子”。针对丧失劳动能力的贫困群众，实行农村低保制度兜底脱贫，做到“应保尽保、应兜尽兜”。全县农村低保对象1349户2940人，其中兜底对象294户516人，兜牢了困难群众基本生活最低保障网。实施生态扶贫，投入补偿资金6568万元，让贫困群众既守住身边的“绿水青山”，又从“金山银山”中分享红利。
（四）提“质”——让村容村貌美起来。实施“六大工程”，贫困村、非贫困村基础设施和公共服务水平全面提升。交通更通畅了。投资14.59亿元，完成国省干线公路提质改造161.51公里，建设农村公路808.22公里，危桥、渡改桥25座，客运站场224个。饮水更安全了。完成水利设施投资3.67亿元，100%解决农村安全饮水问题，其中91.7%的行政村通自来水。网络更发达了。光纤宽带和手机4G信号全覆盖，农户100%通生活用电，农网改造全面达标，51个村级光伏电站建成并网发电。环境更优美了。实施农村环境综合整治整县推进，农村卫生厕所普及率达84.38%，形成了“户分类、村收集、乡镇转运及处理”的垃圾处理模式。文化更丰富了。全县人均文体设施面积2.07㎡，送戏、送电影、送图书、送文体器材等文化惠民活动广泛开展，乡镇综合文化站全覆盖，村级综合文化服务中心建设成效显著。乡村旅游更兴旺了。纳入全省“神奇湘东”文化生态旅游精品线路，39个贫困村纳入全国旅游扶贫重点村，发展星级乡村旅游点42个。
（五）担“责”——让结对帮扶实起来。全面压实“五个责任”，严格遵守“五项制度”，坚决兑现“五个不论”，结对帮扶做到“身入”“心入”“深入”。“身入”，就是贫困村、非贫困村帮扶工作队全覆盖，贫困户帮扶干部全覆盖，累计开展“大走访”21.46万人次。“心入”，3641名帮扶干部深入千家万户，开展“三同五好”2.59万人次，成为最感人、最亮丽的一道“风景线”。“深入”，根据“贫困户所需、帮扶干部所能”，实打实为群众解决问题，帮助贫困户实现各类“微心愿”2.16万个。“大走访”经验获省委《工作情况交流》刊文推介。
四、涉农整合资金中农林产业发展项目资金成效典型案例
炎陵县发展黄桃产业推进精准扶贫
炎陵黄桃生长于炎陵县海拔300-1200米的深山之中，得益于充足的阳光、凉爽的气温、昼夜温差明显的独特气候以及松软肥沃的土壤条件，“炎陵黄桃”具有果形周正、颜色橙黄、甜度适中、酥脆可口，香气浓郁等特点，受到市场的青睐。该产业已经成为炎陵县带领广大老百姓脱贫致富的主导农业产业，炎陵黄桃线上线下热销，并带动炎陵乡村旅游、休闲农业发展，对促进农民脱贫增收和县域经济发展起到了重要的作用，有2784户8152名贫困人口因黄桃种植直接受益，年人平增收约8500元左右。获“湖南十大农业品牌”、“国家地理标志证明商标”、“中国优质黄桃之乡”等荣誉和称号。它集精致农业、观光农业、高效农业、互联网+农业等多个现代农业元素，是炎陵农业发展史上一个成功的范例，“炎陵黄桃”也成为了炎陵县一张响亮的名片。
关键词：精准扶贫产业；跟踪审计；操作研究
2019年11月19日，中央财政提前下达全国28个省（自治区、直辖市）2020年中央财政专项扶贫资金预算1136亿元，约占2019年中央财政专项扶贫资金1261亿元的90％。财政部督促各地继续深入推进贫困县涉农资金整合试点工作，以强化对脱贫攻坚工作的投入保障。2020年已进入脱贫攻坚的决胜阶段，各级部门是否提前编制好预算，切实管好用好财政专项扶贫资金，确保资金精确高效使用极其重要。贫困县采取连片种植的方式，采用“农户+合作社+基地”的种植模式，多方筹措资金，采购扶贫芒果苗木发到种植户手中，做到“种一株管好一株，种一亩管好一亩，种百亩管好一片”，通过精心管护，获得了成功。芒果产业已成为一些贫困县精准脱贫的支柱产业。以T县精准扶贫产业项目中芒果产业项目为例，对其进行模拟跟踪审计，对其审计操作方法进行研究，设计具体审计步骤并进行总结。
1精准扶贫产业项目跟踪审计案例构建
1.1产业项目名称
T县2019年芒果产业发展实施方案。
1.2建设任务
种植1000hm2芒果苗；加强对现有芒果种植区和原种植芒果区域的管护，力争2019年新增挂果面积1333.33hm2，全县芒果挂果面积超3333.33hm2，助推贫困户创业增收。
1.3建设地点
以“二流域”“两沿线”为重点发展区域（即驮娘江流域、红水河流域，汕昆高速公路沿线、省道321公路沿线），该区域内的乡（镇）重点发展芒果产业，鼓励其他适宜发展芒果的乡（镇）发展芒果产业，使资源优势得到充分发挥。
1.4项目责任单位
T县芒果产业发展领导小组
1.5资金安排
2019年新种芒果1000hm2，总投入1636万元。其中，财政性资金投入380万元，企业及农户自筹1256万元。
1.6补助标准
统筹县财政资金，统一购买芒果苗木，对2019年新种植芒果的农户给予苗木补助。建档立卡贫困户种植芒果的，除得到苗木补助外，符合产业“以奖代补”申报条件的，可同时申报“以奖代补”补助。
1.7时间进度
准备阶段为2019年1月10日至2019年1月31日，宣传发动和培训阶段为2019年2月1日至2019年2月28日，实施阶段为2019年3月1日至11月30日，验收阶段为2019年12月1日至2019年12月31日。
2精准扶贫芒果产业项目审计的操作方法研究
2.1芒果苗木项目前期的跟踪审计
芒果苗木项目前期的跟踪审计为芒果苗木项目的主要督查环节，对项目是否立项、设计，是否环评、规划，是否评审、招投标，是否有实施方案，是否完工，是否验收等环节进行跟踪审计。芒果苗木项目前期的审计主要对项目立项论证过程的真实性、合理性进行审查，加强对项目主要环节管理的督查，及时发现问题，避免决策失误、盲目立项[1-3]。实施的方法有审计分析书面资料、查询法和分析法、抽查法等。分析审查决策程序的民主性，决策方案的合理性，决策内容是否符合国家的政策，项目建议书的合规性，立项目标的明确性与必要性，建设标准的合理性，可行性报告的充分性、准确性，资金筹措方案的合理性，投资估算的合理、合规性，经济评价的准确、可靠性等。对评审、招投标文件、过程清单、过程进行审核，明确是否符合相关的法律法规，还要关注招标人的招标能力和招标方式等。对合同的业务内容、范围、服务条款、计费依据、时效进行审查[4-6]。
2.2芒果苗木项目现场的跟踪审计
在种植芒果苗阶段，审计人员主要对芒果苗进场、栽植、养护、价格等方面进行跟踪审计，及时抽审芒果苗，对不符合项目要求的情况和存在的问题进行分析，找出原因，提出具有针对性和可操作性的审计建议，促进相关部门和单位加强项目管理[7]。实施的方法有实地调查法和抽查法。从土壤土质、挖坑、基肥、种植、修剪、浇水等方面熟悉种植芒果苗木的工序，现场审计人员熟悉、了解现场情况，及时做好相关的跟踪记录。对芒果苗木的相关规格参数进行相应的审查，例如测量并记录芒果苗木的品种、数量、规格、冠幅、高度等。芒果苗载重时，要对苗木的密度、支撑、绕绳、遮阴等情况进行实地测量及记录。在芒果苗木的养护审计中，要对苗木的修剪整形、去除枯枝、清理死树、浇水施肥、整地除草、防治病虫害及排水等情况进行审计记录[8]。
2.3芒果苗木项目结算审计
在芒果苗木项目的结算审计阶段，要对项目量进行审计。用现场的芒果苗木数量与方案量进行比对核实。审计项目的费用和项目财务决算，即对苗木项目从立项、执行到完成全过程中的全部费用进行审计。实施的方法有实地调查法、分析法、抽查法等。选定合适的时间，对芒果苗木的数目、高度、规格、密度、成活情况等进行现场核实。对于价格费用，要核实清单内容与实际情况，明确投标合同的合理性及竞争性。对于财务决算，归集整理芒果苗木项目的档案资料，核查清楚账务处理、财产清查、债权债务的清偿情况，审查苗木项目的资金来源及分配管理情况、项目的审批程序、工程投资的真实性和项目的运营及效益[9]。
3精准扶贫芒果产业项目审计的具体实施步骤
根据芒果苗木项目的特点，制定详细的现场跟踪方案。一是成立跟踪审计小组，配备农业、计算机、财务等专业人员。二是编制详细并切实可行的实施计划，要特别研究针对芒果苗木的种植经营周期、种植特点、苗木维护、开花挂果等特点而形成的计算方式及审查方式的特点，并做好现场审计工作及相应的记录，形成审计日记。三是及时收集和整理相关纸质或电子材料，对材料的真实性进行复核。四是配备相应的计算机、测量仪器、照相机等辅助工具，收集比对前期的数据。
3.1收集资料阶段
项目开始后，立即收集项目的计划书、可研性报告、方案、图纸、会审记录、方案变更、苗木采购及运输合同、审批材料、补充协议、相关技术资料及会议纪要等材料。随着项目的推进，收集后续相关材料，做好项目记录。
3.2跟踪审计阶段
通过“脱贫攻坚大数据平台”，比对受益群众的贫困户信息，并采取入户调查的方法，确保项目对象的精准性。“脱贫攻坚大数据平台”全面采集贫困人口、贫困村等基础数据，实现了扶贫系统数据的大集中，其子平台的应用模块能够实现与扶贫业务相关部门之间的数据交换共享，成为脱贫攻坚的数据支撑。跟踪审计人员取得的芒果种植指导性任务分解表，入驻芒果苗木项目中的贫困村，并对种植任务（亩）、技术指导责任人、新覆盖贫困户（户）、乡村责任人等情况进行核查，随时收集相关资料，解决现场遇到的问题，并做好跟踪记录。熟悉芒果苗木选取、采购、分配、种植、养护、挂花、结果、采摘、销售的全过程，根据种植特点变换审计方式。重点审核“扶贫果苗”调运发放工作。把好“三关”，即严把苗木调运质量关（苗木出圃前严格检查，保证合格苗木出圃）；严把苗木发放程序关（核准乡（镇）上报调苗数量和种植面积）；严把苗木审核关（验收造册登记，杜绝多领苗木现象）。保证“扶贫果苗”及时到位，加快扩大新种芒果的面积。
3.3结算审计，出具审计报告
按照标准对芒果苗木项目进行结算审计，对苗木补助、聘专家及技术培训、种植乡镇工作经费、奖励资金等进行财务核算，并对实际项目完成量进行初步计算，经审计局审核后，会审定案，最终形成以资金为主线，以政策落实为导向，实现绩效评价的审计报告。及时向建设单位提出抽审时存在的问题，并出具审计意见，督促建设单位加强管理，及时整改。建设单位采取清退、重新定价、继续栽植等处理方式，审计人员要及时监督落实情况。
4结束语
对精准扶贫产业项目中的芒果苗木项目的跟踪审计操作进行研究，旨在通过分析具体的案例，构建出跟踪审计操作的步骤及方法，提高审计在推进扶贫产业项目中的推动力。跟踪审计人员平时应学习农业产业项目的常识及特点，提高审计实操能力。
参考文献：
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关键词：扶贫经济合作社；小额信贷
基金项目：河北金融学院2013-2014学年度以民生热点调研为主题的暑期社会实践
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2014年9月9日
一、金融扶贫发展背景
泱泱华夏，五千年的文明古国，农业的发展是渊源，也是中国现代化进程中需要解决的问题。与之息息相关的农村贫穷落后的发展状况急需解决，中国农民的生活状态需要改善。现如今中国在国际上的发展已经取得一定成绩，中国的农村面貌需要焕然一新，去迎接中国新的挑战。“三农”，即农业、农民、农村概念的提出，为指导农业问题的解决提供了新的解决方向。
中国是一个人口大国，农村人口占大多数。改革开放以来，广大农民在党的政策指导下，搞种植，进工厂，办经营。许许多多的农民先后通过自己辛勤劳动，在汗水与智慧的浇灌下，走上了致富的道路。根据有关数据的显示，在1978年实行农村经济体制改革后到1985年的7年间，贫困人口的下降率达到了50%。但据有关数据显示，目前我国还有农村绝对贫困人口2，820万，初步解决温饱但还不稳定，还有可能返贫的农村低收入人口5，825万。农村贫困人口的脱贫问题是亟待解决的现实问题。
在农村，人们因为天灾人祸、子女上学、疾病、人多地少、市场意识低下、文化素质低、建房等因素致贫，又可能因为结婚返贫。贫困问题的解决，需要资金的帮助。金融扶贫的发展是解决问题的有效方法。不同的金融扶贫运行模式在不断发展。
二、经济合作社运营模式
易县经济合作社将孟加拉国的“穷人银行”模式即（GB模式）与中国的农村现状相结合形成了具有中国特色的金融扶贫的新途径。该模式以小额信贷为主体，为中国农村的发展提供了新道路。
（一）入社自愿，无需抵押。扶贫社本着公开透明的借款原则，贷款分为四部：贷款申请贷款审批贷款发放贷款收回，即由贫困户提出入社申请，经扶贫社调查并实施严格信贷纪律等方面的培训之后方批准入社。扶贫社实行小额、有偿、短期贷款，是以信用作为担保无需资产的抵押，贷款户5户为一组，小组成员之间负连带还款责任，再由6～8个小组成立一个中心。小组和中心通过社员会议民主推选一名有一定威望、组织能力和责任心较强的人为小组长或中心主任，负责本小组或中心的信贷事宜。这种有层次、有组织、有分工的团队形式使农民的借款更加方便。
（二）贷款到户，妇女为主。与一般的借贷机构不同，经济合作社本着一切为了农民的原则，使银行走到农村，工作人员将工作重点也放在了农村，他们深入到最基层的农民中去，中心、小组、农户家中甚至是田地变成了他们主要的工作地点。通过向农民介绍宣传，了解资金需求和使用情况，收放贷款更好的服务农民，帮助农民真正走上富裕的道路。实践证明，这种做法效果非常明显，扶贫社贷款的还款率很高。这与工作人员深入农户中去是分不开的。另外，合作社中女社员占80%以上。
（三）依次放款、整贷零还。为了保证一定的还款率，在发放小额信贷资金时最初严格按照2-2-1的程序来经行，即以小组为单位，先向小组中的2户放款，待2户贷款使用符合要求后，再给另外2户，一般是组长最后得到贷款。但现在已改为一次性放款。另外为化解信贷风险，扶贫社借鉴孟加拉“乡村银行”模式实行整贷零还的方法，农户在得到贷款时，首先要交还全年贷款利息的50%，从第三周起开始按周或规定的日期还贷，每周还全部贷款的1/50，一年的最后两周还清剩下的一半利息。
三、经济合作社的成效
易县是一个待发展的地区，它依然是一个农业大县，经济水平尚待提高，但是经济合作社的开展为该县的发展带来了新的希望。
（一）提高贫困农民的收入。通过向农民提供贷款帮助，使农民有了更大的发挥空间，也极大地提高了农民的积极性，使一切创造财富的源泉充分涌流，使农民手头上的钱多起来，使农民向小康的生活又迈进了一大步。
（二）扩宽致富道路。经济合作社本着造福农民的原则，给农民提供了更多的致富之路，使得易县出现了种植业，养殖业，运输业以及个体商业全面发展的前景，在合作社资金的支持和帮助下人民的生活水平日益提高，农村的面目焕然一新。
（三）为贫穷的县提供了借鉴依据。易县经济合作社取得的成功给其他的乡县提供了借鉴依据，也使得这些金融扶贫的机构得到了充分的发展，这样成功的案例得到了极大地推广，使得其他乡县的农民也可以快速的发展起来。
四、发展问题
（一）身份法律敏感，发展受到限制。扶贫社是所属与公益性的小额信贷组织，我国目前还没有相关的法律及政策法规给予支持和规范，它缺乏相应的如同银行等的相应的法律身份，这就使得其发展受到了严重的影响，容易遭到质疑，与此同时也影响了其资金筹集工作的展开。例如：在发展过程中他试图把扶贫社试图利用农行资金合作扶贫，但由于受法律主体地位的限制，无法运作成功。
（二）后续资金准备不足。扶贫社中小额贷款属于规模经济，按规定每个中心社的资金规模达到万元时才能有效实现成本的覆盖，而到目前为止，易县扶贫社资金来源中有孟加拉乡村银行与美国福特基金会的捐助、中科院万元的软贷款和历年利润滚存，共计万元，虽初具规模，但“只贷不存”的模式使小额贷款的可用资金量非常受限。目前易县规模最大的中心社资金规模仅万元，扶贫社资产总模仅万元，与规模要求相去远，急需扩大可用资金。据调查，农村资金需求量非常旺盛，户资金需求在万元之间，而现在扶贫社只能提供户均元的资金，资金满足程度不高。
（三）内部管理体制需要进一步完善。易县扶贫舍经过数十载的发展，已经取得一定的成功。但随着规模的扩大，扶贫社经营管理水平还不够高，缺乏相应的管理，存在风险性较大。从调查其的业务中发现，其发展带有明显的个人倾向性。小额信贷发放初始时，信贷员对资金的终端管理地位不明确，权力过于集中，了解其发展发现它出现过中心主任架空信贷员的事件，也出现过贷款的逾期受理等问题。管理要素的发展是必要的。扶贫社的组织结构尚未健全，内部管理体系还不完善，突出表现为内部监管部门缺位，机构内部自上而下强有力的监管系统尚未形成，风险控制意识较弱。
（四）组织领导权的纠纷。调查得知易县扶贫舍在成立之时有中国社科院参与，但后续的发展中，却没有过多的支持，可现在在扶贫舍发展形势交好情况下，社科院想获得一定控制权。而对于现在扶贫舍自身来说，自己发展多年，在较好的发展情况下，不愿交出权力，双方存在矛盾。在此情况下，双方出现商业摩擦，扶贫舍的发展受到影响。
五、解决建议
（一）扶贫舍联系相应的同性质组织，积极谋求其合法的地位与相应权利。另外，有关部门应针对扶贫社的实际情况，尽快制定相关的法律法规，放宽限制，逐步配套相关政策措施，诸如准入条件、利率、税收等，使其合法化、公开化和规范化，并入到农村金融体系中加以监管，以增加农村金融服务供给，满足“三农”多层次的融资需求；除此之外扶贫舍与相应的银行进行项目合作，以取得相应的权利，促进双赢。
（二）一方面拓宽融资渠道，保持小额贷款组织的可持续性发展；另一方面正规金融机构可通过参股或批发贷款方式参与扶贫社发展；还可以将政府部门的扶贫资金嫁接到扶贫社这种扶贫模式上来，即将每年政府下拨的扶贫资金划出一部分，拨到扶贫社运作，到期收回，这将大大提高扶贫资金的使用效率。
（三）通过建立健全贷款管理制度，明确贷前调查、贷时审查和贷后检查业务流程和操作规范，切实加强贷款管理；还应遵照国家有关财务规定根据自身独特的运行机制建立健全财务会计制度、内部控制和内部审计制度，真实记录和全面反映其业务活动和财务活动。
（四）建议扶贫舍与社科院就领导权的问题积极的洽谈，社科院应对其过往行为作出合理解释。二者就领导问题需要达成有力共识。二者应在为民谋福利的宗旨上，达成有力共识，可实现分权领导，或社科院先参与近来，了解其运作后，在解决领导权问题，努力实现双赢。
主要参考文献：
关键词：反贫困 金融政策
通过制定金融政策来促进政府反贫困的任务主要是指在一定的金融政策的指导下，使信贷资金流向贫困人口，通过外界的力量增加贫困人口的可以利用的资本存量，使贫困人口的收入增加。
我国目前扶贫的金融政策分析
我国目前扶贫的金融政策主要是瞄准地区的贫困人口，为他们提供信贷资金。这种提供主要有两种方式，一是政府直接利用扶贫贴息贷款政策，为贫困人口提供低于市场利率的信贷资金；二是小额信贷扶贫政策，利用民间资本，农户自治管理，在小范围内以市场原则提供信贷资金。我国对扶贫资金的投放采取瞄准地区的政策，主要是因为这样可以有效地降低交易成本。而贫困地区主要分布在乡村地区，而城市虽然有贫困人口，但不够集中，政府针对这部分人口的信贷投入成本较高（政府为了识别出真正的贫困人口要面临巨大的信息收集成本）。所以目前我国的信贷投入主要是在乡村地区。下面以博弈论框架为基础对我国目前在乡村地区实施的两项金融政策进行分析。
扶贫贴息贷款
为贫困地区具有正常劳动能力的穷人提供扶贫贴息贷款，帮助他们发展生产，增加收入，是1986年以来中国政府所采取的一系列扶贫政策的一个重要组成部分。12年来扶贫贴息贷款的规模不断扩大，已累计投入578.5亿元。1994年以前扶贫贴息贷款，瞄准的主要是贫困地区的生产性企业。这说明扶贫贴息贷款首先是瞄准区域的，这样可以防止影响其他非贫困地区的金融市场，而地方政府拿到有限的扶贫资金不是首先从公平的角度，贷给贫困农户（我国的扶贫主要是指对农村的扶贫），而是首选生产性企业。这是由于技术和制度的因素，投资农业的生产率较低。但是这些企业并没有太好的效益，扶贫资金的还款率很低，有许多人从管理、技术和市场的角度认为贫困地区的企业没有高的生产效率。还有个制度上的原因，就是当资金利用效率低的时候，政府没有采取惩罚行动，而是继续投入，希望能够改变现状，但这给了这些企业一个坏的信号，即政府不会不管企业的死活，即使政府发出了惩罚的威胁，也不一定会实行，因为这是政府的企业，尤其是在贫困地区，企业倒闭会引起更多的社会问题，这时企业亏损倒成了获得政府资金的筹码。这可能是大多数改革前国有企业的弊病。《国家八七扶贫攻坚计划》出台以后，要求扶贫贴息贷款主要应该瞄准贫困户，重点支持农村中的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业中效益好、有还贷能力的项目。然而在扶贫贴息贷款的使用上，地方政府有较大的发言权，地方政府出于自己的利益最大化，可能会采取寻租的策略。所以在实施过程中出现了两个突出的问题：扶贫贴息贷款投向严重偏离扶贫目标；扶贫贴息贷款逾期未收回比例大。据国家审计署对1994～1996年中央扶贫贴息贷款的审计结果表明，593个国定贫困县扶贫贷款用于种养业的平均比例为37%，有些地方只有10%左右。用于种养业的贷款大部分被非贫困人口“截获”。抽查山西省大宁县100户种养业贷款户，结果20户是村干部，80户是国家工职人员及其家属。据对部分贫困县的统计1994年至1996年到期应收回贷款15.2亿元，实际收回贷款3.9亿元，资金到期回收率仅为26％。当资金的使用者消极使用时，政府没有积极性进行惩罚，因为进行惩罚的话，就没有寻租的机会了，只要资金的使用者预期到政府一般会选择不惩罚的话，消极使用资金就是一个最优选择了。
小额信贷扶贫
小额信贷扶贫是目前国际上比较流行的扶贫到户的制度安排，我国从1997年以来，开始在各地进行小额信贷扶贫试验，有一定积极的效果。从目前的情况看，基本是借鉴孟加拉乡村银行（GB模式）的经验，并在这个基础上结合各地区的实际情况进行了某些方面的调整。比较成功的试点有著名经济学家茅于轼在山西省吕梁山区的一个小村庄(山西省临县湍水镇龙水头村)所进行的信贷扶贫试验，中国社科院农村发展研究所在河南省易县和商洛地区丹风县等地区搞的试点。这些试点能够取得成功主要是在于：采取了农户自治的性质，自我管理，互相担保。在这种形式下，农户直接管理可以首先解决信息问题，可以有效地识别出贫困人口，还可以避免在资金贷出去以后农户的道德风险，这是因为农户互相担保，风险均摊，每个人都有监督别人用款的动机，并且农户的信誉对于获得贷款的可持续性很重要，没有信誉的农户很难找到担保人的，也就借不到贷款。这种小额信贷可以在比较小的范围内，还在于我国的广大农村地区还是个乡土社会，在这样的社群里，信誉的规制作用较强。并且这种信誉只是对乡土社会中其他平等的主体，在对于同政府的交易中，农户的机会主义动机更加强烈，因为农户预期政府不会采取惩罚的行为。这些试点的资金大多来自于民间和国外的捐款，所以没有政府的干预，也就不存在政府与贫困农户的博弈。这些信贷资金的利率一般也比较高，接近或高于市场利率，可以覆盖管理费用，甚至还有一部分利润，管理者可以从中获得一定的收益，并能够保证资金的保值和增值，这样资金的连续性便得到了保证。但在另外一些试点，小额信贷的效果并不突出，主要由下列原因造成的：较多地利用了现有的政府组织资源；主要集中于信贷服务，中国借鉴的GB模式其实是典型的多目标小额信贷，但在具体操作上比较重视信贷服务；贷款仍然存在利率补贴。国外的小额信贷主要是非政府组织资助和实施的，政府只起非常有限的作用，而在这些地区小额信贷试验的资金来源主要是扶贫贴息贷款或者地方财政提供的财政扶贫周转金，组织系统自然不同程度地依赖于政府组织，或者是直接依托于政府的某个部门，或者直接聘请部分政府官员作为工作人员。由于政府的参与较多，又有一定的利率补贴，前面所说到的寻租问题仍然存在，非贫困农户对这些资金的截留，使得小额信贷资金的扶贫效果在这些地区并不明显。虽然这些地区的小额信贷在贷款收回率上可能较高，但这是因为在操作过程中，比较重视贷款的抵押，同时由于在局部地区的乡土社会里个人的信誉也起到一定的作用。总的来说，对于小额信贷在范围较小的地区(比如一个自然村或一个乡)能够起到较好的效果，但是是否能够推广到较大的地区，是需要进一步考虑的。将小额信贷推广首先遇到的是资金来源的问题，依靠民间的和国外捐赠的资金总是有限的，依靠贫困地区的自我积累又是非常缓慢的，如果较多地利用政府的资金，政府自然又会参与进来，结果影响了小额信贷的自治性质。况且如果地区扩大以后，超出了乡土社会中信誉所能影响的范围，这又会影响贷款的回收。
有关建议
政府有责任制定适当的金融政策来解决贫困人口对资金的需求问题。贫困人口得不到用于生产性投资的资金主要有两个原因，一是因为地方政府在使用国家的信贷资金可能会寻租，使资金流向非贫困人口；二是正规的金融市场通常把穷人排斥在外。想获得资金的穷人也可以分为两类：一类是资金的使用效率比较低，难以承担正常的市场利率，因此需要政府的补贴；另一类是资金的使用效率比较高，可以承担正常的市场利率，但由于没有渠道从正常的金融市场上获得资金，只有通过政府或者高利贷解决。对于第一类人政府只有直接干预，给予他们一定的利率补贴；而对于第二类人，政府可通过制定相应的政策，利用市场解决。所以我国目前的金融政策选择仍然是政府有选择地对某些贫困人口进行贴息贷款，发动民间资本满足第二类贫困人口对资金的使用。但是为了克服这些政策在执行中所发生的问题，我们必须做到以下两点：
立法规范政府的信贷资金投放行为
政府为了穷人可以获得发展生产的资金，不得不介入金融市场，但是如何介入才能真正让应该获得资金的穷人获得急需的资金呢？首先通过调整宏观金融市场是不可行的。由于我国的贫困人口分布较为集中，采用“区域瞄准型"的资金投入方法，可以节约识别穷人的交易成本。但是这种资金投入方法需要借助地方政府的积极参与，地方政府除了反贫困以外还有自己独立的利益，它有可能偏离中央政府的目标。为了保证地方政府不采取寻租的方式，中央政府应该规范自己的行为，比如以贷款回收率的高低，作为发放下一期贷款的依据，并且坚定的执行这一方案，这样可以给地方政府一个肯定的预期，如果不把资金用在扶贫上，将会获得较少的贷款，甚至会失去寻租的机会（得不到中央政府的贷款）。地方政府贷款给贫困家庭的行为也需要规范，应该让获得资金的贫困家庭相信，不积极使用资金，要受到惩罚。这种惩罚，当然只是剥夺其用于发展的资金，而不是保证其温饱的资金。规范政府的行为最重要的手段是通过立法，而现在我国目前仍然不存在一套针对贫困地区使用信贷资金的法律规章制度。对贫困地区的信贷援助多是出于政治和道德上的考虑，这无形中给予了地方政府一个“预算的软约束”，这通常会导致资金的利用效率较低。而贫困地区的贫困人口也经常把这种信贷资金的投入与国家的救济混在一起，消极使用这些资金，所以如果可以通过法律的形式，给地方政府和贫困家庭一个稳定的预期，并改变他们的收益矩阵，使他们认为采取不寻租和积极使用资金的策略才是最优的。
发展民间金融
政府直接参与金融市场容易产生许多问题，比如寻租和资金利用效率低下。但如果利用民间金融市场既可以解决资金的来源问题，还可以解决一部分信息不对称问题，贫困人口可以低成本地从金融市场获得资金，并在市场的压力下，积极地使用资金。前面讲到的小额信贷其实就是一种利用民间金融的例子。发展民间金融必须减少政府的干预，政府不需要投入资金，也不需要进行利率补贴，也不需要利用自己的组织资源进行管理，而只需制定一定的法规，进行监管，防止风险的积累和非法集资。利用民间金融进行融资的贫困人口属于能够承担得起市场利率的那种类型，因此不需要政府进行利率补贴。在民间金融市场上的交易，信誉可以起到较好的规制作用，可以减少道德风险的发生。民间金融机构可以较低成本的获得穷人的信息，可以有效地避免逆向选择的发生。总的来说政府应该大力发展民间的金融机构，对于原有的地方小型金融机构，比如：农村信用社，城市商业银行等，可通过适当改制将其民营化；大胆利用民间资本来进行扶贫融资，鼓励相互担保和互助合作，对于政府参与较多的小额信贷项目，在适当时机政府要选择退出。对于现在已经取得成功的小额信贷试点，政府并不要急于推广，如果这是一种高效的制度创新模式，它可以在民间自发演进，政府应该做的是培育合适的生存环境，比如给予一定的合法地位，让它们参与同国有金融机构的竞争；建立一些公共机构为一些贫困户贷款提供抵押担保；将民间的金融机构纳入正规的金融监管体系，并考虑提供再保险机制。
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关键词 第三部门；扶贫机制创新；实践与探索
作者简介 龚冰。广西外资扶贫项目管理中心经济师，广西南宁530023
中图分类号 F124.7 文献标识码 A 文章编号 1672―2728{2008)08―0043―04
第三部门是指社会中外在于政府和经济的第三种力量。它是各种非政府组织、非营利性组织、公民的自愿性社团与协会、社区组织、利益团体、基金会和公民自发组织起来的统称，构成了社会生活中独特的“公共空间”，具有民间性、非营利性、自治性、自愿性等主要特征。正是这些典型的特征，形成了第三部门与政府组织、与经济组织的显著区别。第三部门具有以下基本特征：(1)以公共利益为组织目标，向社会提供公共物品或准公共物品；(2)不以营利为组织目标；(3)独立于政府组织；(4)自主管理的自治组织；(5)依靠组织成员的志愿参与。
本文对第三部门对中国扶贫开发事业的主要贡献进行了总结，以广西财政扶贫项目参与式管理试点项目的实践为例，分析了第三部门对扶贫机制创新的作用方式与效果，提出了第三部门促进扶贫机制创新的相关建议。本研究对于新阶段扶贫开发按照党的十七大要求，全面贯彻落实科学发展观，充分发挥第三部门在扶贫开发、全面建设小康社会中的作用具有重要的现实意义。
一、第三部门对中国扶贫开发的主要贡献
国际民间组织合作事业是在中国实施改革开放政策的基础上建立和发展起来的。1979年中国政府与联合国开发计划署正式签订了双方之间的合作协定，拉开了中国开始接受国际多边组织提供的经济技术援助的序幕。20世纪80年代期间国外民间组织开始进入中国。从80年代中期开始，国内的民间组织也逐步发展起来，大多与国际民间组织合作实施了大量的扶贫项目，不仅增加了资金投入，而且引进和探索了新的扶贫方法，为中国大规模减贫成效的取得做出了积极贡献。
总体来看，第三部门在中国扶贫开发事业中的主要作用体现在：
1 提供了一系列新型的扶贫开发模式。各国政府、各国际机构在反贫困的斗争中发挥了主导作用。民间组织在扶贫过程中最大的优势是制度创新、扶贫模式的建立。例如参与性乡村评估(PRA)在扶贫领域中的应用并取得了不少成功的案例。小额信贷理念在中国西部农村的实施，数百万的农民通过小额信贷的方式摆脱了贫困。
2 引进了一大批国际先进的项目管理经验。国际民间组织的项目一般资金额度有限，但管理程序和管理方法均建立在确保资金直接到户、贫困人口能够参与并直接受益基础目标上；项目管理从设计到立项、实施、监督、评估均采取国际通行的做法，利用有限的资源而达到最大的效果和效益；以建立在以社区为基础的综合发展模式，资源有效配置。
3 培养了一批从事国际合作的扶贫专业机构和人才。国际民间组织合作项目特别强调机构建设和人才的培养。多年以来，国际民间组织在中国的活动，逐步培养了一批既懂国际惯例、项目管理又了解中国国情并能吃苦耐劳的高素质的项目管理专业人员。尤其是通过民间组织援助的项目的实施，为基层(县一级)的对外经济技术交流开辟了一条新的渠道，进一步开阔了当地干部和群众的视野，培养和锻炼了一批执行国际民间组织合作项目的管理人才。
4 提高了多数中国民间扶贫组织的规范化经营程度。近年来，不少基金会和非营利机构开始出版机构的年度报告和审计报告，公开机构透明的管理制度，扶贫的民间机构愿意接受社会的监督等。这一变化都与国际民间组织合作事业分不开的。不少国际民间组织都旨在促进中国民间组织的规范化，实现规范化经营的中国民间组织已成为人们的希望和努力目标。从现在趋势看，从事扶贫活动的中国民间组织将逐步步入国际化轨道，能够自主独立、自主经营、自主制约和自主发展。
二、从广西财政扶贫项目参与式管理试点项目看第三部门对扶贫机制创新的作用
(一)项目背景
参与式农村发展的理念和方法，作为在许多发展中国家被验证有效的扶贫方式，从上世纪80年代开始被一些国际援助和发展机构引入中国，并且在各地的实践中创造了许多成功的模式。进入21世纪，在新时期扶贫开发过程中，在国家有关部门的推动下，全国各地开始大规模地开展参与式村级扶贫规划，得到了贫困地区群众的大力支持和积极参与，建立了以贫困农户需求为导向的项目库，为政府扶贫资源更系统和有针对性的投入奠定了基础。但是如何将参与式发展理念和方法渗透到政府扶贫开发的方方面面，仍面临许多挑战。
从2002年开始，广西外资扶贫项目管理中心与香港乐施会合作投入185万元无偿资金，在全州县开展参与式财政扶贫资金使用与管理试点。经过3年多时间的实践和探索，全州县扶贫办初步建立起县、乡、村(屯)不同层面财政扶贫项目参与式管理的新模式，为参与性理念和方法在政府扶贫开发中的具体应用找到了新的突破口，为政府扶贫资源使用效率的提高以及贫困社区的可持续发展提供了新的、可操作的经验借鉴。
(二)财政扶贫资金参与式管理试点的设计与实践
1 试点县基本情况
全州县位于广西东北部，与湖南省西南地区相接。全县76万多人口，辖区总面积4021.74平方公里。全县有重点贫困村30个，贫困农户7760户，贫困人口48442人，2001―2005年的财政扶贫资金投入为2900万元。其经济社会发展水平在桂林市所辖县区中处中等水平。
2 财政扶贫资金使用与管理的现状分析
根据对全州县政府执行财政扶贫项目管理现状的观察与分析，财政扶贫项目的管理有如下的特点：(1)政府扶贫项目中对项目最切身利益的相关者――贫困村的广大群众在项目中的地位、权益和责任的定位不够清晰和明确；(2)财政扶贫项目的管理依照原有的行政体系运行，但就如何保证扶贫资源使用的有效性，缺乏扶贫系统内部细致的工作要求以及保证外部参与和监督的机制。
3 全州县参与式财政扶贫资金使用与管理试点的实践
全州县参与式财政扶贫资金使用与管理试点从2003年4月开始，第一阶段历时3年。2003年，在蕉江瑶族乡大丫自然村和东山瑶族乡紫贝冲自然村开展社区综合发展项目的实施。通过项目实施，县扶贫办奠定了对参与性理念、工作手法以及综合社区发展的理解。2004年，在财政扶贫的基础设施项目(屯级路修建)中开始尝试使用参与性的工作手法，得到了村干、村民欢迎和肯定。同时，也初步探索出村民参与财政扶贫项目管理的原则、程序和方法。2005年9月，全州县扶贫开发领导小组出台“关于印发财政扶贫项目参与式管理试点工作实施方案的通知”，试点项目区覆盖4个贫
困行政村。试点工作进展顺利，项目在县扶贫办、乡政府对参与性理念的接受和工作思路转变，社区自我组织和管理能力的提高以及财政扶贫资源的监管和使用效率的提高上都取得了积极的效果。
(三)财政扶贫项目参与式管理的基本模式
全州县扶贫开发领导小组通过正式文件，明确规定和规范了各级项目执行机构的角色和作用：县扶贫办既是项目的管理者、监督者，又是项目协作和引导者；试点乡镇和村委是政策的执行者，又是项目的协作者；项目区群众是项目实施的主体，对项目拥有知情权、决策权、所有权。
财政扶贫项目参与式管理实施的过程在原有的项目计划、项目组织实施、项目监测、项目验收四个阶段的基础上细化和添加成以下六个环节：
1 宣传发动。由县扶贫办召集试点乡／镇政府、村委和村民代表，介绍政府的扶贫政策和方针，试点的缘由、意义。大概要经历的阶段，所采用的方法。
2 项目申报。(1)由试点乡／镇人民政府、村委组织召开村民代表、村民小组长会议，回顾十年规划项目库内的项目并进行选择排序，初步决定年度要上报和要做的项目。村民代表和组长会后向村民反馈会议内容，征求群众意见；再次召开村民代表、村民小组长会议，集中群众意见，确定申报的项目。(2)乡／镇人民政府引导、协助村委就村民代表会议决定的项目按照既定统一格式填报项目规划申报表，并送县扶贫开发领导小组办公室申报立项。(3)县扶贫开发领导小组办公室就试点乡／镇申报的项目，依照上级扶贫系统的要求予以审查。并及时上报争取立项。
3 项目公示。(1)所申报的项目一经批复，县扶贫办即将项目批复情况以文件形式下发到试点乡／镇，并用协议的形式将项目移交给村委，协议明确村委与县扶贫办在项目实施过程中的角色定位、责任以及行为／工作范围。(2)由村委组织召开村民代表、村民小组长会议，通报项目批复情况。同时将项目直接交给项目覆盖区，并要求村委与村民代表和村民小组长将项目名称、规模、资金、实施和验收时间按既定格式张榜公布，同时以口头形式传达到群众，以保障群众的知情权。
4 项目实施。(1)村委组织覆盖区群众召开会议讨论(会员人数、标准、妇女比例等)选举产生相应的项目实施小组、监督小组，定职责、进行人员分工。(2)组织进行理念培训：由县扶贫办协助试点乡／镇、村组织项目覆盖区实施小组、监督小组和群众进行培训。(3)项目乡／镇、村委协助项目实施小组组织召开群众大会讨论、决定项目实施方案，包括实施计划、办法、纠纷处理、山林水利关系协调、投工投劳等，制定物资保管、财务、会议、监督制度。(4)项目实施小组按照制定的方案、制度组织群众实施项目，群众、监督小组既参与实施又监督实施，县扶贫办、试点乡／镇政府、村委引导协助项目实施。(5)资金使用坚持社区支配，合理使用，公开透明，民主监督的原则。项目公示后，由村委协助项目实施小组组织群众讨论制定资金使用计划向社区公布，报乡／镇政府和县扶贫办备案。项目启动后，由项目实施小组按照资金使用计划申请资金，资金下拨实施小组约定的帐户，在监督小组、村委乡／镇政府的监督下使用。监督小组定期或按工程进度公布资金使用情况(要求到具体细目)。报账凭据须经过项目实施小组、监督小组长签字，村委负责人签字并加盖公章方可报账。(6)项目结束前，试点乡／镇政府、村委协助，项目实施小组组织项目覆盖区群众讨论、产生后续管理办法。
5 项目评估、验收。(1)村委协助，项目实施小组负责汇总项目实施、资金使用的书面汇报，申请县扶贫办、乡／镇政府进行阶段性评估验收，验收结果作为报账依据。(2)实施小组组织村民进行自我评估，准备书面材料，申请终期评估。(3)终期评估验收组由县扶贫办、业务部门、乡／镇政府、村委、项目实施小组、监督小组、群众代表组成。评估指标包括项目实施质量、资金使用透明度和效率、群众参与和满意程度、弱势的关注程度、群众自我发展意识和能力的变化、后续管理等方面，方法包括现场勘察、走访群众。(4)项目终期评估在最后一次申请报账之前进行。评估不过关，项目不能通过验收。
6 后续管理。项目覆盖区群众、实施小组在县扶贫办和乡／镇政府的监测下按照讨论产生的项目后续办法进行后续管理。
(四)财政扶贫项目参与式管理试点的效果和影响
1 试点的直接效果体现在：一是项目在改善贫困村的生产生活条件的同时，提高了贫困村自我组织、实施和管理项目的意识和能力。二是提高了扶贫资源的使用效率。大大减少了资金中转环节被挤占和挪用的空间。村民对项目的拥有感也使村民投入支持配套项目和负起相应的监督职责，在保障了政府扶贫资源的使用效率的同时，节省了政府的投入。而且，对项目后续管理的重视也最大限度地避免了政府在未来的重复投入。
2 试点的间接效果主要是：(1)新的制度保证了村民参与财政扶贫项目的知情权、发言权和决策权，使整个项目的资金使用和管理过程“民主、公平、公开”，使项目资源使用到位和高效，充分体现了村民的意愿，因此得到了村民积极的拥护，也就改善了村民和干部之间的关系。(2)县乡扶贫人员工作能力得到了进一步提高。
3 试点项目产生了较好的影响，体现在：(1)本试点是对财政扶贫项目管理制度的创新和完善，为村民参与财政扶贫项目的决策、管理和实施提供了制度空间。(2)县扶贫办的工作人员实现了态度和行为的三大转变：一是从不了解参与性的理念和方法到自觉地应用；二是从只关注项目结果到关注项目的过程、结果和可持续性并重；三是从只关注项目建成和质量到关注项目过程中对村民自我管理和发展能力的建设。(3)全州县财政扶贫项目参与式管理的模式，无论在提高了扶贫资源的使用效率，还是在实践“新农村”发展建设中的“民主管理”的要求，都提出了新的思路和见解。全州的模式得到了桂林市扶贫办的充分肯定，桂林市在自治区的支持下，已决定在全市更多县的贫困村内进行推广，为创新和完善全市的扶贫开发机制提供借鉴。
三、第三部门促进扶贫机制创新的思考与建议
(一)第三部门促进扶贫机制创新的机遇
根据党的十七大的部署和对扶贫开发提出的新要求，未来的10多年，中国的扶贫事业将会继续有一个新的发展。在新阶段扶贫开发事业发展中。主体依然是政府，国际组织也会继续充当配角，而民间组织将充当拾遗补缺的作用。主要原因是建立在中国政治体制改革和经济体制改革不断深入，市场经济体制的建立还有一个相当长的磨合期，因此民间组织在扶贫开发事业中需要分析自己的作用和角色。
1 效率优先。民间组织从事扶贫不需要庞大的政府系统和极其复杂的协调机构，而可直接达到村庄和乡镇，直接到户，这中间无形之中降低了成本，减少了周转机构，可直接参与扶贫工作。民间组织的参与将有助于中国政府实现减贫目标。而民间组织的高效工作将深得基层百姓的欢迎。
2 社区为基础的参与方式将进一步被接受和推广。民间组织所倡导的社区综合发展具有巨大的潜力。由政府大包大揽的做法将逐步改变，如何发挥社区的力量，还有待深入的研究和实践。
3 制度创新。民间组织来自百姓，而真正的创新机制又依靠了民间组织来自“船小易调头”的特点。民间组织将有能力、有机会创造出政府部门和国际机构所不能办到的机制。
4 国际化的比较优势。这一点仍然是国际民间组织合作的优势，例如小额信贷的成功经验是建立在引进孟加拉GB模式的基础上。而国际上不少成功的经验，我们应大力提倡，当然需要经过先试点再推广，以减少社会消费成本。
(二)第三部门促进扶贫机制创新的政策建议
1 政府应为从事扶贫活动的第三部门的健康发展，提供良好的法律和政策环境。作为从事扶贫开发为宗旨的民间组织、社会团体，政府应从税收、登记、管理和监督方面应有明确规定。一方面促进此类民间组织的发展，另一方面应加强其监督功能和手段，从社会上筹集的资金应明确用途，公开透明，以确保扶贫到村，资金到户，受益到人。
2 加强对第三部门组织合作事业的研究。逐步建立第三部门支持型机构。建议政府、企业、公民都来参加这一活动，提倡扶贫济困，提倡志愿服务，自愿捐赠的良好道德和社会风尚。
一、突出审计项目重点
1、加强对重点企业的审计。就我市的情况而言，我们对国有大型企业和集团公司，根据其经营性质、资产规模、经营风险等不同特点进行分类管理，突出对企业会计核算的真实性审计，突出对企业改制过程中产权变动的审计；突出对企业资产质量的审计；突出对企业净资产增长的真实、合规性审计，确保国有资产的保值增值。同时，充分利用现代信息技术，建立集团公司信息资料库。每年对集团公司的财务状况进行总体评价，对其偿债能力、盈利能力进行分析，并提出有针对性的审计建议，防止国有资产流失和会计信息失真。如在对我市一家国有企业改制时进行的审计，就核增资产5 300万元，从而防止了国有资产流失，为政府有关部门作出改制决策提供了有力的依据。
2、加强对重点资金的审计。近年来，我们主要安排了农业综合开发资金和城镇居民最低生活保障资金的审计；退耕还林、环保资金和扶贫资金的审计；社会保障资金、昌金高速公路征地拆迁资金、防洪保安资金、公共卫生防疫资金、住房公积金、扶贫救灾资金、萍乡矿区采煤沉陷区综合治理专项资金审计等，这些与群众切身利益息息相关的重点资金作了重点审计，加强监督，特别关注这些资金的管理和安全，关注资金流向和使用绩效，真正维护了群众的根本利益。在我市城镇居民最低生活保障资金审计过程中，我们对3个县的财政、民政及低保资金管理和发放情况的审计，发现了挤占、挪用及违规操作低保资金的情况，及时进行了纠正和查处，并向纪检监察和司法机关移送案件2起，在社会上产生了较大的反响。维护了人民群众的利益，践行了“三个代表”重要思想。
3、加强对重点部门的审计。当前，制度不完善、体制不健全、运作不规范、程序不严密、决策不科学，是诱发违纪违规问题的根源。因此，我们从规范财权入手，坚持和改进对重点部门的审计。主要是加强对财政预算分配合理性的监督和预算退库的监督，促进各级财政部门严格按照法律、法规的规定办理预算收入退库，规范退库管理行为，提高财政资金的使用效益。加强对税收征管的监督，杜绝征税过程中出现人为的调节因素和非法减免税收，以确保财政收入的真实、合法。同时对一级预算管理部门，规范收支行为。对经济管理部门、国资管理部门等有大额资金权的部门进行系统审计。去年，在对市投资公司的延伸审计中，就查出了其主要负责人擅自挪用3 000多万元财政资金进行账外炒股的严重问题，已移交纪检机关查处。今年，我们主要进行了市本级预算执行审计和2个县区的决算审计。
4、加强对重点行业的审计。人民群众关注的单位、关注的热点，就是审计的重点。因此，我们要抓住敏感行业、重点行业，选择带有倾向性、苗头性、普遍性的问题加强审计，特别是对群众反映强烈的领域和单位开展审计。近两年，我们主要对全市交通、运管系统、供电系统、环保系统、烟草专卖系统等行业进行了重点审计，从而进一步规范了市场秩序，维护好人民群众的合法权益。
5、加强对重点建设等项目的审计。政府投资基本建设项目呈逐年增长趋势，加强对政府投资竣工决算审计，是审计部门做到把国家和人民的钱管好用好最直接最有效的方式，使有限的资金投入能产生最大的经济效益和社会效益。近两年，我们主要进行了乡村公路、萍乡经济开发区萍安大道、319国道萍莲段等大型工程项目的审计，为国家节约了大笔财政资金。再是，上级统一部署和安排的重点项目也是我们工作的重点。
二、突出组织实施重点
根据审计任务的轻重，所需时间的长短，工作范围的大小，以及审计项目特点和上级要求，统筹进行工作部署，科学整合审计力量，合理进行审计组编成。有时打破科室、县区界限，有时县区间交换审计，有时配合上级审计或在县区抽调得力骨干编组审计。在全省国有粮食系统新增财务挂账审计中，由于时间紧，任务重，要求高，我们采取“集中兵力打歼灭战”的方法，全市统一部署，市县（区）审计人员统一编组，县区间交叉审计的方式进行。在一年一度的本级财政预算执行审计中，我们采取“四个统一”（即统一计划、统一组织、统一实施、统一报告），科室联动的方式进行。在今年上半年首次对4名县区委书记以及2名党政部门主要领导的经济责任审计中，我们抽调县区的部分审计骨干统一编组，较好地克服了时间紧、要求严、没经验的困难，保证了各项任务的圆满完成。在所有重大审计项目的实施过程中，要求局领导坚持到审计第一线，及时掌握和处置各种情况，狠抓审计质量管理不放松。
三、突出队伍建设重点
审计事业要发展，人才是根本，廉洁是保障。因此，加强审计队伍建设是重中之重。一是要严格把好人员进入关，要挑选那些爱审计、有文化、懂业务、素质强的人才充实审计队伍。今年，我们通过公务员考核和严格把关，选拔了2名的大学毕业生到局机关，为审计队伍补充了新鲜血液。二是要加大教育和培训力度。我们结合本单位实际，采取“走出去、请进来”、在工作中学习、在实践中提高以及专题讲座、经验介绍、案例分析等多种形式进行业务培训，提高审计人员的业务胜任能力和技能。先后组织人员到南京审计学院学习，派员参加审计署、省厅的计算机业务培训，选派骨干到兄弟省市审计部门学习取经，给审计人员每人配备1台笔记本电脑等，收到了较好的效果。三是要优化内部机构，科学进行业务职能分工和审计组编成，最大限度地调动人员的积极性、创造性和发挥整体工作效能。四是建立激励机制，表彰先进，树立典型，使工作成绩突出，确实为审计事业做出贡献的人受到普遍尊重和爱护，形成一种尊重人才、重用人才、人人争先、昂扬向上的局面。五是要加强对审计人员的管理监督和纪律约束，进一步抓好“八严禁”、“八不准”规定的落实，坚持廉政反馈函、审计通告、审计廉政回访等制度，促进审计机关和审计人员依法公正行使权力，做到廉洁从审。努力建设一支政治过硬、作风优良、业务精湛的审计队伍。
四、突出审计整改重点
关键词：团体贷款；连带责任；利率水平
文章编号：1003－4625(2007)04－0040－03
中图分类号：F832.35 文献标识码：A
一、引言
2006年的诺贝尔和平奖被授予孟加拉国的经济学教授尤努斯及其创立的孟加拉国的乡村银行，以奖励他和乡村银行通过团体贷款在扶贫方面所作出的巨大贡献。
非正规金融在发展中国家的经济发展中的重要作用已经被众多的经济学家所肯定，例如，Zhu(2001)运用中国的省际数据的研究表明，非正规金融能够促进经济增长；Tressel(2003)认为，可持续的经济增长需要一个能大规模动员储蓄的正规金融体系的发展，但是在经济发展的初级阶段，当企业家的可抵押资产匮乏时，非正规金融对经济发展的作用是不能低估的。Dasgupta(2004a)讨论了非正规金融存在条件下的资本积累机制，他的研究结论表明：由于非正规金融具有获得企业信息的信息优势，所以能够为被正规金融拒之门外的企业提供信贷，由此减少了市场失灵的发生概率。同时，由于被正规金融拒之门外的具有好项目的企业能够从非正规金融那里获得信贷支持，非正规金融因而能够降低正规金融信贷配给的成本。所以，非正规金融有利于促进资本积累。Dasgupta(2004b)也同时探讨了非正规金融存在前提下的信贷配给和内生经济增长的问题并运用印度的调查数据进行了数值模拟，结果发现，在信贷配给机制下，当不存在非正规金融市场时，经济增长率为3.8％，在存在非正规金融时，经济增长率为4.5％；而在自我显示机制下，经济增长率为6.6％。由此可见，非正规金融的存在能够降低市场失灵和信贷配给成本，并有利于经济增长。目前我国中小企业和农户生产的融资难问题十分突出。团体贷款在孟加拉国取得成功，在模仿团体贷款机制前必须分析它的各个环节以及我们的经济和社会背景，本文将从政策制定等方面展开讨论。
二、团体贷款运行的几个关键环节
(一)团体贷款成员之间必须承担连带责任
团体贷款的一个非常关键的特征是银行不需要抵押和担保，但是，贷款成员之间必须相互承担连带责任，这一点对于团体贷款的成功具有非常关键的影响。现有理论研究表明，这种连带责任可以激发贷款者利用他们所拥有的私人信息，从而解决银行所面临的信息不对称难题。团体成员之间互相了解，知道其他人是否是一个守信用的人，或者其他成员的投资项目到底是什么，其风险程度如何。由于害怕承担连带责任，信用好的成员就不会愿意与信用差的成员结合成团体，拥有好的投资项目的成员就不会愿意与投资项目不好的成员结合成团体，这样，所有的贷款者就会“物以类聚”。所以，银行只要甄别出一个成员的信用程度及其投资项目的好坏，就能判别出其他成员的情况，而这一点，在一般的正规金融市场上是不能实现的。
研究者发现，有些地方能够很好地坚持连带责任，有些地方却没有。而一般而言，不能够坚持连带责任机制的团体贷款大多没有获得什么成功，这就表明了连带责任机制对于团体贷款成功的重要性。
(二)自下而上地自发产生而不是政府自上而下地推动
团体贷款的产生是一种自下而上的机制，并非由某个金融机构或政府机构主动设计和推广出来的。这一点对于一个制度或机制的生命力而言，是非常关键的，因为这表明它是内生于经济发展过程之中的，而不是外生的由政府创造的。内生的制度创新的生命力就在于它能够很好地满足当地信贷供求者的需要，能够满足信贷需求者和供给者的参与约束和激励相容约束，而且能够适应当地的社会经济环境。反之，外在的强加推广的政策，未必能够满足参与者的激励相容约束，从而会导致其最终失败的命运。
对于这一点，在世界各国的农村扶贫中都有大量的事实和案例告诉我们，政府自上而下的推动措施由于忽视了参与者的激励相容约束而往往导致项目的失败。例如，在农村扶贫中，众多的扶贫贷款往往是由政府推动的，这会使贷款者感觉到这种贷款是由政府发放的，这样的贷款对其使用资金的约束是软的，甚至没有产生任何约束。所以，最终的结果是，银行无法收回贷款，且贷款在农户那里的配置效率很低。
(三)乡村银行实行高利率政策
团体贷款的另一个关键特征往往容易被政策制定者所忽视，那就是它实行的是高利率政策。在不同的团体贷款实践中，很多地方的团体贷款利率要比市场利率高出很多，例如玻利维亚的一个项目的贷款利率高达47.5～50.5％，而市场均衡利率只有20％左右，并且项目还实现了赢利(章元，2005)。这一点对于现有的经济学理论而言显然是一个“谜”，因为“信贷配给”理论认为，高贷款利率会导致两种效应：第一，只有高风险者才愿意接受高利率贷款，这是因为他们相信自己还款的概率较低，所以，当贷款利率升高时，贷款者的“平均”风险就会上升；第二，贷款利率越高，使贷款者的行为就越趋向于冒险，从而有可能降低银行的利润(Stiglitz and Weiss，1981)；按照这一逻辑，普遍实施高利率政策的团体贷款的还款率应该很低而不会很高，但是为什么现实中却仍然普遍得到了高还款率的结果呢?对于这个“谜”，章元(2005)的研究给出了一个理论解释：在将现有研究所通行的二人模型进行扩展后，并且考虑了贷款者投资结束后产出的分布不平衡之后，团体贷款下的高利率反而可能会产生一种甄别机制：即拥有低风险投资项目的团体将拥有高风险投资项目的团体“挤出”信贷市场，而这一挤出效应的产生，就在于后者对前者给予了“交叉补贴”。这一点在一般的正规金融市场上反而是不能够实现的。
(四)动态的循环借贷
团体贷款是一个设计得非常精巧的机制，其中，对于贷款和还款的过程也有一个非常鲜明的特点，就是贷款者获得贷款往往是多阶段的，而且还款也是多阶段的。在这种动态的借款和还款的过程中，如果有一笔贷款没有按时归还，那么后续的贷款需求就不能实现。同时如果一个团体中只要有一个成员的贷款没有偿还，那么其他所有成员即使偿还了贷款，他们也无法获得后续的贷款。所以，贷款者为了在下一阶段继续得到贷款，贷款者必须在这一阶段中与银行保持合作而不是对抗，这就是对他们的动态激励。例如，Besley(1995)认为，在团体贷款中，通过运用动态激励可以提高还
款率，因为典型的团体贷款一般是以小额发放开始，然后才慢慢增加额度，这种重复交易――一旦有拖欠还款，就立即丧失未来获得再贷款的可能――可以克服信息失灵并提高效率。Bolton和Scharfstein(1990)认为，对未来再贷款的终止完全可以成为一个动态博弈中的可信威胁，而正是这一威胁，团体成员才会选择不偏离团体规则。Zeller(1998)的一个实证研究发现，未来再贷款的可能性的丧失可以诱导成员之间建立一种模糊的担保契约，这种担保有利于还款率的提高。另外，Ghosh and Ray(1997)还认识到，在这种动态博弈中，渐进式的贷款程序可以在开始时就用小额贷款来测试出成员的信用，这一点允许借款者在长期中与客户建立起关系并在贷款规模还没有扩大以前就将队员的类型甄别出来。Morduch(1999)也认为这一动态激励可以解释为什么许多类似机构把重点放在女性身上。因为女性一般说来不具有较强的流动性，所以携款外逃的可能性很低，而且女性一般也不会具备更多的贷款选择，从而动态博弈中的女性所具有的动态激励就更高，这一点无疑可以提高还款率；与传统贷款所不同的是，团体贷款一般在开始时就要逐步还款，即定期还款计划。Morduch(1999)还认为这一机制具有如下优点：辨别出那些不守纪律的贷款者、给银行提供早期的警告、在出现紧急情况时给成员施加横向压力。Rutherford(1998)还认为它可以使银行能够在贷款者还没有把资金全部挥霍或者转移走之前就把银行的本金留住。
团体贷款是一个精密的机制设计，它的各个环节对于其成功都具有重要作用。本文前面所讨论的几个环节是它获得成功的关键点，下面本文就针对这几个关键点进行政策分析，希望能够从政策的制定和执行上有助于成功地模仿团体贷款以促进中国的非正规金融的发展，从而有利于中国的新农村建设和经济的发展。
三、政策分析
基于上述对团体贷款的若干关键环节的分析，本文认为在模仿团体贷款的过程中，有如下几个方面需要重点考虑，因为它们对于能否成功地运用团体贷款具有关键意义。
(一)团体贷款成员之间的连带责任机制必须坚持实施
从激励经济学的角度可以看出，连带责任在团体贷款中能够激发出很多有利于银行解决“四大难题”的力量。例如，由于团体成员会担忧为其他成员承担连带责任，所以，就会利用自己对其他成员的了解，将不守信用的成员排除出贷款的团体，从而有利于解决银行与贷款者之间的信息不对称所导致的逆向选择问题。在贷款的使用过程中，对于那些不按照贷款时的要求使用资金的团体成员，其他成员就会对他们实施横向监督，从而可以克服在信息不对称的情况下的道德风险问题。在归还银行贷款时，团体成员之间是相互了解各自的投资结果和产出情况的，所以，对于团体成员是否有能力偿还贷款，是不需要银行进行审计的。因为连带责任机制会促使团体成员之间互相进行审计，有能力的成员并不会赖账。在契约的执行上，特别是在贷款的偿还中，团体贷款作为一种非正规金融也具有一种明显的执行优势。对于非正规金融的执行能力优势，Straub(2005)建立了一个信贷配给的道德风险模型，研究了非正规金融和正规金融的执行机制问题。他认为，对于非正规金融而言，其执行能力体现在投资项目失败时，非正规金融中介施加给贷款者以惩罚。例如，当投资项目失败时，非正规金融中介能够通过声誉机制让贷款者的声誉受到严重损失、通过法律之外的手段让贷款者受到惩罚等等。同时，非正规金融中介能够从施加的惩罚中获得相应的收益，通过将这一收益引入模型，他认为：非正规金融市场中更好地促进偿债的执行机制对于双方均是有利的。Ghosh and Ray(1999)则研究了非正规金融和正规金融市场中的信息问题和执行机制问题的内生决定机制。他们的模型证明：当市场上的借款人中存在最低比例的“自然违约者”时，放贷者对于新的借款申请人只给予数量有限的资金(同时可能伴随着高息)，而随着借贷关系的持续，信贷限制(包括借款数量和利息)将会放松。这种非正规金融市场上的执行机制被称为“微观配给”。同样，在一定条件下，一部分借款人可能被排除在非正规金融市场之外，被称为“宏观配给”，两种不同的执行机制决定了信贷市场的均衡。在团体贷款中，通过连带责任机制，还可以产生其他类似的执行优势，例如某个成员投资失败后，替其承担了连带责任的成员可以接受他的非货币补偿，比如农作物、牲畜等，而这在正规金融是不可能实现的。
然而，现有研究发现，在没有坚持连带责任机制的团体贷款项目中，大多最终都没有取得很好的表现，这一点提示我们，在模仿这一信贷机制时，需要坚持连带责任机制的执行。
(二)政府在推动团体贷款时的角色定位
从经营管理模式上看，目前利用国内资金进行的小额信贷模式的试点可以分为政府主导推动模式、政府推动和部门参与模式、政府推动和社团指导经营模式、政府推动和扶贫社经营模式这样几种模式，它们之间存在着较大的差异。政府介入推动模式的一个重要特点，就是可以迅速地大面积推广，形成局面和造成声势，对扶贫工作产生极大的影响。但是，罗绒战堆(2002)的研究认为，如果过分依靠政府行政力的推动，产生责任不清、分权不明、只求放款、缺乏经营、不计成本等问题，从而给项目运作留下了隐患。例如，很多研究和调查都发现，被迫提供担保的乡干部由于害怕承担责任而根本没有动力提供担保，从而根本没有积极性发放这种贷款。另外，从利用信贷进行扶贫贷款的研究中，也可以发现大量由于政府过度参与而导致扶贫资金配置效率低下以及项目失败的教训，所以，我们在模仿团体贷款时，一定要将政府在这个机制中的作用定位清楚，并且还要考虑好政府的激励相容约束，这样才能保证模仿团体贷款的成功。
(三)高利率政策需要灵活考虑
前文的综述表明团体贷款的成功有一个非常关键的地方，就是它的利率要高于、甚至远远高于市场利率，这一点也非常关键。团体贷款的高利率政策是有其根本的原因的，从团体贷款的执行机制和执行环境中我们可以看出，团体贷款的运行成本比较高，甚至要远远高于正规金融的贷款。所以，为了实现赢利或盈亏平衡，银行必须提高利率以实现可持续发展。
团体贷款的高利率政策并不完全是一个坏事情，因为它能够有效地克服信贷资金发放中的“寻租”行为，使真正需要贷款的穷人能够得到资金。现有关于贴息贷款的调查研究表明，提供给农村地区的贴息贷款往往由于资金成本低于市场成本，所以，这些资金往往为有势力的企业或富人获得，那些需要信贷资金的穷人往往根本无法获得，在中国政府发放扶贫资金的过程中，这种寻租行为发生的概率很大。如果团体贷款的利率高于市场利率，反而可以有效地克服寻租行为，使那些真正需要贷款的穷人能够获得信贷资金。另外，根据前文提供的研究文献，如果高利率政策在团体贷款之下能够将有风险的贷款者挤出去，那么将更加有利于团体贷款瞄准那些需要支持的拥有低风险投资项目的农户。当然，对于贷款的高成本，我们还必须考虑一个现实，就是需要贷款的农户和家庭往往更没有能力承受高的投资成本和借贷成本。为了解决这一问题，可以考虑将这种信贷政策与财政政策结合起来实施。
(四)团体贷款的移植需要综合考虑中国的社会经济环境
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