时间：2022-10-22 16:21:55
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关键词:非正规就业社会保障对策
非正规就业是相对传统就业(或正规就业)而言的，主要是指私营、个体经济中等非正规部门的各种就业门类和企事业单位等正规部门的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣等就业形式。“非正规就业”被称为吸纳劳动力的巨大“海绵”和“蓄水池”，已逐步引起我国政府的重视和部分专家的认同。笔者从非正规就业的社会保障体制的建立、健全角度，分析发展、促进我国非正规就业的主要对策。
一、我国现行社会保障制度存在的主要缺陷
因为非正规就业是一种劳动关系不稳定的、短期性的、季节性的、临时性的就业形式，这就意味着，劳动者就业具有非长期性，收人缺乏连续性，因此，非正规就业劳动者面临的生活风险远远大于正规就业者。面对高度市场化引起的高风险，我国现阶段的社会保障制度对干非正规就业者来说，其社会保障作用是微乎其微的。
1.社会对非正规就业的认知存在明显的歧视性。受传统就业观念的影响，社会各界对非正规就业的认知仍徘徊的“正规”之外，部分人尤其是下岗人员心理预期偏高，选择就业岗位重正规、固定就业，轻非正规、弹性就业，对收人期望值较高;现行的法规和行政规章中对“正规就业”和“非正规就业”没有明确的界定，使非正规就业缺乏法律地位的保障。
2.现行社会保险制度与促进非正规就业发展的需要严重不适应。我国现行的各项社会保险在计费年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业的情况而设计的，具有明显的偏向性，不适应于非正规就业的情况和特点，从事非正规的人员普遍没有社会保险。例如，由于劳动关系和收人水平的不确定性，雇主和非正规就业者很难按照工资总额分别交纳各种社保费用;正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下几乎全不适用。这种情况不仅给从事非正规就业的下岗、失业人员造成巨大的心理压力，使他们难以同原企业解除劳动关系并放心大胆地进人非正规部门就业，而且给社会留下了严重的隐患。
3.非正规就业者的工资、劳动者的权益得不到保障。主要表现在以下几个方面:工资报酬达不到法定的最低工资标准;拖欠、克扣工资情况严重;工时大大超过法定工作时间，而且也领不到加班加点费;劳动和安全卫生条件恶劣;被随意解雇;常常受到老板的污辱甚至打骂，人格尊严得不到维护，等等。上述情况使非正规就业者的处境更加恶劣，他们为了谋生，只得忍气吞声、忍辱负重。
4、缺乏针对和适应非正规就业的法律规范。目前，劳动法律明显不适应非正规就业情况的有以下几个方面:按月规定的最低工资标准不适应非正规就业的特点;关于工时的规定一是太死，二是标淮太高;用人单位雇用人员时“必须签汀书面合同”的规定也在很大程度上不适应小型和微型企业的实际情况;有关社会保险的制度基本上不适应灵活就业的特点。
以上原因带来的必然后果是:(1)劳动力一旦从正规就业转人非正规就业，就失去正规就业者享有的全面的社会保障，使劳动力流动的机会成本加大，导致劳动力滞留在正规就业劳动力市场，从而使正规就业劳动力市场供给过剩，出现失业;(2)社会保障的偏向性使非正规就业者权益受损，使其均衡工资可以远远降至正规就业者工资之下;(3)造成我国非正规就业劳动力市场出现扭曲状态。
综上所述，相对正规就业而言，非正规就业风险很大，却很难得到社会保障体制的保护，不利于劳动力市场的健康发展。
二、非正规就业社会保障体制对策建议
1.确定非正规就业的法律地位，为非正规就业提供社会认知上的地位保障。正式承认并提升非正规部门和非正规就业的社会地位，对于进一步拓宽就业门路，推进劳动就业制度的改革和劳动者就业观念的转变，是十分必要的。同时，应制定专门的法规或行政规章，对非正规就业所涉及的一系列问题做出明确的规定，确定非正规就业的法律地位，如在专门的法规或行政规章中重新界定“就业”的涵义。
2.以促进就业为目标，重构失业保障体系。非正规就业劳动者的失业风险远远大于正规就业，而且其频繁的工作变动决定了非正规就业者必须及时进行人力资本更新以适应新的就业岗位的要求，在构建非正规就业的社会保障体系时，应以促进就业为重要原则，以积极的培训和就业服务为核心，通过提高劳动者的人力资本积累来增强其就业能力，从而防范失业风险。首先，应当设立相对独立的失业保障管理部门。许多国有企业建立了再就业服务中心，但实施再就业措施的企业管理职能十分分散，对市场需求反映极不灵敏，结果既造成耗费了大量资金，实施效果又远不尽如人意，使下岗职工再就业比率呈逐年下降的趋势。为了降低制度的实施成本，可以将分散在各个企业的再就业服务中心从企业内部分离出来，进行集中并重新整合，将其设为劳动社会保障部门中的一个独立机构，并设立市、区、街道三级分支机构，专门负责非正规就业与失业的管理工作。其次，在资金供给方面，可通过盘活一定的国有资产获得的资金并从财政预算中划人一定比例资金建立“非正规就业基金”，专门用于促进非正规就业。
3、进一步规范非正规就业的劳动关系。针对非正规就业的实际，修订相应劳动关系调整法律法规，规范用人单位在劳动合同签订、变更、解除和终止、社会保险缴纳、工伤处理等方面的行为，以适应非正规就业劳动关系变化的需要。同时，应采取有效措施，在深人进行调查研究的基础上，对用工单位和劳动者及时进行用工政策的咨询和指导，如协助做好劳务派遣协议的制定和签订，认真把好劳动合同鉴证等，从源头规范多种用工形式的管理。
4.进一步规范用工制度，保障非正规就业者合法权益。劳动保障部门应制定适应非正规就业的法律规范.颁布非正规就业用工的有关法规，对用工时间、最低工资标准等作出明确规定。如在实行以月为单位计算的最低工资的基础上，制定最低小时工资等，力争减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。加大对非正规就业人员侵权行为的监察和处罚力度，尽量使非正规就业人员享有与全日制就业人员同等的权益。只有这样，才能使劳动者认可非正规就业方式。:
60年代以前，韩国经济落后，社会混乱，没有任何社会保障制度。60年代初，政府把建设福利国家定为国政目标，制订了10多个社会保障方面的法律。但是，当时实行“先增长后分配”政策，没有重视社会保障，那些法律付诸实施的很少。当时国民对社会保障的要求也不强烈，要先解决温饱问题，只要有活干就满足，一些政府官员和学者甚至认为实行社会保障制度容易产生“福利病”，在韩国实行为时过早。
当韩国经济持续20多年高速增长，人均国民生产总值达到2000美元左右的时候，社会保障问题便提到议事日程上。80年代中期开始，“先增长后分配”政策引起广大劳动人民的不满，要求提高工资、增进福利的罢工运动此起彼伏。政府不得不开始注意社会发展，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策，开始实行一系列社会保障制度。
韩国的福利及社会保障制度是在不同的历史时期先后建立起来的。总的来说，建立的时间较短，可以说是刚刚起步。韩国提出建立具有韩国特色的韩国式社会保障制度可能要经过较长的发展过程。
一、韩国社会保障制度的发展
韩国社会保障制度大体上分为社会保险、公共救济和社会福利服务三部分，以社会保险为中心，医疗保障和收入保障是社会保障的主要目的。
60年代以来韩国社会保障制度的发展大体上可以分为三个阶段，即60年代为社会福利，70年代为社会救济，80年代为社会保险阶段。
1、第一阶段（60年代）
发动军事上台的第三共和国政府把发展经济和建设福利国家定为国政目标，在宪法里明确提出国民的生存权（第30条第一款）和福利国家义务（第二款），并制定了一批有关社会福利的法律。因此，称这一时期为有关社会福利的法律“大量形成时期”。然而，政府实际上的消除贫困战略是经济增长通过福利政策保障生存权是长远目标。
第一个五年计划开始后，经济有了发展，但政府实行“先增长后分配”政策，只顾经济增长而忽视了分配和福利，而且认为靠传统的家族关系和互相帮助比国家的救贫政策更加道德而优越。
60年代为建立社会保障制度做了努力，但由于国家财政有限和经济发展优先，这一方面的政策停留在救济和抚恤上。尽管制订了10多个法律，但它是巩固政权的政治需要，付诸实施的很少，实行的只有公务员年金、军人年金等特殊部门的社会保险和产业灾害补偿保险，而这些还算不上是社会保险，是雇佣主责任的法定化。
2、第二阶段（70年代）
到了70年代经济有了较大发展，政府拟实行扶贫为主的社会福利政策，制订了社会福利事业法（1970年）、国民福利年金法（1973），还设立了国民福利年金特别会计。但由于1973年的石油危机，国民福利年金制度的实行不得不推迟，后来改为国民年金法，1988年开始实行。1976年还修改1963年制订的医疗保险法，准备全面实行。但总统的施行令迟迟不颁布，医疗保险便一直处在试点阶段。其原因是政府看到发达国家的社会保障制度出现了财政赤字，认为经济发展优先的时期不应该过早的实行医疗保险。
韩国正式提出社会保障是从第三个五年计划（1972——1976）开始的。但有趣的是第三个五年计划里对社会保障制度却只字未提，而计划开始后的第二年突然制订了国民福利年金法。其目的不是为了真正实行社会保障制度，而是为了筹集发展重化工业所需要的资金。
3、第三阶段（80年代到现在）
实行20年的“先增长后分配”政策，出现了收入分配扭曲、两极分化等许多副作用，要求改变单纯追求经济增长开发战略，重视社会开发。因此，1980年10月27日制订的第五共和国宪法在国民的权利和义务中增加了追求幸福权（第9条）、适当工资请求权（第30条第一款）、社会福利权（第32条第二款）、环境权（第33条）等，而且在经济条款中规定了保护社会上的弱者。1982年开始的第五个五年计划也改名为“经济社会发展计划”，而且就社会保障问题制订了有关法律。但是第五共国的福利政策不是积极的而是消极的，认为实行福利政策的费用是非生产性的。
韩国的社会保障制度是从1987年开始出现转机的。韩国在1986年国际收支转为黑字，社会福利从口号转为实施，落实了全民医疗保险、国民年金、最低工资制等三项措施。1988年第六共和国为实行社会保障制度采取了一系列措施：1）1989年通过地方自治法，地方也要成立议会，把区域福利问题提到日程上；2）以设施收容保护为中心的社会福利事业开始转向以区域福利和在家福利为中心；3）托儿事业有较大发展；4）政府对残疾人的关心增加；5）配备社会福利部门的专职人员。从而，福利政策从与市场经济原则对立的领域变成了与政治、经济不可分离的领域。
1993年金泳三政府上台后，社会保障方面的重点放在现有制度的落实上，新出台的是雇佣保险，它超出了失业保险范围，包括预防失业、促进就业、改善雇佣结构以及劳动者的能力开发等。
韩国在社会保障方面的投资还少，在国民生产总值中社会保障支出所占的比重，1980年0.12%，1985年0.48%，1994年1.0%。1990年整个社会开发费（包括社会保障、教育、人力开发、卫生、环境、住宅等）的比重也只有4.9%。
二、社会保险结构和体制
目前，韩国的社会保险有：年金保险、医疗保险、产业灾害补偿保险以及雇佣保险。从60年代开始，先后颁布了有关法律，这些法律有：公务员年金法（1962年）、军人年金法（1963年）、私立学校教职员年金法（1974年）、国民福利年金法（1973年）、国民年金法（1986年）、雇佣保险法（1993年）等。
1、年金保险
韩国的年金制度分为两大类，一是以公务员、军人、私立学校教职员为对象的年金，一是以一般劳动人民为对象的国民年金。
（1）公务员年金：适用于国家公务员、地方公务员以及遗属。由总务处（公务员年金管理公团）主管，1989年加入保险者共81万人，受惠者2.12万人，占2.6%。公务员年金由公务员交纳月报酬的5.5%（工龄超过33年就不再交纳），国库或地方政府负担公务员报酬额的5.5%及灾害补偿负担金。年金的支出分短期和长期两类共18种，短期包括医疗费、灾害补偿等，长期包括退休金、伤残年金及遗属年金等。
（2）军人年金和军人保险：军人年金适用于现役军人和遗属。1989年加入者14.2万人，受惠者3.8万人.由国防部(财政局)主管。现役军人交纳月报酬额的5.5%（军龄超过33年就不再交纳），国库负担军人报酬额的5.5%和灾害补偿负担金。年金用于退役年金、残废军人年金和遗属年金。
军人保险适用于中士以上军人，保险期为10年。1人1户头，1户头5万圆（1974年12月），1个户头每月交纳保险费300圆，每月交纳的1/3由国库负担。由各军兵种参谋长负责主管，保险费入韩国银行援护特别会计保险帐户。保险期满全额退还，退役者全额加5分利息，因病或其他身心障碍而退役者全额加5分利息再加30%，死亡或因服役而身心受损伤退役者全额加5分利息再加50%。
（3）私立学校教职员年金：在韩国国立学校的教职员为公务员，因此单独设立私立学校教职员年金，由教育部（私立教职员年金管理公团）主管。教职员交纳月报酬的5.5%，学校交纳教职员报酬额的3.5%，国库支付2%及运营费。年金支出与公务员一样。
（4）国民年金。1973年12月颁布过“国民福利年金法”，对老龄、残疾、死亡等丧失劳动能力者进行保险，但政府未能付诸实施。1986年制订“国民年金法”，1988年1月开始实行。国民年金由保健福祉部（国民年金管理公团）主管，适用于18岁至60岁的一般国民。国民年金加入者分单位加入者、地区加入者和任意加入者。单位加入者原规定雇佣10人以上的单位，是义务加入，1991年改为5人以上单位，1995年7月开始扩大到农村和渔村，农民和渔民也义务加入。目前雇佣5人以下的单位和城市自营业者是自愿加入，计划在本世纪内也实行义务加入。1992年单位年金加入者有500万人、地区年金加入者2.5万人，任意加入者8300人。
韩国的国民年金被视为所得保障制度的核心，在老后所得补偿体系中将起最重要的作用。韩国的国民年金采用公积金方式，1994年国民年金累积额已达13万亿圆，今后20年仍将继续增加。目前对这笔基金能不能像国家财政一样使用，有意见分歧。
国民年金的保险费，从1988年开始每5年调整一次，原则上一切费用由加入者负担。雇佣5人以上单位的保险费由雇主和被雇人各负担一半，而农民和渔民则考虑到其负担能力，由国库支援一部分。
国民年金制度的保险费率（单位：%）
所得标准保险费率
1988-921993-971998年以后
单位加入者
标准所得月额
使用者
加入者
法定退职金
5
5
-
2.0
2.0
2.0
3.0
3.0
3.0
任意及任意
继续加入者
全体加入者
所得月额
全部
本人负担
3．06．09．0
农渔村地
区加入者
申报的
所得月额
全部
本人负担
1995-992000-20042005年以后
3．06．09．0
国民年金的支出主要用于老龄年金、残疾人年金、遗属年金及一次性偿还金。老龄年金为期20年，是从男60岁（女55岁）开始发到死亡的终生年金。遗属年金和残疾人年金则按老龄年金的一定比率发给，比率取决于加入时间和残疾程度。
韩国的年金制度还存在一些问题，如国民年金制度与其他年金制度有差别，公务员等年金制度的补偿支出明显多于国民年金，因为它没有年龄规定，退职就发给。目前，军人年金已严重赤字，公务员年金也再过10年就会出现年金基金枯竭现象，而国民年金在2040年以前不会出现赤字。
2、产业灾害补偿保险
原业只是作为“勤劳基准法”（1953年）的一部分，1963年作为单独的法律颁布“产业灾害补偿保险法”。产业灾害补偿保险由劳动部（勤劳福祉公团）主管，保险费不是劳资双方分担，而是由雇主一方负担。1987年保险费率根据行业的危险程度分为67种，以0.2%至17.9%，平均为16.4%。开始实行时只适用于矿业和制造业雇佣500人以上企业的8.1万人，1981年扩大到雇佣16人以上的电气煤气业、水道卫生设施业、建筑业、服务业等企业，投保人数达345万人，1991年又扩大到雇佣5人以上企业，投保人数达792.3万人，占全国就业人数的30%多。
产业灾害补偿保险是在韩国最早普遍适用的社会保险，保险对象是与业务有关的职业病，因产业灾害而发生的工伤、疾病、残废、死亡等进行医疗服务或给予生活补贴（根据不同情况支付一定比例的补偿或年金）。1991年保险费支付情况是：医疗费（42.1万件）和病假补贴（35.7万件）为最多，残废金多数是一次性补偿（28.7）万件，少数为年金形式的补偿（2600件）。
3、医疗保险
韩国的医疗保险法是1963年制订的，但条件不具备，1977年开始部分实行，1989年全面实行。分为公务员及私立学校教职员医疗保险，单位医疗保险和地区医疗保险三类，地区医疗保险又可分为农村地区和城市地区。单位保险对象为雇佣5人以上的单位，雇佣5人以下的加入地区保险。
医疗保险由保健福祉训医疗保险局主管，公务员及私立学校教职员医疗保险由管理公团管理，一般医疗保险实行组合制度，有单位组合的地区组合，由中央的医疗保险联合会总管。截止1995年有379个医疗保险组合，各组合实行独立的保险财政。各保险组合从投保人收取保险费，医疗费支付给为投保人进行医疗服务的医疗机关（投保人负担一部分）。医疗保险联合会的职能主要有：1、对各组合的医疗保险工作进行指导，2、建立和管理医疗设施和福利设施，3、统一指定医疗单位，4、对医疗费进行审查等。
医疗保险的支付分为法定和附加，前者为医疗、分娩、体检等医药费，后者为丧葬费及分娩津贴以及本人负担的补贴（本人负担超过规定时给予补贴）。医疗须在指定医院，限于被保险者及其扶养者，分娩保险限于本人及其配偶。
医疗保险财政主要靠投保人的保险费，国库补助或其他利息收入作为补充。单位保险和公务员、私立学校教职员保险的保险费为标准月报酬的3—8%（平均3.5%）之内单位和个人各分担一半，地区组合的保险费按收入、财产、家庭人口等实行定额制，全部由投保者负担。
公务员及私立学校教职员医疗保险和单位医疗保险组合的财政状况较好，近年来累积金额继续增加，正在研究如何利用。而地区医疗保险则还未从初期的赤字阶段摆脱出来，高额医疗费和老人医疗费的一部分靠财政调节，总费用的50%靠国库补助，因此目前成为保健福祉部预算的负担。
农村社会保障制度的不断改进，推进了农村经济的发展，改善了农村居民的生活状况。但是从整体上看来，我国农村的社会保障建设仍处在起步阶段，还存在很多问题。
1.1农村社会保障资金缺乏农村的社会保障资金主要是农民个人缴纳、集体补助和国家扶持，农民收入水平较低，无力承担过多的社会保障基金，因此，要想提高居民的社会保障水平，必须加大国家的投入力度，增强社会增援力量，满足农村居民对社会保障的需求。
1.2农村社会保障制度建设缺乏统一规范的法律保障目前广大农村社会保障制度混乱，呈现多头管理。各部门处于各自利益的考虑，部门间工作难以有效协调。一些具体职能的实施上也出现了无法可依的情况。相关法律、法规立法层次较低，实施上也呈现不同程度的困难。
2我国农村消费现状
2.1农村消费总量不断增加，但是比重逐年下降农村居民消费支出总额呈逐年增长趋势，但是增速迟缓，远远落后于城镇居民的消费速度，并且农村居民消费总额占总消费额的比重呈逐年降低趋势。可见，广大农村的消费潜力还没有得到充分的挖掘。
2.2结构不合理，层次较低随着农村经济的发展，农村居民生活条件不断得到改善。但是，比重依然比较高的食品类、衣着类支出却显示出，农村居民消费水平依然落后于城镇居民消费水平。以北京市居民为例，在公布的2014年上半年北京市居民的消费数据中看出，城镇居民食品、衣着、居住类消费支出占消费总额的50%，服务性消费占30%；而农村居民同类消费支出仅占消费总额的60%、28%
3对策与建议
3.1加大财政投入力度，合理分配社保资金现行的农村社会保障制度远远不能满足农村居民的需要，而较低的经济收入又进一步限制了农村居民参与全民社会保障的步伐。因此，国家必须加强财政投入力度，向农村社会保障支出倾斜，改善农村社会保障的现状，缩小城乡居民的社会保障差距。
3.2多渠道筹集农村社会保障基金农村社会保障制度中，农村居民养老保险及农村居民医疗保险分为几个档次，农村居民可以根据自己的实际情况，自主决定缴费档次，政府会适当给以补助。实际上，政府补助程度极其有限。因此，可以引导当地的大型企业参与到支持农村社会保障制度中来。这些企业既可以直接给予经济上的支持，也可以通过吸收当地农民，解决当地农民的就业，提高农民的收入。政府还可以对当地企业给予适当的引导，使其投入到当地农村社会保障建设项目中来。
3.3建立科学的农村社会保障监督管理体系当前农村的社会保障工作面临多头管理的状况，因此，必须统一管理，加强协作。同时，建立必要的内、外部监督体系，加强农村社会保障的监督。需要注意的一点是加强农村社会保障基金的监管，农村社会保障基金是一切农村社会保障项目建设的基础，是关键。近年来，连连发生的社保基金案件直接摧毁了民众对社保项目建设的信心。加强社会基金安全监管，确保每一笔基金到位，做到实用，是整个社会的期待。
[关键词]军人社会保障制度；非正式制度；正式制度；实施机制
新制度经济学认为，制度构成的基本要素包括由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制。因此，我国军人社会保障激励的制度从结构上说也包括正式制度、非正式制度和实施机制三个要素。我国军人社会保障激励功能在三个方面都存在严重缺陷，因此，在军人社会保障激励的制度创新问题上我们要有整体思路，同时也要有具体的路径选择。
一、军人社会保障激励制度创新的整体思路
新制度经济学对关于制度变迁的理论分析，既继承了西方正统经济学理论的某些传统（如经济人分析、边际分析和成本收益分析等等），又超越了这种正统经济学理论的限制，这种超越主要体现在以下方面：（1）把在正统经济学理论中被认为既定不变的制度视为会被修正和创新的，进而影响经济发展的内生变量。制度内生化是制度经济学的重要特征。（2）放弃了正统经济学理论中的“信息费用、不确定性和交易费用都不存在”的非现实假定，理论分析更加接近于真实现实。（3）认为经济人并不能解释所有的经济行为。但是，任何制度创新都离不开理论的支持，因此，我们有必要对军人社会保障激励功能创新问题从宏观上和整体上作出基本的理论和实践准备。
（一）培育军人社会保障激励的制度变迁主体
军人社会保障激励制度变迁的主体就是指军人社会保障激励制度变迁中的初级行动集团和次级行动集团。初级行动集团是指一个决策单位，它们的决策支配了制度安排的创新过程，这一单位可能是单个人或由单个人构成的团体，这一单位意识到了一些目前暂时不能获得的收益，只要能改变制度安排的结构，收益就有可能增加。次级行动集团是指一个决策单位，它们帮助初级行动集团获取收益而进行一些制度变迁。
军人社会保障激励制度变迁中的初级行动集团和次级行动集团都是制度变迁的主体，初级行动集团是制度变迁的创新者、策划者和推动者，次级行动集团是制度变迁的实施者，初级行动集团通过制度变迁创造收益，初级行动集团虽然不创造收益，但是，参与收益的再分配过程。划分并考察初级行动集团和次级行动集团的意义就在于有利于帮助对军人社会保障制度变迁主体的分析。我们要注重培育军人社会保障激励制度变迁的初级行动集团和次级行动集团。
（二）完善军人社会保障激励的制度环境
制度环境是指一系列用来建立生产、交换和分配基础的政治、社会和法律基础规则。军人社会保障激励的制度环境是指，目前，我国现实存在的一系列旨在促成国家和社会对军人给予特别激励的政治、社会和法律方面的基础规则。从实质上来说，军人社会保障激励的制度环境就是指基础性的制度安排（Foundamentinstitutionalarrangement）?熏它是我国基本制度规定，决定并影响军人社会保障激励的制度的构成及变迁，在军人社会保障激励的制度环境中，我国宪法和法律结构至关重要。与军人社会保障激励的制度相比，军人社会保障激励的制度环境也是可以变迁的，所不同的只是变迁的速度要慢得多。
（三）重构军人社会保障激励的制度安排
新制度经济学中的“制度安排”的含义就是“制度”最通常使用的含义。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暂时的，也可以是长久的。军人社会保障激励的制度安排就是指具体的军人社会保障激励的制度，是指国家和社会对军人给予特别激励的设计和安排。军人社会保障激励的制度安排应该在军人社会保障激励的制度环境中进行，军人社会保障激励的制度环境决定着军人社会保障激励的制度安排的性质、范围和进程，反之，军人社会保障激励的制度安排也会反作用于军人社会保障激励的制度环境。从比较静态和福利经济学的角度来说，一项新制度安排的评价标准有两个：帕累托改进和卡尔多—希克斯改进。帕累托改进是指新制度安排为覆盖群体提供利益时，没有一个人会因此受到损失。卡尔多—希克斯改进是指虽然新制度安排损害其覆盖下一部分人的利益，但是，另一部分人所获得的收益大于受损人的损失，总体上还是合算的。
综上所述，为了更好地进行军人社会保障激励的制度创新，我们必须准确厘清上述基本概念的准确含义，同时，把军人社会保障激励的制度环境和军人社会保障激励的制度安排区别开来，还要注意准确把握军人社会保障激励制度变迁中的初级行动团体和次级行动团体的区别。军人社会保障激励的制度变迁是一个错综复杂的边际调整过程，制度环境决定了制度安排的性质、范围和进程，制度创新也会使制度环境不断完善。军人社会保障激励的制度变迁的初级行动团体是制度变迁的主力军，目前，缺乏适宜的初级行动团体是我国军人社会保障激励的制度变迁缓慢的重要原因之一。
二、军人社会保障激励的制度创新路径选择
（一）积极培育军人社会保障激励的非正式制度
由于对根源于文化历史传统和意识形态领域的非正式制度的培育和演变没有给予足够重视，结果导致非正式制度存在重大缺陷，全社会缺乏普遍的拥军爱军的主流意识，致使已有的正式制度设计缺乏运行的制度环境和基础。因此，积极培育军人社会保障激励的非正式制度要重点把握以下方面：
1．转换指导思想，确立军人社会保障激励的新理念
我国军人社会保障激励制度的指导思想具有时代局限性。对军人所承担的额外义务进行特别补偿是现行军人特别保障的立法根据，这一点没有任何问题。但是，通过军人社会保障对军人应该如何激励？在具体的制度设计层面上，我国军人保障的指导思想却具有明显的时代局限性，“重牺牲奉献，轻优待激励”的立法思想具有深刻的时代烙印，只强调对军人设置义务，忽略了对军人的物质和精神激励，忽略了应该从内外两方面进行立体的激励和保护，在保护理念上具有显著的偏差和错位。由于军人特别保障强调“牺牲和奉献”忽略“优待和激励”的制度设计没有回应市场经济发展而做到与时俱进，在新时期根本担负不了保护军人的重任，它已经和正在给军人造成制度性的伤害。
因此，在新时期我们要转换军人社会保障的指导思想，确立军人激励的新理念，为此，要从以下几方面做起：
（1）大力研究军人职业不同于普通职业的特点和规律，对军人实行科学激励；
（2）充分挖掘“保障”的内涵，对军人实行全面立体保护；
（3）顾及军人的私权性质，对军人实行官方和民间双重保障；
（4）与时俱进，不断修正保障激励思想，完善保障激励范围和保障激励内容。
2．发动思想教育，引导树立正确的国防价值观
心理学和行为学理论认为，人的价值观念决定了人的行为方式。也就是说，价值观念会影响人的思维模式从而决定人的行为方式。国防价值观念就是指人们对国防价值的观点、思想和看法，具体包括国防为什么存在，国防对人民意义的大小，如何建设国防以取得最大的国防效用，如何对待军人职业，军人职业与社会的关系等等一系列的观点和态度。可以这么说，有什么样的国防价值观念就会有什么样的国防态度和行为。国防价值观念的形成与个人的家庭经历、受教育程度、人文环境、政府宣传导向、价值观念、人生观和世界观等诸多因素有密切关系，国防价值观念的形成和转变都是一个相对缓慢的过程，具有很强的稳定性。思想政治教育历来是我们党和政府的工作优势，20世纪80年代以前，党和政府在培育整个社会正确的、积极向上的国防价值观念曾起到很大作用。20世纪80年代以后，由于党和政府工作重心的转移，较之于物质文明建设，精神文明建设的步伐大大落后并凸显消极负面影响，整个社会的价值观念都崇尚金钱、地位、权力、美貌等，浮躁趋利成为现代社会价值观念的主要特征，国防价值观念受到冲击。20世纪80年代以后，军人作为一个群体无疑成为这种业已变化了的国防价值观念的牺牲品和受害者。现代社会价值观念所崇尚的金钱、地位、权力、美貌、学历等似乎都与军人群体没有太大关系，相反，由于军人职业特点和舆论导向的作用，军人群体给整个社会的印象是贫穷、危险、困顿，等等。因此，党和政府要根据国防价值观念形成、转变特点和规律，从正面的思想教育入手，大力进行舆论引导，辅助以改善军人整体形象，增强军人职业吸引力，从而在全社会培育积极向上的国防价值观念。
3．培育军人意识，强化军队的凝聚力和吸引力
堡垒都是从内部攻破的。军人保障更应该从强化对军人的激励入手，如果军人职业的吸引力、竞争力增强了，军队自然也就会坚不可摧。因此，我们在进行非正式制度的培育时要重点做好以下几个方面：（1）全面激励军人，提高军人的社会地位，增强军人荣誉感；（2）提高现役军人待遇，增大军队对人才的吸引力，增强军人优越感；（3）发动思想教育，增强国防事业的主流意识，增强军人归属感；（4）打击破坏军人形象行为，增加外力破坏的犯罪成本，增强军人职业神圣感。
（二）建立健全军人社会保障激励的正式制度
正式制度设计上的缺陷就是军人社会保障激励的非均衡、低效率和不公平。因此，建立健全军人保护正式制度要把握以下方面：
1．建立健全新时期军人社会保障激励的法律法规体系
20世纪80年代以前，党和人民政府就十分重视军人的社会保障激励，并对军人社会保障激励问题实行特殊政策。主要体现在具有临时宪法性质的《中国人民共同纲领》有关规定、1950年制定的《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》等一系列法律法规上，但是，当时的法律规定主要是通过强制性的法律规定来对军人进行保障，这种规定在当时的社会环境下曾起到激励的作用。
20世纪80年代以后，军人得到了《宪法》、《兵役法》、《军官法》以及各种关于军人社会保障的条例从多个层面的不同保障，从而构建出一套完整的军人社会保障激励体系。但是，现行的法律制度同样是靠各项强行性规定来进行社会保障，强行性的指导思想和具体的法律规定没有任何变化。
因此，在新时期我们在立法规划中，必须重新构建军人社会保障激励的法律法规体系，建立健全有关军人社会保障激励的法律规定。除了保留《宪法》、《兵役法》、《军官法》以及各种关于军人社会保障的条例的军人社会保障激励条款之外，还要在《劳动法》、《社会保险法》、《社会福利法》、《社会救助法》中规定有关对军人进行社会保障激励的各种事项。国家采取措施保护现役军人及其亲属的荣誉、人格尊严，对现役军人实行特别保障和优待，在退役安置、医疗保险、住房补贴、子女入学、生活补助、法律援助、乘坐交通工具等方面给予特别优待。重点优待军人及其配偶，给以实实在在物质刺激，增强军人优越感和军人职业的吸引力。从而构建新的军人社会保障激励制度的法律法规体系，激励军人，提高军人的社会地位。
2．建立健全新时期军人社会保障激励的政策体系
军人社会保障激励不能仅仅依靠法律法规，还必须依靠党和国家的各项激励政策。政策一般指党和国家为实现一定的政治目标，完成一定的任务而做出的政治决策。法律法规和政策在基本内容和本质方面具有联系，包括阶级本质、指导思想、基本原则和社会目标等方面存在共性，但是，二者也有显著区别，主要体现在以下方面：（1）意志属性不同。法律法规体现国家意志，政策体现全党意志。（2）规范形式不同。法律法规表现为规范性的法律文件和国家认可的其他形式，具有稳定性和成文性。政策表现为党的决议、宣言、决定、声明、通知，等等，具有纲领性、原则性和方向性。（3）实施方式不同。法律法规依靠国家强制力保证实施，政策依靠党的纪律保证实施。（4）调整范围不同。法律法规主要调整以权利义务界定的社会关系领域，政策调整的范围比法律法规更为宽广。（5）稳定性和程序化程度不同。法律法规具备极强稳定性，非经严格程序不能变动。政策较为灵活，可根据形式变化做出较为迅速的反应。由于法律法规和政策各有其适用的对象和调整范围，各有其独特的调整方式和强制措施，因此，我们在制定军人社会保障激励的正式制度时既要注重法律法规建设，同时还要兼顾政策的制定，发挥各自优势，相互配套和衔接，共同激励。
（三）合理配置军人社会保障激励的实施机制
任何设计完美精细的法律和制度都必须依靠实施机制才能体现出价值。判断一个制度是否有效，主要是看实施机制是否有效，离开实施机制，任何制度安排都形同虚设。检验某种制度的实施机制是否有效，最关键是考察社会收益与个人收益之间的关系。根据诺斯的理论，当个人收益等于社会收益时，军人社会保障激励的制度就会得到有效实施。
1．强化军人社会保障激励的非正式制度的实施机制
从本质上说，非正式制度的实施机制主要是一种软约束，它不是一种强制性的规范，因此，军人通过国防活动产生的社会收益大于个人收益的那部分别人获得的收益，难以得到强制性的补偿，并且还会导致已有的正式制度设计因缺乏运行的制度环境和基础，预期的激励难以体现。
但是，非正式制度实施机制的非强制性本质并不能成为我们束手无策无所作为的借口，我们可以强化军人社会保障激励的非正式制度的实施机制，增加破坏国防事业的道德谴责，将珍视国防事业的道德观念与思想品德建设挂钩，将国防价值观念作为考察人的“德”的一个重要方面，增大破坏国防事业的违约成本，从而增强非正式制度的强制性，使军人社会保障激励的非正式制度的实施得以强化。
2．重构军人社会保障激励的正式制度的实施机制
在正式制度中，军人社会保障激励的法律制度最为完整系统，但是，从经济学角度分析，军人社会保障激励的正式制度实施机制的设计和安排具有先天性的缺陷，军人从事国防活动产生的社会收益与个人收益之差过大，导致激励不充分。因此，要对军人进行全方位全过程的立体综合激励。这就要求我们的实施机制在制度设计的保障范围上不仅要保障军人本人，还包括军人的其他近亲属。现行正式制度的实施机制设计重心是放在军人本人的激励且激励力度不大，没有全面构建实施机制体系，没有建立保障军人近亲属的全程激励的实施机制，没有科学合理地配置激励资源，难以起到激励的作用。因此，全面构建军人社会保障激励正式制度的实施机制体系，科学合理地配置激励资源，就成为军人社会保障激励制度改革时需要重点考虑的一个方面。
[参考文献]
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“关键词”产业升级，社会保障制度，风险结构
产业升级是经济发展中的必然现象，产业结构由低到高的演进成为经济发展的支撑。我国处在经济起飞阶段，为应对激烈的国际竞争，新型工业化道路上的产业结构亟需升级。从产业结构高度化角度来讲，我国应继续推进工业化、市场化战略，缩小农业及农业人口在产业体系中的比重，推进中心工业城市产业的资本、技术密集度。这种结构性变动会带来就业、经济增长、社会稳定等一系列风险，如何减少产业升级的负效应是构建和谐社会的重要方面。本文认为建立完善的社会保障制度能有效化解其中的风险。
一、产业升级导致的社会风险
任何社会结构的变动都会带来不同程度的社会风险，产业升级是改变资源配置的结构性、系统性变动，是用先进技术对物质资本和劳动力资源进行重新组合的过程。其风险主要表现在以下几方面。
1、就业风险。产业升级必然要引起劳动力资源配置的变动，实现劳动力资源的更优配置，其风险则是造成失业。从理论上说，产业升级过程中资本有机构成的提高会对劳动力资源产生挤出效应，产业结构中的资本、技术密集度会代替一部分劳动力；同时产业升级也会带动相关产业发展，产生扩散效应，形成区域的产业链或产业集群，从而扩大就业。产业体系对劳动力的挤出到再吸收会有一个时间差，这个产业交替期间劳动力流动频繁，就业风险就在这个期间产生。此外，城市工业扩张和较高的工资水平会吸引大量农村人口流入城市，加大城市的就业压力。我国产业结构和就业结构的深层次矛盾在产业升级过程中会进一步加剧，不利于促进就业的产业结构会在较长时间后才能得到改观。
2、失地农民的风险。产业升级会促使农村工业化、市场化进程不断加快和小城镇建设的扩张，造成大量耕地被圈占、征用，从而产生大量的失地农民。失去土地的农民便成为一个特殊的“无产阶级”，比城市工人更加缺乏保障，是社会上生存风险最大的阶层。其生存风险主要表现在：（1）缺乏进入其他产业的基本技能，只能从事对技术要求不高的体力劳动。但失地农民普遍年纪偏大，这也使得他们成为特殊的失业群体；（2）耕地占用的补偿标准较低且给付方式不合理，难以保障失地农民的基本生活。目前农村土地占用补偿与城市有很大差距，补偿标准过低；还存在县、乡、村层层克扣的现象，财政较困难的地方更是将属于农民的耕地补偿款作为政府经费；征地补偿款一次给付，而没有将失地农民纳入社会保障体系，导致失地农民的家庭在预期的生命周期内缺乏基本的生活保障。在产业升级导致失地农民增多的情况下，这一人群流入城市将对城市产生较大影响。
二、社会保障体系防风险能力的缺乏
社会保障制度是工业社会的防风险机制，发达国家均在工业化过程中形成了比较完善的社会保障制度，而我国不完善的社会保障制度却不能有效化解产业升级造成的风险。这表现在：保障模式与社会风险结构不一致，保障的覆盖面狭窄；总体保障水平较低且配置不合理，对真正具有较大生存风险的家庭补偿较低，对正规就业且收入稳定的人群保障标准却相对较高，产生了再分配过程中的不公平；社会保障体制脆弱，管理效率低，缺乏立法保障，没有真正形成机制，动态地适应社会风险结构的变化。社会保障体系防风险能力的缺乏具体表现在以下方面。
1、“统账结合”模式的危机。我国目前实行的是现收现付的社会统筹和部分积累的个人账户相结合的社会保障模式。统筹部分针对老职工的养老，个人账户部分针对能够在工作期间充实个人账户的“中人”、“新人”。在产业升级带来的风险结构变化的条件下，现有模式受到挑战。产业升级中形成的新的社会风险，会导致一部分职工不能足额缴费，使其个人账户名存实亡，只有将其纳入统筹项目方能保障风险，使本来支付负担较重的统筹项目产生危机。个人账户不完善表现在：覆盖狭窄，只将正规就业人员纳入其中，而忽略了包括农民工在内的许多灵活就业人员，影响劳动力市场的完善；个人账户的空账运行反映了社会保障体制中的财务风险和管理漏洞
2、就业保障机制的缺乏。一方面，作为就业保障最主要的项目，失业保险没有充分发挥作用。这主要是因为就业保障覆盖范围狭窄，失业风险较大的人没有失业保险；体制僵化、管理低效，部分地区大量的失业保险结余存而不用，没有真正发挥作用。另一方面，失业救济制度缺乏，暂时没有纳入失业保险体系的人群将处于较大风险之中。此外，目前社会保障体制的主要方向是保障失业者的基本生活，而促进就业和失业人员就业技能培训功能较弱。
3、对失地农民保障的缺乏。和城市正规就业人口甚至其他农民相比，失地农民是最缺乏保障的。在现有社会保障体制下，他们最多享受到农村标准的最低生活保障。目前还没有针对这一群体的起点较高的社会保障政策，有的只是理论界的探讨。
三、完善社会保障制度的基本策略
从产业结构长期发展趋势来看，完善的社会保障制度促进劳动力再生产，为产业升级提供了社会基础。产业升级带来的风险可以看作经济发展的社会成本，最大限度地降低这种风险才能成功、有效地完成产业升级，而建立完善的社会保障制度是减少这种成本的有效措施。社会保障在产业升级过程中的积极影响是多方面的：能够缩小收入差距，减轻失业等遭受生存风险人员的社会抵触情绪；扩大消费需求，刺激经济增长，推动产业升级；促进劳动力资源的合理配置和有效利用。产业升级也将提升我国的产业竞争力和劳动者的生活水平。应从以下方面来健全社会保障制度。
1、稳定社会统筹部分，推广建立缴费确定性个人账户，以优化资源配置，形成规模较大的基金投入到辅助产业升级的经济体系中。现收现付的社会统筹部分体现的是社会保障基金的代际转移，有较强的促进社会公平的功能，是应对制度转型殊风险的必要措施，是产业升级中前期的主要保障手段。要加大筹集资金力度，多渠道筹集资金，使保险金能够按时支付，杜绝对个人账户资金的占用，并逐渐补充、做实个人账户。此外，高效管理的个人账户会劳动者形成一种稳定和激励的效果。
2、完善失业保险运行机制，加大就业援助力度。目前失业保险的需求远远大于供给，失业保险的覆盖范围比较狭窄。其原因不是企业担心增加成本而抵制，而是缺乏政策上的规定。从推动产业升级的角度来说，失业保险扩面产生的挤出就业的效应很小。应建立一种效率机制，既能保证化解大规模失业的风险，又能充分利用已经形成的保险基金促进就业。地方政府可在政策范围内灵活使用结余的失业保险金，并结合政府财政支持，加大对遭受失业风险人员的援助力度；逐步扩大建立失业保险的范围，在就业培训和就业服务上有所作为。
[关键词]农村社会保障原则具体建议
社会保障制度在目前正如火如荼的进行，然而在农村8亿多人中，很多人都不清楚社会保障制度，对社会保障制度的建立缺乏了解。因此，为了保障他们以后老年生活等有保障，建立农村社会保障制度刻不容缓。
一、建立农村权利保障制度所依据的原则
1．社会保障制度建设要与我国的经济承受能力相适应。一个国家的社会保障制度是由经济发展来支持的，它要以经济实力作为基础。此一般来说，各国的社会保障水平是与本国的经济发展水平相适应的。社会保障水平不足，使竞争中处于劣势的人们缺乏最基本的生活保障，往往造成社会的不稳定；而保障水平过高又会加重在业者的负担，不利于调动他们的积极性，并且会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，削弱经济发展的动力。
2．符合少数民族特点。民族地区适宜的发展模式应该是在正确的民族观下指导选择的，只有符合该区域各民族的发展需求，实现其历史阶段作为民族中的基本元素“人”的福利最大化的发展模式。
3．社会保障制度应坚持公平与效率统一的原则。社会保障制度是建立在法律基础上的，以国家为主体的一种国民收入再分配形式，因此，从理论上说，它应该是公平的，一视同仁、无歧视地对待所有的公民。社会保障制度是否具有生命力，是否有利于经济发展和社会稳定，关键是处理好公平与效率的关系。公平与效率是一对矛盾，但又不是截然对立的，一个经过精心设计的制度，可以在公平与效率之间找到最佳的结合点，使公平和效率可以同时得到适度的发挥。
4．保护弱者的利益。强弱的分化是社会发展的结果，而弱者保护则是现代文明以人为本的体现。在法律领域倡导弱者保护，应以界定弱者身份为其逻辑起点和核心。社会保障制度理应是保护弱者利益的最有利的工具。
二、农村社会保障制度建立的具体建议
（一）尽快落实农村最低生活保障制度
建立农村最低保障制度是农村社会救济制度的重要部分，也是尽快建立农村社会保障制度的第一步。在农村地区，应尽快出台最低保障线，同时应该考虑各个地区的差异，根据农村经济发展水平、地方财政能力，农民增收潜力，地理环境等进行调整，以确立公平合理的保障资金，在次基础上，对低收入造成生活困难的家庭、因灾病或残疾致贫的家庭、无劳动能力等特殊群体作出适当的照顾，以保障他们的基本生活。明确最低生活保障资金的来源，建立资金来源的多源化，在资金的安排上，应该以政府的投入为主，同时通过捐赠，发行彩票等各种方法增加资金，以保证农村保障资金的充足。
在农村最低生活保障上，政府应当发挥主导的作用。各级政府在当年的预算中都应该安排适当的资金，确定专门的机构来保障资金到位和使用，建立相应的责任制度对那些挪用，私自占用等破坏这部分资金的行为进行惩处。同时，应该实行资金由专门的银行来收取和管理，在资金的发放上也有银行来完成，这样就可以解决资金不能按时到位，资金被挪用和被贪污的现象，更能保障资金的有效性。（二）建立农村社会养老保险制度
养老保险是社会保险中最重要的部分，在农村地区建立养老保险制度是防止村民为看病而生活困难的一项措施，也是解决“老有所养”的重要一个方面。目前农村社会养老保险制度已基本推行，但由于农村经济发展水平不高，农民收入偏低，村民的意识比较低，村民参保对象不多，这严重影响了养老制度在该地区推行，增加了政府社会保障的压力。所以应该从以下两个方面着手解决这一问题。一方面，大力宣传养老制度，是村民真正认识到该制度的优点，远行方式，制度安排，以及标准等等。另一方面，政府应该加大资金的投入，力争资金途径多样化，努力提高养老保险数量，尽力减轻村民的负担。在运行模式上。最后。为确保农村养老保险费发放和使用均能安全有效，需要建立严格的监督监管机制，并处理好综合监管和分业监管之间的关系。在制度的推行方面，鉴于我国经济发展的区域差异、经济结构差异、农业人群经济实力的差异，我国农村养老保险不可能采取同步发展的方式，而应采取非均衡推进方式。
（三）积极发展农村新型合作医疗保险制度
农村新型合作医疗要在试点的基础上逐步推广，应该从以下几个方面来考虑：①在各个乡建立医疗服务所，加强医疗人员的培训，提高人员素质，完善和落实医疗规范和管理制度，切实保证医疗服务质量、实现小病不出乡，大病不出县。②从合作医疗的筹资机制来看，应采取以个人缴纳‘集体补助和政府予以支持的办法进行，即集体补助部分一般应占筹资总额的20％，农民个人缴纳的合作医疗基金一般应占上年农民人均纯收入的2％。在合作医疗的报销比例上，应由各地合作医疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况，按照以收定支、略有节余的原则自主确定，一般应控制在40％75％范围以内，使享受合作医疗的成果。③政府应该建立健全相关机制，建立相关的挡案制度和信息制度，保障每一个村民都能加入到农村合作医疗当中来，政府应逐年的增加资金的投入，逐年提高报销的比例，开拓资金来源的渠道，从而实现资金的足额。④对于各种病的报销比例应该有所区别，根据看病的花消适当的作出调整，在那些花消大的重病，大病应该高于那些花消小的轻病、小病，不能搞“一刀切”，这样才能更好的发挥合作医疗制度作用。
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在市场经济条件下，市场竞争必然会造成一部分劳动者被迫退出或者暂时退出劳动岗位，带来本人及其家庭经济和生活的困难，需要国家提供生活保障。社会成员在年老、体弱、疾病、伤残、遭遇灾害等情况下，也需要国家提供物质帮助或者给予救济，以维持本人及其家庭的基本生活需求。近年来我国在建立和完善社会保障制度方面取得了重大进展，但仍面临着人口老龄化和城镇化进程加快、就业形式日益多元化等严峻挑战。为了实现构建社会主义和谐社会的目标，今后应采取一系列措施，建立健全各项社会保障制度。
要扩大社会保障覆盖范围，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系。从发达国家社会保障制度的发展历程来看，社会保障最初只覆盖工业工人，随后依次逐渐扩展到商业和第三产业的劳动者、公务人员和农业工人、个体劳动者和小业主，甚至工薪劳动者的配偶。扩大社会保障范围，使之逐步覆盖城乡所有劳动者，这是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标，也是实现社会保障制度公平性的必然要求。
合理确定支付水平，使社会保障水平同经济发展水平相适应。我国是一个发展中国家，根据我国人口众多、年龄结构老化、人均国内生产总值较低、未来社会保障负担沉重的现实情况，再考虑到国家层面上的社会保障资源严重不足，经济不景气时社会保障支出反而会急剧增长，因此，在扩大社会保障覆盖范围的时候，支付起点应相对低一些，社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择。
针对国民保障需求的多元化，建立多样化的社会保障模式。我国应在借鉴国外先进经验的基础上，注重结合自己的国情与国力，建立中国特色的社会保障模式。我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用，解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题，尚无法满足人们多元化的需求。这样，补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。多样化的社会保障模式由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。
要扩大筹资渠道，实现社会保障基金来源多元化。社会保障基金的筹集，以往主要采用现收现付制。这种模式既不公平，也不能筹集到足够的基金以备未来之需。随着经济社会的发展，人均寿命延长，老龄化社会到来，人们对生活质量和健康质量的要求进一步提高，要求社会保障既能体现自己养活自己的原则，又能够筹集到足够的资金以备将来使用。这就要求实行多样化的筹资模式，即实行以部分积累制为主体，现收现付制和完全积累制并存，个人账户制、捐赠、发行彩票和可降低管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会保障基金筹集模式。
关键词：军人社会保障制度；非正式制度；正式制度；实施机制
新制度经济学认为，制度构成的基本要素包括由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制。因此，我国军人社会保障激励的制度从结构上说也包括正式制度、非正式制度和实施机制三个要素。我国军人社会保障激励功能在三个方面都存在严重缺陷，因此，在军人社会保障激励的制度创新问题上我们要有整体思路，同时也要有具体的路径选择。
一、军人社会保障激励制度创新的整体思路
新制度经济学对关于制度变迁的理论分析，既继承了西方正统经济学理论的某些传统（如经济人分析、边际分析和成本收益分析等等），又超越了这种正统经济学理论的限制，这种超越主要体现在以下方面：（1）把在正统经济学理论中被认为既定不变的制度视为会被修正和创新的，进而影响经济发展的内生变量。制度内生化是制度经济学的重要特征。（2）放弃了正统经济学理论中的“信息费用、不确定性和交易费用都不存在”的非现实假定，理论分析更加接近于真实现实。（3）认为经济人并不能解释所有的经济行为。但是，任何制度创新都离不开理论的支持，因此，我们有必要对军人社会保障激励功能创新问题从宏观上和整体上作出基本的理论和实践准备。
（一）培育军人社会保障激励的制度变迁主体
军人社会保障激励制度变迁的主体就是指军人社会保障激励制度变迁中的初级行动集团和次级行动集团。初级行动集团是指一个决策单位，它们的决策支配了制度安排的创新过程，这一单位可能是单个人或由单个人构成的团体，这一单位意识到了一些目前暂时不能获得的收益，只要能改变制度安排的结构，收益就有可能增加。次级行动集团是指一个决策单位，它们帮助初级行动集团获取收益而进行一些制度变迁。
军人社会保障激励制度变迁中的初级行动集团和次级行动集团都是制度变迁的主体，初级行动集团是制度变迁的创新者、策划者和推动者，次级行动集团是制度变迁的实施者，初级行动集团通过制度变迁创造收益，初级行动集团虽然不创造收益，但是，参与收益的再分配过程。划分并考察初级行动集团和次级行动集团的意义就在于有利于帮助对军人社会保障制度变迁主体的分析。我们要注重培育军人社会保障激励制度变迁的初级行动集团和次级行动集团。
（二）完善军人社会保障激励的制度环境
制度环境是指一系列用来建立生产、交换和分配基础的政治、社会和法律基础规则。军人社会保障激励的制度环境是指，目前，我国现实存在的一系列旨在促成国家和社会对军人给予特别激励的政治、社会和法律方面的基础规则。从实质上来说，军人社会保障激励的制度环境就是指基础性的制度安排（Foundamentinstitutionalarrangement）?熏它是我国基本制度规定，决定并影响军人社会保障激励的制度的构成及变迁，在军人社会保障激励的制度环境中，我国宪法和法律结构至关重要。与军人社会保障激励的制度相比，军人社会保障激励的制度环境也是可以变迁的，所不同的只是变迁的速度要慢得多。
（三）重构军人社会保障激励的制度安排
新制度经济学中的“制度安排”的含义就是“制度”最通常使用的含义。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暂时的，也可以是长久的。军人社会保障激励的制度安排就是指具体的军人社会保障激励的制度，是指国家和社会对军人给予特别激励的设计和安排。军人社会保障激励的制度安排应该在军人社会保障激励的制度环境中进行，军人社会保障激励的制度环境决定着军人社会保障激励的制度安排的性质、范围和进程，反之，军人社会保障激励的制度安排也会反作用于军人社会保障激励的制度环境。从比较静态和福利经济学的角度来说，一项新制度安排的评价标准有两个：帕累托改进和卡尔多—希克斯改进。帕累托改进是指新制度安排为覆盖群体提供利益时，没有一个人会因此受到损失。卡尔多—希克斯改进是指虽然新制度安排损害其覆盖下一部分人的利益，但是，另一部分人所获得的收益大于受损人的损失，总体上还是合算的。
综上所述，为了更好地进行军人社会保障激励的制度创新，我们必须准确厘清上述基本概念的准确含义，同时，把军人社会保障激励的制度环境和军人社会保障激励的制度安排区别开来，还要注意准确把握军人社会保障激励制度变迁中的初级行动团体和次级行动团体的区别。军人社会保障激励的制度变迁是一个错综复杂的边际调整过程，制度环境决定了制度安排的性质、范围和进程，制度创新也会使制度环境不断完善。军人社会保障激励的制度变迁的初级行动团体是制度变迁的主力军，目前，缺乏适宜的初级行动团体是我国军人社会保障激励的制度变迁缓慢的重要原因之一。
二、军人社会保障激励的制度创新路径选择
（一）积极培育军人社会保障激励的非正式制度
由于对根源于文化历史传统和意识形态领域的非正式制度的培育和演变没有给予足够重视，结果导致非正式制度存在重大缺陷，全社会缺乏普遍的拥军爱军的主流意识，致使已有的正式制度设计缺乏运行的制度环境和基础。因此，积极培育军人社会保障激励的非正式制度要重点把握以下方面：
1．转换指导思想，确立军人社会保障激励的新理念
我国军人社会保障激励制度的指导思想具有时代局限性。对军人所承担的额外义务进行特别补偿是现行军人特别保障的立法根据，这一点没有任何问题。但是，通过军人社会保障对军人应该如何激励？在具体的制度设计层面上，我国军人保障的指导思想却具有明显的时代局限性，“重牺牲奉献，轻优待激励”的立法思想具有深刻的时代烙印，只强调对军人设置义务，忽略了对军人的物质和精神激励，忽略了应该从内外两方面进行立体的激励和保护，在保护理念上具有显著的偏差和错位。由于军人特别保障强调“牺牲和奉献”忽略“优待和激励”的制度设计没有回应市场经济发展而做到与时俱进，在新时期根本担负不了保护军人的重任，它已经和正在给军人造成制度性的伤害。
因此，在新时期我们要转换军人社会保障的指导思想，确立军人激励的新理念，为此，要从以下几方面做起：
（1）大力研究军人职业不同于普通职业的特点和规律，对军人实行科学激励；
（2）充分挖掘“保障”的内涵，对军人实行全面立体保护；
（3）顾及军人的私权性质，对军人实行官方和民间双重保障；
（4）与时俱进，不断修正保障激励思想，完善保障激励范围和保障激励内容。
2．发动思想教育，引导树立正确的国防价值观
心理学和行为学理论认为，人的价值观念决定了人的行为方式。也就是说，价值观念会影响人的思维模式从而决定人的行为方式。国防价值观念就是指人们对国防价值的观点、思想和看法，具体包括国防为什么存在，国防对人民意义的大小，如何建设国防以取得最大的国防效用，如何对待军人职业，军人职业与社会的关系等等一系列的观点和态度。可以这么说，有什么样的国防价值观念就会有什么样的国防态度和行为。国防价值观念的形成与个人的家庭经历、受教育程度、人文环境、政府宣传导向、价值观念、人生观和世界观等诸多因素有密切关系，国防价值观念的形成和转变都是一个相对缓慢的过程，具有很强的稳定性。思想政治教育历来是我们党和政府的工作优势，20世纪80年代以前，党和政府在培育整个社会正确的、积极向上的国防价值观念曾起到很大作用。20世纪80年代以后，由于党和政府工作重心的转移，较之于物质文明建设，精神文明建设的步伐大大落后并凸显消极负面影响，整个社会的价值观念都崇尚金钱、地位、权力、美貌等，浮躁趋利成为现代社会价值观念的主要特征，国防价值观念受到冲击。
20世纪80年代以后，军人作为一个群体无疑成为这种业已变化了的国防价值观念的牺牲品和受害者。现代社会价值观念所崇尚的金钱、地位、权力、美貌、学历等似乎都与军人群体没有太大关系，相反，由于军人职业特点和舆论导向的作用，军人群体给整个社会的印象是贫穷、危险、困顿，等等。因此，党和政府要根据国防价值观念形成、转变特点和规律，从正面的思想教育入手，大力进行舆论引导，辅助以改善军人整体形象，增强军人职业吸引力，从而在全社会培育积极向上的国防价值观念。
3．培育军人意识，强化军队的凝聚力和吸引力
堡垒都是从内部攻破的。军人保障更应该从强化对军人的激励入手，如果军人职业的吸引力、竞争力增强了，军队自然也就会坚不可摧。因此，我们在进行非正式制度的培育时要重点做好以下几个方面：（1）全面激励军人，提高军人的社会地位，增强军人荣誉感；（2）提高现役军人待遇，增大军队对人才的吸引力，增强军人优越感；（3）发动思想教育，增强国防事业的主流意识，增强军人归属感；（4）打击破坏军人形象行为，增加外力破坏的犯罪成本，增强军人职业神圣感。
（二）建立健全军人社会保障激励的正式制度
正式制度设计上的缺陷就是军人社会保障激励的非均衡、低效率和不公平。因此，建立健全军人保护正式制度要把握以下方面：
1．建立健全新时期军人社会保障激励的法律法规体系
20世纪80年代以前，党和人民政府就十分重视军人的社会保障激励，并对军人社会保障激励问题实行特殊政策。主要体现在具有临时宪法性质的《中国人民共同纲领》有关规定、1950年制定的《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》等一系列法律法规上，但是，当时的法律规定主要是通过强制性的法律规定来对军人进行保障，这种规定在当时的社会环境下曾起到激励的作用。
20世纪80年代以后，军人得到了《宪法》、《兵役法》、《军官法》以及各种关于军人社会保障的条例从多个层面的不同保障，从而构建出一套完整的军人社会保障激励体系。但是，现行的法律制度同样是靠各项强行性规定来进行社会保障，强行性的指导思想和具体的法律规定没有任何变化。
因此，在新时期我们在立法规划中，必须重新构建军人社会保障激励的法律法规体系，建立健全有关军人社会保障激励的法律规定。除了保留《宪法》、《兵役法》、《军官法》以及各种关于军人社会保障的条例的军人社会保障激励条款之外，还要在《劳动法》、《社会保险法》、《社会福利法》、《社会救助法》中规定有关对军人进行社会保障激励的各种事项。国家采取措施保护现役军人及其亲属的荣誉、人格尊严，对现役军人实行特别保障和优待，在退役安置、医疗保险、住房补贴、子女入学、生活补助、法律援助、乘坐交通工具等方面给予特别优待。重点优待军人及其配偶，给以实实在在物质刺激，增强军人优越感和军人职业的吸引力。从而构建新的军人社会保障激励制度的法律法规体系，激励军人，提高军人的社会地位。
2．建立健全新时期军人社会保障激励的政策体系
军人社会保障激励不能仅仅依靠法律法规，还必须依靠党和国家的各项激励政策。政策一般指党和国家为实现一定的政治目标，完成一定的任务而做出的政治决策。法律法规和政策在基本内容和本质方面具有联系，包括阶级本质、指导思想、基本原则和社会目标等方面存在共性，但是，二者也有显著区别，主要体现在以下方面：（1）意志属性不同。法律法规体现国家意志，政策体现全党意志。（2）规范形式不同。法律法规表现为规范性的法律文件和国家认可的其他形式，具有稳定性和成文性。政策表现为党的决议、宣言、决定、声明、通知，等等，具有纲领性、原则性和方向性。（3）实施方式不同。法律法规依靠国家强制力保证实施，政策依靠党的纪律保证实施。（4）调整范围不同。法律法规主要调整以权利义务界定的社会关系领域，政策调整的范围比法律法规更为宽广。（5）稳定性和程序化程度不同。法律法规具备极强稳定性，非经严格程序不能变动。政策较为灵活，可根据形式变化做出较为迅速的反应。由于法律法规和政策各有其适用的对象和调整范围，各有其独特的调整方式和强制措施，因此，我们在制定军人社会保障激励的正式制度时既要注重法律法规建设，同时还要兼顾政策的制定，发挥各自优势，相互配套和衔接，共同激励。
（三）合理配置军人社会保障激励的实施机制
任何设计完美精细的法律和制度都必须依靠实施机制才能体现出价值。判断一个制度是否有效，主要是看实施机制是否有效，离开实施机制，任何制度安排都形同虚设。检验某种制度的实施机制是否有效，最关键是考察社会收益与个人收益之间的关系。根据诺斯的理论，当个人收益等于社会收益时，军人社会保障激励的制度就会得到有效实施。
1．强化军人社会保障激励的非正式制度的实施机制
从本质上说，非正式制度的实施机制主要是一种软约束，它不是一种强制性的规范，因此，军人通过国防活动产生的社会收益大于个人收益的那部分别人获得的收益，难以得到强制性的补偿，并且还会导致已有的正式制度设计因缺乏运行的制度环境和基础，预期的激励难以体现。
但是，非正式制度实施机制的非强制性本质并不能成为我们束手无策无所作为的借口，我们可以强化军人社会保障激励的非正式制度的实施机制，增加破坏国防事业的道德谴责，将珍视国防事业的道德观念与思想品德建设挂钩，将国防价值观念作为考察人的“德”的一个重要方面，增大破坏国防事业的违约成本，从而增强非正式制度的强制性，使军人社会保障激励的非正式制度的实施得以强化。
2．重构军人社会保障激励的正式制度的实施机制
在正式制度中，军人社会保障激励的法律制度最为完整系统，但是，从经济学角度分析，军人社会保障激励的正式制度实施机制的设计和安排具有先天性的缺陷，军人从事国防活动产生的社会收益与个人收益之差过大，导致激励不充分。因此，要对军人进行全方位全过程的立体综合激励。这就要求我们的实施机制在制度设计的保障范围上不仅要保障军人本人，还包括军人的其他近亲属。现行正式制度的实施机制设计重心是放在军人本人的激励且激励力度不大，没有全面构建实施机制体系，没有建立保障军人近亲属的全程激励的实施机制，没有科学合理地配置激励资源，难以起到激励的作用。因此，全面构建军人社会保障激励正式制度的实施机制体系，科学合理地配置激励资源，就成为军人社会保障激励制度改革时需要重点考虑的一个方面。
[参考文献]
[1]汪洪涛．制度经济学[M]．上海：复旦大学出版社，2004．
