时间：2023-07-25 09:24:08
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇法律援助的特征，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
法律援助是保障经济困难的公民或者特殊案件的当事人获得必要法律服务的一项法律救济和保障制度，是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，保障公民享有平等公正的法律保护的重要举措，在社会建设和社会管理中起着极为重要的作用。为进一步加强和改进我县的法律援助工作，笔者在调查研究的基础上，对如何加强和改进我县的法律援助工作谈几点个人意见：
一、充分认识法律援助在社会建设和社会管理中的重要作用
(一)法律援助在社会建设和社会管理中充分体现了以人为本的理念。当前，我国正处于社会主义初级阶段和社会转型时期，社会矛盾纠纷多、利益多元化的阶段性特征比较明显，这些矛盾和问题是我国发展的阶段性特征在社会建设和社会管理中的集中反映。而在这种大环境下，经济困难、能力欠缺的弱势群体已成为一个规模庞大、结构复杂、分布广泛的群体。弱势群体是人民群众的组成部分，是应该倍加关心、重点帮扶、倾斜保护的特殊群体。而法律援助制度具有法制的保障性、受援的广泛性、服务的无偿性和援助的社会性的优势，直接面向困难群众提供免费周到的法律服务，帮助他们依法维护和实现自身合法权益，使他们能够共享改革发展成果。
(二)法律援助在社会建设和社会管理中起到保障社会公平正义的作用。让人民群众平等地享受法律保护，是社会公平正义最集中的体现，实现社会公平正义，是人民群众对政法机关最现实、最强烈的呼声和要求。但是，法律诉讼是一项专业性、技术性极强的活动，弱势群体由于经济、身体、知识等各方面原因，不仅权利容易受到侵害，而且在寻求法律救济时，更处于一种实质上不平等的地位。法律援助通过以制度化的形式对法律资源进行再分配，保障处于弱势的困难群体平等地行使诉讼权利，促进案件公正审理，确保每个公民不因经济困难而请不起律师、打不起官司，使他们的合法权益得到及时有效维护，这是“法律面前人人平等”宪法原则的具体落实和体现，是形式公正和实质公正的有机统一。
(三)法律援助在社会建设和社会管理中起到促进民生改善、维护社会稳定的作用。随着经济体制的深刻变革，社会机构的深刻变动，利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，社会矛盾纠纷不断凸显，维护困难群众合法权益显得尤其重要。按照构建社会主义和谐社会的要求，大力推进以改善民生为重点的社会建设和社会管理，积极化解社会矛盾、维护社会和谐稳定、促进经济平稳较快发展，是各级党委政府的责任。法律援助作为一项扶贫帮困的民生工程，是健全社会救助制度的重要内容。通过法律援助帮助困难群众依法解决就业、就医、就学等切身利益问题，对于促进社会和谐，温暖和凝聚民心，充分调动广大人民群众的积极性、创造性具有十分重要的意义。法律援助在维护社会稳定中就发挥着“调节器”和“减压阀”的重要作用，它能使社会成员中的贫困弱势群体在遇到矛盾和纠纷的时候，能够获得法律的有效保护，畅通他们反映合理诉求的渠道，采取理性、制度化的方式来表达诉求，从而实现社会和谐稳定。
二、我县开展法律援助工作的基本情况
近年来，我县认真贯彻落实《法律援助条例》和《云南省法律援助条例》，坚持“诚信为本、援助为民、大胆创新、扎实工作”的工作原则，以“贫者必援、弱者必帮、残者必助”为服务宗旨，不断健全工作机制，创新工作形式，扩大法律援助覆盖面，努力维护弱势群体的合法权益，赢得了县委、政府的好评，赢得了群众的赞誉，为建设“平安大关、和谐大关”作出了积极贡献。
(一)健全工作机构，构建法律援助组织网络
法律援助是政府为民服务的“民心工程”，是司法行政部门组织实施的“希望工程”，为保证这项社会系统工程能够顺利实施，我县以法律援助中心为主体，在全县9个乡镇建立法律援助工作站，把法律援助工作延伸至基层一线，从而在全县构建起了以县法律援助中心、乡镇法律援助工作站为主，以“12348”法律服务中心、律师事务所、公证处、乡镇法律服务所为配套的全县法律援助网络服务体系，畅通了法律援助申请渠道，有效满足了基层困难群众对法律援助的需要。
(二)加强队伍建设，提高服务本领
目前，全县从事法律援助工作人员有21人，主要由律师、公证员、基层法律服务工作者组成，他们是我县法律援助战线上的主力军。为实现这支队伍纪律严明、作风优良、业务精通，县司法局切实加大了管理力度：一是统一思想，提高认识。通过深入开展“规范与质量”检查活动、“树新风、强作风”教育活动、“社会主义法治理念教育”和行风整顿等系列活动，使全县法律援助工作者从讲政治和践行“三个代表”重要思想的高度，理解法律援助的深刻内涵，充分认识到法律援助在保障群众合法权益、维护社会和谐稳定和促进经济发展中的重要作用。二是加大培训力度，全面提高业务综合素质。县法律援助中心通过加强与省、市律师协会、公证员协会、基层法律服务工作者协会的配合，采取集中培训、经验交流等方式，全面提高队伍的业务素质，两年来共组织参加各种培训5次。三是严格规范法律服务市场，树立正确的执业观。县法律援助中心在完善办案补贴的基础上，大力倡导行业奉献精神，始终强调把社会效益置于首位，要求全县法律援助工作者必须以一流的水平、一流的服务、一流的形象开展工作，不辱使命。通过严格的要求与规范的运作，努力打造了一支较高水平的法律援助队伍。
(三)规范健全制度，认真落实法律援助相关规定
1、建立完善审查制度。一是建立申请人经济状况、案情申报制度。要求援助申请人填写《法律援助申请书》，如实说明案件基本情况和经济困难程度，并承诺如有弄虚作假行为，可终止法律援助。二是建立书面审查与实地
调查相结合的审核制度。目前，政府对公民个人财产监控困难，公民隐性财产大量存在，单靠申请人申报，未必可信。因此，县法律援助中心在书面审查的基础上采取派人和委托乡镇司法所调查的方式，掌握申请人真实状况，严把立案审查关，确保有限的法律援助资源能用在最需要的对象上。
2、建立案件指派制度。在办案过程中，由法律援助中心统一援助案件标准、统一受理法律援助案件、统一指派法律服务人员办理援助案件、统一监督检查援助案件质量，使全县法律援助工作纳入了制度化、规范化的管理轨道。
3、建立督查制度。为执行好《法律援助条例》和《云南省法律援助条例》关于“法律责任”的有关规定，县法律援助中心加大对法律援助案件的监督。一是实行政务公开。将法律援助的职责、程序、条件及范围向社会公开，增强透明度，接受群众监督。二是严格执行立卷归档制度和案件质量跟踪制度。通过对结案卷宗复查和跟踪检查，确保办案质量。三是建立法律援助工作目标考核责任制，把法律援助案件数量、工作质量、服务态度列入法律服务人员的年度目标考核内容，落实奖惩措施，促进和推进法律援助工作的健康规范发展。
4、建立回访制度，提高法律援助办案质量 。为扩大法律援助的社会影响，进一步加强机关作风建设，改善服务态度，提高办案质量，县法律援助中心建立了案件回访制度，把法律援助工作作为为弱势群体排忧解难，作为便民、亲民的一项具体行动。通过回访，一是征求受援人对承办案件的意见;二是对《云南省法律援助条例》进行广泛宣传，使社会各界更加关注法律援助工作;三是让受援人更加感受到党和政府的温暖，密切党群、干群关系;四是促进法律服务人员服务质量的提高和作风的转变，增强诚信为民的服务观念。
(四)践行为民宗旨，开创维权新篇
围绕“公平与正义”这一主题，县法律援助机构在公民申请法律援助经济困难标准的基础上，强化为民服务意识，进一步降低经济困难的标准，扩大法律援助的覆盖面，对具有城镇居民最低生活保障金领取证、农村特困家庭救助证、五保供养证、特困职工证、失业救济金领取证、再就业优惠证、乡(镇)政府出具的经济困难证明之一的，均可得到法律援助，让更多弱势群体得到必要的法律服务。近两年来，全县共办理法律援助案件241件，提供法律咨询486人次，法律事务文书152件。
三、存在的问题
近年来，我县法律援助工作取得了比较显著的成绩，但距离党和人民群众的要求还有一定差距，还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
(一)各法律援助工作站专业人员较少，专职律师缺乏。目前，乡镇法律援助工作站主要依托司法所开展工作，其人员大多都由司法所工作人员兼任，缺乏具有法律专业资格的人才，严重阻碍了我县法律援助工作的开展。
(二)法律援助经费投入总量还较低。目前，我县法律援助经费主要依靠财政拨款，社会捐助、行业及其他方面的经费收入均处于零状态，经费渠道相对单一，与所需援助经费之间的差距较大，严重制约着法律援助职能的发挥。
(三)对法律援助的宣传还不够广泛、深入。一些部门和领导对法律援助了解不多、重视不够，存在种种误解，有的认为法律援助只是司法行政部门甚至是律师的事情，与己无关，因此在复制材料、查询档案等方面配合不够默契。
(四)法律援助服务水平和办案质量有待进一步提高。个别援助律师和法律工作者责任心不够强，草草阅卷，准备不够充分，办案质量不高，没有尽到应尽的职责。
四、关于加强和改进法律援助工作的思考和建议
(一)不断加大法律援助制度的宣传力度，提高法律援助的社会知晓率。司法行政部门和法律援助工作机构要充分运用各种形式，加大对法律援助工作的宣传力度，使各级领导更加重视和关心法律援助工作，使社会各界更加关注和支持法律援助工作，使各级各部门更加认识和理解各自在法律援助工作中所担负的职责，形成全社会都来关心、支持、参与法律援助事业的良好氛围，使更多需要法律帮助的困难群众了解并实际运用法律援助维护自身合法权益。
(二)切实担负起法律援助的政府责任，建立健全法律援助经费保障机制。法律援助是政府出钱维护社会公正的一项社会事业，法律援助工作的好坏，直接影响着党和政府在人民群众中的形象，同时也影响着社会的和谐与稳定。各级政府要把法律援助工作列入重要议事日程，作为政府为民办实事的一项“民心工程”来抓。要加大对法律援助专项经费的投入，根据我县法律援助事业的需求，建立与其相适应的法律援助经费保障机制。要积极鼓励社会各界踊跃捐助法律援助事业，拓宽法律援助经费来源，以减轻财政压力。确保经费投入，保障法律援助工作的开展。一是要把法律援助经费作为专项经费列入地方各级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加。二是拓宽法律援助资金来源渠道。遵循“政府主导，社会参与”的原则，多方筹措资金，采取成立法律援助基金会、建立法律援助资金募集捐献机制等方式，开展多种形式的社会捐助活动，接受社会团体、企业及个人捐赠和赞助。
(三)进一步提高法律援助服务水平，提升法律援助质量。司法行政部门要履行好监管职能，加强对援助律师和法律服务工作者的管理。要积极探索建立法律援助案件的质量监督机制，建立合理的奖惩机制，宣传、鼓励和表彰优秀法律援助工作者。要坚持通过对结案材料审查、办案质量反馈、评估、回访等行之有效的方式，督促律师和法律服务工作者尽心尽职地开展法律援助工作，确保法律援助服务的质量。
(四)加强配合，密切协作，为法律援助提供便利条件。法律援助是政府的责任，不仅仅是政府职能部门的一家之事，而应该是政府部门共同之事。各有关机关、单位和个人都应当支持、配合法律援助机构和法律援助人员开展法律援助工作。对符合条件的援助案件，相关部门应当提供方便，对所涉及的相关费用应依法予以免收，共同降低法律援助成本。
【关键词】农民工 法律援助机制 保障 【中图分类号】C914 【文献标识码】A
新生代农民有别于传统的进城务工农民，他们不仅仅是城市的建设者，更希望通过进城务工早日融入这个城市，并成为城市的一员。然而新生代农民工同样是弱势群体，当他们的合法权益被侵害的时候，更需要来自于第三方的法律援助。法律援助机制的构建将会发挥出重要作用，切实维护新生代农民工的合法权益，为推动和谐社会的建设起到积极作用。 构建新生代农民工法律援助机制是建设和谐社会、维护社会公平正义的需要
建O社会主义和谐社会的需要。法律援助作为对弱势群体的司法保障手段，为弱势群体的公民权利提供了有效的途径。构建社会主义和谐社会，就是要让社会的各个阶层能够充分享有这些权利。通过新农民工法律援助机制的构建，能持续消除来自社会底层的不安定因素，保持社会的和谐与稳定，积极创造和谐发展的新环境，保证全社会的长期稳定和谐健康发展。
维护社会公平正义的需要。维护社会的公平与正义，是依法治国，建设社会主义法治社会的根本要求。构建新生代农民工法律援助机制，就是要通过让新生代农民工无偿获得法律救助，享有和其他公民一样的法律资源，得到全社会的关心和爱护，这也充分体现了我党一直遵循的“立党为公、执政为民”的执政理念，更体现了党和政府心系农民工权益，为新生代农民工创建良好维权环境，全面维护社会公平正义的信心和决心。 构建新生代农民工法律援助机制是提高我国人权保障的需要。推动司法公正，保障公民人权是我国社会主义法制的根本方针和准则。构建新生代农民工法律援助机制，是全面提高我国人权保障的需要。新生代农民工是一个数量庞大的弱势群体，也是社会底层人群最为明显的代表。这一群体的维权保障，直接体现了我国人权保障建设的水平。近几年来，涉及新生代农民工权益侵害的案件逐年增多，新生代农民工法律援助机制的构建，有效帮助了他们依法维权，使他们的人权得到了保障和实现。 构建新生代农民工法律援助机制存在立法亟待完善、运行保障有待提升等问题
新生代农民工法律援助立法亟待完善。完善的机制需要立法来保证，在我国新生代农民工法律援助机制构建过程中，涉及相关的立法工作还有待进一步完善。新生代农民工法律援助机制作为我国法律制度实施过程中的重要环节，大部分的法律依据条款是以条例的形式出现的，这和正式的立法有着本质的区别。而在相关的条款中，对于新生代农民工法律援助内容的相关约定并不明显，很多时候维权过程中无法可依，法律帮助无法实现，建立一整套专门的法律援助立法迫在眉睫。
新生代农民工法律援助运行保障有待提升。虽然近几年来新生代农民工法律援助活动取得了长足进展，但新生代农民工法律援助保障还有待提升。首先是新生代农民工法律援助的部门之间协调机制不畅。在法律援助过程中，各部门、地区之间没有建立起完整的沟通协调制度，增加了新生代农民工维权成本。其次是新生代农民工法律援助基础保障存在不到位现象。这包括法律援助中的地方劳动合同关系保障、法律援助机构援助能力等一些基础性的保障，法律援助的效果不明显，质量不高。而在具体的法律援助过程中，援助机构主动介入不强，导致以被侵害方单一诉求为主，法律援助机构普及宣传力度明显不够。
新生代农民工维权意识相对淡薄。新生代农民工的自身维权意识相对淡薄，是制约法律援助的关键性问题。新生代农民工对于专业的法律知识，特别是自身的法律维权还处于较低层次状态，面对合法权益受到侵害时，无法用法律武器维护自身的权益。因此，加强新生代农民工的法律知识普及，积极开展法律援助宣传，是全面提高新生代农民工维权意识的重要措施。
新生代农民工法律援助基础保障不足。我国新生代农民工法律援助一直由政府部门主导进行，在实际的工作中，从事法律援助机构和援助队伍并不是专门的单一机构，大部分由政府的一些法律事业单位承担，这就造成了援助力量不足的弊端。而且受人员编制等因素的影响，还无法成立专业的机构和配备专业的人员来从事法律援助，这种现象的存在使新生代农民工法律援助工作受到制约，政府部门开展法律援助也明显感到力不从心，在一定程度上制约了这些地区法律援助机制的构建。 完善专门立法、加大宣传力度、健全基础保障是构建新生代农民工法律援助机制的有效路径
构建新生代农民工法律援助机制，是完善社会主义法治、构建和谐社会的必然要求，也是关注民生、服务民生的具体体现。只有通过构建新生代农民工法律援助机制，才能更加有效帮助新生代农民工依法维权，使之全身心投入到城市的发展和建设中来，为我国社会的发展发挥出积极的作用。
完善新生代农民工法律援助专门立法。通过健全与新生代农民工法律援助机制相关的法律法规，才能够更好的适应新形势下新生代农民工法律援助工作，保持援助法律法规的前瞻性、时效性和可操作性。因此，要积极根据新生代农民工法律援助的类型、特征以及客观条件，积极推行立法工作，立法要涵盖新生代农民工法律援助的各个关键环节，确保法律法规的严密性和科学性，要广泛开展立法调研，结合实际制定适合我国当前新生代农民工法律援助工作的相关法律法规，为新生代农民工法律援助工作提供完善的法律法规依据和服务。
加大新生代农民工法律援助宣传力度。新生代农民工作为新生的农民工主体，具备接受新事物快和适应性强的特点。要结合新生代农民工群体的特征，持续加大新生代农民工法律援助宣传力度，全面提高他们的法律维权意识，积极主动的接受法律援助。要紧密结合新生代农民工的工作特点，重点宣传与其自身联系紧密的法律知识，鼓励他们学会用法律的武器来维护自身合法权益，让其在维护自身合法利益的同时，也成为遵纪守法的好公民，促进社会的进步和发展。
健全新生代农民工法律援助基础保障。各级政府和法律援助管理部门，要加大新生代农民工法律援助工作力度，确保新生代农民工法律援助工作的顺利开展。同时，要发动社会力量的积极参与，鼓励社会法律机构积极参与到新生代农民工法律援助的公益行动中来，在补充政府法律援助能力不足的基础上，营造全社会关心新生代农民工，积极开展法律援助的良好社会氛围。通过与社会法律援助资源的优化和整合，创造出政府主导、社会参与的新生代农民工法律援助工作新格局。
推动新生代农民工法律援助机制创新。创新是发展的动力，要加快新生代农民工法律援助机制创新，实现新生代农民工法律援助机制新的突破。要积极转变传统的法律援助工作模式，实现法律援助工作方式和方法的创新。要积极运用现代的科技技术力量，打造“互联网+法律援助”模式。电子政务平台的实施提升了政府服务工作的效率，在此基础上，要积极构建新生代农民工法律援助网上工作平台，并实现网上维权信息的共享，为新生代农民工法律援助维权和法律工作者的援助工作，提供更为广阔的空间，全面提升法律援助的效率和质量，适应信息时展对法律援助工作的要求，推动我国法律援助工作的发展。
（作者单位：云南大学公共管理学院） 【参考文献】
①孙路：《新生代农民工法律援助机制探析》，《法制博览》，2016年第32期。
关键词：法律援助；现状简析；对策建议
一、法律援助的含义及其起源
法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保护制度。广泛意义上的法律援助是指给在别人需要在涉法事务上得到指导时，而提供的低于常规费用或者免费的专业帮助的事情，狭义上来说来法律援助就是指为不具备聘请律师能力（资格或者经济等原因）的人提供律师服务的做法，法律援助的作用，在于保护那些法律弱势群体的利益，贯彻司法精神。
法律援助制度自五百年前在苏格兰王国萌芽，目前，世界上已经有140多个国家建立了以诉讼法律援助为基础，涵盖非诉讼法律服务领域的现代法律援助制度。法律援助是属于世界人权制度的一项基本制度，是全球范围内保护社会弱势群体的制度保障，也是社会弱势群体用来保护自己合法权益的重要法律武器。中国作为社会主义国家，直到上世纪90年代才始现法律援助。随着改革开放的深入推进，我国社会经济飞速发展，社会财富两极分化日益严重，社会矛盾显著增多，也催生了更多的弱势群体，保障这些弱势群体的合法权益是迫在眉睫要解决的问题。受经济、传统观念等各方面的因素影响，我国基层法律援助建设正遭遇着很多瓶颈。
二、基层法律援助现状简析
我国法律援助具有以下几个特征：
（一）法律援助是国家的行为，由政府负责。法律援助始于西方，最初是由私人律师、教会、各类慈善团体发起，带有明显的区别于政府行为的公益性质，其产生的基础是基本的道义。但随着矛盾的激化，单纯依靠这些私人的社会组织已经不能满足广大弱势群体的诉求。于是国家开始将其纳入社会救助体系，建立了与其适应的保障制度。
（二）法律援助的受援助对象为相对弱势群体，既包括经济困难者、残者，也包括比如刑事案件中的可能判处无期徒刑以上刑罚的被告人。后一种情况中的受助对象不当然与前一种对象相一致，其可能包括经济情况良好的人员，但鉴于其在国家公权力面前处于相对弱势的地位，所以也有必要为其提供法律援助。
（三）法律援助机构为受助对象减免法律服务费和案件受理费及其他诉讼费用的方法。前者为受助对象“开源”，后者为受助对象“节流”，双管齐下，保证受助人充分享受到法律援助的最大利益。
（四）法律援助的形式有两种：诉讼法律服务和非诉讼法律服务。诉讼法律服务又包括刑事辩护、刑事和民事、行政诉讼，非诉讼法律服务则主要包括公证证明、法律咨询、代为起草合同等。
我国国情复杂，幅员辽阔，各地区自然地理环境不尽相同，经济社会发展水平也有明显差异，导致法律援助机构的设立大为不同，特别是东部和西部、经济较发达地区和老少边穷地区的法律援助建设有着千差万别。下面以笔者生活以及前期调查走访的安徽省宁国市为例，结合上文所提的法律援助的几个特征，浅析我国目前的基层法律援助现状：
宁国市地处安徽省东南部，皖南山区东北侧，东邻浙江杭州，西靠黄山，连接皖浙两省七个县市，市域总面积2487平方公里，总人口38.38万人，全市辖6个街道办事处、8个镇、五个乡，其中包含一个畲族民族乡。宁国市多次入选中国中小城市综合实力百强县市，人均GDP居安徽省县级前列。
截止2015年，宁国市在全市各乡镇都已建立了法律服务所，拥有基层法律服务工作人员近50人，除此以外，宁国市司法局法律援助中心在全市19个乡镇、街道建立了以保护弱势群体和困难群众利益为宗旨的法律援助数据库。结合宁国市法律援助中心工作情况可以看出以下特点：
（一） 法律援助案件逐年递增。近年来，法律援助工作量明显增加，且增幅较大，寻求法律援助的人群显著增多。
（二） 法律援助案件类型较为稳定。绝大多数法律援助案件为民事案件，约占到总数的80%，刑事与行政案件所占比例较小。
（三） 受援助对象较为明确。从受助对象的身份来看，老年人、残疾人所占比例最大，其次是外来务工人员，妇女和儿童所占比例也较小。
综上所述，可以看出法律援助所存在的几个问题：
（一） 法律援助点设立分布不均。经济基础较发达的乡镇法律援助点设立较为完备，如乡镇企业较多、建有工业园区的乡镇法律援助点设立较为成熟，援助点成员较多，结构合理。经济情况较差的乡镇援助点组织机构构建较为松散，人员不齐，经常一人身兼多职，甚至只能一人承担援助点的全部工作。
（二） 法律援助人员配备不足，且个别人员法律知识有所欠缺。法律援助力量薄弱，少量的人员难以承担日渐增多的法律援助案件，导致部分案件被搁置，受助对象的法律权益难以得到及时的维护。部分基层法律服务工作者缺少法学专业教育背景，法律援助的质量参次不齐。
（三） 从业人员待遇不高，缺乏积极性。因为法律援助带有很大程度上的公益性质，所以收费较低，导致很多法律人才不愿意加入其中；部分法律援助的服务工作者对待法律案件案件积极性较低，经常搁置拖拉或者敷衍了事，导致法律援助案件办案效果较差。
（四） 基层群众，尤其是农民群众法律意识不强。遇到纠纷，老百姓往往第一选择并不是寻求法律途径来解决，。主要原因有两点：1.多数普通百姓教育程度有限，不能理解法治的内涵和意义；2.宣传工作不到位，普法宣传有待加强，虽然当下各县市都会举办法律宣讲会等普法活动，但有很多与人民群众实际生产生活相脱离，难以引起群众共鸣，导致群众参与性不高。
（五） 法律援助的受案范围狭窄。法律援助的对象主要集中在残疾人、老年人、外来务工人员等范围内，这主要是受法律援助资金的限制，接受法律援助的条件较为严苛，导致很多真正需要法律援助的弱势群体得不到帮助，这在一定程度上影响了法律援助的公正与实效。
三、对策与建议
法律援助是国家的责任，是政府的行为，是国家和政府对公民应尽的义务，是保护弱势群体的有力武器，也是保障人权的一项基本制度。为了使法律更好地服务于社会的发展，结合以上所述法律援助存在的缺陷，笔者提出以下几点建议：
（一） 建立相应的规章制度和规范的程序。规章制度和规范程序是法律援助的基础，健全法律援助必须先夯实这一基础，将法律援助制度化。这里所说的制度化既包括法律援助财政资金投入的制度化，也包括从业人员的制度化。政府要加大资金投入，可以设立法律援助专项资金，建立健全最低经费保障制度，同时，引入社会力量，拓展资金来源渠道。至于人员的制度化，要提高从业人员待遇，吸引更多法律专业人才，落实他们的编制问题，坚持一人一岗，落实人员责任。
（二） 加强法律宣传。广泛开展普法进校园、普法进社区等活动，也可以结合群众喜闻乐见的艺术形式进行宣传。运用多媒体、多平台进行宣传，拓宽渠道。
（三） 把握个案平衡原则，既要严格把关，严格审查受援助对象的条件是否合格，也要针对具体案件的特殊情况，适当予以变通。这是法治社会的基本要求，也是在践行法律援助的基本内涵。
[参考文献]
[1]郭威，施卉.浅析当前我国法律援助制度的完善[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010.
惠民中心成立后，对鹿泉市法律援助整体工作起到了积极的推动作用，缓解了“六个难题”，起到了“六种效果”。
(一)有效缓解了优质法律援助服务资源较为分散、难以统筹调配的难题，实现了优质法律援助服务资源的整合。惠民中心搭建了社会力量参与法律援助工作的平台，将热心法律援助事业、责任心强、业务水平高的律师、法律服务工作者集中起来，由市法律援助中心统筹调度，重点办理法律援助案件和参与法律援助中心安排的其他工作，成为一支社会化的法律援助专职队伍，实现了优质法律援助社会资源的整合。
(二)有效缓解了法律援助中心人员编制不足的难题，充实了法律援助工作力量。惠民中心与法律援助中心一起办公，方便了案件指派和工作协调，也就节省了人力资源;惠民中心的3名专职工作人员协助法律援助中心做一些咨询、宣传等日常办公业务，帮助减轻了工作负担;在遇到群体性案件、疑难案件时，惠民中心可以一起参与，帮助做好相关工作。
(三)有效缓解了法律援助中心经费不足的难题，提高了法律援助经费保障能力。惠民中心提高了鹿泉市法律援助中心办理法律援助案件特别是彩票公益金法律援助案件的效率，提升了法律援助经费使用效率。帮助鹿泉市法律援助中心争取到了更多的法律援助资金，从而强化了资金保障能力。民办非企业成立后，鹿泉市的彩票公益金项目连续2年提前一半时间完成任务，为争取更多的彩票公益金资金提供了前提。鹿泉市司法局2011年申请获批彩票公益金项目资金9万元，2012年为11万元，2013年达到13万元，连续三年上升。同时，由于办案量的快速提升，该局2010和2011年各获得中央补助地方法律援助办案专款9万元，2012年达到11万元。
(四)有效缓解了法律援助办案监管“两张皮”的难题，提高了办案质量。在法律援助工作中，很多案件指派出去就成了“自由放牧”状态，法律援助中心很难监管到案件质量办理的全过程，案件办理质量的好坏很大程度上取决于办案律师的自觉性，办案和监管成了“两张皮”，办案质量得不到有效保证。惠民中心在社会律师中层层筛选、优中选优，建立了一支以办理法律援助案件为主的法律援助专职队伍，促进了法律援助服务的专业化发展;同时推行“点援制”，建立了“四查、四访、四评、三挂钩”的监管机制，将业务监管和群众监督有机结合起来，有效保证了案件办理特别是彩票公益金案件办理的质量。
(五)有效缓解了法律援助服务党委政府力度不够的问题，提升了服务党委政府的水平，提高了党委政府对法律援助工作的重视程度。法律援助列了入鹿泉市“十二五规划”，列入了政府“为民办实事”项目，成为党委政府维护群众权益的重要抓手。鹿泉市还在全省率先成立了由市政法委书记任组长，公安、检察、法院、妇联、残联等部门为成员的法律援助工作领导小组，建立了法律援助工作联席会制度，研究涉及法律援助的事项。法律援助中心每周同市政法委书记接访，协调解决重大疑难案件。
(六)有效缓解了法律援助工作参与社会活动能力不足的难题，提升了法律援助工作的社会影响力。司法行政机关作为政府职能部门，在参与社会活动中存在的约束较多，有一定的局限性。而惠民中心作为新社会组织，在参与社会活动中受到的约束较小、灵活度较高，有机会参与弱势群体维权相关的国际组织、社会组织等举办的各种活动，能够以法律援助的专业身份帮助培训社会人员，在社会宣传、业务培训等方面延伸和拓展了法律援助的社会职能，使法律援助工作参与社会生活的能力大大增强。
二、模式分析
鹿泉市设立法律援助类民办非企业，形成了“法律援助中心+法律援助类民办非企业”的发展模式，对于法律援助整体工作起到较好的推动作用，其做法和经验在县级法律援助工作发展中具有典型性。现从内涵和外延两个方面试作一分析。
(一)内涵分析。职能上互为补充。法律援助中心是政府机关的组成部门，代表政府为弱势群体提供法律援助服务;法律援助类民办非企业是社会组织，代表参与法律援助工作的社会力量。法律援助是一项社会化特征非常明显的事业，做好法律援助工作仅仅依靠政府的力量是远远不够的，还需要社会组织和广大群众的广泛支持。法律援助类民办非企业的出现和发展，从本质上反映了政府对社会力量参与法律援助工作的认可、期望和推动。法律援助中心与民办非企业反映出政府工作与社会力量在推动法律援助发展中对于彼此的需求，二者在职能上形成了相互的补充。业务上资源共享。法律援助中心为民办非企业提供办公场所、基本办公设备、业务培训，提供法律援助的业务信息，帮助提供与工会、妇联、残联等相关维权部门交流互动的机会，更重要的是提供彩票公益金项目资金等业务资金的支持。民办非企业为法律援助中心提供社会优质法律服务资源的支持，使法律援助中心在案件指派、业务咨询等业务工作中有了更多、更优的选择。发展上互相促进。法律援助中心对民办非企业进行业务指导和监督管理，指派民办非企业律师办理法律援助案件，帮助民办非企业律师进行法律法规和业务技能的培训，并及时传达上级关于法律援助工作的要求。民办非企业除了办理法律援助中心指派的案件以外，还提供面向社会的法律援助宣传和培训，并协助法律援助中心做好12348法律援助服务、重大疑难案件办理、档案管理等事务。二者在工作上互相支持、互相补台，形成了工作的合力。
(二)外延分析。顺应了加强和创新社会管理的需要。提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，对法律援助工作提出了新的要求，即法律援助工作不能仅仅依靠党委政府，而是要在党委政府的领导下，充分相信和依靠社会力量，动员社会力量参与进来，加速推动法律援助社会化进程，从而弥补政府力量自身的不足。当前，中国社会正在向“大社会、小政府”的转变，更不能冀希望政府把所有的事情都背起来。因此，鹿泉市设立法律援助类民办非企业，提供了社会力量参与法律援助工作的平台，适应了法律援助工作社会化的需要，是法律援助加强和创新社会管理的成功实践。顺应了河北省法律援助事业发展的需要。近年来，河北省各级司法行政机关着力构建完善以办案服务为中心的法律援助发展格局，法律援助办案量从2007年的9318件增长到2012年的42261件，年均增幅达到36.2%。在办案总量持续快速增长的同时，法律援助服务质量总体水平仍然较低，这在客观上要求法律援助中心的日常工作重心要由办案转移到管理上来，不断提升办案质量和群众的满意度。设立民办非企业，从源头上强化了对社会律师和法律服务工作者的准入管理，对加入民办非企业的社会律师和法律服务工作者加大了培训力度，对办案过程有针对性地加强监管，提高了办案质量;同时，民办非企业的成立，减轻了法律援助机构的行政负担、提升了指派效率和行政效能，推动了县级法律援助工作由办案向管理的转型升级，顺应了当前法律援助工作由数量型增长向质量型发展的趋势。顺应了县级法律援助工作开展的需要。编制和经费问题是制约县级法律援助工作发展最大的瓶颈。特别是新《刑事诉讼法》实施以后，县级法律援助工作编制缺乏、经费不足的问题尤为凸显。成立民办非企业以后，法律援助中心和民办非企业一同办公、一同管理，使民办非企业成为法律援助中心的有益补充，实现了政府管理和社会参与的高度统一，有效缓解了县级法律援助机构编制不足带来的难题。同时，民办非企业成立后，鹿泉市的彩票公益金项目连年提前完成任务，帮助争取到了更多的彩票公益金项目资金;市法律援助中心把更多的精力用于协调办理重大疑难案件上，提高了党委政府对法律援助工作的重视程度;由于鹿泉市整体办案数量的提升，省厅下拨的中央补助地方法律援助办案专款逐年递增。因此，民办非企业的成立，提高了鹿泉市法律援助工作的整体能力，对于鹿泉市法律援助工作的开展起到全面的促进作用。
三、存在的问题
(一)立法上没有明确。民政部《民办非企业单位登记暂行办法》第4条列出了民办非企业的行业类型，其中第9款为法律服务业，但是该款没有像前八款那样对每一种行业进一步列举了相关的类型，规定较为笼统，对于法律援助是否可作为法律服务业进行登记未进行明确。
(二)政策上缺少引导。对于法律援助类如何作为一种社会力量参与法律援助工作的有效形式，还没有出台专门的规定，缺少培育性措施。
(三)管理上需要强化。司法行政机关管理法律援助类民办非企业的方式方法还不成熟，如何加强管理和服务，保证其提供符合标准的法律援助服务，需要进一步研究。
(四)社会上相对陌生。社会层面对于法律援助类民办非企业比较陌生，缺乏最基本的认识和理解，使得法律援助类民办非企业还无法离开司法行政机关独立开展业务工作，影响其发展壮大。
四、发展建议
(一)完善立法。制定法律援助类民办非企业登记与管理办法或相关政策文件，明确法律援助类民办非企业单位的设立条件、方式、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止以及违法者的法律责任，同时争取在经费支持、人员培训等方面制定鼓励措施，推动各种社会力量积极参与法律援助工作。
(二)积极培育。政府加大对法律援助的经费投入，特别要加强对法律援助类民办非企业的经费支持，保障其参与法律援助工作基本的生存条件。同时，要加强对法律援助类民办非企业人员的培训，不断提高其业务理论素养。
(三)强化管理。司法行政机关要加强与民政部门沟通协调，共同做好对民办非企业的管理，监督其按照法律援助的相应标准为社会提供符合要求的法律援助服务，不断提高服务质量。
法律援助规范化就是建立一套符合法律援助职能要求和工作特点的标准体系或长效机制，确保法律援助各项业务都按照既定的机制要求进行，避免主观随意性，追求运行程序的规范性。它具有以下三个特征：一是法定性。从规范化的依据看，法律援助的基本依据是国家的法律法规和规范性文件，法律援助规范化建设应以法律法规为依据，依法履行法律援助的职责。二是系统性。从规范化的内容看,涉及法律援助的方方面面,是一个完整的系统，从机构定位、人员队伍、业务开展、内部管理到经费保障等方面,这些内容都是相互联系的,构成一个有机系统。规范对象的系统性决定了规范化的系统性。三是制度性。从规范化建设的过程来看，法律援助工作的基本依据是法律法规，但在具体运行过程中，要通过制定和运用一整套严格、明确、标准的制度和操作程序来保障法律援助的有效实施。
二、地级市法律援助规范化建设中存在的问题及原因
（一）机构定位比较混乱
地级市法律援助机构目前有三类性质：行政性质、参公管理的事业单位性质、全额拨款事业单位性质。从浙江省的情况看，行政性质的占大多数，浙江共11个地级市，其中行政性质的有10个，参照公务员管理的事业单位1个，即杭州。从全国范围看，法律援助机构从事业性质向行政性质转变的逐渐增加。同时在机构体系上，又有以下几种模式：一是“两块牌子、两套班子”混合编制的模式，例如北京。二是“两块牌子、一套班子”行政模式，例如温州。三是“一块牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉兴。四是“一块牌子、一套班子”参公事业模式，例如杭州。
（二）业务管理各自为政
虽然国务院和地方的《法律援助条例》对法律援助的范围、申请和审查、法律援助实施作了规定，但从调研情况看，这些规定还比较原则，缺少细化的操作标准，从而出现业务管理不规范的问题，具体体现在三个方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏统一标准。例如一些地区法律援助工作人员对法律援助范围的理解存在偏差、咨询接待行为不规范、审查批准随意性大、数据报送口径不统一、案卷归档缺乏统一标准、援助机构对案件监督不到位等。二是援助律师办理法律援助案件没有统一的质量标准。《法律援助条例》仅对此作了原则性规定，司法部《办理法律援助案件程序规定》虽然作了进一步的规定，但仍缺少细化的操作标准。在实践中，由于案件补贴标准低等原因，很大一部分援助案件是由执业年限较短的年轻律师办理。这些律师缺乏经验，遇到业务问题缺少可以遵循的规范；还有一些援助律师，虽然有办案经验，但不履行必要的程序，使办案质量大打折扣，亟需建立一套统一的案件质量标准。三是工作站建设缺乏明确标准。近年来，各地法律援助机构为最大限度方便群众申请法律援助，建立了“纵向到底、横向到边”的案件受理体系，在乡镇（街道）和相关行业部门都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏统一的标准，各工作站建设程度和业务水平参差不齐，工作站标准化、规范化建设相对滞后，制约了工作站作用的发挥。
（三）经费保障差异较大
目前我国法律援助实行的是地方财政保障的经费模式，由于各地经济发展程度不同，全国各地区法律援助经费保障差异较大，不仅东西部有较大差别，即使是东部沿海各地级市的经费保障也有不少差距，各城市之间案件补贴标准差距较大，且总体补贴标准过低，与当前的经济发展水平不相适应。
三、杭州市法律援助规范化建设探索
近年来杭州市法律援助中心致力于规范化建设，通过实施“六化”，即工作流程标准化、业务管理网络化、案件指派规范化、内部管理精细化、质量监督常态化、工作站建设统一化，促使杭州法律援助“量质齐优”。
（一）工作流程标准化
为解决法律援助工作流程不一致问题，杭州市法律援助中心在总结近年来工作经验的基础上，制定了《杭州市法律援助工作标准（试行）》（以下简称《标准》）。《标准》共分9章174节，近6万字，涵盖了法律咨询、援助案件申请、受理、审批、办理、结案、评估到费用发放整个工作流程，明确了各个环节的职责、任务、程序、方法、完成期限及质量要求，不仅对法律援助机构工作人员的行政管理工作进行了规范，还对法律援助律师承办各类法律援助案件进行了规范和指引，既有利于支持律师办案，也有利于案件质量监督管理。以同行评估为例，共有11个程序要点，其中的指标体系再作进一步细化，分列一级指标10项，民事、行政案件细分指标27项和刑事案件24项。《标准》关于法律援助的各个环节，用简洁的文字说明每个阶段做什么、怎么做，使从事法律援助的工作人员对具体工作流程了然于胸，从而避免出现以往工作人员无所适从的状况。
（二）业务管理网络化
为缓解案件激增带来的管理压力,进一步方便当事人申请办理法律援助案件,规范法律援助各项工作，实现申请便捷、审批简捷、服务快捷的法律援助目标，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范围内推广法律援助网上办公系统。该系统分为内网外网两个通道。法律援助申请或者咨询者可以通过外网登陆，工作人员通过内网反馈、指派案件、发送电子文书，律师通过外网专门账户进入，下载文书，反馈工作进展，通知辩护单位通过外网专门账户进入，查看工作进展。法律援助网上办公系统集咨询、申请、指派、监督、统计、检索、工作协作等功能于一体，有效规范了法律援助的业务工作，提高法律援助案件的办案质量和效率。
（三）案件指派规范化
为了确保法律援助案件办理质量，形成相对固定的法律。援助服务资源，规范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心积极筹建全市法律援助资源库。资源库按照“自愿申请、择优录用、优先分配、动态管理”的原则，积极吸收法律理论及实务专家、优秀律师事务所和优秀律师参加。通过公开招募、自愿报名和筛选录用等步骤，最终确定了27家律师事务所和259名律师为杭州市法律援助资源库首批志愿律师事务所和志愿律师。259名志愿律师平均执业年限7.9年，既有从业20年以上的资深律师，也有刑辩、医疗、专利等领域的专家律师。志愿律师按专业特长分为刑事、民事（行政）两大类，再按律师事务所名称、律师个人姓氏笔画排序。法律援助中心受理案件在资源库志愿律师名册中依排序指派。
（四）内部管理精细化
为厘清各岗位工作职责，落实好各项具体工作责任，逐步实现市法律援助中心内部岗位管理的标准化和精细化，中心制订了《杭州市法律援助中心工作清单》。《工作清单》将中心各岗位的职责进行了细致的罗列，使每个岗位“干什么”一目了然。为进一步解决每件事“怎么干”的问题，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清单》，内容涵盖主任办公会议、会务组织、培训管理、日常考勤、信息管理、固定资产管理等27项。《管理清单》对每个管理事项进行了细致的罗列和说明，一方面细化了责任，做到职能清晰、职责明确，另一方面为客观准确考量工作奠定了基础。
（五）质量监督常态化
为保障法律援助案件质量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟踪、旁听庭审、征求意见、质量评估”常态化的质量监管体系。每个法律援助案件从申请、审批、指派、承办、结案、归档都有专人负责监督，实行“全程跟踪”监督。通过随机抽查、大案要案重点关注等方式，认真开展“旁听庭审”工作，及时记录律师在法庭上辩护、质证等情况，并作为案件质量评估的依据。建立当事人和法官的“征求意见”机制，通过电话回访、发放意见表等方式，向受援人和法官了解律师在会见、阅卷、庭审等阶段的工作表现。开展“案件质量评估”试点，制订《法律援助案件质量评估标准》，组成评估专家组，通过随机抽取的方式，对一定数量的法律援助案件进行质量评估，作为全市案件质量监督的重要依据。
（六）工作站建设统一化
结合全市行业部门法律援助工作站实际发展情况，市法律援助中心重点开展全市行业部门法律援助工作站规范化创建活动，制定了《杭州市行业部门法律援助工作站建设标准》和《杭州市行业部门法律援助工作站考评细则》，通过创建活动做到全市行业部门法律援助工作站“五个统一”，即:统一名称、统一标识标牌、统一工作职责、统一服务标准、统一评价模式，并确保行业部门工作站的规范运作达到“十项标准”，即：依照程序设立，外观整齐统一，基本设施齐全，队伍建设到位，工作职责明确，工作内容有量，业务制度规范，运行机制正常，亮点特色明显，社会影响较好。
四、加强地级市法律援助机构规范化建设的若干思考
为进一步推进地级市法律援助机构的规范化建设，应逐步实现六个统一：机构性质统一、质量标准统一、管理软件统一、工作站建设标准统一、经费保障统一、内部管理制度统一。
（一）机构性质统一
地级市法律援助机构应认定为何种性质？从职责承担、事业单位改革趋势和国外法律援助发展趋势来看，应逐步统一为行政性质的机构，定编制、定职能、定岗位、定人员。如此定性的原因在于三方面的考量：一是从职责承担考量。法律援助机构承担的主要是受理、审查、指派以及指导、协调、监督的职责。这些都是行政职责。按照依法行政的原则，理应由行政机构承担。二是从事业单位改革趋势考量。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出：“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”，因此，承担行政职能的事业性质的法律援助机构应在此次事业单位改革大潮中，逐步转为行政机构。三是从国外法律援助发展趋势考量。考察英国、德国等西方发达国家，他们在法律援助的管理上都强化了政府的管理责任。从律师协会到独立的公共机构再到政府内设机构的变化，可以看出西方发达国家法律援助管理的行政化趋势。其目的在于加强政府的监管职责，防止法律援助经费被滥用，提高法律援助的工作效率和质量。在机构体系上，借鉴国外的做法，结合我们的实际，建议地级市法律援助机构采取“一块牌子，一套班子”的机构模式，取消同一层级法律援助管理机构和法律援助机构的区分。在具体职能设置上，应考虑如何在不同层级的法律援助机构之间划分事权。在职能定位上，同一层级的法律援助机构要统一职能设置，地级市法律援助机构具体负责法律援助申请的受理、审查、指派，支付费用以及对区县级法律援助机构的业务指导，区别于省级机构制定政策为主的职责，较区县级机构又多了业务指导的职责。
（二）质量标准统一
从现实情况看，现有的质量评价标准往往侧重于办案人员的服务态度和形式程序的完整性,比如办理法律援助手续是否及时；会见、阅卷、开庭是否及时；是否与受援人及时沟通意见及办案进展情况；对受援人的权利是否及时履行了告知义务；各种法律文书的制作质量等。至于涉及案件实质内容的评判和监督，还较欠缺。下一步制定统一的质量标准，既要考虑形式和程序的完整性也要涵盖实质指标，主要指法律服务技能的细化指标。其中，形式、程序性指标包括（：1）会见受援人及提供咨询情况；（2）阅卷情况；（3）法律文书制作情况；（4）告知与报告义务履行情况；（5）办案效率；（6）服务态度等。实质性指标主要指法律技能、与当事人打交道的技能、与法庭的互动、与对方的互动，具体包括（：1）辩护或的观点是否正确；（2）适用法律是否正确；（3）辩护或意见是否被采纳；（4）是否最大限度地维护了受援人的合法权益；（5）决定案件胜负的关键证据是否取到；（6）受援人的诉讼风险是否得到控制；（7）庭审中的表现情况；（8）法律效果和社会效果；（9）当事人评价和相关机构反馈意见等。
（三）管理软件统一
目前，不少地区的法律援助机构都开发并应用了法律援助的网上办公系统，但是在实践中，由于管理软件不是按照统一的技术标准开发，不同机构之间管理软件中的数据无法交换、衔接。因此，应逐步建立和推行全国统一的业务管理软件。首先，要成立一个专门的开发小组，其中既要有精通法律援助业务的人员，也要有信息技术方面的专家。他们应对法律援助业务有深刻的理解，对网络信息的前沿技术比较熟悉。第二，管理软件系统的开发要进行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盘托付给软件开发商的想法是不现实的。提出需求一方必须以不同的用户身份进入系统，对各项功能反复演示，测试数据的关联性和准确性。第三，要让基层的法律援助工作人员参与测试，听取他们的意见，在不同地区试行的基础上再正式投入运行。当然建立、应用完善的全国统一的业务管理软件不是一蹴而就的，可能需要一年两年甚至更长的时间，因此，在统一的管理软件应用前，一个比较现实的办法是，制定统一的技术规范，让有条件的法律援助机构按照统一的技术标准开发管理软件，并在本行政区域内联网运行。
（四）工作站建设标准统一
法律援助工作站建设要在发挥其实际作用上着力，这就需要对工作站的设立、职责、人员、经费、制度等关键性因素进行规范，避免其徒有虚名。一是设立程序统一。工作站一般按照“行政级别对应、统一布局、按需设置”的原则设立。具体包括两方面要求：一要有设立需求。即管理和服务的对象为法律援助的工作对象，对法律援助的需求量较大。二要按程序设立。所在行业部门向同级法律援助机构提出书面申请，法律援助机构自收到书面申请后进行书面及实地审查，作出是否同意的批复。二是工作职责明确。设在乡镇街道和行业部门的工作站在职能设置上或有不同，但从基本职能上看，应有较为统一的标准。工作站主要负责接待群众的来访、来电、来信，解答法律咨询，代拟法律文书；负责接受申请并进行初审，并按规定转送援助机构；及时向主管行业部门和本级法律援助机构报告工作情况等。三是人员配备合理。为保障工作站有效开展工作，工作站应当配备具有法律专业大专以上学历的专职和兼职工作人员若干名，有条件的地方应聘请一支相对固定的法律工作者队伍为主要依靠力量。四是业务制度健全。有值班接待制度、服务承诺制度、首问责任制度、数据统计制度等各项内部运行机制，以确保工作站规范、有序运行。
（五）经费保障统一
建议探索分级拨款的经费保障模式，减少因地区经济发展程度不同导致经费保障的巨大差距。进一步探索费用分担制，解决财政负担沉重的问题。具体举措如下：一是探索分级拨款经费保障模式。由于法律援助经费由地方财政保障，因此会出现经济发达地区的法律援助经费多而经济欠发达地区经费少的情况，这不利于资源的公平分配。考察国外经费管理模式，不少国家采用了分级拨款的方式，例如英国，其法律援助的全部经费几乎都来自中央财政，刑事法律援助案件经费完全由中央财政承担。地方财政有少量投入，用于社区服务。在加拿大，有联邦政府和省政府拨款，是两级政府拨款。参考国外的经验，结合我国实际，建议进一步探索分级拨款的经费保障方式，由中央和地方共同承担法律援助经费保障，其中中央财政主要用于支付刑事法律援助经费，地方政府财政拨款主要支付民事及其他的法律援助经费，包括法律援助机构的办公经费。二是探索法律援助费用当事人分担制度。费用分担制度有利于提高法律援助经费的有效使用率，使有限的法律资源能让更多困难群众享用，从而促进法律援助范围的扩大，同时也能有效解决财政负担沉重的问题，有利于实现经费保障的统一。费用分担一般限于民事、行政领域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各国无论是大陆法系还是英美法系，一般都由国家承担费用。
（六）内部管理制度统一
根据司法部法律援助中心提供的统计数据，2006到2011年间，政府法律援助的机构和工作人员数量都在保持平稳小幅增长。从2010年开始，法律援助经费收入与受援人数大幅增加，2011年老年人受援人与2006年相比增加近一倍，所占比重多年来一直维持在10%左右。
（一）司法行政系统老年人法律援助工作基本经验
《条例》规定了法律援助是政府责任，并规定了法律援助的范围，同时授权省、自治区、直辖市人民政府可以对《条例》规定以外的法律援助事项作出补充规定。在法律援助事业发展较成熟、财政保障充足的省份，已经认识到仅用经济困难一个标准，无法容纳进所有需要法律援助的社会弱势群体，开始对特殊人群法律援助的探索，根据各地老年人法律援助的实际做法，总结了如下几条共同经验：
1.降低门槛，扩大老年人法律援助范围。明确老年人作为法律援助事项的特殊主体，不受经济困难标准约束。如河南省规定残疾人、未成年人、老年人、妇女维护自身合法权益的法律事项属于法律援助范围。浙江省对低保老人不受援助范围限制、不分案件类型给予法律援助，对高龄老年人申请法律援助免除经济困难审查。
2.建立、健全老年人法律援助网络。根据全国老龄委公布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示，截止2009年底，我国老年人维权，市、区（县）、街（乡）、居（村）四级法律援助网络建设基本完成，全国共建立各级老年人法律援助中心19909个，老年维权协调组织达135704个。各地法律援助机构下设老年法律援助工作站，乡镇、街道办事处司法所设立老年维权岗，指派专人从事老年维权工作。
3.简化申请程序，开辟老年人法律援助绿色通道。对前来咨询法律问题的老年人予以优先接待解答，对提出法律援助申请的老年人优先受理，只要符合法律援助条件的，受理后优先指派办理。多省对行动不便、高龄、空巢老人以及患病残疾的老年人提供电话预约上门服务。
4.加强宣传，增强老年人的维权意识。组织律师、法律工作者、维权志愿者不定期进村（社区）、敬老院等为老年人提供面对面的法律服务。在老年人活动集中的场所设置法律援助宣传栏，介绍法律援助的申请流程，发放法律援助联络卡和法律援助宣传材料。
5.对涉及赡养、婚姻、家庭暴力等家庭内部案件，建立多元纠纷化解机制，尽力采取劝导、调解等非讼方式解决，促进家庭和睦。
（二）司法行政系统老年人法律援助制度现存问题
虽然政府法律援助机构已经在老年人法律援助方面有很多经验，但由于我国地域差异太大，法律援助地区发展不平衡性明显，总体来看，主要存在以下几个问题：
1.经费保障不足。法律援助对象及范围的确定取决于政府法律援助的供给能力，具体来说，就是以资金源为条件，设定法律援助资格条件。《条例》为法律援助对象及范围设定了下限，具体实施还要依据各地（省、区、市）关于法律援助范围的补充规定来执行。各地规定的主要依据就是地方财政的保障能力。经济发展情况比较好，当地领导对于法律援助事业重视程度高，经费保障充足，对于法律援助范围的规定就比较宽泛，针对特殊群体也有优待政策，反之可能连法规规定的援助范围内的群众都不能做到应援尽援。同时，财政经费的不足也导致办案补贴标准过低，给承办人的补贴甚至不能覆盖办案成本，影响了援助人员的积极性，进而影响案件办理质量。
2.质量监控机制有待加强。一些法律援助机构完成受理、指派之后没有继续跟进案件的办理情况，对于案件办理质量不了解，一些社会律师和法律工作者自身的收费案件很多，事务繁忙，对于援助案件没有热情，投入的时间精力很有限。
3.法律援助与社会救助、司法救助等机制衔接有待改善。有些法律援助案件同时需要社会救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社会救助机构为其提供临时居留场所；患病、受伤的老人，需要社会救助机构为其提供医疗救治；但法律没有相关规定，仅凭法律援助机构自身的力量，不能解决受援人的上述困难。根据2005年《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，正在有关部门接受法律援助的当事人可以向法院申请司法救助。但现实生活中，诉讼、仲裁、鉴定费用一般是缓交、减交，很少有免交的情况，特别是鉴定费用，相当一部分老年人即使缓交、减交也负担不起。社会救助与司法救助的缺失都会影响法律援助案件办理的实际效果。
二、彩票公益金法律援助项目
（一）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助实施状况
彩票公益金法律援助项目三年援助的老年人案件通过审核14906起，占项目援助通过案件总数的13.2%。其中，2009资金年度通过审核的老年人法律案件为3605起，占总数的13.2%；2010资金年度为3742起，占总数的13.4%；2011资金年度由于彩票公益金法律援助资金总额由5000万增至1亿元，老年人案件数量也随之增长了一倍，为7559起，占总数的13.0%。三年来为老年人案件补贴2396万元，占补贴金额总数的12.7%，为老年人取得利益或挽回经济损失6.89亿元，其中2011年度为老年人案件发放补贴1216万元，占补贴金额总数的12.5%，为受援人挽回损失4.21亿元。从实施单位类型上来看，法律援助机构实施15146件，占总数的96.6%；民办非企业实施202件，占1.3%；律师事务所实施120件，占0.8%；妇联法律帮助机构实施166件，占1.1%；直接资助办案单位实施29件，占0.1%；高校社团实施22件，占0.1%。从承办人类型上看，法援机构工作人员办理的3070件，占总数的19.6%；社会律师办理5138件，占32.8%；基层法律工作者办理6670件，占42.5%；社会组织和注册法律援助志愿者办理806件，占5.1%。从案件类型上看，民事案件14623件，占总数的93.2%；刑事案件271件，占总数的1.7%；行政案件151件，占0.9%；刑事附带民事案件575件，占3.7%；执行案件67件，占0.5%。从案由类型看，赡养纠纷4123件，占总数的26.3%；交通事故纠纷2786件，占17.8%；土地纠纷793件，占5.1%；劳动争议598件，占3.8%；健康权、身体权纠纷575件，占3.7%；继承纠纷541件，占3.4%；离婚纠纷375件，占2.4%。[3]
（二）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助制度特点
1.明确老年人作为项目资助对象之一，放宽援助事项和援助范围。项目旨在帮助包括老年人在内的五类特殊受援主体而不是一般贫困者，体现了特殊人群视角。《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定的项目资助案件范围从经济困难标准和案件类型上都比《条例》规定得宽松。具体来说，在案件类型上，老年人多发的案件类型中，赡养纠纷方面，项目资助赡养费纠纷、变更赡养关系纠纷等都被纳入；项目也资助离婚等多种婚姻财产、婚姻效力纠纷；在人身损害纠纷方面，项目资助道路交通事故、医疗事故、工伤事故等多种人身损害赔偿纠纷，而《条例》对这些都无特别规定。在经济困难标准上，项目资助经济状况高于当地法律援助经济困难标准，但低于当地城镇职工最低工资标准的老年人，即经济状况既不属于绝对贫困、又不能够负担法律服务费用的“夹心层”困难老人。同时，项目对中西部的法律援助经费做了一定补充，规定可以资助经济状况和申请事项符合《条例》和本省（区、市）补充规定的法律援助事项范围，但当地法律援助经费确实存在困难的案件，但此类案件不超过本地区使用该项资金办理案件总数的1/3。
2.多元实施主体提供专业化服务。法律援助是政府责任，但随着社会经济生活复杂化程度的增加、利益分化的加剧，政府法律援助在质与量上势必不能完全满足不同群体的不同需求，需要社会组织的有益补充。虽然《条例》有规定，但多年以来，关于社会组织参与法律援助的地位、性质及管理方式一直没有法律的明确规定。彩票公益金法律援助项目的多元实施主体为民间组织参与法律援助提供了很多经验。彩票公益金法律援助项目的实施主体包括五大类：政府法律援助机构、法律援助类民办非企业、妇联法律帮助机构、全国律师协会、高等院校法学院法律援助社团组织。不同的实施主体有不同的特点，能满足不同人群的需求，不是非此即彼的选择，而是优势互补，并形成良性竞争关系，促进法律援助事业发展，满足困难群众不断增长的法律援助需求。政府法律援助的优点在于经费有保障（但不一定充足），机构稳定，实施法律援助工作能够形成常态化运作，利用原有的网络化、科层官僚体制，执行能力比较强，管理较规范。其缺点政府机构提供的服务面对全体社会成员，对特殊群体的倾向性不大，且科层体制较为僵硬，立法、政策面对复杂多变的社会现实不能及时做出回应。部分社会成员，特别是与政府发生纠纷的公民，对于政府机构抱有不信任态度，政府机构的官僚属性与普通民众有距离感。与民间组织相比，政府法律援助的法律成本较高。民间组织提供法律援助的优点在于专业化，民间组织提供的法律援助服务受资金、人员的限制，不可能面面俱到，往往形成自己的专业特色，专门接受某一类人群、某一类事项的法律援助申请，更了解特定类型人群、案件的特点，提供更优质的服务。民间组织一般规模比较小，灵活性、创新性较强，可以根据社会生活的变化随时调整自己的服务方向，提供新型服务。目前彩票公益金法律援助项目的最主要实施主体为政府法律援助机构，依托政府原有的机构网络和人员配置，资金全部用于给承办人发放办案补贴，不另外补助实施单位的办公费用，体现了彩票公益金法律援助“做事不养人”的项目特征，最大程度地节约了项目实施成本，把资金全部都用在个案补贴上，真正惠及受援人。项目培育、扶植的民间组织也起到了强有力的补充作用。由政府提供常规化服务，民间组织面对特殊群体、特殊案件提供专业化服务，多种服务主体提高了弱势群体了解并利用法律援助的机会。
3.严格办案流程，确保案件质量。彩票公益金法律援助项目对于法律援助流程有一套独特的规定。在案件受理阶段，对承办人和受援人进行书面的权利义务告知。在案件办理过程中，规定对重大、复杂、疑难的法律援助案件，项目实施单位、案件承办单位应当研究，确定承办方案，确保办案的质量和效果。在案件办结后，要定期回访，检验受援人满意度。彩票公益金法律援助项目更加严格、规范的管理流程也促进了法律援助机构工作管理的规范化。项目的回访制度、补贴发放方式等管理方式也被法律援助机构进行常规工作时所采纳，项目制责任具体化、流程规范化的优点带动了法律援助机构日常工作的发展。
（三）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助的发展方向
1.增强实施主体的专业化。针对农民工、未成年人、妇女，彩票公益金法律援助项目都有专门的社会组织作为实施单位去承办相应的法律援助案件，但目前全国范围内尚没有专门针对老年人法律援助的民间组织，尚未发挥多元主体的优势。老年人的法律援助案件主要还是由政府法律援助机构承担，有些老年人可能具有多重身份（如妇女、残疾人、农民工），这部分案件由相应的民间组织（妇联、残联、劳动法律援助民办非企业）去承办。彩票公益金法律援助项目若过多依靠政府法律援助机构，很难体现项目特色，应鼓励、孵化、扶植一批体现人群视角、擅长办理老年人法律援助案件的民间组织，或将老龄委系统纳入项目实施主体，依托已有的老年人维权网络，培养一批善于和老年人交流、在老年人法律事务方面有专长、责任心强的律师、法律工作者及维权志愿者，开展针对老年人身心特点、满足老年人特殊需要的专业法律援助服务。
2.提高资金使用的科学化。目前彩票公益金法律援助的资金总额还远远不能满足老年人对于法律援助的需求量，在现有条件下，还需不断探索如何使有限的资金资助更多的困难老年人、让资金使用发挥最大效益。彩票公益金法律援助项目的补贴标准和一般司法行政系统法律援助案件补贴相比相对较高，这在一定程度上提高了承办人办理法律援助案件的积极性，也有利于提高案件质量，但在资金总量一定的情况下，个案补贴标准高就意味着能够援助的案件总量相对少。所以，要将有限的资金用于最需要援助的老年人。首先，应进一步细化《暂行办法》第六条规定的项目案件资助类型，明确不予援助的案件类型。其次，进一步细化案件补贴标准。《暂行办法》第三十条规定了对案情简单、工作量小的案件降低补贴标准，笔者在北京郊区农村的调研过程中，发现一些案情特别简单、争议金额不大的案件，仍按照一般标准发放案件补贴。所以，应不断细化补贴标准，根据案件难易程度、承办人付出的劳动划定不同档次的补贴标准，提高资金使用的科学化程度。
三、结论
（一）法律援助的对象应分为一般对象和特殊对象
一般对象是指一般经济困难者，即经济条件达到国家设定的经济困难标准、确无能力按市场价格购买法律服务的公民。特殊对象是指因生理、心理、文化等非经济因素陷入贫困状态的社会弱者，如老年人、妇女、残疾人、未成年人、农民工等，这几类人群的弱势状态是由于自身生理、心理等特点以及社会条件造成的，与一般经济困难者相比体现出了特殊的人群特征。老年人是法律援助的特殊对象，老年人法律援助具有必要性和特殊性。老年人由于自身的生理、心理、文化、经济特点造成了其社会弱者的角色，其自身权益容易受到侵害，法律服务的需求很大，而依靠自身购买法律服务的能力极为有限。所以，老年人需要法律援助，发展老年人法律援助事业具有必要性。老年人的自身特点也为老年人法律援助服务提出了特殊的要求，需要专门的机构和人员保障，老年人法律援助具有特殊性。
（二）司法行政系统的老年人法律援助体系积累了一定经验，但仍不能满足老年人不断增长的法律援助需求
虽然中国的法律援助制度、老年人权益保障工作经历了近二十年的发展，各地司法行政系统在老年人法律援助工作方面积累了一定的经验，但地方法律援助工作的开展受制于财政、人员，甚至是领导重视程度等多种因素，地区发展存在很大差异性。在相当多地区，仍未认识到老年人法律援助的特殊性，不熟悉老年人法律援助工作的特点，未把老年人作为法律援助特殊对象加以特别优待。
（三）彩票公益金法律援助项目本身具有很强烈的人群意识
关键词：公设辩护人制度；刑事法律援助；有效辩护；司法公正
现代意义上的公设辩护人制度于1914年诞生于美国，指由国家设立的公共机构或者以非盈利组织形态出现，并通过公设辩护人办公室的形式，雇佣全职或者兼职公设辩护人，为贫困犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务的制度体系[1] 。
一. 在我国设立公设辩护人制度的必要性
（一） 公设辩护人制度对保障犯罪嫌疑人、被告的诉讼辩护权的重要作用
诉讼辩护权是宪法赋予公民的基本权利。我国新《刑事诉讼法》第34条、第267条已经将律师辩护介入的时间提前至侦查阶段，并对法律援助的对象范围进行扩充和调整，为保障犯罪嫌疑人和被告人的刑事辩护权提供了法律上的依据，在此基础上全面引进公设辩护人制度有望解决律师辩护普遍性与有效性的问题。一方面，公设辩护人制度最大的优势在于律师团队的专业性，能为贫弱犯罪嫌疑人、被告人提供高质量的刑事辩护；另一方面，公设辩护人制度从本质上具有稳定性，能为贫弱的犯罪嫌疑人、被告人提供更持续的刑事辩护。这些因素使公民在刑事诉讼程序中不因贫富尊卑的差距或其他特殊原因都能公平地享有并行使诉讼辩护权，体现了“法律面前人人平等”的原则。
（二）公设辩护人制度对明确国家责任与实现司法公正的重要意义
现代法律援助的标志性特征之一是国家为犯罪嫌疑人及被告人提供免费的法律帮助，而从我国目前的刑事法律援助实施状况来看，律师承担了绝大部分的刑事法律援助义务，国家在这个过程中只是扮演着一个管理者、监督者的角色[2]。公设辩护人制度的设立，确立了政府作为法律援助的义务主体，从财政上对刑事法律援助以全力支持，同时明确公设辩护人的法律地位，提高了刑事法律援助律师团体的专业性与职业性，保障刑事法律援助的案件质量，实现了司法程序的公平与公正。
二. 美国公设辩护人制度的特色及对我国的启示
美国刑事法律援助与民事法律援助是相对独立的两个系统，刑事法律援助是以公设辩护人模式为主导，具有独特的优越性：第一，美国因地制宜，在较大城市和经济发达的地区设立公设辩护人办公室，聘请一些经验丰富的专职律师对适格对象提供刑事法律援助，而在人口较分散的地方或者经济相对不太发达的较小城市，则主要通过私人律师模式或合同制模式等开展刑事法律援助活动。第二，美国的公设辩护人具有公职身份，他们和检察官一样，是政府雇员，且同时为全职辩护律师，是国家承担刑事法律责任与义务的体现。第三，公设辩护人的薪水来源于政府财政拨款，领薪性是其首要特征，也是它与私人律师制度、合同制律师制度最大的区别之一。第四，公设辩护人精通刑事辩护业务[3]，且主要刑事辩护服务，这使得他们为犯罪嫌疑人、被告人进行刑事辩护的有效性大大增强。
分析美国公设辩护人制度在理论与实践上的特点对我国建立公设辩护人制度有着重要的启发意义，比如对公设辩护人应当如何定性，是辩护律师还是政府雇员？什么样的机制可以保证公设辩护人全面代表被告人与犯罪嫌疑人的诉讼权？如何加强公设辩护人制度的有效辩护及质量保障？处理好了这些最基本的问题，我们的公设辩护人制度才能在一开始就发挥正面效果。
三. 关于在我国建立公设辩护人制度的几点思考
（一） 对公设辩护人基本属性的探讨
公设辩护人具有双重身份，首先，公设辩护人受雇于国家，这表明其具有公务员身份，体现了法律援助的国家责任。其次，公设辩护人为犯罪嫌疑人、被告人提供刑事辩护，担任着辩护律师的角色，维护的是犯罪嫌疑人与被告人的利益。讨论公设辩护人的基本属性是为了司考公设辩护人双重身份是否会引发职业伦理冲突的问题。笔者认为，在刑事诉讼活动中，公设辩护人的性质是为贫弱的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事辩护的代有公职身份的律师，应当首先遵守律师的行业规范，并对当事人负有保密义务与忠实义务，在这个过程中他们不是基于公务人员的立场维护政府的利益。
（二） 公设辩护人援助案件的范围及介入时间
依照我国新《刑事诉讼法》第34条、第267条，国家应当为下列四种情形下没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事法律辩护：①因经济困难或其他原因；②盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；③可能被判处无期徒刑、死刑的；④未成年的。上述立法规定较之于我国先前的法律援助对象范围有了很大的扩充，它是与我国目前政府的财政承受能力相适应的，因此公设辩护人办公室的受理案件范围完全可以以此为依据，不宜在短期内进一步扩大，否则会导致办案经费的短缺与刑事辩护效率的低下。同时我国新刑诉还将律师介入辩护的时间从原来的审判阶段提前到了侦查阶段。
（三） 公设辩护人的外部监督及校绩考评
任何机构工作的开展都应该有相应的监督机构，公设辩护人办公室的运作可以由法律援助中心在结案后进行办案程序是否合法的监督，还可以由当事人对援助的满意度进行评价，并将监督结果与评价结果都列入到公设辩护人薪津的奖罚体系中去。公设辩护人时具有公职身份、从政府领取薪水的专职从事刑事辩护服务的工作人员，与其他的法律援助工作人员靠政府补贴是完全不同的，因此评价其工作的标准也不应与普通法律援助的律师相提并论，而应该按照国家正式公务人员的标准对待。
参考文献
[1]谢佑平，吴羽.刑事法律援助与公设辩护人制度的构建—以新《刑事诉讼法》第34条、第267条为中心[J].Tsinghua Law Journal，2012，（3）.
法律人文主义所坚持的“人是目的”、“人是标准”的道德原则以及尊重人的尊严、确认人的价值的理念，内在必然地要求对农民的法律援助权给予应有的关怀和尊重。在康德看来，人类的任何行为都应当以人为目的，不应该把人（包括自己）当作手段，这样才能体现人的真正的绝对的价值，也就是说，生命存在———成为人———被他视为了一种道德义务的德行存在，生命本身是价值的客观标准，它是一种价值载体（权利）而非任何功利的载体，因而没有一个人可以合法地被用来当作实现另一个人目的的手段。任何人都是目的而不是手段，不是其他人的手段，也不是所谓社会政策、社会福利的手段。马克思承认认识最高价值，即人的价值是终极和至高无上的，“人就是人的世界”，“人是人的最高本质”，“人的根本就是人本身”。对农民法律援助权保障的思想已深深镶嵌于康德等诸多体现人文主义精神的表述中。在其中，农民法律援助权保障获得了人性基础和道德基础，同时马克思的表述也表明了对农民法律援助权保障的人性和道德上的必然性。“人文精神以弘扬人的主体性和价值性。对人的权利的平等尊重和关怀为特质”[3]。人文主义中所指的人是所有的人，强调人存在目的和意义是世界的平等性。对农民法律援助权的保障正是对法律人文主义的彰显和确证。它表明，法律把每一个人当作平等的人给予应有的关怀和尊重，对农民的关怀足以表明这样的法律是以全体公民的自由和全面的发展作为求索目标的。法律并非外在于人类的强加之物和异化之物，法律本身就是人类追求美好幸福生活的方式，即人的法律的生活方式。这样的法律是以人为本的法律，这种状态下的人是在法律的世界里追寻生命意义和价值意义的人，人和法律已经融合在一起了。对农民法律援助权的保障同时表明，在全体公民的精神家园里，总是弥漫着浓重的“类”的情怀。任何对社会某些群体、某些人、某个人尊严的漠视和践踏，都是对全体公民尊严的漠视和践踏。爱己之心，应当推及同类，这是人类特有的人文情结。
二、完善农村法律援助制度是实现社会正义的要求
正义始终是人类社会所追求的最美好理想。“正义是政府的目的。正义是人类文明社会的目的。无论过去或将来始终都追求正义，直到获得它为止，或者直到在追求中丧失自由为止”[4]。追求正义是现代文明社会共同追求的目标。制度正义是一个国家文明、进步与发展程度的刻度表和指示器。罗尔斯在其《正义论》中反复强调“：正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”[5]权利是规则的灵魂，因而也是制度的本质内核。制度的主要功能在于分配权利义务，决定社会利益的划分，那么制度的正义就在于这种权利的分配，利益的划分是否具有内在的合理性。农民的存在作为一种客观的社会现象，主要表现为社会保障水平低。农民社会保障水平低的深层原因是权利分布的失衡。既然权利的失衡是造成农民社会保障水平低的根本原因，那么只有认真对待农民的社会保障权才能真正找到问题的症结。在权利分配中一个重要的原则就是对农民的社会保障权给予倾斜性的保护，因为唯有这样才能提高农民实现社会利益的能力。对农民社会保障权的倾斜性保护貌似不平等，实为实现社会正义的应有之义。
三、我国农村法律援助的现状
现代社会，大多数国家都把法律援助看作政府对诉讼中的贫困当事人所承担的国家责任作为法治社会的重要人权保障，法律援助体现在许多国家的法律、宪法或宪法性文件之中。具有现代意义的我国法律援助制度始于20世纪90年代。1996年3月，《刑事诉讼法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，规定人民法院有权在经济困难的被告人，盲、聋、哑和未成年的被告人，可能被判处死刑的被告人没有委托被告人时，为其指定承担法律援助义务的律师提供辩护。1997年1月实施的《律师法》第一次将法律援助写入法条，作为法律制度予以确认。该法第四十一条规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要法律帮助，但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”1997年5月，司法部颁布《关于开展法律援助工作的通知》，标志着我国法律援助制度框架初步形成。实际上，我国迄今并未形成真正现代意义上的法律援助制度。首先，从立法上看，国家在法律援助中的责任不明确，不论是《刑事诉讼法》，还是《律师法》，都没有规定国家在法律援助中的责任，且实施法律援助的规则、程序、机构、标准也不明确；其次，我国基本上处于由律师协会和律师提供免费法律援助的阶段，而现代法律援助制度的主要特征就是国家出资，包括支付律师的援助费及相应报酬。现代西方法治国家，法律援助经费都依法纳入国家财政预算，由国家财政支付。我国由于未将法律援助经费纳入国家财政，国家财政支出的法律援助经费很少。因此，作为社会弱势阶层的农民在维护社会保障权益过程中获得法律援助将受到很大限制[6]。
四、完善我国农村法律援助制度的具体措施
1.进一步完善现有法律援助机构，加强对农民的法律援助职能
现有的专职法律援助机构、司法组织和其他社会团体在法律援助中应主动对农民给予更多的关注，尤其是对在城市从事务工的农民工群体给予更多的关注，变被动服务为主动服务。我国农民普遍接受教育的程度较低，加之传统文化的影响，主动维权的意识不强；有些农民虽然有维权的意识，但由于缺乏法律知识和经验，不知向何处申诉，或因经济条件所限，无力申诉，有些甚至对法律援助制度也缺乏了解，因而客观上造成法律援助资源的分配对农民的欠缺和不平衡。因此，当前各级各类法律援助机构和法律服务机构应加强对农民的法律援助职能，有重点地为农民提供专项法律援助。
2.法律援助机构和组织向农村全面延伸
2003年7月16日国务院通过的《中华人民共和国法律援助条例》第五条规定：“直辖市、社区的市或者县级人民政府司法部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。”“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”从上述规定来看，我国法律援助机构的设置对于满足城市法律援助的需求在法律上是不成问题的，但对于农村地区来说，仍然有远水不解近渴之难。居住在广大农村地区的农民，尤其是交通不便的山区农民，寻求法律援助仍然是一件非常困难的事情。因此，笔者认为，法律援助机构在有条件的地方，如市场经济比较发达、法律援助事务较多的农村，应允许设置到乡、镇一级，在法律援助事务相对较少的地方，应允许在乡、镇、村设立联络站或派出机构，以尽量方便经济困难的农民和特殊案件的当事人能够及时申请和获得法律援助。
3.国家与社会结合，加强对农村法律援助的资金保障
我国正处于社会主义初级阶段，各类法律援助的任务较大。从社会主义国家的本质来看，法律援助制度应更能体现其维护社会公平和正义的优越性，但从经济发展水平、承受能力和法律援助的需求量来看，又只能对法律援助逐步推进和展开，不宜简单照搬某一种模式。根据我国的实际情况，目前宜采取以国家财力支持为主，同时辅之以社会各界人士慈善捐助的模式。这样，既强调和体现了国家责任原则，又有助于解决在国家财力有限的情况下制约法律援助事业发展的问题，使我国农村法律援助事业健康发展。
4.加强对农村法律援助的管理
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