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[关键词] 食品安全监管； 有效性； 地方政府； 检验
[中图分类号] D630.1； X836 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）17- 0101- 02
近几年，我国食品安全事件层出不穷，仅2013年上半年发生的具有一定影响的食品安全事件就不少于20起。食品质量安全问题已影响了国人的健康。2013年3月，我国新组建了国家食品药品监督管理总局，4月，国务院了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方食品药品监督管理体制再次进行调整完善。国务院还提出，要“建立最严格的食品药品安全监管制度”。制度的调整能否提高食品监管的有效性，能否遏制频发的食品安全事件呢？究竟什么原因制约了政府监管的有效性呢？
1 监管外部环境制约因素
1.1 地方政府管理方面
我国地方政府管理有两个普遍存在的问题，制约着食品监管的有效性。其一，政府职能转变不到位。长期以来，我国地方政府热衷于经济建设中的资源配置，过多地干预微观经济活动，追求GDP的高速增长。其二，地方政府的政绩观和现实利益需求。现行的财税体制、政绩考核制度难以克服地方政府的增长主义倾向。这些追求经济发展、维持形象和稳定的倾向会让地方政府产生地方保护主义、纵假护假、干预监管部门的执法等行为，采用不正当手段保护本地食品企业的利益，影响监管部门的监管。
1.2 法制方面
其一，缺乏统一性和系统性。由于食品法律法规体系缺乏国家整体指导和精心规划，使得不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，内容有交叉重复、不协调现象。法律法规数量虽然多，但有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。
其二，维权渠道不畅。相关法律法规明确规定了政府在食品监管方面的行政许可权和行政处罚权等公权力，消费者被侵权时通过司法等途径获得经济补偿的渠道不畅，广大消费者在维护自身权益、促进食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最终沦为不安全食品的受害者。
其三，处罚力度轻。现行的法律没有实现守法所获得收益大于违法所承担的成本之目的，对违法企业的处罚力度远没有西方发达国家大。而且，监管中自由裁量权的存在也让惩罚力度大打折扣。食品生产者的违法成本低，起不到很好的震慑作用。
1.3 社会性监管方面
我国食品安全的社会性监管主体包括行业协会、消费者、中间层等。行业协会、消费者协会长期以来政社不分，在法律地位、资金来源、运作独立性等方面存在诸多限制，监管作用不突出。媒体监督涉及背后的经济、政治、管理体制等制约因素，最终无法形成有效的舆论监督。由于社会性监管力量薄弱，加重了政府监管的负担，而政府监管部门却没能很好地发挥支持社会性监管的作用。
1.4 食品生产和消费方面
我国当前的食品安全状况不容乐观，尤其是部分食品生产经营者不讲诚信道德，目无法纪，唯利是图。社会诚信的严重缺失，搅乱了市场经济的正常秩序，容易出现劣币驱逐良币的现象，破坏行业的正常竞争。另外，消费者有关食品安全的知识和信息是有限的，对口感的偏好加大了食品的不安全程度。而且，消费者的消费能力也直接影响了生产者的市场行为。食品行业的发展现状和消费者不理性，给政府食品监管增加了难度。
2 监管行为自身制约因素
2.1 监管体制
长期以来，我国食品监管一直存在多头监管问题。监管环节过多，导致政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，条块分割、沟通不畅容易造成监管漏洞甚至监管真空。2013年3月，改组成立国家食品药品监督管理总局后，以前我国食品药品实行“分段监管为主、品种监管为辅”的体制变成由一个部门统一管理。 新的食药监总局由多家部门组建而成，如何将这些机构较好地组合在一起，还需要一个磨合过程。
2.2 监管行为
监管部门在监管过程中缺乏有效的监督机制和激励机制，很容易被企业的不法利益诱惑，出现权力异化、出租和寻租。由于监管职能的绝对垄断性，无法直接评估内部行为效率，也无法比较各部门之间的效率，工作人员没有竞争压力，导致监管措施不能有效地执行到位。
2.3 监管目标
我国监管机构被赋予了无所不包的含义，监管目标不明确。这既会造成“监管缺位”，不能保障公众利益，也有会造成“过度监管”，损害市场机制活力。食品监管部门的目标应该是确保食品安全和公众健康，防止欺骗、促进健康，让那些触碰了道德和法律底线的企业和个人及时受到应有的惩罚。而且这种总体引导功能，导致在责任的承担上倾向于抽象的总体责任或转嫁式的替代责任，监管部门争权夺利、趋利避害，给权责的统一带来冲击，使监管越来越无作为或形式化。
2.4 监管方式
我国目前的监管方式还存在“运动式执法”、重审批轻监管等缺陷。根据新制度经济学理论，这些传统的统治型监管理念和监管方式已经内化到监管部门的运行模式中，即使知道存在缺陷却也很难轻易改变。食品安全监管方式的更新同样受到原有制度的约束和阻碍，并且这些传统监管方式反过来又进一步强化了路径依赖，增加了改革的难度。
2.5 监管技术
长期以来，我国的食品科技体系主要是围绕解决食物供给数量而建立起来的，而对于食品安全问题的关注相对较少，结果导致食品安全监管科技成果和技术储备不足，成为制约我国食品安全监管体系发展的一大瓶颈。在美国食品药品管理局1万名正式员工中，2 100名是有学位的科学家，其中包括900名化学家和300名微生物学家。据了解，美国 FDA 的多残留检测方法可同时检测食品中 360 多种农药残留物，德国的方法可检测 325 种，而我国只能检测 180 种农药残留。
3 提高政府食品安全监管有效性的途径
3.1 优化政府食品安全监管的社会环境
其一，转变政府职能，改变传统绩效考核模式。在新的形势下，政府要把其职能转移到为经济可持续发展提供良好的法制环境上，地方政府的职能应当从直接抓经济项目转移到执法、监管、社会管理和提供公共服务上来。改革财税体制，使地方政府事权、财权相统一。结合绩效管理和行政问责，强化导向机制，建立中央对地方政府的奖惩机制，制定明确的考核目标和奖罚办法，严格奖罚，尽量遏制地方负责制带来的激励不相容弊端。
其二，加强司法保护。首先国家建立完备的司法体系，以便确权、规权和维权。其次，监管部门应为公民维权提供便利，使消费者和食品监管者一样成为遏制食品企业违法的主角。针对消费者维权时所遇到的取证难的问题，食品监管部门应建立起针对消费者的便利检验制度，积极协助消费者进行检验，以便消费者能通过司法途径获得赔偿。再次，要加大惩罚力度，不仅加大经济上的处罚力度，更要让涉及食品安全问题的肇事者受到严厉的法律惩罚。
其三，重建中国社会诚信体系。在全社会加强道德文化建设，开展尊重生命教育，培养企业社会责任意识，形成讲诚信、讲责任、讲良心的强大舆论氛围，从根本上铲除滋生唯利是图思想的土壤已经刻不容缓。同时要采取德法并重的手段，通过立法的方式加大力度惩治食品安全方面的违法犯罪行为。
3.2 完善政府食品安全监管的治理结构
其一，明确保障食品安全、保护公众健康、维护消费者合法权益这一基本目标，充分发挥监督、支持和评价的作用，充分体现监管专业化和本位化的需求。按照透明的规则，运用法律对市场准入、生产和服务质量、安全、卫生进行专业监管，把该让渡给社会、市场职能的让渡出去。
其二，必须保障公务员和行政执法人员的经费，对监管部门实行严格的收支脱钩，杜绝行政收费和罚没款返还，防止监管部门为了生计和部门利益而“生财有道”。
其三，严格问责。《食品安全法》、《刑法修正案（八）》对食品安全监管人员责任追究的规定更加严厉，但制度再好也要严格执行才有效。国家要完善责任追究规则，要将个体承担作为责任落实的关键，避免问责流于形式。
其四，公开监管过程，及时监管信息，引导公众监督。监管政策设计要听取公众意见，维护公众利益。监管政策要保持稳定，给生产企业提供稳定的监管环境。建立有效的监管决策程序机制，可使用成本—收益分析方法。
其五，实现检验机构的社会化、市场化。公益性检测可由监管部门所属检验机构负责，经费由财政负担。凡是面向企业、个人收费的检验均应市场化，避免行政垄断。
3.3 完善食品安全综合性治理体系
完善综合治理体系，需要提升行业协会的代表性、权威性和自律性，加大对舆论监督的培育和支持力度，制定确保消费者的知情权和维权能力的相关措施。
行业协会监督：首先实行政社分开，成为自律组织。其次要增强行业协会的代表性与权威性，保护广大中小企业的利益，充分发挥其作用。再次，国家要加大对行业协会的扶持，研究制定行业协会专门性法规，以法律法规的形式对行业协会的职能、地位和作用做出明确的规定。
舆论监督：国家要提高舆论监督的法律地位，保障其依法行使监督权，各食品安全监管部门应该支持配合和充分发挥舆论监督作用，提高信息透明度，保障消费者知情权。
消费者监管：一是完善信息传递和管理制度，改善消费者信息不对称状况；二是建立消费者健康教育计划，提高消费者食品卫生知识水平和安全意识，培养成熟、理性的消费者；三是建立食品行业相应的社会保险、企业赔偿和国家救助制度，使消费者利益能够得到制度保障，实现消费者对食品安全的持续性监管。
主要参考文献
[1]杨明亮，刘进.美国食品安全体系中存在的弊端及改革动向[J].中国卫生法制，2005（3）.
[2]林闽钢，许金梁.中国转型期食品安全问题的政府规制研究[J].中国行政管理，2008（10）.
关键词：我国政府；公共服务；供给能力；影响因素；改善对策
中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）23-0041-01
1我国政府公共服务供给存在问题
1.1客观经济上的制约
因为需求旺盛，但是供给渠道单一，公共服务的供给能力不能够及时跟上。我国的公共服务供给投入将事权下移，财权上移，资金受到很大约束，资金不足，资金缺口大。政府公共服务资金分配结构也存在很大问题，不能够按照最有利于居民福利发展或公共产品需求的角度进行资金分配和公共服务的供给，导致资金的使用力度较低，还存在很多投入高，效益差的现象，这也导致了部分资金的浪费。这些都是客观经济上的制约因素。
1.2政府绩效考核指标不科学
政府在开展公共服务供给项目时，因为没有科学的绩效考核指标，导致工作人员的公共服务意识薄弱，公共服务供给水平提高慢。目前，在我国政府的公共服务项目的实施中，对于具体的实施环节却没有制定完整科学的绩效考核指标，对于行政绩效的管理是十分欠缺的，政府内部系统进行的绩效评价，对于公共服务的对象、服务内容、资金来源、服务方式等都没有一套具体的科学的绩效考核机制，也没有权威性的来自民间的客观评价组织对政府公共服务工作进行监督和评价。
1.3公共服务政策制度执行不到位
政府垄断了社会公共服务的供给工作，却在公共服务的具体实施和投入力度上不够，在公共服务项目的实施上没有存在很多的暗箱操作和贪污现象，没有建立开放公正的竞争投标制度，对于公共服务中很多基本的保障性措施都没有办法落实到位，公共服务水平无法取得大的突破，这都是政府公共服务执行不彻底导致的。
1.4公民参与力度不够
公民本身就是组成公共服务的一部分。但是在实际情况中，公共服务缺乏公民的有效参与，公民的参与力度不够导致很多公共服务项目的实施缺少社会性，实施过程中公民对于公共服务的进程，水平都没有了解，也没有成为公共服务的参与主体共同维护公共服务的秩序和建设。政府与人民群众之间缺少互动导致对于公共服务的不了解，也会制约政府公共服务能力的提高，因为公共服务本身就是公民与政府之间的共同活动。
2我国政府公共服务供给问题的改善对策
2.1调整经济扶持策略
要实现我国政府的公共服务供给能力的提高，要创新供给模式，增加服务渠道，让公共服务的模式和渠道更加多元化，更加细化更加具有效益，让地区的公共服务事业更加平衡，减少单一和失衡的现象。其次，要加大政府财政资金的投入力度，减少资金缺口，对于公共服务资金的分配也要更加现实有效，能够根据人民实际需求进行资金和公共服务的投入，对于公共服务的具体实施情况也要进行管控起来，避免投入大，见效小的情况出现，要将政府的公共服务有效开展并全面落实到人民生活的实处上。
2.2完善政府绩效考核制度
要提高政府公共服务供给能力，就必须建立一套科学完整的考核机制，对于公共服务工作的各因素包括服务对象、服务方式、资金来源等等所有具体因素和环节进行标准设定，与行政工作人员形成绑定方式的问责制考核办法，有压力有方向有步骤的进行公共服务的迈进工作，可以更好的实现政府行政工作人员公共服务能力的提高和目标的达成。同时，应当有客观的非政府组织进行外部监督和评价，帮助公共服务工作质量更好的实现。
2.3加强公共服务政策制度的执行力度
要实现公共服务水平的提高就必须提高政府权责对等性，对于公共服务的建设项目建立公正、公平公开的招投标制度，全面杜绝的现象发生。健全机构设置，对公共服务工作的开展进行管理个项目跟进，加大公共服务的基础利设施和保障的建设程度。保证政府工作的权责对等，保证公共服务是现实存在落实到位的。从政府管理工作上抓紧落实，推进公共服务的进程。
2.4加强公民有效参与
公民作为公共服务的主体之一，是来自社会的力量和支持，是公共服务有序进行供给能力不断提高的重要保证。加强公民的参与力度是公共服务供给能力提高的的必须要求。公民结合自身的政治、思想文化能力，与政府共同参与公共服务的建设，有助于政府与人民更好的互动，形成好的良性循环，有助于政府工作能力和水平的提高。
3结语
要实现我国政府公共服务供给能力的提高，就要创新供给模式，增加服务渠道，加大政府的资金投入力度并进行合理供给资金分配；加强政策的执行力度；采用政府绩效考核问责制进行全面监督；并加强公民的有效参与力度，促进我国政府公共服务供给水平的全面提升。
参考文献
［1］刘影.我国公共服务市场化过程中存在的问题与对策研究［D］.电子科技大学，2009.
［2］张传叶.地方服务型政府建设与失地农民公共服务供给研究［D］.陕西师范大学，2011.
一、农村审计现状
农村审计这一概念是就审计客体而言，是对农村集体经济组织及其所属单位的经济活动进行的审计。农村审计具有与其他类型审计显著不同的特点：
(一)审计范围大但技术要求不高 农村审计主要是对农村公共资金的审计，而公共资金的使用范围多种多样，因此农村审计呈面广量大、情况复杂的特点。但由于农村集体经济中的单个单位资产规模小，相对而言业务比较单一，其会计与税务处理并不复杂，因此对审计技术的要求也不太高。
(二)专项审计是农村审计的重要内容 农村专项审计主要包括：对农税附加及农村集体经济组织采取“一事一议”的办法筹集的资金和劳务应实行专项审计、对农村集体固定资产投资的审计、对社会捐款、筹集资金的审计、对村集体资产的审计、对大宗物资采购的审计、对重大经济活动的专项审计等。
(三)农村审计的模式 一是农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式。这种审计模式刚刚处于起步阶段，并且是在行政主导下进行的，因此审计工作不是很深入，审计的独立性也不够。二是委托社会审计模式。随着农村经济形势不断变化和社会中介组织的发展壮大，委托外部社会审计已经农村审计的必要补充，会计师事务所进入农村市场也将成为必然趋势，目前在我国南方一些经济发达地区，社会审计已经进入农村市场。
二、农村开展绩效审计的制约因素
由于我国农村集体经济审计主要还是财务审计，无法对资金使用的效果和效率进行评价，因此从长期来看，在农村开展绩效审计是大势所趋。然而由于农村经济和经济关系特殊性，绩效审计在我国农村还没有真正开展起来，它主要有以下制约因素：
(一)农村现行审计体制缺乏独立性 独立性是审计的灵魂。缺乏独立性的审计体制使目前农村审计工作很多都是流于形式，没有发挥审计应有的监督作用。因此从该层面上讲，审计体制缺乏独立性是开展绩效审计最根本的制约因素。一是农村审计组织缺乏独立性。现行农村审计主要有两种模式，由于委托社会审计这一模式的应用还不是很广，因此以第一种模式――“农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式”为例。根据国家相关审计条例的规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作。由于审计工作要受上级行政部门的领导，因而这一模式不可避免的带有较重的行政主导色彩。缺乏独立性的审计组织的审计效果就可想而知了。二是农村审计行为缺乏独立性。在农村现行审计体制下，审计行为极易受行政领导个人意志左右。这一现象是行政主导型审计体制必然出现的一种情形。这样审计工作的任何安排都与行政领导的价值取向、政绩评价以及个人偏好有着直接或间接的关系。三是农村审计经费缺乏独立性。国外很多国家对于审计组织的审计经费都作了专门规定，并成立专门组织，指派专门人员对审计经费进行管理。但是由于历史的原因，我国审计组织的经费一般是由财政部门审批的，审计机构也被视为一般的行政机关，因此审计组织在经济上受制于财政部门，独立性受到了极大损害。
(二)农村绩效审计规范尚未建立 一是农村绩效审计标准尚未建立。审计工作必需要有一个指导审计活动、衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。由于绩效审计在我国起步较晚，现在尚处于摸索阶段。虽然我国财政部在1995年了一套企业绩效评价指标体系，但者主要是针对企业绩效而制订的。现在还没有一套公认的可在农村适用的审计标准可供利用，这就给农村开展绩效审计带来了技术上的困难。二是农村绩效审计方法和程序尚未统一。绩效审计方法是决定一个审计项目是否成功的关键，这是由绩效审计的多样性和复杂性决定的。绩效审计程序是指审计人员开展具体绩效审计工作的先后步骤和基本内容。目前我国关于绩效审计的程序和方法还没有统一规定，这在一定程度上给了审计人员执业的自由，但是另一方面也加大了审计风险。三是农村绩效审计无准则、制度、规范可供遵循。要开展绩效审计，就必须要有相应的审计准则、制度和规范，否则审计工作就无章可循。纵观国外绩效审计发展的历史，凡是绩效审计开展得比较好的国家，无不制定了一整套完整的审计准则(规范)。我国审计署自1989年开始制定我国的审计准则，截至目前，关于审计方面的法律法规已经出台了不少，但有关绩效审计的法律法规却很少，特别是有关农村绩效审计的法律法规几乎是空白。
(三)农村审计人员结构不合理 一是农村审计人员严重缺乏。从实际情况来看，目前农村绝大部分地区都实现了会计制，通过会计中心处理农村的财务会计问题。从审计的独立性要求来讲，会计人员与审计人员应该是两条线，两套人马，互不干涉，相互制衡。但现实的情况是，负责农村会计工作的农村经济管理站与负责审计的农村审计站是“两块牌子、一套人马”。这时农村审计人员严重缺乏的表现。二是农村审计人员知识构成不合理。我国农村审计大多还是财务审计，这一现实要求决定了农村审计人员大都是“财会科班出身”，真正的审计专业人员极少。这一单一的知识结构造成了人审计人员不能掌握相应的审计技术、程序和方法，不能胜任日益复杂的农村审计工作。绩效审计属于较高层次的审计，要求审计人员具备完整系统的审计知识，不仅如此，审计人员还要掌握诸如法律、经济学、数学、计算机、工程学等相关知识。因此从这一点上来讲，农村审计人员的知识构成不能适应新形势的需求。
(四)农村绩效审计理论研究滞后 我国对于绩效审计的研究起步较晚，虽然也取得了一定的理论成果，但是研究成果仍然存有缺陷：一是偏重于基本理论方面，缺乏对绩效审计实务的探讨；二是对公共机构绩效审计评价标准方面的研究比较欠缺；三是对各级政府，不同部门，特别是农村基层政府的绩效审计问题未单独进行研究。四是结合当前我国的战略任务(如构建和谐社会、创建社会主义新农村、实现全面小康目标)来研究政府绩效审计
比较少见。由此可见，我国现阶段对农村绩效问题的研究内容上还不够系统和完善，理论与实践未能较好融合。
三、农村绩效审计的对策
针对农村绩效审计中存在的问题，笔者拟提出以下对策：
(一)加大绩效审计的宣传，提高农村审计人员对绩效审计的认识 财务审计的主导地位使全社会对绩效审计的了解较少。尤其是在农村地区，审计人员严重缺乏，专业素质良莠不齐，对绩效审计的认识停留在只知其一，不知其二的层次。因此，农村审计主管部门不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，而且要积极广泛的组织绩效审计知识的业务培训，让尽可能多的农村审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中结合自己的专业技能并运用绩效审计的方法。
(二)改革原有的农村审计模式，完善和制定农村绩效审计相关的法律法规 我国农村目前主要的审计模式为“农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式”。这一模式由于不能很好的解决审计独立性的问题，因而具有很大的弊端。关于农村审计模式，我国理论工作者进行了相关的研究，得出了一些有意义的结论。如陈建萍、朱朝晖(2007)认为，可以施行农村经济监察中心的模式。农村经济监察中心模式是变原来农业行政主管部门主管为国家审计机关主管，建立统一的农村经济监察中心，承担乡镇各村的财务审计监督和配合经济责任的追究工作。这样既能克服农村集体经济审计站审计独立性缺失对审计监督力度的影响，又能增强审计的权威性。袁静、魏理(2007)认为，要提高审计机关的独立性，必须改变原先的隶属关系。可以尝试将审计机关独立于政府之外，不受任何行政部门干涉，赋予其检查权、行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等。各级地方审计机关只受中央审计机关的领导。另外，还有必要设立一个专门的审计监督部门，保证审计的公平、公正、合法。我们基本同意上面的观点，只是这一新模式还有一些细节问题有待研究。完善和制定农村绩效审计相关的法律法规。首先应该将农村绩效审计纳入《审计法》的立法范围。其次可借鉴国外已颁布的政府绩效审计准则，制定符合我国特点的农村绩效审计准则。除此之外，相关部门还应根据农村审计人员专业素质不高的特点，组织专家学者编写审计操作指南，减少审计环节中的职业判断，从而降低审计风险。
(三)适当扩大绩效审计范围，妥善选择试点项目 选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑试点项目在农村可能带来的影响，又要考虑该项目是否是农业主管部门比较关注和重视的方面，还要考虑审计难度和审计成本的问题。我国的绩效审计尤其是农村绩效审计尚处于摸索阶段，新情况、新问题很多。这就需要审计人员审时度势，选择具有重大参考价值的项目试点。在审计过程中，审计人员要充分利用自身知识，调动各种资源，为绩效审计创造良好的环境。对于已经完成试点的项目，要定期不定期的检查审计意见的执行情况，明确责任。注意检查审计报告中指出的问题是否得到纠正，审计提出的建议是否被采纳执行，对于未被采纳的审计建议要进行原因分析，这样才能发挥绩效审计的作用。
关键词：绩效预算；困难；理论假设
作者简介：赵合云(1973－)，男，湖南邵阳人，广东商学院财税与公共管理学院讲师，湖南大学博士研究生，主要从事政府预算管理与会计研究。
中图分类号：F811．3 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2007)02－0120－03 收稿日期：2007－01－12
20世纪80年代以来，随着新公共管理运动的兴起，以美国为首的西方国家开始实施旨在缓解财政困境、提高政府行政效率的新绩效预算，并取得了明显的成效。90年代以来，随着我国政府执政理念的转变，如何提高政府预算支出的绩效以及政府全部活动的绩效，正成为国内理论界与实际工作部门密切关注的课题，绩效预算日益为人们所熟悉。但绩效预算制度的实施是建立在目标的一致性、绩效测量的科学性与绩效信息的真实性等理论假设基础上的，要满足这些理论假设基础条件，需要比较成熟的制度环境，执行起来非常困难。本文首先分析了绩效预算制度理论假设本身与现实存在差距，接着从这一视角出发，分析了绩效预算在我国实施可能遇到的困难，从而得出结论，我国目前还不具备实施绩效预算的条件，比较现实的选择应该是从绩效预算的理论假设出发，在保证目标的一致性、绩效测量的科学性与绩效信息的真实性等方面努力，为今后全面实施绩效预算创造条件。
一、绩效预算：理性化及其困难
20世纪80年代出现的新绩效预算是一种以绩效或效益为目标、以成本为基础、以业绩评估为核心编制的一种预算。它具有以下三个特征：一是预算与绩效联系。在确定各部门预算时，将各部门获得预算与其工作成果挂钩，并将绩效考核作为预算部门增加或削减预算的重要依据。二是效益与成本挂钩。从强调公共核算的角度，将企业经营的成本理念引入预算过程。预算的确定所依据的不仅仅是预算支出所能带来的效益多少，还要考虑获得效益所付出成本高低。三是控制与放活并行。一方面绩效预算要求对预算目标与总额进行集中控制，确定预算的数量与大体投向；另一方面，在预算的具体使用权上放活，在确保达到预期目标的前提下，给予各部门使用资金充分的自。
与传统预算相比，绩效预算吸收了以前各种预算模式中有价值的成分，并在预算管理中注入理性因子，成为成功引人预算理性的典范。
1．注重改善政府管理。绩效预算改革能够帮助政府的项目管理者们明确组织的目标(努力方向)、监督政府项目的绩效、更好地了解关于项目结构和运作的问题，同时为将来做好打算、改善内部控制，并就项目成果进行沟通。
2．注重提高透明度和责任归属。绩效预算将资源投入和政府行为的产出和效果联系起来，大大提高了政府运作的透明性。不仅政府内部的管理者能够清楚了解其工作的优劣，而且年度的政府绩效报告成为公民评价和监督政府的一个有效渠道。绩效预算还把责任关系明晰化，赋予了项目管理者更大的权限，但同时要求其为项目的执行结果负责。而在传统预算模式下，人们只看到了政府人员工资、办公用品等等的细节支出，看不出政府到底干了什么，干的结果如何。
3．注重改善政府内部和外部预算参与者之间的沟通。绩效预算明确规定了项目的目标，并确立绩效目标，让政府机构及其雇员更好地理解对他们工作绩效的期望。它帮助政府管理者们更有效地就自己的活动与高级行政官员、立法机构成员以及公众进行沟通。与传统预算相比，绩效预算对每一项政府项目、绩效度量和预算信息都给出描述，让普通公众都能够获得这些信息，因而有助于政府管理者将关于预算和主要政府活动的信息给公众，并赢得公众对政府工作的理解和支持。
追求理性的预算是人们的美好愿望，然而完全理性的预算在现实生活中是不存在的。特别是绩效预算的实施是建立在理论假设基础上的(表1)，要满足这些理论假设条件，需要比较成熟的制度环境，现实具有以下困难：
1．目标一致性的困难。目标的一致性要求行政部门面对多重的委托人(如行政部门、立法部门、利益团体与人民等)仍可以制订出相关和有用的策略规划。要实现这一点，以下条件是必须的：首先，要明确政府与市场的关系以及各自的活动边界；其次，要妥善界定各预算单位所行使的法定职能，按照职能划分其相应事权与财权；然后，在此基础上通过建立有效的激励机制和内部约束的方式，强化政府的公共管理责任并考核其相应的行政绩效。
但在实际工作中，政府目标与行为的特点注定了要满足以上条件实际上是非常困难的。其一，政府行为不同于企业行为，其目标是多元的。Hood(1995)等将政府行政部门的目标及行为归纳为：服务于全体公民而非顾客；追求公共利益，而非自身利益；关注市场，但不限于市场，还关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；强调社会服务等。显然这种多元化的政府目标无疑增加了政府与市场、政府内部不同行政部门目标体系界定的困难。其二，政府活动目标经常是模糊不清的。作为社会管理者，政府行政部门总是试图通过政治过程，努力调和许多相互矛盾的社会需求，表现在其所追求的目标常是一些笼统、定性、不易量化的软目标。为实现此类目标，人们在有关政府活动的范围、具体方式选择、相关财政支出的规模和持续的时间等讨论上难以取得共识，导致这些活动的绩效衡量标准变得极其宽泛，弹性很大。
2．绩效测量的困难。绩效测量是绩效预算的核心，从国际范围来看，这一内容已是世界财政管理学界公认的难题。
一方面量化行政部门的计划目标的绩效标准难以确定。由于政府部门的活动目标经常模糊不清，这样代表不同利益集团的评估主体可能从不同的评估视角，对同一评估对象(如政府部门)的绩效做出大相径庭的判断。就是说，对于政府活动而言，统一的绩效标准难以确定(例如，卫生领域的绩效考评与国防领域的截然不同)。即使在目标达成一致的情况下也是这样的，一些机构集中精力在对工作或业务上的评价上，这不是他们没有意识到这些评价是有缺陷的，而是因为要找到对实现一个政府目标(这些目标也是在计划管理者的控制之下的)的合适考评实在很难。在考评国家税务局给予纳税人的援助时，如果是根据回复电话的次数而不是看援助的质量会容易得多。而在考评环保机构是否成功时，若根据违规的次数去评定会比根据空气和水的质量容易得多。
另一方面，绩效报告与应用存在困难。绩效报告是预算前一周期的结果，又是后一周期的基础和依据。然而现实情
况是，绩效报告的质量和作用不能令人满意，计划达成的目标或结果难以从绩效报告中获得。例如，支出控制者由于信息不对称很难对未完成绩效的解释说明提出意见，现有绩效的真实性也会由于政府官员的“机会主义”而不能得到保证，绩效计量体现为一系列统计数字及其说明的总和(这又为某些支出单位搞数字游戏提供了便利，容易形成重视绩效指标，而忽视公众利益的问题)，这几乎是所有实行绩效预算国家存在的问题。
3．绩效信息与预算决策挂钩的困难。绩效预算的初衷之一旨在通过绩效与预算的整合，在两者之间建立起清晰和持续的联系，发挥绩效对提高预算决策效率的信息揭示作用。但事实上，绩效信息与预算决策的挂钩远没有如此简单。
首先，要给政府所有的活动建立共同的绩效特征几乎是不可能的。由于政府部门某些支出项目的“产出”难以界定，在获取有关的绩效信息方面客观上存在诸多困难，加之现行评估技术的局限性，人们自然会对上述项目的绩效评估结果产生疑虑。其次，在信息不对称情况下，绩效与预算挂钩对部门官员很可能产生“逆向选择”，使得他们乐于提供“好的”信息同时隐瞒“坏的”信息。实际上，一个项目若没有得到足够的资金可能会产生差的绩效，而这又可能导致这样的想法：执行效果差的计划应该分配到更多的资金。而那些成功实现目标的机构不应该再多分配资金。再次，即使绩效信息是准确、可靠的，客观上仍然存在诸多制约因素导致政府预算决策偏离绩效标准。例如政治策略在预算决策中扮演了重要和合理的角色，预算规模、预算结构既受重要政治因素的影响，也受高层预算决策者的政治策略的影响。
二、在我国实施绩效预算的难点分析
从绩效预算理论假设的视角来看，它的实施并非易事，各国面临共同挑战，对于我国，困难不仅在于此，我们还要解决由于本国国情的特殊性所产生的问题。这就要求我们在实施绩效预算之前，除了要对这一预算制度本身固有的局限性和某些重要的技术特征有着清醒的认识外，还要对本国具体的制度环境、现有条件进行充分论证。
第一，从目标的一致性来看，实施绩效预算要求明确政府与市场的关系以及各自的活动边界；界定各预算单位所行使的法定职能，并按照职能划分其相应事权与财权；强化政府的公共管理责任并考核其相应的行政绩效。考察我国的基本情况不难发现，在公共财政体制初建阶段，政府和市场的关系未能完全理顺，各预算单位的社会经济职能难于明确界定，各行政部门很难制订各自的明确的战略规划，阐述各自的使命以及设定年度预算执行的绩效目标。
第二，从绩效的测量来看，实施绩效预算必须建立一套科学合理的绩效评估体系。在我国，虽然随着政府执政理念的转变，我们一直在探索建立某种合适的效益评估制度。但是到目前为此，我国预算管理中对支出项目的效益评估仍然普遍存在着评估活动不规范、评估范围不全面、评估手段落后、评估指标设计不合理等问题。
第三，从绩效信息与预算决策挂钩来看，绩效预算不仅需要搜集大量的绩效信息，而且要求从业人员具有较高的预算分析、决策能力。而我国当前的预算改革在很大程度上是建立在西方国家在19世纪就已经基本成型的传统预算模式基础上。在强调控制的传统预算制度环境下，一方面，财政部门并不需要为了预算审查而收集与分析各个部门生产公共服务的过程、成本、技术等方面的信息；另一方面，预算资源使用部门不愿意真实反映成本与绩效信息，因为行政部门的成本节约，有可能带来的是下一年度预算的裁减。因此，预算信息是非常分散和匮乏的，财政部门和各个支出部门也没有发展出必需的预算分析、决策能力。
三、在我国实施绩效预算的政策建议
上面的分析表明，虽然在我国实施全面的绩效预算为时尚早，但作为一项重要的财政改革内容，绩效预算在我国将大有可为。为此，我们目前的改革应该从绩效预算的理论假设基础出发，结合我国实际，在目标的一致性、绩效测量、绩效信息等方面努力，为今后实施全面的绩效预算创造条件。
1．从目标的一致性来看，完善公共财政体制建设是根本。公共财政体制建设主要是解决“政府应该怎么花钱”，这有助于明确政府与市场的关系以及各自的活动边界，界定各预算单位所行使的法定职能，强化政府的公共管理责任并考核其相应的行政绩效，防止政府权力滥用所导致的财政资源盲目使用与浪费。首先，要正确界定政府职能，明确政府与市场的关系。应当说，经过二十多年的积极探索和总结经验，我国政府职能的范围已经十分明确，即要把计划经济体制下的“万能政府”向市场经济体制下的“有限政府”政府转变，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。但如何真正明确政府与市场的关系以及各自的活动边界，将这些职能转化为各级政府的实际行动，保证和促进各级政府弱化、转化和强化相应的职能，却是当前我国政府职能转变的重要课题；其次，要合理划分事权，确定各预算单位的法定职能。这又包括两个层次：第一层次是根据事权的不同性质，合理划分不同级次政府之间的事权范围；第二层次是根据各政府部门本身职能范围的不同，合理划分不同政府部门的事权大小。最后，要合理配置财权，明确绩效目标。根据财权与事权相统．一的原则，各行政部门必须在明确各自使命的基础上，合理配置财权，设定年度预算执行的绩效目标。
2．从绩效测量来看，加快绩效评估体系的建设是关键。绩效评估体系的建设是绩效预算中的关键环节，也是难点之一。我们必须根据本国国情，在政府的预算管理中逐步设置一种科学、规范的绩效评估体系，用于全面考核政府及其部门预算活动中的社会经济效果。绩效预算的评估体系主要由评估主体、评估对象、绩效目标、评估指标等组成。从评估主体来看，应该由财政部门统一领导，政府各部门具体组织实施；从评估对象来看，可以是整个部门预算活动，也可以是某个具体的预算支出项目；从绩效目标来看，一般包括部门的年度预算执行计划和中长期预算工作规划，可以再细化各自的职能目标与业务目标；从绩效评估指标体系来自看，绩效评估指标的设定要充分考虑经济、社会、文化、心理等各种因素的影响，还要根据不同部门和单位的性质、不同的项目类型和考评工作的需要，按照定量与定性结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则设立。
3．从绩效信息的真实性来看，保证绩效信息与预算决策的挂购至关重要。一方面，绩效预算要求政府支出的项目成本衡量准确，绩效信息能够充分和完整反映政府活动成本。这就要求继续推进部门预算、政府采购、国库集中收付制度和政府预算会计制度改革，完善成本衡量体系建设。另一方面，要正确运用绩效信息，提高预算信息的分析、决策能力。要将绩效信息作为以后年度编制和安排预算的重要依据，及时调整、优化未来的预算支出方向和结构，进一步合理配置财政资源。
关键词：服务经济；现代服务业；制约因素；对策
中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）24-0003-02
自20世纪80年代以来，世界经济逐步从“工业驱动型”向“服务驱动型”转变，现代服务业已经越来越成为发达国家经济增长的首要驱动力。我国在经济发展“十一五”规划中就曾强调，要大力发展金融、信息、保险、物流等现代服务业，大城市要逐步形成服务经济为主的产业结构，在“十二五”期间又将其现代服务业确定为转型升级的主要产业。
在我国产业结构转型的大背景下，快速增长的现代服务业给一、二产业的转型提供了较好的环境，并推进了我国的现代化步伐。但与世界发达国家和地区相比，我国的现代服务业虽然取得了较大进展，但存在的差距依然较大，在经济全球化背景下仍不能适应现代服务业发展的要求，分析加快我国现代服务业阻碍因素，梳理这些因素与我国现代服务业发展影响的作用机理，将为提升我国现代服务业发展进程提供有益的借鉴。
1 发展现代服务业的必要性
从世界范围看，越是经济发达的国家，其服务业占生产总值的比例越高，可以说，服务经济时代是人类社会发展的必然阶段。服务业的发展水平已经是国家或地区发达程度的重要标志。当服务业的产值在国民生产总值的比重达到60%以上时，一般将其称为“服务经济”，也可以用服务业所吸纳的就业比例来衡量，即当服务业吸纳的就业人数占就业比例的60%以上时，说明这一国家或地区已经达到了“服务经济”的态势。
经统一考查，2011年，我国服务业增加值占GDP的比重为43.1%，我国的服务业跟发达国家来比水平还比较低，发达国家服务业比重一般要占到70%～80%。由于比重比较低，所以在服务业的就业比重也相应比较低，仅为35.6%。
可见我国的服务业与发达国家的服务经济的业态形式差距依然较远。因此我国强调要优先发展服务业，特别是现代服务业。因为可以通过现代服务业增强产业竞争力；是缓解就业压力的重要渠道；是产业转型、实现可持续发展的主要手段；同时也是实现社会和谐发展、体现以人为本的发展理念的必要条件。
2 现代服务业制约因素
在世界经济结构升级转型的今天，服务业的经济地位日益重要，我国的现代服务业虽然取得一定进展，但是总体比重、结构和品质方面，与发达国家甚至一部分发展中国家仍有差距，影响我国现代服务业快速发展的问题主要有以下两个方面：
2.1 思维层面的障碍
中国自古有轻商的意识，认为商业本身不能够创造社会财富，而只是实现了财富的转移，这种思维方式导致在建国初期，我国仍无意识地把服务业看成不创造新价值的非生产性部门，将其看作是生产行业的从属性行业，过分强调生产行业的决定性作用，从而将服务行业的价值性以及对生产的推动作用忽视掉，而亚当斯密早已阐述过，通过商业交换可以实现价值的增值，因此服务性行业不仅创造价值，而且能够通过促进消费而带动生产。在这种思维模式下，我国服务行业政策的制定与实施难免会较为偏颇。主要体现在更多地突出重工业在国民经济中的地位和作用，以政府为主导的投资模式也主要向重工业领域倾斜，而忽视对商业服务类的设施的投入，这种严重扭曲的投资结构既限制了服务行业的供给，又阻碍了有效需求。同时，由于早期的国营商业供给模式，也由于缺乏有效竞争而抑制了服务行业发展的活力，造成资源浪费和服务品质低下等问题。
2.2 投资欠缺，基础薄弱
在政府主导型的经济发展模式下，由于意识形态方面的障碍，多年来政府主导的资源绝大多数都向制造行业倾斜，不仅中央政府对于服务领域的资源较少，而且由于中央政府对地方政府的考核往往以大项目的引入和经济增长总量准则，使得各地方政府往往一味地追求GDP快餐政绩效应，通过上一些制造项目而达到在短期内迅速提高GDP的目的，而服务业由于收效慢、建设周期长等因素，往往被政府投资放在最后考虑的范围内。
虽然国内全部企业法人中，私营企业的数量已经达到一半以上。但是就占经济总量比重而言，国内服务业投资仍然以国有投资为主，占60%左右，而民营资本投资主要以传统服务业为主，难以进入现代服务领域。这种市场准入门槛维护垄断利益并阻碍了社会优质企业进入现代服务行业，也侵害消费者的利益。市场化不足也体现在对外资进入的限制上，出于对国内企业的利益保护和国家安全等因素的考虑，国内服务行业开放率仍低于80%的平均水平。这种对内和对外的准入使得现代服务业难以形成有效的资金、人才、技术的流动，从而延缓了发展进程。
3 发展现代服务业的对策
3.1 深化服务行业的市场改革
市场需求是推动现代服务业发展的第一动力，要加快发展现代服务业，就必须发挥市场机制的作用。首先，要弱化行政干预力度。长期以来，政府一直作为经济发展的设计者和执行者，这使得城市往往体现政府决策者的个人色彩，缺乏合理的供需体系。因此要弱化政府干预力度，营造公平的内外部竞争环境。其次，可以通过市场化改革，完善现代化服务的专业分工。重点在于突破体制障碍，降低进入壁垒，增大私有经济主体在现代服务业行业中的比重，在不涉及国家安全的领域尽可能地增加资金进入渠道，形成多元经济主体参与竞争的局面，弥补目前现代服务业投资不足、人才欠缺的问题，通过引入多方位的竞争，也有助于提高服务创新意识，促进现代服务业的专业化分工，从而满足多元的社会需求。
3.2 推动城市化进程
现代服务业往往在中心城市的商业区集聚的特性，通过集聚可以实现其产业互补、共享等效应，因此，现代服务业的发展水平已成为城市现代化、城市国际化的重要指标。所以只有加快城市化的进程，推动经济的大发展，才能进而将自己纳入世界经济大格局当中，为本国创造社会财富。从长远来看，城市化的推进是现代服务业发展的必经之路，唯有实现城市的现代化，才能实现服务业的现代化，才可能实现资本的集聚和社会财富总量的增长和，进而实现现代服务业总量的提高。因此，要以城市化为依托形成中央商务区，完成金融商务服务、娱乐服务、休闲餐饮服务、高新技术服务为集群的产业聚集。
3.3 强化技术创新服务
现代服务业一部分是指用现代科学技术、新型服务方式及新型经营形态对传统服务业进行改造的服务业，它具有新技术、新业态、新理念、新方式以及高技术、高附加值等特性，因此技术创新是现代服务业发展的重要支撑和核心驱动力，我国现代服务企业领域内研发类人员所占比重平均不足1%，而欧盟的知识密集型企业研发人员比例则达到14%以上，非知识密集型企业也达到3.5%以上，因此我国应运用代技术创新手段为现代服务业发展奠定技术基础。另外，服务创新不仅仅是服务方法、手段、工具层面的技术创新，也有如金融服务中非技术性的功能性创新。进行服务创新首先要具有先进的服务理念，然后采用技术创新将服务理念加以实现和完善。
3.4 推进现代服务业的国际化
互联网已经使现代服务行业日趋国际化和一体化，许多外国企业已经将在信息技术、金融、人力资源、保险、会计等方面的服务延伸到世界各个角落，我国的现代服务业务的国际化，既要放进来，也要走出去，提高现代服务业的开放水平，制定规范有序的开放清单。积极接纳国际服务业转移，通过引入跨国服务机构，吸纳人才，学习他们的先进技术的管理制度及其伴随而来的网络、人才、管理、制度等。虽然目前我国服务业开放高于发展中国家的平均水平，但距发达国家还有差距，今后仍需更多地引入国内缺失的服务类型、具有聚集效应的服务类型。
参考文献
[1] 熊尚鹏.现代服务业发展的制约因素及对策[J].安徽农业科学，2007，35（3）：661-863.
[2] 李钢.我国现代服务业发展现状与前景[J].中国经贸，2012，6：20-23.
深度分析食品安全问题频发的原因，有两个方面需要关注：一方面是许多学者推崇的市场经济的自我调节能力失灵，另一方面是政府监管的有效性不足。
食品安全监管的有效性存疑
有效性是完成策划的活动或达到策划结果的程度。长期以来，我国的监管部门习惯了用“出动执法人员多少人次，查处食品违法案件多少件，罚没多少款项、取缔和停产了多少违规企业等”总结监管成绩。总体来看，我国食品质量安全水平保持稳定，并呈上升态势。但是，也存在着从小作坊到大企业，从某个区域到某个食品行业不时暴露的各类食品安全问题，这些令老百姓对食品监管的有效性产生质疑。
近年来我国食品安全事件层出不穷，仅2013年上半年发生的具有一定影响的食品安全事件就不下20起。食品质量安全问题已影响了国人的健康，有专家担忧地说：“食品安全问题已经是一个很严重的问题，如果不采取相应的解决办法，再过50年，很多人将生不了孩子。” 2011年中国人民大学中国调查与数据中心在消费者关于食品安全问题的民意调查结果显示：67.8%的受访者将其归咎于政府及相关部门监管不严。当下食品安全事故频发，消费者对政府监管信心严重不足。
许多有影响的重大食品安全问题都是媒体曝光以后，地方政府和监管部门才开始“彻查”。每当一起食品安全问题被曝光，总会有人提出这样一个疑问：连那些非专业、非执法的记者都能发现的食品安全问题，为什么监管部门、专业的执法人员和检验人员却一直蒙在鼓里呢？如公安部破获的“地沟油”案，民警就是在接访中听到群众反映而引起警觉，从而顺藤摸瓜破获的，而相关的监管部门和检验机构却没有发挥应有的作用。
据国务院食品安全办报告显示，目前，全国具有食品相关检验能力的技术机构近7000家，大部分隶属于卫生、农业、质检、粮食、食品药品监管、环保等部门，从业总人数达15.04万。这些机构由各有关部门分头建设、各自设置技术机构，每年各部门都投入大量的财力物力进行基础设施建设。但是，近几年曝光的各类食品安全事件中，极少是由检测机构提前检验出来的，这些监管部门设立的法定检测机构没有起到很好的防控作用。一般都是媒体曝光后，检验机构才开始被动地寻找检测方法。一个尴尬的例证：记者将一批地沟油样品送至国家食品质量安全监督检验中心，其中两瓶样油的检测结果竟符合食用植物油和食用动物油的一般指标要求。各类发证检验、监督检验、执法检验难以把关，按通用标准、通用方法也发现不了问题，不得不让百姓质疑监管部门检验机构的能力。
影响食品安全监管有效性的因素
今年3月国家食品药品监督管理总局成立，4月国务院了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方食品药品监督管理体制再次进行调整完善。国务院还提出，要“建立最严格的食品药品安全监管制度。”监管制度的调整能否提高政府监管的有效性呢？还需要实践去检验。为了提升政府监管的效果，需要对其制约因素进行深度分析。
一是食品监管的宏观环境问题，这包括四个角度政府管理意识需要提高
我国地方政府管理有两个普遍存在的问题，制约着食品监管的有效性。
一是政府职能转变不到位。长期以来，我国地方政府热衷于经济建设中的配置资源，过多地干预微观经济活动，追求GDP的高速增长。二是地方政府的政绩观和现实利益需求。现行的财税体制、政绩考核制度难以克服地方政府的增长主义倾向。这些追求经济发展、维持形象和稳定的倾向，会让地方政府产生地方保护主义、纵假护假、干预监管部门的执法等行为，采用不正当手段保护本地食品企业的利益，影响到监管部门的监管。
法制法规需要跟进我国的食品法律制度存在三个方面问题：
一是重公法监管、轻私法保护成为食品安全问题层出不穷的制度根源。相关法律法规明确规定了政府在食品监管的行政许可和行政处罚等公权力，消费者被侵权时通过司法等途径获得经济补偿的渠道不畅，广大消费者在维护自身权益、促进食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最终沦为不安全食品的受害者。
二是处罚力度轻。现行法律没有实现守法所获得收益大于违法所承担的成本之目的，对违法企业的处罚力度远没有西方发达国家大。而且，监管中自由裁量权的存在也让惩罚是否到位大打折扣。食品生产者的违法成本低，起不到很好的震慑作用。
三是缺乏统一性和系统性。由于食品法律法规体系缺乏国家整体指导和精心规划，使得不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，内容有交叉重复、不协调现象。数量虽然多，但有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。
社会性监管需要加强
我国食品安全的社会性监管包括行业协会、消费者、中间层等。由于行业协会、消费者协会等组织长期以来政社不分，在法律地位、资金来源、运作的独立性等方面存在诸多限制，对政府存在依赖思想和千丝万缕的关系，监管作用不突出。媒体监督由于涉及到媒体背后的经济、政治、管理体制等方面的制约因素，不同程度地存在顾及诸多利益或权力，或受到某种利益诱惑而最终无法形成有效的舆论监督。由于社会性监管力量薄弱，加重了政府监管的负担，而政府监管部门却也没能很好地发挥和支持社会性监管的作用。
食品生产和消费环节互相影响
我国当前的食品安全状况不容乐观，尤其是部分食品生产经营者不讲诚信道德，目无法纪，惟利是图。社会诚信的严重缺失搅乱了市场经济的正常秩序，容易出现劣币驱逐良币的现象，破坏了行业的正常竞争。另一方面，消费者有关食品安全的知识和信息有限，对口感的偏好加大了食品质量的不安全程度。而且，消费者的消费能力也直接影响了生产者的市场行为。食品行业的发展现状和消费者不理性，给食品政府监管增加了难度。
二是食品监管领域的体系性问题，这包括七个方面监管体制亟需梳理
长期以来，我国食品监管一直存在多头监管问题。监管环节过多，导致政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，条块分割、沟通不畅，容易造成监管漏洞甚至真空。今年3月，改组成立国家食药监总局后，以前我国食品药品实行“分段监管为主、品种监管为辅”的体制变成由一个部门统一管理。 新的食药监总局由多家部门组建而成，如何将这些机构较好地组合在一起，还需要一个磨合过程。
监管行为需要自律
监管部门在监管过程中缺乏有效的监督机制和激励机制，很容易被企业的不法利益诱惑，出现权力异化、出租和寻租。过去，有些监管部门由于财政供养机制不顺，依赖于罚款返还保障办公经费和工资福利，或者把经济收入作为干部考评重要指标等原因，影响监管的公正性和效率。由于监管职能的绝对垄断性，无法直接评估内部行为效率，也无法比较各部门之间的效率，工作人员没有竞争压力，导致监管措施不能有效地执行到位。
监管目标需要清晰
我国的监管机构往往被赋予了无所不包的含义，监管目标不明确。这既会造成“监管缺位”，不能保障公众利益；也有会造成“过度监管”，损害市场机制活力。食品监管部门的目标应该是确保食品安全和公众健康，防止欺骗、促进健康，让那些触碰了道德和法律底线的企业和个人及时受到应有的惩罚。监管部门希望多做些锦上添花的业务，但是这往往会影响本质职能的正常发挥，导致政府信任危机。而且这种总体引导功能，导致在责任的承担上倾向于抽象的总体责任或转嫁式的替代责任，监管部门争权夺利、趋利避害，给权责的统一带来冲击，形成监管越来越无为或形式化。
监管方式需要改进
我国目前的监管方式还存在缺乏连续性、“运动式执法”、重审批轻监管等缺陷。根据新制度经济学理论，这些传统的统治型监管理念和监管方式已经内化到监管部门的运行模式中，即使知道存在缺陷却也很难轻易改变。食品安全监管方式的更新同样受到原有制度的约束和阻碍，并且这些传统监管方式反过来又进一步强化了路径依赖，增加了改革的难度。
监管技术需要创新
长期以来，我国的食品科技体系主要是围绕解决食物供给数量而建立起来的，而对于食品安全问题的关注相对较少，结果导致食品安全监管科技成果和技术储备不足，成为制约我国食品安全监管体系发展的一大瓶颈。美国食品药品管理局1万名正式员工中，2100名是有学位的科学家，其中包括900名化学家和300名微生物学家。据了解，美国FDA 的多残留检测方法可同时检测食品中 360 多种农药残留物，德国的方法可检测 325 种，而我国只能检测 180 种农药残留。
监管信息需要公开
在食品市场中，由于消费者自身力量的局限、企业与消费者之间信息不对称的存在，信息公开制度的建立显得更有意义。公开的信息包括企业和食品信息，也包括监管方式、监管结果，使消费者能够知悉食品市场的安全性和对行政权力的有效监督。目前有的监管部门考虑到地方经济、市场稳定、部门形象等因素，在信息公开时具有一定的选择性。有些部门及官员信息垄断，削弱对监管企业及食品质量信息的透明度，这些都不利于监管效率的提升。
检验机构需要竞争
在我国，传统上的食品检验机构以及国家认可食品检验机构均隶属于官方。在食品安全执法时，一旦面临多个部门之间的利益纠纷，就会出现不同部门隶属的检测机构其检测结果不一致，甚至互相矛盾。或出于部门或地方之间的利益，误报、谎报、迟报食品检测及结果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超标事件就是个很典型的例子。这些检验机构因是监管部门的直属单位，依靠垄断地位获取的检验任务基本满足生存发展。由于职能定位不准确，没有发挥好公益性的监督检验服务，过于偏重经济效益和自身发展，其安全把关、风险防控和服务消费者的公益性职能没有充分显现。
如何提高食品安全监管的有效性
要从根本上解决食品安全监管存在的弊端，可以尝试先从两个方面逐步改进。
第一，优化食品安全政府监管的社会环境。
有关部门需要转变政府职能，改变传统绩效考核模式。改革财税体制，使地方政府事权、财权相统一。结合绩效管理和行政问责，强化导向机制，引导政府部门和人员全面正确履行职能，建立中央对地方政府的奖惩机制，尽量遏制地方负责制带来的激励不相容弊端。
法律法规方面需要做到“公法私法并重”，国家有必要建立完备的私法，以便确权、规权和维权。对食品安全问题应该加大惩罚力度，不仅加大经济上的处罚力度，提高违法成本，更要追究肇事者的刑事责任。监管部门应为公民维权提供便利，食品监管部门应建立起针对消费者的便利检验制度，积极协助消费者进行检验，为其提供检验帮助，给予检验证据，以便消费者能通过司法途径获得赔偿。
在社会管理领域，亟需重建中国社会诚信体系。从根本上铲除滋生惟利是图的土壤。在全社会建立诚信档案，斩断造假者无所顾忌、任意恣肆的造假之路。
第二，如何完善食品安全政府监管的治理结构。
监管部门需要明确保障食品安全、保护公众健康、维护消费者合法权益这一基本目标，承担好监督、支持和评价的角色，充分体现监管专业化和本位化的需求。按照透明的规则，运用法律对市场准入、生产和服务质量、安全、卫生进行专业监管，把该让渡给社会、市场的让渡出去，把该担当的角色担当起来。
政府方面需要保障公务员和行政执法人员的经费，对监管部门实行严格的收支脱钩，杜绝行政收费和罚没款返还，防止监管部门为了生计和部门利益而“生财有道”。
通过严格的问责机制对监管人员进行有效管理。《食品安全法》、《刑法修正案（八）》对食品安全监管人员责任追究的规定更加严厉，制度再好也要严格执行才有效。国家要完善具有可操作性的责任追究规则，要将个体承担作为责任落实的关键，避免问责流于形式。
针对这一情况，浙江省H市财政局国库课题调研组经过调查，在分析当前国内政府性资金各种存储方式的基础上，对规范政府性资金存储进行深入探索和思考。
资金存储“软肋”
该市调研组经过调查，发现该市地方本级政府性资金存储虽然取得了一些进展，但仍面临诸多现实问题。主要表现在：
1 存储管理机制不全面。以该市本级财政部门对财政性资金存储管理为例，尽管该市本级财政部门对财政性资金存储管理比较规范，但存储机制建设还不全面。目前主要侧重于资金存储分配，对商业银行选择机制和资金调度运作机制还没有实质性的探索与实践。即使对前者，也只是涉及资金的存款结构而未涉及银行的分配结构，只是依据存款计算贡献而不是依据贡献分布存款，因此，市本级政府性资金存储管理仍需完善。
2 存储管理制度还缺乏。当前，该市除市本级财政部门通过制定《财政资金存款管理作业指导书》，明确规定财政资金存款账户的开户、销户变更、资金存储等程序和权限外，其它各部门的资金存储管理还缺乏相应制度。尽管各部门都制定了对资金拨付和审批的管理制度，但是在具体的做法上又各不相同。
2009年该市的审计部门对部分机构2007年度和2008年度的政府性资金管理情况进行了审计调查，发现单位资金存储管理基本采用领导决定方式，选择银行比较随意，缺乏相应制度保障，同时定期存款存储行的选择缺乏公开、透明机制。
3 部门理财意识较薄弱。2009年该市审计局对市本级政府性资金存款管理的审计结果表明，大部分职能部门理财意识较淡薄，没有资金存储计划，不能统筹安排资金的存储方式。特别是部分单位以活期形式存放的沉淀资金量过大，导致政府性资金存储效益低下。
4 银行考核结果不共享。当前的问题是财政部门和相关职能部门并没有利用好该评价结果：一是政府性资金存储目前在开户银行的选择、存款的分配上较多考虑的是利率水平、服务能力，考核指标不够全面，政府性资金存储分配还没有与评价结果相挂钩；二是与目前杭州对扶持发展金融业促进相关产业发展的政策相脱节，难以充分发挥财政资金四两拨千金的引导作用。
新型存储模式
结合该市调研组在调查过程中发现的问题，该市财政从自身实际出发，对政府性资金存储机制的相关内容进一步探索和实践，建立了不同于领导决定方式的新型存储模式，即指标考核模式和招投标模式。
指标考核模式
指标考核模式是大多数地区政府性资金存储机制改革的模式。根据指标的数量又分单一指标考核和复合指标体系考核两种方式。
(1)单一指标考核方式
单一指标考核方式就是将某一指标作为财政存款向各银行分配的决定性因素或重要依据因素。此种方式具有操作简便，目标明确，拉动作用明显等优势，相比传统的领导决定方式更加公平和客观，但存在指标设置上过于简单和片面，无法全面发挥政府性资金的引导作用，发挥银行对地方经济的扶持作用等问题。比如，该市为了完成某博览会捐款任务，自2007年开始，以存款相对稳定的社保资金上一年末的存款余额为基数，按千分之一的比例计算捐款额度等。
(2)复合指标体系考核方式
复合指标体系考核方式就是设置多个类别指标，并赋予每个指标不同权重，按标准对各个银行进行考核评定，并以此作为财政存款向各银行进行分配时的决定因素。
复合指标体系考核方式具有较强实用性，如该市某两区的财政专项资金存储也采用复合指标体系考核方式。其中一个区成立财政存款管理小组，将各银行的财政性存款与各银行的贷款、政府性贷款及工业型贷款三方面挂钩计算分配各行应占有的财政存款数额，按月统计、按季提交调整方案，经领导小组讨论决定后局长一支笔审批。
另外一个区的财政局则成立财政专项资金存款管理考评小组，对财政专项资金存放选择的金融机构和资金量的确定采取考评结合的方式。以考评小组设定的服务、贡献等指标体系评分为主要依据，计算单个金融机构得分在各金融机构评分总和中所占的比例，由考评小组进行综合考评，并以最终考评结果来确定各金融机构获得财政存款的分配数额。在保证资金日常支付和周转流动需要的前提下，通过不同存款期限的组合，实现财政资金效益最大化。
调研组经过分析表明，复合指标体系考核方式一方面能较大程度地保证财政专项资金向银行进行存款分配时的透明、公正，确保资金安全；另一方面也有利于引导商业银行加大对地方经济发展的支持力度。
同时，调研组也指出，由于各家银行对当地经济社会建设的贡献和支持渗透在各个方面，每家商业银行的侧重点不同，都有各自的重点业务，很难用指标全面概括，部分指标相关数据的收集和核实也较为困难。因此科学、合理、公平、合法、公开、有效的设计指标及其权重，对于复合指标体系考核模式来讲，既是核心也是难点。
招投标模式
对于招投标模式，由于地方国库现金管理规定尚未出台，地方财政资金招投标缺乏相应制度保证和操作机构。因此，从地方层面来讲，尝试者凤毛麟角。
该市调研组在长期调研、分析以及收集资料发现，浙江省某地区曾经尝试委托市公共资源交易中心对预算外资金存款进行公开招标，并由纪委行政执法部门派员全程参与监督。
招标的预算外资金是2008年末的预算外结余资金，总额为8.98亿元，招标按存储结构划分为：①随时需调用的资金1.98亿元，②三月期资金1亿元，③六月期资金2亿元，④一年期资金2亿元，⑤二年期资金2亿元。要求参与投标的商业银行注册资金必须大于9亿元。
招标的评分标准分为安全性指标和理财收益指标两类，其中资金安全性指标为40分，根据各银行资质、服务、网点等情况进行评分；理财收益指标是招标的核心指标，分值为60分，分两项评定，其一根据资金的存储结构，要求8.98亿元资金的年平均收益率必须大于1.92％；其二下浮现有城投、城开公司等政府建设项目贷款利息，计算出降息数据，折算为收益率，两项合计为总收益率。
根据安全性、理财收益指标的评分，选择最高得分者为中标单位。最后经专家组评审打分，建行某分行以资金年收益率3.79％中标(该行就是原来财政资金的存款行)。
调研组认为，招投标制度能有效
减少信息不对称的状况，是避免暗箱操作、防止权力寻租的有效办法。但是从实践的反馈情况看，现行条件下地方财政资金引人招投标在制度、技术上存在着政策风险、操作困难、收益风险等制约因素。
完善存储机制
除了现有的应运模式外，如何更加完善政府性资金存储机制，该市调研组在长期调研和实践的基础上总结，从理论内涵和规范实践方面并给出了几点建议：
1 政府性资金存储机制尚处于起步探索阶段。从地区范围来看，绝大多数地区仍采用传统的领导决定制模式，缺乏相应的财政性资金存放管理办法；从改革内容看，仅涉及政府性存储机制四方面内容的某一部分，而不是全面彻底的改革；从存储方式来看，由于各地区实际情况不同，因而存储方式也呈多样化发展。目前还难以断定哪种方式就是未来规范政府性资金存储方法的发展方向。
2 政府性资金存储机制应与外部环境相适应。同一种存储方式在不同的外部环境下发挥的作用是不一样的。如招投标虽然是是规范财政性资金储存管理的一种有效手段，但由于缺乏相应成熟的政策环境、技术环境和操作环境，制约因素较多，一时还难以充分发挥作用。
3 规范政府性资金存储范围要扩大管理要统一。从目前各地情况看，对政府性资金存储机制改革或试点全部集中在财政部门所管辖的财政专项资金或预算外资金，尚未涉及分散在各个职能部门的政府性资金。但关键的问题在于财政部门对财政性资金的存储管理还相对规范，而职能部门对政府性资金在存储管理中被审计反映出来问题较多，因此，规范政府性资金存储必须纳入分散在各个职能部门的政府性资金，统一管理、强化监管，这样才可能真正将政府性资金管好管到位。
[关键词]政府效益审计；效益审计的必要性；效益审计对策
20世纪90年代，一些发达国家的审计行业完成了从传统财务审计为中心向绩效审计为中心的转变。绩效审计是对政府事业、项目、组织是否经济、高效率、有成果运作的情况进行独立评价和检查，目的是为公共措施的执行和后果提供相关信息。长期以来，我国的政府审计主要以真实和合法性审计为重点，已远远落后于世界审计的发展。面对这种情况，审计署已经做出实行财政财务收支的真实合法性审计与效益审计并重，并逐年加大效益审计分量的战略决策。我们国家的效益审计，相当于西方国家的绩效审计，但又不完全等同于西方的绩效审计。由于条件所限，我国的效益审计主要是审核国家财政资金使用的经济效益和效益，不搞全面的效益评估。为了推进我国的效益审计，必须跳出就审计论审计的思维模式，从更加广阔的领域深刻认识我国开展政府效益审计的必要性，并探索出我国开展政府效益审计的对策。
一、深层次理解开展政府效益审计的必要性
（一）开展效益审计是我国经济发展的需要
我国国家审计恢复至今，国家的、经济、和文化环境都在不断地发生着变化。特别是近几年政治体制和经济体制改革不断深化，政府的职能逐步转变。同时，公众对政府行为也提出了公开、公正、公平的要求。
因此，审计机关不但要在规范财经纪律、促进廉政建设、创建高效率的市场环境、健全宏观管理体制方面发挥作用，也要在确保社会公平、建立有效的激励和约束机制、强化对权力的有效监管、保证公众权力的正确使用等方面有所作为。这就要求我们根据变化了的审计环境，坚持与时俱进、开拓创新的原则，我国经济社会中出现的新情况、新，按照审计发展的一般，积极开展效益审计，实现审计监督重心和审计目标的转移。深入开展效益审计正好适应了这种要求。
（二）开展效益审计是克服官僚主义的需要
根据公共选择，政府官员更容易犯官僚主义的错误，其原因在于：
1.政府官员头脑中已没有利润的概念，再加上所受约束比私人所受约束要小得多，因而在追求个人利益时，其自由度要大得多。这种条件使得政府官员在许多活动中不计成本，使其为社会服务的费用超过社会本应付出的限度。
2.由于政府官员有着强烈的追求个人威信和政绩的强烈动机，因而使得政府部门具有提供过多公共服务的倾向，造成公共资源的浪费。
3.由于对政府部门和官员的工作业绩进行监督的机构和人员所需的信息通常是由被监督者提供的，因而很容易使真实情况被掩盖起来，从而使监督者的监督行为常常无效。同时，由于监督者不一定是被监督者所提供公共服务的消费者，因而监督者对于监督政府工作质量缺乏热情。
4.政府行为的一个重要特点是爱做表面文章，其决策的着眼点往往不是去增进公众的实际利益，而是去扩大自身的。
官僚主义的实质是滥用权力，其结果是资源利用效率的低下，对国民经济的可持续发展产生消极影响。因此，常规的真实、合法、合规性审计已不能满足对官僚主义实施有效监督的要求，需实行效益性审计，从根本上挖掘官僚主义的弊端并提出切实可行的整改建议。
（三）开展效益审计是建立高效廉洁政府的需要
从民主的发展进程看，人们对民主的要求是不断提高的。在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的资产能有一定的限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的资产如何花费、使用，人民并不过问；随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民，用之于民，如果官员不按人民意志来使用公众资产，人民就要求他们负政治责任；随着社会的进一步发展，民主权利的进一步增长，人民进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。因此，当社会的进步和民主的发展到达一个更高境界的时候，人们不仅要求政府自身要廉洁，而且工作要高效。如前所述，政府官员有产生官僚主义的倾向，民众对政府的高标准要求仅仅依靠政府本身很难实现，必须有一定的机构对之实施、合理、专业、独立的监督，审计机关开展效益审计就可以较好地实现这种监督目标。如果能对政府工作的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，那么官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更科学、更合理，国家的经济损失就会减少，社会效益也会大大提高，为建立高效廉洁的政府奠定坚实的现实基础。
（四）开展效益审计是有效利用资源和财力的需要
我国人口众多，人均所占有的自然资源较低，资源短缺严重制约着我国经济的发展；经过20多年的改革开放，我国的财政实力大大增强，但与的投入、西部开发、东北振兴、建立和完善社会保障体系、经济发展仍需要大量的资金，现有的财力很难满足需要。要解决上述问题，最佳方式就是提高资源利用效率。开展效益审计，有助于提高决策水平，以最少的资源投入换取最大的经济收入，解决我国自然资源和财力不足的矛盾。
二、开展政府效益审计的对策
从我国的审计环境看，审计主体和审计客体都还没有完全树立效益审计的观念，政府体制、公共财政体制和审计体制尚不完善，相关法规还很不健全，效益审计方面的理论研究还很不深入，这诸多原因都影响到效益审计的顺利进行。当前，要逐步推广和切实开展效益审计，必须做好以下几方面的工作。
（一）加强对效益审计重要性的认识，为效益审计的进行扫清障碍
人们的观念指导着人们的行为，要使效益审计在我国顺利开展，必须大力宣传实施效益审计的意义，提高全社会尤其是审计和被审计单位对效益审计重要性、必要性的认识。为此，必须做好以下工作：一是审计机关必须发挥主观能动性，积极采取措施，开展对效益审计重要性的宣传。既要教育审计人员，也要向被审计单位做宣传，使他们认识到效益审计是经济发展的助推器。二是审计部门要运用所取得的效益审计成果，积极争取各级党委、政府对效益审计的重视。三是通过宣传教育，使全国审计系统的工作人员进一步明确效益审计中所要承担的职责，增强审计人员开展效益审计的自觉性和责任感。
（二）遵循三条原则，勇于探索
在开展效益审计时，主要应遵循如下原则：
1.重要性原则。由于我国政府审计的人力资源有限，开展效益审计必须切合我国实际，围绕重点领域、重点项目、重点部门进行，不断经验，逐步推广，这样可收到事半功倍的效果。如果不分轻重缓急，全面铺开都进行效益审计，可能在表面上很热闹，轰轰烈烈，但易流于形式，走过场。
2.实效性原则。审计机关的法定权限和审计手段是有限的，效益审计的任务十分繁重，而审计力量与繁重的审计任务相比较显得很薄弱。因此，必须把与当前中心工作紧密相关的热点项目作为效益审计的重中之重，将有限的审计资源用到关键项目上，以切实提高效益审计的质量，对其他项目起到一种示范作用。
3.可行性原则。从理论上讲，效益审计应对被审计对象的效益进行全面而准确的评价，提出可行的审计建议。但就目前我国的国情看，要达到这一目标有一定难度。因此，应该侧重选择一些相对比较容易操作，又具有重大借鉴价值的项目。对于一些重要的而目前审计难度大的项目，则要通过理论研究和积累经验后逐步加以解决。
只制定原则不勇于实践，这些原则只能束之高阁。
只有在实践中政府效益审计才能不断深入和完善。2002年，我国首次在深圳实行政府效益审计，并取得一定成效。2003年又对一些政府投资的重点工程进行效益审计，公开效益审计工作报告，并提出了审计意见和工作建议，取得了一定的经验，引起强烈反响。现审计署已将效益审计作为今后审计工作的重点。因此，各地审计部门应勇于开展这项工作，在工作中探索和积累经验。
（三）优化审计人员结构，提高审计人员素质
与财政财务收支审计相比，效益审计要求更高，需要审计人员掌握管、机、工程学、宏观学等方面的知识，而现在许多审计人员缺乏这方面的知识。因此，需要在以下两方面改变现状。
1.优化审计队伍的专业结构。随着我国经济的进一步，效益审计的比例越来越大，分量越来越重，这就需要多学科的人才，甚至需要一些工程技术人员。从现在起就应注意充实一些相关方面的专业人才，以改变的审计队伍结构与效益审计不相适应的状况。
2.提高现有审计人员的素质。作为一名合格的效益审计人员，不仅要有的思维方式、较强的宏观意识，而且要有丰富的专业知识，是知识全面的复合型人才。
这就要求加强对现有审计人员的培训，以提高其素质。
（四）完善和制定与政府效益审计相关的法规
我们要避免先自由发展、然后再去规范的老路，适时做好效益审计的有关立法工作，明确效益审计的法律地位，使效益审计有必要的法律保障。另外，要抓紧制定效益审计的有关规范，以明确效益审计准则、效益审计质量控制办法、效益审计结果公告办法，从而保证效益审计规范有序进行。
（五）加强对效益审计技术的和开发力度
要在借鉴国外经验的基础上，结合我国实际开发出一套实用的效益审计技术方法，加强对先进审计技术和方法的。目前，要加强“金审”工程即审计信息化系统建设，加强计算机开发应用方面的投入，利用先进的技术进行效益审计。
（六）制订科学的政府效益评价指标体系
效益评价指标体系具有多层次性、多样性和系统性的特点，不同部门和单位，效益评价指标体系差别很大。
各级审计机关应在积极探索的基础上，按项目分属的不同行业和财政资金的不同用途，采取以相似性进行归类的办法，逐步探索和完善效益审计评价标准体系，量化评价指标，为效益审计的顺利进行提供科学依据。
根据国际经验和我国的现状，在建立指标体系时，应遵循如下原则：
1.定性与定量相结合的原则
定性标准包括国家法律法规、党和政府的各项方针政策，主管部门有关规定。定量标准应包括政府预算、计划的各项指标，各项业务规范和经济技术指标。
2.效益与公平相结合的原则
不同利益主体对效益和公平各有偏好，因此，在评价政府效益时，应坚持独立性原则，不能偏于一方，力图找到一个最佳平衡点。
3.长期效益与短期效益相结合的原则
长期效益往往有利于社会的可持续发展，但难以在短期内见到政府工作政绩，而短期效益政绩明显，但多要通过一些急功近利的形象工程体现。制订效益指标评价体系时要在兼顾考虑两者的同时尽量使短期效益服从长期效益，保证社会经济可持续发展。
4.经济效益和社会效益相结合的原则
制订效益指标评价体系时不仅要关注投资本身所产生的经济效益，而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面的，更关注投资的社会效益。
（七）不断经验，加强对效益审计的研究
政府效益审计的理论研究在我国仍很薄弱，已成为制约我国效益审计的实践的一个突出。没有科学的效益审计理论，也就没有科学的效益审计实践。为了更好地开展效益审计，必须加强对政府效益审计的理论研究。目前，要加强对如下问题的探讨：效益审计的手段、开展效益审计的制约因素、实施效益审计的程序与方法、审计环境对效益审计的影响、效益审计的规范化建设、效益审计的对象、职能、范围等。
（八）深化我国政府体制、公共财政体制和审计体制的改革，从深层次上解决效益审计存在的问题
要想从深层次上解决我国效益审计面临的难题，推动效益审计的开展，跟上国际审计界绩效审计发展的步伐，必须从我国的政府体制、公共财政体制和审计体制等多方面进行彻底改革，这方面难度很大，但不做就无法从根本上解决问题。
1.深化我国政府体制改革
深化我国政府体制改革，从根本上解决我国政府部门人浮于事、投资大却效率低下的状况，以利于建设我国社会主义法制经济，促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公开财产激励约束机制转变。从而全面解决制约我国政府效益审计的深层次问题。
2.构建和完善公共财政框架，巩固和完善各项财政改革成果
公共财政框架的建立，要求政府职能转变为提供公共产品，创造公平、公正、透明、统一、开放的市场环境，促进公开与效率；这就要求进一步优化财政管理，进一步完善政府采购、国库集中收付和部门预算管理制度，为效益审计的顺利进行提供良好的审计环境。
3.加快政府审计体制的改革
我国现行行政型审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，虽然它取得了很多成绩，但也在很大程度上限制了国家审计的独立性和权威性，为此应改革现行审计体制，创造条件，逐步向立法型过渡。
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[1]陈全民，杨秋林，李建新。中西方政府绩效审计环境比较[J].审计研究。
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