时间：2023-07-19 09:28:53
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇农村养老保险管理系统，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
一、当前新型农村社会养老保险审计理念分析
新型农村社会养老保险制度的建立是农村社会保障的重要举措，对于促进农村经济社会的可持续发展，全面建设社会主义新农村，促进农民物质和精神生活的增长有着重要意义。我国当前的养老保险制度在很多方面还不完善，例如相关的法律制度仍不健全；覆盖面小、水平低；相关的管理制度缺失……对农村社会养老保险制度而言，如何强化农村社会养老保险的审计工作，这就成为一个非常重要的问题。首先，我们需要从构建农村社会养老保险的长效机制角度来看待这个问题，我们知道，对任何一个养老保险制度来讲，公众的信任是这个制度可持续发展和实现长效机制的非常重要的组成部分。第二，在制度的构建后，社会养老保险制度实现有效的监管需要从管理体制，从缴费记录的完善以及对基金的有效管理，以及安全审计，这些都是实现农村社会养老保险有效运行的重要组成部分。尤其是在动态经济的背景之下，如何实现农保基金的保值增值，有效抵御通货膨胀的风险，必须实现有效的营运和安全的监管。只有在这样一个背景之下，我们的新农保制度的运行才会在一个安全的制度环境之下。第三，要充分认识到农村社会养老保险审计制度建设的长期性、复杂性、艰巨性，努力把这项利在当代功在千秋的好事做的更好。因为农村养老保险的监管要远比城镇养老保险制度复杂，毕竟农村居民居住分散，而且农民的社会保险意识还有待提升，在这样一种条件下，我们需要努力夯实我们审计工作的基础，不断提升管理能力和服务水平。只有从制度层面、监督管理、综合分析……我们才能对农村社会养老保险审计理念进行全方位的解读。
二、 当前新型农村社会养老保险审计的主要内容
我国的农村社会养老保险面临着最大的国情：人口基数大，分布不均。这项举措既是一项利国利民的基本国策，受到亿万农民的拥护的制度，又是一项异常艰巨的社会系统工程，审计工作运行具有复杂性、艰巨性、长期性、敏感性等特点，既要重视新型农村社会养老保险建立初期的组织动员与舆论推动，同时必须高度重视新型农村社会养老保险自身发展的规律，又必须注意各种内外在的约束限制。第一：必须着力解决新型农村社会养老保险中各级财政的责任分担问题，这是需要认真研究的问题，需要我们创新新形势下的财政转移支付制度。同时，财政补贴测算的科学性和财政资金实际到位的可能性都应充分考虑。更好实现社会公平，入口补贴有利于调动农民的参保积极性，各地应当根据自己的情况因地制宜的进行探索。第二，有效地提高审计管理系统和改进审计管理能力。新的农村社会养老保险其在管理上难度很大，我们农村的在组织上分散、管理上不均衡，农民保险系统故障和管理上的问题都有关，所以新型农村社会养老保险管理系统重建是一项十分艰巨的任务，需要在完善新农村社会养老保险系统的同时，协调处理同各种缴费系统、信息管理与他们账户系统之间的关系。第三，如何最大限度的调动农民的积极性，让农民长期理解和支持新型农村社会养老保险，这是一项新的事物，农民对这项制度的了解和认同有一个过程，区别于农村的新农合和农民工的工伤保险，因为这是农民有很大现实需求的社会保障制度，而养老保险制度的时间界限拉的很长，所以如何实现农村的长期缴费意愿是我们工作当中需要认真加以研究的问题，需要我们创新审计机制，强化服务，加强宣传，努力做好这项工作。第四，新型农村社会养老保险审计制度如何与其他制度有效衔接，这也是组织实施当中值得重点的一个难点。我国的农村社会保障在发展中，探索出了不同的形式和制度，如何有效的把这些制度，把新旧农村社会保障制度有效衔接，这是在审计工作当中需要认真探讨的一个问题，也有相当的难度。
【关键词】商业保险 农村养老保险 政策支持
一、新型农村社会养老保险现状
我国处在建设社会主义新农村的攻坚阶段，在切实抓好经济建设的同时，还要落实农村群众的养老保险问题。针对这种情况，国务院于2009年9月1日颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，意见指出，要在为群众提供基础保障的同时，逐渐扩大和完善新型农村社会养老保险的建设和落实。然而，新型农村社会养老保险在试点推广当中遇到诸多问题，如地方政府筹措资金困难、集体补助存在缺口、个人缴费落实不到位以及基础养老金发放的制度缺陷等等。同时，我国不同地区存在差异，这也对我国推进新型农村社会养老保险制度的建设形成很大阻碍。
二、商业保险引入新农保的优势分析
（一）商业保险是对新型农村社会养老保险的有力补充
随着新型农村社会养老保险试点的运行，过程中暴露出很多问题与弊端，如果可以在新型农村社会养老保险中引入商业保险，利用商业保险比较成熟的分配机制则可以很好的解决以上问题，充分借鉴商业保险的运营模式，借助各种社会力量，可以在政策与制度方面给新型农村社会养老保险提供借鉴，使其进行调整与完善。
（二）商业保险模式能更好的解决新型农村社会养老保险凸显的问题
商业保险拥有相对完善的管理经验与风险控制机制，通过商业保险机构的网络与信息管理系统，能够解决新型农村社会保险当中的诸多问题，同时商业保险经验丰富的专业人才无论在产品研发或是风险控制方面都可以根据新农保的需要有针对性的开展相关业务。
（三）商业模式监管更为细致严谨
商业保险在进入新型农村社会养老保险的过程中，作为社保基金的操控者，遵从政府这个“管理者”进行管理，实行“管办分离”，利用保险公司细致严谨的风险管理制度与管控机制实现客户与的多元化，既可以保证社保资金的安全性，还能够保证社保资金的流动性，可以实现政府与保险公司之间相互监督与管控，从而使社保资金更为安全。
三、商业保险参与新型农村社会养老保险存在的问题
（一）新型农村社会养老保险引入商业保险缺乏政府支持与保障
新农保始终都在保险范畴当中，由于商业保险进入新农保时需要投入大量资金，如果缺乏政府在政策上的扶持，但长此以往则无法对商业保险形成保障，这就造成商业保险公司短期内对新农保的投资热情较高，然而从长远来分析，商业保险公司后劲可能会收到影响，此类业务的持续性不甚理想。
（二）地方政府对新型农村社会养老保险缺乏推广力度
我国农村养老保险目前仍然是以缴费型为主，具体则有地方“补入口”，政府“补出口”，这种情况会造成地方参保率与地方财政压力直接挂钩，参保率越高，财政压力越大。这种情况会使地方政府产生消极的宣传，商业保险进入新农保的积极性也随之降低。
（三）商业保险进入新型农村社会养老保险还需创新思维与模式
首先，保险机构需要根据新农保的需求进行理念上的创新，根据实际需要有针对的参与到新农保当中来；其次，商业保险要发挥其相对成熟的管理模式与保障机制，真正体现保险行业的专业性；再则，商业保险公司要根据具体情况改善经营方式，通过创新服务的方式，突出保险公司的管控能力；最后，保险公司要根据国家政策的变化制定应对措施，化解政策风险。
四、商业保险参与新型农村社会养老保险的对策
（一）商业保险需要在新型农村社会养老保险制度中寻求支持机制
商业保险通过自身的专业优势，在新农保当中寻求支持机制，根据新农保制度的特点制定相对应的介入方式，发现并弥补新型新农保当中的制度当中的缺点与不足，促进相关部门对新农保政策进行修订与调整，使得商业保险公司能够与政府合力促进新农保制度的完善。
（二）商业保险介入新型农村社会养老保险以提高流程运行效率
保险公司可以通过自身的资源优势，提供更为优质的服务。在基本管理服务当中，商业保险要通过管控技术，对保险流程进行风险管控，减少甚至杜绝资金挪用、虚假操作、人情因素等保险风险。与此同时，建立完善的档案管理系统，使参保人员的信息能够更准确的呈现出来，更好的为新农保服务。
（三）加强与深化商业保险与新型农村社会养老保险的合作与保障机制
一方面，商业保险凭借自身完善的保险管理与控制能力，解决政府在新农保实际操作中的难题，如流动人口资金、账户转移等，可以使资金进行整体统筹；另一方面，商业保险可以根据农村参保的实际情况，设计具有针对性的保险产品，寻求市场的差异化开拓，提供多样化的产品和业务，满足农村人口层次的差异化需求。
（四）加强介入新型农村社会养老保险的商业保险公司的监管力度
农村社会保障体系的建立相对脆弱，不成熟的农村保障市场非常容易引起商业保险公司的恶性竞争，这就使得对商业保险公司的监管力度必须加强。通过加强对商业保险公司的管控，杜绝挪用资金等违规行为，已经发现必须严厉惩处。
总而言之，政府需要根据当地的实际情况施行有针对性的新型农村社会养老保险机制，在政策上要对新型农村社会养老保险进行扶持，并且制定更为完善的与农村保险制度相关的法律法规，构建更为稳定的保险环境，调动群众参保的积极性。同时，要明确政府与商业保险公司之间的关系，以形成更为完善的保险方式与保险机制，确保新型农村社会养老保险的顺利实施。
参考文献
[1]朱龙培.农村养老保障体系中商业保险参与性不足的困境[J].农村经济，2012（08）.
[2]左欣立.浅析商业保险参与新型农村社会养老保险模式的发展[J].时代金融，2012（12）.
1.1农村传统家庭养老制度薄弱
在长期以来，我国农村的养老模式主要依赖于家庭养老的方式。但随着家庭模式逐步的小型化和居民代际分离的倾向的出现，传统的家庭养老方式并不能满足于现代养老问题的解决需求。特别是我国计划生育政策的实施，使农村家庭结构发生了重大的变化。大量的农村青壮年向城镇转移，使父母和子女异地分离，农村家庭的养老照料源和赡养源已逐步减少，家庭难以再继续承担养老保险的责任，使得老年人的养老问题越加趋向于社会养老保险。因此，广大农民迫切地需要享受与城镇居民同样的社会保障制度。
1.2旧农村养老保险不适应现状发展
我国的农村养老保险制度已不适应当前农村发展，随着我国经济的大力发展，城市化建设进程的加快，农村人口的流动性日益增高，大量的农村劳动力流向了城市，但农民工还没有具备融入城镇养老保险制度的经济承受能力，我国的农村养老保险也没有提供相应的制度安排，因此，农民得不到任何养老保障，从而产生一系列农民工养老保险权益得不到有效维护的问题。
2新型农村养老保险政策制度所存在的问题
2.1农村补助标准偏低，保障作用仍待提高
新型农村养老保险制度规定，个人缴费有一百至五百元／月五个档次，中央财政为参保农民提供每人每月55元的基础养老金，地方政府给每人每年再补贴30元。这个标准尽管可以在一定程度上改善农民的生活，但总体上保障水平仍然很低。对于农村贫困人群，由于自身经济条件的制约，往往选择较低档次进行投保，投入资金偏少，将来领取的养老金就会很少。由于未来还存在一定的通货膨胀，这样的保障水平只能够保证农村老年人维持较低生活水平状态，不能彻底地解决农村居民的养老问题。
2.2养老金领取年龄偏晚
新农保规定，参保的农村居民只有在达到60周岁时才能开始领取养老金，而并没有像城镇职工基本养老保险制度那样分别规定男女领取养老金的年龄。但是农村居民特别是农村女性，在50周岁以后基本就不能再从事体力劳动了，因此她们在50岁之后就没有了收入来源。这就可能导致农民的养老问题面临着既缺乏经济支撑又缺少家庭保障的双重局面。
2.3与其他制度衔接不够完善
新型农村养老保险制度推行试点之后，很多农户一时还搞不清楚新旧农保的区别，很多农户不知道自己老农保所缴的费用在实行新农保之后将何去何从。因此农民的参保积极性不高，对新农村养老保险制度也缺乏兴趣与关心。
3完善新型农村养老保险政策制度的建议
根据我国农村养老保险政策制度的实施问题，需建立健全的城乡居民社会保障体系，坚持以全面覆盖，保障基本需求，从多层次，可持续的科学发展方针，加快推进农村居民养老保险保障制度的建设。为了完善新型农村养老保险政策制度的实施，结合黑龙江省的农村保险制度，进而提出以下几点建议：
3.1加快推进社会保险政治立法工作
我国需建立一部完善统一，具有相当强制性的农村社会养老保险政策，通过法律手段落实农村养老保险政策的实施，完善政治制度的漏洞，从而保障农民从根本上，获取自身利益及对老年保障的需求。同时，在落实农村养老保险制度设计时，不仅需考虑农村老年人的经济需求，还需考虑老年人对于精神方面的需求。与西方社会子女无需对父母进行赡养的责任观念不同，我国所讲究的是“尊老爱幼“”父慈子孝”，子女需在对年老的父母进行孝敬，满足父母物质及精神上的支持。所以，新农存保险政策不应只单方面的关注调节机制，更应该关注老年人精神上的需求与补足。
3.2提高宣传力度
地方政府或乡村城镇地区需通过电视、新闻、广播、组织集会、报纸、咨询服务等方式面向农民，提高对新型农民养老保险政策制度的宣传力度，为广大农民排忧解难，答疑解惑，消除农民各种思想阻碍，调动农民参与养老保险的积极性，减少农民对于以后养老问题的烦恼。
3.3落实政府财政支持的力度
实现农村养老保险的覆盖实施时资金的保障。根据发达国家与我国经济发达的城市的发展经验，农村的养老保险资金筹措死以省级以上的财政资金投入为主，试点地区或市县财政配套设置为辅。而作为我国农民大户的黑龙江省，应适当地提高省级财政的投入比例，按需提高资金，同时，也可以呼应社会团体，经济组织或公益基金的力量，通过募捐、发行福利彩票等方式、积极吸收募集养老保险的资金筹备。
3.4强化养老基金的监控，落实服务咨询设置
要想让参与保险的农民可以通过信息管理系统了解及咨询自己的情况，使农民心理踏实，需建立一个全省统一的新农村保险管理系统。因此，必须大力推广社会保障卡，方便参与保险人士能够通过保障卡进行缴费、领取保险金额和查询信息，发挥信息设备功能，利用国有银行和商业银行多网点的作用，给参保农民领取待遇和缴纳保险费提供便利。与此同时，需严格对养老基金进行管理，防止养老基金被不良分子利用不良手段私自挪用，保障投保人士的利益。
3.5增加农民收入
实现新农村养老保险政策制度的推行，不仅需完善新农保政策制度的实施，也需关注于农村农民的经济收入。收入既是老年人生活的根本保障，也是新农村养老保险制度顺利推行的经济基础。持续加大对农村农业人口的补贴以及惠民政策，建立合理健全的农业产品价格机制，可以有效确保农民的收入与国民收入同步增长。
4结论
1.国家的政策和立法滞后
我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献：
[1]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.
[2]刘昌国.浅谈我国农村养老保险制度[J].农村金融研究，2008，5.
[3]向雪梅.我国农村社会养老保险问题研究[J]，特区经济，2008，4.
1.国家的政策和立法滞后
我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献：
[1]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.
[2]刘昌国.浅谈我国农村养老保险制度[J].农村金融研究，2008，5.
[3]向雪梅.我国农村社会养老保险问题研究[J]，特区经济，2008，4.
【关键词】社会养老保险 农村
一、我国农村社会养老保险存在问题的原因分析
1.国家的政策和立法滞后
我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献
[1]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.
【关键词】碎片化；养老保险；经验教训
【中图分类号】F241.4 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736×（2012）07-0118-04
一、我国碎片化养老保险制度的现状分析
碎片化（Fragmentation），原意是指完整的东西破成零片或零块，缺乏完整性和统一性。在本文是指由于养老保险政策的不统一所导致的各种养老保险制度的人为分割，使得在同一个社会中存在着针对不同地区、不同群体实行有差异的养老保险种类的情况。
在城乡二元结构的模式下，我国现行的养老保障制度体系明显的表现为“贴补丁”式的发展。首先，在城镇先后围绕公务员和城镇企事业单位建立了城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度和城镇居民养老保险制度等。其次，在农村先后针对不同的农民群体建立了农村养老保险制度、失地农民养老保险制度以及农村五保户制度、农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度、新型农村社会养老保险制度等。随着农民工群体的日益壮大，各地还相继制定出农民工的养老保险制度。
与此同时，我国的养老保险制度不仅仅存在着城乡二元结构，还存在城镇二元结构。自20世纪50年代初我国的养老保险制度建立以来，城镇职工养老保险制度就实行两套不同的制度，即企业职工养老保险制度和机关事业单位职工养老保险制度。在2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》之前是企业与机关事业单位分立，在2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》之后则是机关与企业事业单位分立。公务员与事业单位人员总数占社会养老保险需求总人数的1 6%，但是这一部分人员至今还没有纳入到社会养老保险统筹账户制度的范围中来。
总的来说，我国的养老保险制度从一开始就缺乏整体性的政策设计，处于过度分割、杂乱无序的状态。中央政府只是在制定一个制度框架的情况下，允许各地区因地制宜地在制度上和标准上“各行其是”，标准大多是“一地一策”甚至“一地多策”，导致社会成员在缴费、补贴以及享受待遇的标准、基金管理和个人账户记账利率等方面存在巨大差异。制度则停留在地方分割、低层次统筹层次上，且制度间边界也不清晰，并且还有很大一部分的公民还没有被养老保障制度所覆盖。全国存在2000多个统筹区，大部分地区的养老保险仍停留在县级统筹甚至更低的基础上，分别由几千个经办机构管理着。我国的养老保险制度碎片化面临着亟待改革的局面。
二、我国碎片化养老保险制度存在的弊端
（一）社会公平与效率的严重失衡
目前，我国的养老保险制度碎片化的情况面临着公平和效率两方面的问题。首先，城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度、城镇居民养老保险制度、农村养老保险制度和失地农民养老保险制度在缴费水平和养老金待遇水平等方面确实存在着不公平的状况。其次，在效率方面存在两个方面的缺失。一是管理效率的缺失。只有以最小的成本保证制度本身管理体系的有效运行才能是有效率的。但是，目前我国养老保险制度的实施就要有多个机构来经办，大多地市都设立社保、机关保和农保等经办机构，造成管理成本的增加、资源的浪费和效率的低下。只有把“碎片”整合起来，从而把管理系统整合起来才能够提高管理效率。二是控制效率的缺失。我国碎片化的养老保险制度可以说是各自为政的的养老保险制度，它的统筹层次低，大部分停留在县级统筹的层次；覆盖率低，使得参保者在多种制度之间无所适从，尤其对介于城镇和农村之间的农民工来说，相对增加了参保人对制度的认知难度，影响了参保积极性；承担风险能力差，根据大数法则，如果参保人群规模越大则越有利于风险共担。但我国碎片化的养老保险制度就使得风险分散，苦乐不均。最后，根据福利刚性的特点，在多种养老保险制度并存的情况下，养老金待遇较低的群体必然向养老金待遇高的群体看齐，最终的结果必然是就高不就低，给我国的财政带来沉重负担。
（二）社会稳定和发展的严重受阻
我国养老保险制度碎片化的问题给居民带来了极大的不便，“碎片化”给全国统一的劳动力大市场的形成和劳动力的合理流动带来很大的阻碍，不利于城乡的统筹发展。在社会主义市场经济条件下，劳动力的合理流动是人力资源能够得到优化配置的重要路径。为此，我国的企事业单位纷纷改革，以适应这种变化的需要。但是，养老保险的变革则没有根据市场环境做出相应的调整，依旧分裂的养老保险制度制约了社会活力和市场竞争，不能吸纳各种各样的群体充分就业，成为继户籍制度之后又一影响全国劳动力市场形成的重大因素。另外，我国的养老保险制度在统一的制度体系内把不同的人员划分为三六九等，分别制定不同的制度，待遇也自然不同。不同待遇自然会导致不同群体之间的攀比，这也就为社会的稳定埋下了隐患。由于养老保险支出的刚性作用，最终的结果是低水平的待遇向高水平看齐，拉高福利待遇。与此同时，养老保险制度缴费水平的提高就难以避免，但高水平的缴费率自然会在其他的利益群体中产生强烈的抵触情绪，引发反抗甚至抵制，给社会安全带来新的不稳定因素，不利于化解矛盾、缩小差距、促进社会的可持续发展。
三、国外典型国家社保整合经验及教训
（一）英法美等国社保整合的措施及回顾
1.英国的管理机构改革。英国的贝弗里奇模式的兴起立足于整合之前历史遗留的社保制度碎片化现状，以建立起一个“大一统”的社保制度。目前，英国基本完成了碎片整合的历史任务。自1948年英国宣布成为福利国家以来，在管理机构上先后经历了多次改革，最终形成了比较完善的多层次管理机构。英国的主要社会保障机构是DWP（Department For Work And Pen-sions），就业中心、信息技术部门和养老金规划部门等都是其重要组成部分。另外，包括养老及咨询服务机构、专门法庭和社会基金独立审查机构等部门的其他相关机构，也为英国的主要社会保障管理机构提供了技术上的补充和服务上的协调，同时也为个人开辟了相关的咨询、申诉和监督的渠道。最后，一些诸如慈善组织、社区和其他相关机构的非政府组织也为完善英国的社会保障制度发挥着自己的功能。这样就使得公民能够在福利的获得上得到准确有效的服务信息，在权益受到侵害时有通畅的投诉渠道和专门的维权部门，其社保权益得到有力的保障。但是，我们还应当看到，在英国社会保障制度得到稳定，基金管理风险得到降低，被保障群体安全感得到增强的背后，包揽各个方面的机构设置也在一定程度上降低了办事的效率，同时减少了非政府组织可以发挥的活动空间。
2.法国的养老金制度改革。法国的社会养老保险体系相对于其他国家来说，覆盖面较广，社会保障水平也较高，但是其碎片化（法国养老计划的数量多达1500多个）的养老金制度造成了社会群体利益的失衡和社会结构的失衡，其最终导致的结果不容忽视。自20世纪80年代开始，法国展开了一系列的养老金制度改革。从最初的消减福利逐步提高给付门槛开始，然后逐步地从私有部门扩及到公共部门，延长了退休金的缴费时间、延长退休年龄、提高公关部门缴纳比例，以期公共部门和私有部门逐步实现统一。但是每次改革都直接或间接地引发了大规模的罢工，铁路等享有养老保险特权的“小制度”甚至每隔两年左右便发动一次全国性的大规模社会运动，同政府的改革行为做斗争，至于小规模的罢工、游行、示威等则相当频繁和密集。政府的养老金改革制度没有达到预期的目标，尽管政府表示民众的不满并不能使其放弃延长退休年龄的养老金改革计划，但是照顾到民众的情绪也是我们在推进制度改革的过程中应该注意到的问题。法国养老金的改革将为我国碎片化养老保险制度的改革提供前车之鉴。
3.美国统一的养老保险制度的建立。1935年美国通过了世界上第一部《社会保险法案》，一起步就建立起一个统一的社会保障制度。该制度运行70多年以来效果良好，它使大多数的老年人得以安享晚年，对于“三分之一年龄在65岁以上的美国人来说，从社会保障制度中获得的津贴构成他们总收入的90%”，为数众多的美国人依靠着政府发放的养老金、各种补贴过着舒适而有保障的生活。尽管美国的经济发展水平与欧洲差不多，并且呈现出特别明显的二元结构特点，但是它并没有走欧洲国家的老路，选择以行业和企业为基础的碎片化制度，而是逐步地将所有私有部门和公务员全部纳入到养老保险的覆盖范围中，主动地走出了一条“渐进式大一统”的独特道路，并最终完成了社会保障统一的道路。
（二）国外典型国家社保整合的经验与教训总结
以英国、法国和美国为代表的三种不同整合措施所带来的改革效果是完全不同的。英国多层次社会保障管理体系的设置，使得部门管理结构相当完善，单位办事效率提高，为社会保障制度的组织管理提供了保障和制度支持，奠定了社会稳定的基础；法国半个多世纪以来饱尝碎片化保障制度的苦头，多次养老金改革制度也相继引发了社会各阶层的不满，自改革开始到现在，各种大规模的社会运动、游行、示威相当频繁，其社保制度起到了社会安全网作用，但也是一个“烫手山芋”，没有能够成为社会的稳定器；美国自建立起统一的社会保障制度以来，不分城市农村、公务员还是企业部门，全部国民参加基本养老保险制度，尚且没有发现因社保问题而引发的社会不稳定的记录，为其社会的安全和稳定做出了巨大的贡献，从而也就没有因多种退体制度引发的不同待遇的攀比而使改革遭到大范围的反对。
英国对其社保碎片化的整合告诉我们，采取碎片整合措施的时间越早，成功的可能性也就越大；反之，法国在整合过程中遇到的一系列障碍告诉我们，进行碎片整合的时间越晚，整合的难度和遇到的阻力也就越多，甚至成为不可能；美国一起步就建立的统一的养老保险制度对社会的稳定做出的巨大贡献告诉我们，统一的养老保险制度是一个理想的境界。总之，国外典型国家养老保险制度改革总体呈现出一个很明显的趋势，那就是由分立制度向统一制度的转变，这一转变也必然会对我国产生很大的冲击和影响。
四、国外社保整合对我国碎片化养老保险制度的经验和启示
（一）积极推进养老金制度的改革
1.改革应该从公共部门人手。养老金改革的最终目的是逐步缩小城乡企业、机关事业单位之间的待遇差距。法国的养老金改革从私人部门到公共部门推进都没有成功。在我国情况更加复杂的情况下，需要从公务员人手改革，做好养老金改革的表率作用，以期在不降低机关事业单位等公职人员待遇的基础上，逐步提高企业职工的待遇水平，使人们利益增大，认同改革模式，最终促进养老保险制度的可持续发展。
2.逐步提高并统一退休年龄。法国在延长退休年龄及缴费期限的改革中，尽管力度相对柔和，还是遭到了很强烈的反对。这就要求我国在延长退休年龄和缴费期限的改革上只能是小步渐进的，通过将其实现目标的时间拉长，来减少改革过程中的阻力。
3.处理好眼前利益和长远利益之间的关系。养老保险制度本身具有刚性，易升不宜降，法国工会大声反对改革的原因就是为了保证工人的福利水平不降低，维护其权益。因此，我国的养老保险制度在提供新的养老福利项目时一定要设定好合适的起点，把握好养老保险水平的适度性，以保证其适时适度稳定增长。同时做到量入为出，合理控制养老保险的各项福利费用的增长，以应对未来人口老龄化可能带来的各种风险。
（二）努力完善管理机构的设置
1.设立专门的司法保障机构。英国专门法庭的建立为劳动者的劳动诉讼和处理争议开辟了畅通的途径，保障劳动者自身社会保障权益的实现。我国的社会保障法尚不健全，也没有专门受理社会保障案件的法庭，劳动者在社会保障权益受到侵害的时候无法可依甚至无处可诉。投诉机制的缺位也不利于促进社会保障部门提高服务意识。所以，我国应该制定专门的司法机构，并建立起完善的投诉机制为政策制定提供信息支持。
2.完善信息管理系统。建立起完善的信息系统的建设，为社会成员提供各种福利信息，降低由于沟通不畅而导致的效率缺失的问题，改变目前养老保险管理部门分散化、非常化导致的政出多头的状况，把各个部门所掌握的管理职能和信息整合到一起，提高养老保险管理的整体效率。
3.加强各组织机构的合作。英国由于非政府组织的发展受到限制而带来财政压力，这告诉了我们非政府组织的作用不能小觑，我们应当充分发挥非政府组织的作用，引入市场机制，让一些盈利机构来运营和管理养老保险制度的—些项目，政府作为监管者履行其职责。
4.加强养老保险基金管理机构职能。将养老保险资金纳入社会统筹的部分统一由中央政府筹集、管理、调剂和调动，计入个人账户的部分则由省级机构负责管理和运营，实现养老保险资金的效用最大化。
关键词：社会养老保险 农村
一、我国农村社会养老保险存在问题的原因分析
1.国家的政策和立法滞后
我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
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