时间：2023-07-18 09:34:55
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇公共资源法律法规，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
关键词：人力资本阶梯发展规律 企业员工 培训机制
自从20世纪60年代以来，促进经济增长的各种因素中，人力因素占有越来越重要的位置。当舒尔茨、贝克尔分别提出通过培训提升人力资本理论后，人力资本从物质生产的决定性解放出来，形成真正的知识效应。此后，人力资本发展理论蓬勃发展。
1 人力资本阶梯发展规律内涵
人力资本阶梯发展规律是指个体人力资本在发展过程中会经历成长提高阶段――高原现象阶段――第二次提高阶段。（见图一）
人力资本阶梯发展规律内涵：
1.1 人力资本成长提高阶段
人力资本成长初期随着劳动者投入的能力、知识、技术、创新概念和管理方法的质与量不断提升，人力资本要素投资的不断增加，工作效率、效果不断提高。但是这个阶段劳动者的学习曲线并非直线上升，而是螺旋式提高，这是因为受到疲劳、心理、工作条件、投资成本-收益等诸多因素的影响。
1.2 高原现象阶段
劳动者的能力、知识、技术、创新概念和管理方法等经过一段时期的人力资本投入后，呈现出稳定状态，这在心理学中称之为高原现象。产生高原的原因是多方面的：国内外的研究认为主要是由于生理原因，因为这时劳动者已经达到了人的体力和反应器官的生理极限；另一个主要原因是心理因素，即当达到某一目标后的下意识的放松过程。任何原因引起的高原现象都只是人力资本发展过程中的暂时停顿，这种停顿不是人力资本成长的停止，而是创造活动的间歇，是新的飞跃的起点。
1.3 第二次提高阶段
劳动者的能力、知识、技术、创新概念和管理方法等经历“高原现象”阶段后，人力资本总体水平又有所提高，这时心理紧张消除，劳动者的能力、知识、技术、创新概念和管理方法等达到新的高度。
2 基于人力资本阶梯成长规律的员工培训路径
如图二，实现人力资本提升的有效培训路径是：
2.1 以技术培训提升企业绩效
员工入职的初期阶段，各种技术均不成熟，企业通过完善的培训计划提升员工的技能和职业素养，个体与组织的不断追加的人力资本的投入如：组织培训、聘请培训讲师、因培训所带来的误工等等，推动个人及组织绩效的提升。
2.2 以职业发展培训推动员工成长
员工的个人特质，如能力、态度、动机、职业规划等，不仅影响培训学习的意愿及程度，还会影响培训的效果。能力、动机、职业规划较强的个人能够较好地做好完成培训所学的准备，也更有可能主动积极地去寻找或获得运用培训所学的机会。因此，要提高企业的培训能力，突破员工高原平台，必须建立企业引导的、合适员工参与的员工职业发展计划。韩国的LG公司，明确提出，要“把好的培训给有能力的员工”，培训往往成为职务晋升、工资提高的第一步。
2.3 通过有效激励强化员工学习动机，跨越高原平台
高原平台对许多员工而言往往成为过去成就的平台，在高原平台上许多员工由于种种因素失去了进一步提升的动力。有效的激励可以强化员工的学习动机，可以帮助员工成功跨越高原平台。如通过目标设置理论帮助员工建立更为具体、明确的，具有挑战意义的目标；通过期望理论帮助员工建立起努力、成绩和奖励之间的依存关系，那么受训人的学习动机会变得强烈；运用需求理论帮助员工感知到激发自己的成就需求和日后的职业成功存在密不可分的关系，那么员工的行为就会符合组织的要求。
3 企业员工培训机制的建立
3.1 改变传统的培训模式，建立战略性的培训体系
虽然目前大多数的国企都有自己的培训基地，并且每年都制定相关的培训计划对相关的技术人员进行培训，但是各个业务部门举办的一般都是短期培训班，仅仅限于岗位培训，主要固守“培训书本化”和“教学课堂化”的传统模式，这种培训忽视了员工综合素质的培养以及企业文化的形成。战略性的培训是为了发掘员工的潜力，将培训的结果转化为企业自身的竞争力。企业的培训应当贯穿于每个员工在企业工作的整个过程，并鼓励员工进行各种继续教育，同时坚持内部与外部培训相结合的多样化培训形式。培训应当培养员工的专业技能、团队精神和国际商务，以使员工更好的掌握各领域的知识以提高国际竞争力。
3.2 通过需求分析，提高培训工作人员的素质
在市场经济条件下，培训需求庞大、复杂，这就要求企业进行科学有效的需求分析，促使培训管理与培训师资合二为一。培训部门机构简单、人员精干并具有很高的素质是现代企业的要求。以日本的丰田公司为例，丰田在全球拥有15万员工，但是负责全体员工培养的仅有40余人。但是这些培训人员不但精通外语，擅长计算机，更是善于管理和研究，不但能够教授很多门课程，与公司和社会都有广泛的联系。因此，建立高素质精干的培训工作人员是企业考虑的重点问题。
【关键词】 高血压；植物神经功能；动态血压；心率变异性
Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China
【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.
【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation
心率变异性（HRV）是反映心脏自主神经功能的重要指标，自主神经功能正常对维持适当的血压具有重要的意义。为了解高血压病患者自主神经功能及血压的变化规律，为临床治疗提供理论依据，我们应用动态心电图和动态血压对高血压病患者和血压正常者进行同步检测，并对两组患者各参数进行对照分析。现报告如下。
1 资料与方法
1．1 对象 选择符合WHO 1999年诊断标准的原发性高血压患者（观察组）110例作为研究对象，年龄40～76岁，平均年龄（56．6±4．04）岁；其中男72例，女38例。另选110例血压正常者作对照（对照组），年龄43～76岁，平均年龄（55．8±5．32）岁；其中男75例，女35例。两组年龄、性别相比差异无统计学意义。经询问病史、体检、UCG、ECG及实验室检查排除继发性高血压、风心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心电图为窦性心律并除外束支阻滞、Ⅱ度以上房室传导阻滞、病态窦房结综合征患者。所有患者均未用影响HRV的药物。
1．2 方法 ①动态血压测定：采用美国Spacelab 90207无创性动态血压监测仪，受试者处于日常生活状态下，测压间隔时间白天（6：00～22：00）15 min，夜间（22：00～6：00）30 min，如果24 h内有效的监测次数少于应获得次数的80%的患者，则隔日重测。有效血压读数标准：收缩压70～260 mm Hg，舒张压40～150 mm Hg。统计指标包括：24 h平均收缩压、舒张压；白天平均收缩压、舒张压；夜间平均收缩压、舒张压；夜间收缩压、舒张压下降率。②HRV测定：采用美国Centery 3000 Holter 分析系统，所有患者均行3导联（CMV5、V1、CMF）动态心电图检查，各种心律失常及ST-T改变均经过人工校正，剔除非窦性心搏。统计指标有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜间SDNN、LF、HF、LF/HF等。
1．3 统计学方法 所有资料数据均输入计算机，用Microsoft Excel进行处理，计量资料用均数±标准（x±s）表示，采用t检验。
2 结果
2．1 两组动态血压比较 见表1。
2．2 两组HRV比较 见表2。
2．3 高血压组HRV昼夜比较 见表3。
2．4 正常组HRV昼夜比较 见表4。
3 讨论
自主神经功能紊乱和交感神经活性增加在原发性高血压的发病机制中起着重要作用，心率变异性分析是评价交感-副交感神经系统功能及其平衡状态的重要指标。我们应用动态心电图和动态血压对高血压病患者和血压正常者分别进行同步检测，结果发现：观察组动态血压各参数均明显高于对照组（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率变异中各种频率成分的SDNN明显低于对照组（P＜0．01），主要反映迷走神经张力的HF低于对照组（P＜0．05），主要反映交感神经活性的LF高于对照组（P＜0．05），反映交感-迷走神经系统平衡状态的LF/HF比值高于对照组（P＜0．05）。表明高血压病患者交感-迷走神经功能不均衡下降，而交感神经相对兴奋。本组资料中，同步检测的动态血压结果也显示：观察组心率明显高于对照组（P＜0．05～0．01），进一步证明上述结论。
自主神经功能与血压波动有着密切的关系。正常人24 h动态血压曲线呈“双峰双谷”的长柄勺形，昼夜血压有一定节律，即夜间血压较白昼血压下降，下降率＞10%。动态血压的这种昼夜节律变化主要受交感-迷走神经系统的平衡机制影响，高血压病患者自主神经调节系统平衡失调，交感神经活动增加，从而导致血压的正常昼夜节律消失。本资料结果显示：观察组夜间血压下降率减低，与对照组比较，有显著性差异（P＜0．05）。其心率变异性指标中，除SDNN白昼较夜间增高外，其他指标无明显差异。而对照组HRV各指标则与动态血压昼夜节律呈现出良好的相关性变化。
Singh等[1]对119例男性和125例女性患者随访4年后发病的高血压病患者，对与高血压有关因素进行多因素分析发现HRV低频与高血压的发生密切相关，在高血压的早期甚至还没有发生高血压时就已经存在，低频可能参与了原发性高血压的始动因素。陈宝仙等[2]对113例原发性高血压病患者进行48 h动态心电图监测，结果发现，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD与无症状性心肌缺血密切相关。彭应心等[3]在对70例高血压病男性患者的HRV与高血压左室重构关系研究中发现交感与副交感神经的双重损害参与了高血压的左室重构机制，且其损害程度可能伴随左室重构过程的进行而加重。本组资料及相关的研究结果均表明高血压病患者交感、迷走神经功能双重受损，表现为HRV减低和昼夜节律消失。提示临床在治疗上除积极降压外，还应考虑自主神经功能的受损情况，给予相应的处理，才能收到较好的疗效。
参考文献
1 Singh JP．Reducted heart rate variability and new-onset hypertension：insingts into pathogenesis of hypertension．Hypertension,1998,32:293．
关键词：采矿权；转让；问题；对策
随着改革开放后我国经济社会的快速发展，矿产资源的需求和消耗均大幅增加，作为矿产资源开采权载体的采矿权稀缺性进一步凸显，通过非法定形式转让采矿权及规避报批的情形随之大量出现。由此产生的一系列问题，需及时分析，提出“止损”和完善措施。
1 采矿权转让实务中存在的主要问题
《矿产资源法》第六条规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”，明确了采矿权转让的法定形式。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定：审批管理机关批准转让的，转让合同自批准之日起生效；不准转让的，审批管理机关应当说明理由。因此，法律法规规定是明确的，即采矿权应按法定方式转让并经审批管理机关（国土资源行政主管部门）依法审批。然而，正是由于法律法规对采矿权的转让设置了如此严格的条件，导致采矿权二级市场基本没有进入良性发展轨道，在取得采矿权后，不经过主管部门的批准，非法转让的情况占相当大的比例[1]。存在的问题主要有：
1.1 程序倒置，采矿权转让审批的立法本意实现难
根据国土资源部和国家工商行政管理局《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》，采矿权人转让采矿权，受让人为已设立矿山企业的，应在采矿登记管理机关批准转让并领取采矿许可证后，到工商行政管理机关办理变更登记。即国家为了防止采矿权被“倒卖牟利”，保证有限的矿产资源能够集约利用，依法对转让条件和受让人资质进行审查，规定采矿权转让审批颁证是企业工商变更登记的前置条件。而在现代企业制度发展日趋成熟的情况下，转让双方多通过股权转让、合伙份额转让等方式实现采矿权的实质转让，并直接办理矿山企业的工商变更登记。随后受让人才持变更后的工商营业执照到国土资源主管部门申请“补办”转让审批，造成采矿权转让审批和工商变更登记的程序倒置。面对原采矿权人联系困难和工商登记已经完成的既成事实，国土资源部门处境尴尬，无法对采矿权转让条件和受让人资质进行严格审查，采矿权转让审批的立法本意难以实现。
1.2 恶意炒矿，矿产资源开发利用的总体规划执行难
随着矿产品市场飙升，在超额利润的诱惑下，一些矿业权人（尤其是采矿权人）利用种种手段，在无偿或低价获得的矿业权后，通过转手倒卖获取高额利润，进行“炒矿”。“炒矿”是在买卖过程中获取利润，不对矿山的生产经营作长期安排和投入，即使生产也是短期性和掠夺性的，因此对矿产资源造成极大的浪费和破坏，危及矿山生产安全。经过层层炒作之后，矿权在买与卖的过程中，几易其主，业主更替频繁，导致管理“断层”，破坏国家长期、整体的资源开发规划，造成国有资产流失，引发矿产资源价格不断上涨，形成价格泡沫，加剧资源紧张[2]，加大了行政主管部门依法监督管理的难度，不利于矿产资源的合理利用和矿业经济的健康发展。
1.3 纠纷频发，矿业秩序和社会的稳定维护难
未经审批私自转让采矿权的负面影响也非常明显，转让人和受让人之间、转让人股东之间以及转让人股东和受让人之间纷纠纷不断，法律诉讼频发。据黑龙江省双鸭山市中级人民法院《关于采矿权转让纠纷案件适用法律问题的调研报告》，该市近三年受理的13件小型煤井纠纷案件中，涉及采矿权转让的纠纷案件就有7件，其中煤井转让纠纷案件2件，股权转让纠纷案件3件，承包合同纠纷案件2件。在全国范围来看，因纠纷诉讼引起的群体性上访、闹访、缠诉不在少数，不少私营矿山企业几经转让，关系复杂，涉及当事人较多，对矿业秩序和社会稳定造成了严重影响。
2 采矿权转让存在问题分析
2.1 现行法律滞后于社会实践，是规避监管行为存在的根本原因
在采矿权转让实践中，除《矿产资源法》列举的法定转让形式外，还大量存在非法定交易形态的矿山企业股权、合伙份额的转让，能否一概定性为采矿权转让，现行法律无明确规定。国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定“矿业权适用不动产法律法规的调整原则。”《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”我国对不动产物权变动采纳的是登记生效模式，而《矿产资源法》及国务院的相关法规、部门规章和地方政府规章在某些规则上与《物权法》精神不符，也未区分矿业权流转合同审批与矿业权登记，甚至混淆，以致于执法实践中适用法律存在诸多疑惑，亟待改进。
2.2 行政主管部门之间信息沟通不畅，是导致程序倒置的直接原因
由于采矿权转让受到严格的限制，同时又蕴含着巨大的经济利益，采矿权人自然会产生以股权转让的方式，来规避关于采矿权转让的严格限制的动力。现实中，可能存在记载不一致的能够证明采矿企业性质的证明文件，如《采矿许可证》、《生产许可证》、《矿长资格证》和工商登记档案等。不同的非规范性法律文件出现不同的记载内容，其原因与实践中矿业开采、经营、转让的申请、批准和登记机关的分散性以及各个行政主管部门之间，没有建立良好、及时的信息沟通有关，从而也导致了采矿权转让审批和工商变更登记办理程序的倒置。
2.3 未经审批的采矿权转让不受法律保护，是纠纷诉讼频发的主要原因
经过国家对矿业市场的调控和规范，大量的小矿山被关闭或整合，保留下来的采矿许可证更加一证难求，据2010年统计，全国开采企业11.95万个，比1994年历史最高年份的28.88万个减少近60%，集约开发水平不断提高[3]。截止2012年12月底，全国非油气有效采矿许可证有9.7万个，同比下降9.1%，较上年底减少9700个[4]。采矿权转让合同签订之后如未经审批，或因产业政策性调整，导致一方当事人无法履行报批义务，在矿产品价格上扬或受让人经营效益较好时，曾经廉价转让采矿权的当事人受利益的驱动和诱惑，常以未办理采矿权转让审批手续为由提讼或上访。
3 规范采矿权转让的对策
3.1 建立适应社会主义市场体制的矿产资源法律法规体系
3.1.1 修改矿产资源法
现行《矿产资源法》已经明显不适应当前经济社会的发展需要，迫切需要根据新形势对该法进行修改完善。修改时应增设“矿业权转让”章节，明确界定采矿权转让方式、需要备案的具体情形，尤其对股东进出、股份变化、法人代表变更、企业性质转变、企业资产整体出售（采矿权人不变）等与采矿权转让的关系予以规定，对其涉及采矿权转让的行为进行规制；明确不报批、不备案的法律后果；明确非法转让采矿权的情形及其承担的法律后果。.
调整采矿权转让审批权限。按照简政放权和“谁发证，谁负责”的原则，调整现行采矿权转让由部、省两级审批的规定，实行部、省、市（州）县（区）四级按颁证权限分别负责本级颁证的采矿权转让审批，其中部、省、市（州）三级的采矿权转让应按规定进入同级矿业权交易机构或公共资源交易机构签订转让合同。
3.1.2 修订采矿权转让管理制度
实行采矿权转让的分类管理制度。对转让双方签订转让合同并完成价款支付的情形，经审查采矿权符合转让条件、受让人具备相应开发资质条件的，直接到国土资源行政主管部门办理采矿权转让审批；经审查不符合上述两项条件的，批复其转让合同无效。无意向受让人的，由采矿权人委托矿业权交易机构或公共资源交易机构挂牌转让，确定受让人，转让人和受让人在交易机构的鉴证下签订转让合同，严格进行转让信息公示和转让审批。通过分类处理，增强法律执行的可行性，引导采矿权人进场交易，将采矿权转让纳入依法监管的轨道。
3.1.3 完善采矿权登记制度
国土资源管理部门通过完善采矿权管理信息系统和矿业权配号系统，在采矿权登记中将矿山企业控股股东和法定代表人列入登记内容，并在采矿许可证副本上注明。控股权变动而没有到办理转让审批或备案的，基于采矿权产生的有关权益，国土资源管理部门应不予保护。
3.1.4 强化法律法规的衔接
矿产资源管理法律法规应加强与《物权法》、《合同法》及即将出台的《不动产登记条例》等相关法律法规的衔接，实现采矿权的物权属性和不动产属性互不冲突、采矿权转让实务中存在问题能够顺利解决以及合理开发有限矿产资源的目的，促进我国矿业经济的健康、有序发展。
3.2 加强对持证矿山企业的监督检查
国土资源主管部门建立日常动态巡查和采矿权年检相结合的监督管理制度，加强对持证矿山企业股权变化情况的检查，对企业控股股东发生变化而未申请采矿权转让审批的，下发整改通知，要求其限期整改完成；股权变化可能影响采矿权人经营策略的，督促其将股权转让协议报主管部门登记备案。对未按规定申请转让审批和备案以及转让审批和备案审查中发现股权变化影响矿产资源合理开发利用的，督促其整改，否则采矿权年检不予通过，采矿权到期不予延续。对影响严重且涉及上市公司的，向证券监管部门提出相应监管建议。做到及时发现，及时规范，尽可能避免矛盾叠加引发的纠纷和诉讼。
3.3 建立部门信息沟通协调机制
国土资源、工商、证券管理部门之间加强协调，在办理采矿权变更登记、工商变更登记和上市矿业公司股权转让信息披露时互相告知，明确告知义务和流程。工商行政管理部门在办理矿山企业工商年检和工商变更登记时要求提采矿许可证副本，发现控股股东与工商登记不符的，不予办理工商变更和年检。同时国土资源管理部门与税务管理、发改委等部门合作制定采矿权转让税费征管办法，对采矿权转让行为按规定征税，受让人凭采矿权转让合同、矿业权交易机构出具的鉴证文书和纳税凭证向国土资源管理部门申请办理采矿权变更登记手续。
参考文献：
[1]曹晓凡，王正.浅议采矿权转让过程中的若干法律问题[J].中国矿业，2009（8）：21-23.
[2]尚宇，卜小平.对矿业权市场若干问题的思考[J].中国矿业，2009（4）：21.
一、加强领导，保障依法行政工作顺利推进
1、调整领导机构
为了加强对依法行政工作的领导，推进依法行政规划全面实施，调整充实依法行政领导小组成员及办事机构人员，组长由兼任（），副组长由兼任（）成员为：
办事机构设在局法规监察股，同志兼办公室主任。其办公室成员为：
2、加强机构、队伍建设
对本工作计划、依法行政工作的组织，主要抓、负总责，分管靠上抓，一岗双责，做到依法行政工作与工作同部署，同检查，一级抓一级、层层抓的工作格局。成立依法行政工作的办事机构，组织和本机关及下级国土资源管理依法行政的工作；各职能机构在依法行政工作中的职责，把规划的工作任务分解到人、分解到月，认真进行考核，奖罚分明。
3、纳入目标任务，制定工作计划，加强工作检查，年终总结
各级要制定切实可行的工作计划。继续落实市局依法行政工作领导小组及办公室工作制度，推进依法行政中的统筹规划、综合协调和组织联络工作，年初，起草下发了成都市国土资源系统2010年度依法行政工作要点，对全年的工作及时进行部署，年中，按照工作目标任务进行阶段性督促检查，树立先进经验及时推广。年底，由各县市局均汇报全年工作情况，总结工作经验教训，进一步推进依法行政工作有条不紊地深入开展。
二、完善规范性文件制定管理工作
1、加强土地问题研究，积极制定国土资源管理规范性文件
根据《四川省行政机关规范性文件管理规定》的要求，建立和完善规范性文件的法律审核制度，制订的规范性文件在报送同级政府法制部门进行合法性审查前，由本部门的法制工作机构进行审核把关，确保行政决策符合法律规定，防止越权决策。并定期对规范性文件的执行效果进行评估。
2、贯彻166号令(文件见参考资料)，依法制定规范性文件
3、加强规范性文件管理，提高透明度
根据省人民政府办公厅《关于加强规范性文件管理的通知》的要求，对以前厅发规范性文件进行了清理，确定了个待处理文件，废止件，建议纳入修改计划的件，对现行有效的规范性文件均在市局门户网站上予以公开。并按照国土资源部办公厅有关通知要求，对年月日以前公布的、现行有效的相关法律、法规、规章、规范性文件逐一清理，并按时提交了清理工作报告，将目录在市局门户网站上公开。
三、行政决策机制
（一）集体决策制度
继续落实集体决策制度，我厅重大项目立项、部门预算、重要改革方案等重大事项，必须都由局务会讨论决定。集体研究，集体决策。
（二）内部会审制度
县级以上国土资源管理部门要完成本部门会审办法的制定或者修订工作，将建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审查、国有土地使用权出让、划拨用地审批、临时用地审批、宅基地审批、探矿权采矿权审批、土地开发整理项目安排等行政许可、公共资源的分配全部纳入会审范围。进一步完善会审程序，明确会审责任，提高会审效果。坚决纠正把会审制度形式化，利用会审制度淡化和规避责任的现象。
（三）听证制度
国土资源听证制度。《国土资源听证规定》的要求，健全和国土资源听证规定，全市各级国土资源管理都要听证制度。对更新城市基准地价，修编土地总体规划及国土资源专项规划、拟定区域性征地补偿标准等与利益密切的决策，应当向社会公开征求意见；拟定征地补偿安置方案、国有土地使用权和探矿权、采矿权许可重大行政处罚等涉及切身利益的，书面告知当事人有听证的权利，并依当事人申请组织听证，意见。
（四）责任追究制度
建立凡工作人员违反首问责任制、限时办结制，不履行或不正确履行岗位职责，以至于影响我局形象，贻误各级交办的工作或者损害服务对象的合法权益等行为予以追究的制度。
四、规范行政执法
（一）执法监督检查、案卷评查
树立程序正义理念，保证程序的公正到位，切实强化各项行政行为的监督检查，确保在具体行政行为中依法办事，按规定程序操作；量化行政执法标准，特别是减少自由裁量权，严防行政违法行为的发生；落实市局有关案卷建立规定，并对本局范围内行政执法案卷质量进行自查。行政执法案卷质量检查的主要内容包括：统一受理、一次性告知、决定送达以及申请材料、层级审查、听证等资料是否归档齐全；填写内容是否完整正确、签字盖章是否符合要求、复印件是否与原件核对、申请人委托手续是否齐全；是否存在擅自更改、变造案卷内容等违法行为；行政执法案卷的整理、归档、保管工作是否符合要求。
（二）行政复议
认真做好行政复议、行政诉讼案件的应诉工作，配合市局和区委、区政府涉及分局工作内容的行政复议、行政诉讼案件应诉工作。围绕市局和区委、区政府有关依法行政的要求，高度重视，列入考核，切实做好依法行政工作。做到工作中加强与综合科的沟通联系，并对相关部门（单位）的依法行政工作进行监督和指导。认真做好依法行政工作，严格落实各项要求，做到程序到位、实体合法，确保行政诉讼不败诉。
（三）行政调解
把加强行政调解、排查调处矛盾纠纷贯穿于做好维稳工作的全过程，纳入全局工作，实行目标考核，以做好行政调解工作来加快推动大调解体系的建立。依靠各方面的力量齐抓共管，着力强化行政调解的职能作用，积极运用行政调解机制排查化解矛盾纠纷，建立健全调解制度，制定行政调解程序，明确行政调解职责，规范行政调解行为。要坚持调解优先、自愿平等、公平公正、依法调解的原则，增强调解技能，灵活调解方法，提高调解成功率。加大矛盾纠纷排查化解力度，变被动为主动，切实把问题解决在基层、内部、萌芽状态，从源头上预防、减少重复越级上访和不稳定因素，防止因国土资源部门引发重大，着力促进社会和谐稳定。
（四）专项治理
1、土地市场动态监测系统建设，加强土地出让监管。认真做好土地使用权监管工作，对各地的土地出让审批项目逐项进行清理。2、结合新一轮规划修编，加强国土资源规划管理。省级土地利用总体规划、矿产资源规划均首批通过国家批准，市、县级规划全面进入成果编制阶段。在规划修编中，认真落实专项治理工作要求，科学划定土地用途分区和矿产资源规划分区，为严格土地用途管制、合理设置矿业权提供依据。3、在矿业权实地核查和地质勘查项目清理方面，加强矿业权审批出让监管。目前，已全面完成矿业权实地核查外业工作，明确矿区范围，为加强矿政管理奠定了基础。4、加强执法动态巡查，不断加大国土资源执法监察力度。有效地打击违法行为，维护国土资源市场秩序。5、进一步完善惩防体系，加强土地和矿业权审批监管制度建设。针对发生的违法违纪案件，突出土地和矿业权审批等重点环节，认真进行分析，查找管理漏洞，注重操作层面的制约监督，加强土地和矿业权审批监管制度建设。对所有行政审批事项，采取网上审批、集体会审、纪检监察部门复核等措施，切实杜绝人为因素干扰。
五、开展法制教育
（一）领导干部学法、用法
首先，要进一步增强国土资源管理系统干部职工法律意识和依法决策水平、行政执法水平，开展法制宣传教育，将市、县国土资源管理部门的领导干部是法制宣传教育的重点对象。在学法时间、内容和成效上，要对国土资源管理部门领导干部提出更高、更严格的要求。在学习时间上、在学习内容上、在学习效果上做到"三保证"
（二）干部队伍“学法制度”
继续深入开展土地法律法规的学习教育活动，县级以上国土资源管理部门今年要组织两次以上法律知识的培训和考核，大力推行教育、培训、考核和检查相结合的“四位一体”的教育培训方式。全面建立干部上岗法律知识培训制度和领导干部任职前法律知识考核制度，加强对干部进行依法行政知识培训，鼓励国土资源系统干部自觉学法，提高国土资源管理人员依法行政能力对市、县国土资源管理部门的干部职工，要重点宣传普及部门法及其配套法规规章和行政执法程序方面的法律法规以及与工作密切的其他法律法规，学习形成制度化，每年学法的时间不少于个小时，每季学法的时间不少于个小时每月学法的时间不少于个小时；对协管员要给予部门法和其他相关法律的辅导；国土资源管理部门的领导干部、从事政策法规、执法监察的工作人员和普法骨干要接受比较全面、比较系统的法制教育。
（三）执法队伍建设
加强执法队伍建设，首先要严格按照《》、《实施条例》及国家局制定的有关国土资源管理的程序和规定，不断提高队伍的战斗力，努力建设一支政治强、作风硬、纪律严、业务精的专卖队伍。第二，要加强执法监督。切实加强执法监督，把执法监督工作纳入重要议事日程。查处违反烟草专卖法律法规的案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、手续完备、程序合法，不断提高专卖执法水平。第三，要加大执法力度，以佩带开展活动为契机，以崭新的精神面貌展现在社会面前，继续加大执法力度，为国土资源事业的健康发展做出更多的贡献。
环境公民诉讼是指为了保护环境和自然资源免受破坏，任何公民可以依法对环境污染者、自然资源破坏者以及疏于监督管理的行政机关或者违法做出行政行为的行政机关向法院提起的诉讼。根据环境公民诉讼概念我们可以知道，环境公民诉讼的被告包括两类：一类是环境污染者、自然资源破坏者，另一类是不作为的或违法作为的行政机关。由此环境公民诉讼也分为两类：针对环境污染者、资源破坏者的诉讼和针对不作为或违法作为的行政机关的诉讼。由此我们可以看出，环境公民诉讼的原告方—“公民”的范围涵盖比较广，被诉对象的范围也较为广泛，环境公民诉讼的定义本身就暗含了诉讼参与人诉讼资格的宽松化。
资格又称为权，指个人或团体所享有的在法庭对他人，尤其对政府的行为提出控告的法律权利。在目前要想使环境公民诉讼健康发展，应该首先通过立法确定宽松的资格，以保证更多的人可以提起环境诉讼，达到保护环境的目的。宽松资格的确立对保护环境具有重大意义，表现在：宽松的资格扩大了环境诉讼的原告范围，是环境公民诉讼健康发展的前提条件，是公平原则和预防为主原则的具体体现，而且有利于公众参与，并且符合国际潮流。原告资格的不断扩展使环境保护法发生了名副其实的革命。“行政法的历史，就是行政权利不断扩大的历史。”[1]考察历史我们可以看到，西方各国对于环境侵权诉讼资格方面，都经历了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的发展过程，资格变化显著，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”[2].“当代立法的趋势是放宽资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公众参与行政活动的一种表现。”[3]
1994年2月15日，加拿大安大略省《环境权利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保护个人“环境权利”的立法，或者被认为是超级法律，可以解决一切问题，或者被看作是某些基本原则的含糊阐述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的权利给致力于环境保护的公民个人。为了保证这些权利和权力受到尊重，该法案也规定了政府部门在行动上必须遵守的最低规则，并保证在他们控制之下的法规的履行。EBR的公布被视为环境决策的新纪元，因为它提供给公众更多的获知政府在环境方面活动的机会。EBR不仅为公众的环境权利提供更多保障，而且要求相关部门公开决策过程以获取更大的公众监督，并确立了宽松的资格。本文在国内首次较为全面介绍《环境权利法案》在宽松资格方面的先进做法并以之为借镜，为完善我国在环境公民诉讼资格方面的立法提出建议，以期能更好地保障公民的环境权益，促进环境保护运动的发展。
二、 加拿大安大略省《环境权利法案》关于环境公民诉讼资格的规定
EBR 通过很多途径给公众的机会。EBR第2条（3）为了实现2.（1）和2.（2）的目标而提供“公众为保护环境向法庭提出控告的更多的机会”。这条规定具体体现在：首先，EBR提供进行调查申请的权利，如果该调查申请是正当的，可能导致部门会展开此项调查，进而站在你的立场上提出诉讼。根据EBR第61 条（1）“考察申请”（application for review）：任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察。根据EBR第71条（1）“调查申请” （application for investigation）：任何两个安大略省居民如果认为受EBR约束的法律、规章、政策或文件被违反了可要求展开调查。1999年加拿大《环境保护法》也有类似规定，任何年满8周岁的加拿大公民都有权针对违法行为提出调查申请，要求环境部长对被指控环境违法的行为展开调查。部长必须对指控行为进行调查，并把调查结果反馈给申请者。第二，EBR创造了新的诉权，当某人没按法律行事导致公共资源受到破坏或即将受到破坏，而政府又没有采取行动时，公众可以去法庭提讼。第三，EBR排除了对公共妨害行为（public nuisance）诉讼的障碍。仅仅因为受到的伤害和其他公众个人受到的伤害是一样的就被拒绝司法的情况将不再出现。第四，EBR提供了法定监察措施对抗给安大略省公共资源带来严重危害的环境违法行为。
以上具体规定与我国的法律相比有些不同，很有特色，表现在：（1）在安大略省提出考察申请和调查申请有最低人数限制，必须两人以上。而且安大略省公民出于保护环境的目的，可以对抽象行政行为进行考察。被考察的法律、规章、政策、文件必须要有“公共利益”，标准就是法律、规章、政策或文件是在申请书提交之日起前5年内颁布和实施。（2）EBR确立公众为保护公共利益而的权利，我们国家法律规定原告为直接利害关系人或认为自身利益受到侵害的人，没有赋予公众对公共利益提讼的资格。（3）根据加拿大《环境保护法》，如果环境部长未在法定时间内进行调查或者没有做出合理反应，或者已经出现了重大环境损害，报告者的控告对象是违反环境保护的人，而不是政府。这不象我国的针对行政不作为提起的是行政诉讼，被告是行政机关。（4）EBR第86条（1）规定，根据第84条提起的诉讼中的原告在把诉讼主张告知第一被告之日起10日内把诉讼主张告知首席检察官（general attorney）。首席检察官的权利包括诉讼中向法庭提供证据及发表意见、对判决要求上诉，并在上诉中提供证据及发表意见。在我们国家检察机关只在刑事公诉中参与到具体诉讼中，在其它的诉讼活动中只是作为局外的监督者，没有提供证据、发表意见、甚至上诉的权利。
EBR 所确立的环境诉讼制度既包括私益诉讼也包括公益诉讼。EBR所创造的权利没有减少任何已经存在的权利，它仅仅主张或扩大了现存的法定权利。也就是说，EBR在确认可以因为自身的人身或财产受到损害而的基础上，加入了公益诉讼的内容。在此笔者对EBR关于公益诉讼中资格的规定作简单介绍。
（一）破坏公共资源诉讼的资格
在EBR公布前，一个人不能因他人破坏了公共资源而他，除非此人的行为侵犯了个人的健康或财产或导致某种直接的经济损失。甚至当人们或他们的财产受到了导致环境破坏的公共妨害行为的影响时，依然会有一些障碍排除法庭诉讼。
根据EBR第84条，任何安大略省居民在某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将对安大略省的公共资源带来严重破坏时可提讼。EBR第84条（8）规定，原告要承担证明被告已经或即将对对安大略省公共资源造成破坏的行为属于违反既定法律、文件的行为，即要证明被告行为的违法性。
从第84条的规定可以看出，EBR确认了公民环境诉讼的主体是任何安大略省居民，被诉对象是公共资源的破坏者。本条没有要求必须在损害发生后才可以诉讼，而是规定发现某人的违法行为即将对公共资源造成破坏时就可以。与加拿大法律渊源颇深的美国环境法律也规定，以污染源为被告公民诉讼必须以被告行为违法为前提，而且不论被告的违法行为已经违法、正在违法或即将违法都可以。美国法院在查斯皮克海和自然资源保护协会诉格威尔特尼的司法解释中重申了这一原则[4].这样做有效的防止了严重破坏公共资源行为的发生。但是根据这项权利，个人为了保护公共资源而，也许不会从中得到个人所得或损害补偿。
（二）公共妨害行为诉讼确认的资格
在加拿大法律体系中，公民可以在法庭上对任何损害其财产或健康的人提讼。根据环境法律，如果有人侵犯了公民的健康或财产并且符合其它诉讼必要条件，一项诉讼可能就会产生。在过去的案例中，被告行为损害了公众利益，如果被认为是“公众权利侵犯”（public wrong）而不是“个人权利侵犯” （private wrong），私人诉讼可能不被允许。公共妨害行为曾被定义为：一种妨害行为范围如此广，作用是如此地没有差别，以至于一个个人根据自己的义务提讼来阻止这个行为是不合理的，这应被看成是公众义务[5].通常法庭认为一个问题影响了一些财产和家庭可以看作是一件公共妨害行为，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J说：“任何妨害行为很大地影响了陛下臣民生活的舒适与方便，就被视为公共的妨害行为，这个妨害的范围可能一般限定于‘邻近地区’，但这个地区损害多少人才构成‘公共妨害行为’，在每个案件中都是一个问题，我认为不必要证明这个范围的每个人都受到伤害。”他还说，很多公共妨害行为不必找证人，对这个区域内居民造成的累积性影响已经证明了公共妨害行为的存在。换句话说，证明公共妨害行为的一个正常的、合法的途径就是证明有足够多的个人妨害行为。这项“公共妨害规则”（public nuisance rule）认为个人不能，除非他们受到的损害是不同类的，或程度上有所不同。
EBR有效排除了公共妨害行为走向法庭的障碍。 EBR第103条认为，如果仅仅因为你不能显示你的伤害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的门不会因此关上。只要你表明受到了经济的或身体的损失，按正常程序的诉讼可以继续。EBR的规定扩大了公共妨害行为诉讼原告的范围，个人因为公共妨害行为受到损害可以因此而诉讼，不必证明他受到的损害是不同类的或程度上有所不同，因此赋予了更多人以的权利，体现了诉讼公平原则。由于环境污染多表现为公共妨害，因此公共妨害法在环境保护领域得到了广泛运用。EBR与美国侵权法和环境法的规定相比较而言，更有利于环境保护。从EBR第103条我们得知，在加拿大安大略省公众无论提起公共妨害损害赔偿诉讼还是禁止或消除公共妨害诉讼，都抛弃了“不同类型损害”原则，从而使更多的公众可以提起公共妨害诉讼。
（三）集团诉讼确定的资格
环境群体诉讼不是一种独立的诉讼类型，而只是与原告资格相关的一种方法和手段，这种方式可以在行政诉讼中采用，也可以适用于民事诉讼[6].提起环境侵权诉讼的成本非常高，而且诉讼时间长，很难预见提讼所能获得的收益，因此很多个人受害者对于提起环境侵权诉讼往往是望而生畏。而且，同样的诉讼被反复提起也浪费司法资源，不符合效益原则。因此很多国家都规定了群体诉讼制度，允许共同受害人选出代表进行诉讼，结果及于所有共同利益人。对于群体诉讼，不同的国家群体诉讼的名称、形式有所不同。在英美法系国家是集团诉讼制度，在日本是选定当事人制度，在德国、法国、意大利等国是团体诉讼制度，在我们国家有代表人诉讼制度。
英美法系的集团诉讼制度由19世纪的英国衡平法发展而来。最初是为了保护消费者的权益，因为如果某人受到的损害比较小不够出庭资格时，可利用集团成员的人数和个人受损数目的乘积作为损害数值，从而满足了出庭资格的要求。现代集团诉讼制度成熟于20世纪60 年代，有其深刻的经济、社会根源。20世纪60年代资本主义大生产高速发展，加上资本主义生产带有盲目性，不注重环境与人类的和谐发展，导致现代化生产与人类生存环境的矛盾日益尖锐。在这个阶段，人们要求防治污染、保护环境的呼声比历史上任何时期都高，结果导致了环境法这个新兴的独立的法律部门的形成，并提出了环境权的主张。到六十年代后期，在强大的社会舆论推动下，环境权一度成为环境保护部门和法律部门议论、研究的中心议题，有关环境权的理论研究工作和立法工作也得到了很大发展，在国际领域，一些环境保护的国际会议相继通过了有关环境权的原则宣言，在一些环境问题突出的国家，有关环境权的理论研究工作和立法工作取得了较大进展。在实体法方面，立法者在立法中增加了公害防治和环境保护的内容；在程序法方面，立法者对原来的集团诉讼制度予以补充和修改，使其适应环境保护的要求。
集团诉讼的显著特点是，法院对集团所做出的判决不仅对直接参加诉讼的集团成员具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至那些根本没有想到要参加诉讼的主体都具有约束力。集团代表可以行使一切权利，包括和解和撤诉的权利。但是对于集团代表的权利也不是没有限制的，如美国法律规定集团代表及集团律师必须将拟议中的撤诉和和解方案依照法院指示的方式通知集团所有成员，接受成员监督。在分析加拿大、美国等英美法系国家的法律可以知道，法律对于“通知”的规定特别完备。这些国家的法律在规定一些事项的时候，非常注重事项的透明化，每一个重要步骤的做出都要求以法定的公开方式让利益相关人知晓，这对于我们国家的一些法律的制定有借鉴意义。
集团诉讼制度在解决原告方诉讼费用方面也有独特规定。根据加拿大《集团诉讼法》第32条的规定，集团成员不承担诉讼费用，美国的集团诉讼制度也有这样的规定，诉讼费用由集团代表和集团律师垫付。如果案件败诉，由集团代表和律师自己承担诉讼费用损失；如果胜诉，或原被告达成和解，集团一方一般可以获得数额客观的赔偿金，集团代表和律师可以收回垫付的费用，集团代表还可以获得一定的报酬。
根据1992年的《集团诉讼法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集团诉讼成为可能。这意味着个人在法庭上不仅能代表他们自己的主张，而且可以代表本省所有的有相似主张的人。一个人与环境有关的个人损害诉讼可能会被公共妨害行为限制条件或排除，但他可援用集团诉讼法。集团诉讼“蕴涵着公共利益，但是本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦局限于诉讼的实际实施人及其所代表人。”[8] EBR保护公共资源的权利不能和集团诉讼法联系在一起，特别排除了集团诉讼法与新诉权的合作。但是如前所述，集团诉讼法和EBR的公共妨害条款有密切联系，它们结合使用更有利于环境诉讼的进行。
加拿大《集团诉讼法》第2条规定，一个群体中的一个或多个人可以代表群体的成员自法庭上提讼。这个群体内的成员应该有“共同的问题” （common issues），因为这涉及到能否取得集团诉讼许可的问题。只有证明有“共同问题”，才能取得集团诉讼许可，否则就要作为单个诉讼来进行。“共同问题”是指：“（a）共同的但不必是同一的事实问题；（b）共同的但不必是同一的事实问题所引起的共同的但不必是同一的法律问题。”[9]比如一个污染事故中的所有受害人，被认为是有共同的事实问题。结合EBR公共妨害条款我们可以看出，如果公共妨害行为对多个人造成的损害不是共同的，那么提起集团诉讼就不被认可，受害者必须自己提讼。但是如果公共妨害行为对多个人造成的损害是共同的，这样诉讼就可以依据集团诉讼法提起，节省了诉讼成本。
有学者认为群体环境诉讼中侵害的是“某一社会群体的集体环境利益，而不是直接损害某个人的私人利益”[10]，对此我不敢苟同。经过考察，我认为在群体环境诉讼中，受到侵害的利益应该是很多个人的利益，而不是“公益”。法律程序设立群体诉讼制度，本意不是为了保护公共利益，而是为了满足资格，使更多的受害个体能参与到诉讼中，保护的是多个个体的私人利益的集合。群体环境诉讼与公共妨害行为诉讼是不同的，这一点在前面已有说明，不再赘述。
现代环境污染破坏往往会损害到众多个体的利益，实行集团诉讼可以使许多潜在的诉讼合并为一个诉讼，有利于提高诉讼效率，节约诉讼资源。在一个社会中，大量的完全独立于政府的利益群体的存在，不仅可以有效的制约政府的行为，防止公权力的肆意和滥用，而且可以更好地保护社会不同群体的利益。在美国等国家，社会团体提起集团诉讼的例子很普遍。英美自由主义的真正理想并不是使个人与国家的关系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].
（四）赋予第三方上诉的权利
安大略省的环境上诉机构（Environmental Appeal Board）由《环境保护法》（EPA）的条件确立，2000年晚些时候，安大略政府实施《环境回顾法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），该法案对环境上诉机构的权利作了轻微改动，并把该机构的名称改为环境回顾法庭（ERT）。在《环境保护法》（EPA）和《安大略省水资源法》（OWRA）中，对主管决定上诉的权利仅限于文件或命令中指定的人，第三方无上诉权，但是第三方可以在文件所有者或项目提议人上诉后经环境上诉机构的批准加入进来。EBR第47条（7）指出：为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个规定授予了第三方上诉权，扩大了公众参与的权利。
因为部门决定批准前要对三级文件[12]进行听证，所以EBR下上诉申请批准只针对一、二级文件。任何安大略省居民可以寻求允许或许可（leave），从而对是否批准一级、二级文件的决定进行上诉。如果获得这项许可，那么一项全面的上诉因此而产生并提交到适当的法庭那里（这个法庭根据相关部门和立法的不同而不同）。上诉许可的申请必须符合一定的条件：①某人寻求上诉许可必须是因为他对这个决定感兴趣或有利益关系，先前在评论阶段的参与是对此事感兴趣的足够证据。②在EBR下这个文件是可上诉的，而且一开始就已经这样规定。这意味着公民可以根据法律已有的权利去对此决定上诉。③被上诉的决定必须受EBR下公众参与制度的约束。④第三方必须在决定通知在登记表上15天内寻求上诉。
由此我们知道EBR第47条（7）所说的“任何个人”是有条件的，必须对所参与的案件有一定利益关系。第三方的利益与原告或被告的利益没有必要重合，也就是说，第三方不必把自己的诉权依附在原告或被告身上。这样规定是有现实意义的，法律也认可第三方的独立诉讼地位，允许他们在诉讼中主张自己的权益。如美国最高法院认为“即使原告能证明第三人所受到的侵害足以构成一个‘案件’或‘争端’，原告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的权利和利益之上，否则诉讼将无止境，也不符合第三者的利益。”[13]
三、我国确立环境公民诉讼宽松资格之探讨
通过考察加拿大安大略省《环境权利法案》以及其他国家的一些先进立法和实践，笔者认为在我国要实现环境公民诉讼的健康发展，应该借鉴它们的优秀做法，确立宽松的资格。宽松资格的确立须从两个方面来考虑，一是属人的要素，既有权的人的范围的扩大；二是属事的因素，也就是受案范围的扩大。下面从区分环境公民诉讼的被告种类出发，来探讨宽松资格的确立。
（一）以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼之资格
以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼中，关键是顺应世界潮流，赋予非直接受害者以资格，并可以借鉴集团诉讼的做法，提起群体诉讼；其次要促进属事要素的发展，即把环境利益纳入到“法律保护的利益”的范畴。
1、属人要素
在针对环境污染者、自然资源破坏者的诉讼中，公民的合法权益如果因为环境污染或自然资源破坏受到损害，可以依据《民事诉讼法》提起民事诉讼。《民事诉讼法》要求原告是“与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织”，这样的规定致使非直接受害者无法代表公众对致害人提讼，这样就严重制约了公民环境诉讼的发展。孙巍先生指出“公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普遍呈现出放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。”[14] EBR关于第三人的上诉权利的规定，体现了这样一个原则，任何人只要他与环境污染者、自然资源破坏者的行为有一定利益关系，不管这种利害关系是现实已经存在还是发生在将来，只要能证明有这种利益关系，他都可以作为第三方加入进来。所以我国应该借鉴EBR所确立的方法，扩大资格主体的范围，原告不再限于直接利害关系人，任何人发现某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将严重污染环境或对公共资源带来严重破坏时可提讼。这样规定的好处是赋予每个公民防治环境污染和自然资源破坏的权利，在危害即将发生以前就采取有效的方式制止。
在具体的诉讼形式上，可以借鉴加拿大等国普遍采用的集团诉讼的做法，改良我国的诉讼代表人制度。集团诉讼和我国的诉讼代表人制度有点类似。我国《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条第3款规定：“同案原告5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在制定期限内为选定的，人民法院可以依职权确定。”集团诉讼也是由一个或几个原告代表与他们有相似主张的人进行诉讼活动。但是而这还是有一定区别：（1）代表人诉讼中，权利人须向法院进行登记后才能参加到诉讼中；而集团诉讼，只要权利人在法院公告的期间内没有明示退出该集团，即视为参加了诉讼，而不必另行，在规定时间内明确表示不参加诉讼的，将被法院排除在诉讼之外，诉讼结果对其没有约束力；（2）代表人诉讼中，诉讼代表人的代表地位和权限是基于其他当事人明确授权或法院与多数人商定的；而集团诉讼则是以默示方法消极认可诉讼代表人的地位和权限，代表人可以不经过集团成员的授权即可代表全体成员向法院；（3）代表人诉讼中，代表人诉讼的即判裁决对于未作登记的权利人仅有间接扩张力，即权利人另行后，法院可裁定适用该裁决；而集团诉讼裁决的效力是直接扩张适用于所有未明示退出集团的成员。采用集团诉讼的方式，既可以节约诉讼成本又可以因为人数众多、影响面广引起社会广泛关注，收到良好的社会效益。
如果环境污染者、破坏者的行为触犯了刑律，社会危害性比较大，就应该按照刑事诉讼法的规定提起刑事诉讼，依法追究刑事责任。在刑事诉讼过程中，可以根据自己的受损情况提起附带民事诉讼。这时候，原告的资格非常明确，按照目前我的刑法及刑事诉讼法的规定，就是检察院。
2、属事要素
我国《民事诉讼法》明确规定只有直接利益的受害人才可以。换句话说，只有主张侵害直接利益的诉讼事项才属于法院的受案范围。这为公民提起环境侵权诉讼设置了障碍。很多环境危害是“间接的”、“无形的”，如果这类侵害不属于法院要解决的“法律争端”，那么这些受害人就被排除在了法院的大门之外。很多国家理论上把诉的利益作扩大的解释，不再拘泥于法律上的利益，而是加强了对“反射性利益”的保护。环境权理论的发展使很多国家的环境诉讼实践出现了重大突破。一个重要表现就是有的国家已经把传统上认为是“反射性利益”的环境利益纳入到“受法律保护的利益”的范畴。我国是成文法系国家，“诉的利益”扩大化的原则不能由判例确立。但是我国的司法实践中，最高法院的解释在一定程度上起到了判例的作用，因此在相应立法不能马上修改的情况，最高法院应该针对这类问题做出司法解释，确认受害人可以基于“间接的”、“无形的”危害造成的损失向法院提讼，在条件成熟的时候对法律做出修改。
（二）以行政机关为被告的诉讼之资格
以行政机关为被告的诉讼，关键是拓宽传统法律规定的资格，即不限于行政相对人可以，对可能受到不利影响的非行政相对人也赋予其资格。
对传统法律规定的资格，目前的任务就是借鉴国外先进的理论和实践，在原有的基础上进行拓展。这包括属人要素的拓展，即原告资格的进一步放宽，也包括属事要素，即拓宽被诉事项的领域，使公民在受到侵害时有权主张诉的利益受损而提讼。属人要素和属事要素配套发展，才能真正实现资格的宽松化。
1、属人要素
在对不作为或违法作为的行政机关的诉讼中，公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为或不作为侵犯其合法权益，可以依据法律的规定提起行政诉讼，这类诉讼有学者称为“环境行政公益诉讼”。《行政诉讼法》要求只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益才具备提起行政诉讼的资格。行政机关不履行法定职责或违法行政的时候，非行政相对人也不能对行政机关提讼，这样诉讼主体的范围非常小。环境行政诉讼中的具体行政行为往往是 “可能”影响到原告而不是“必然”影响。这里应该确认的一点是，对于“可能”受到影响的人也应该赋予权。比如EBR就确定公民可以为保护公共利益而，不必非得是行政相对人。当某人没有按照法律的规定行事导致公共资源已经或者即将遭到破坏而政府没有采取行动时，公民可以到法院。所以我们国家有必要借鉴某些国家的做法，在立法中明确规定环境行政管理机关做出的具体行政行为如果损害的不是行政相对人的利益，而是与该具体行政行为有一定利害关系的公民、法人或其它组织的利益，这些受害者也有资格。除了《行政诉讼法》的修改外，对于《环境保护法》第6条也要进一步完善，可以这样规定：“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，并有权向人民法院提讼。”
不仅在以环境污染者、破坏者为被告的诉讼中提倡集团诉讼，在以行政机关为被告的诉讼中更应如此。加拿大、美国以及欧洲的一些国家，多以集团诉讼的方式提起环境公民诉讼，不仅收效显著，而且从法律意义上讲也是拓宽了环境公民诉讼的资格。欧盟的环境立法和实践一直走在世界前列。一些国家，如瑞士等，已经通过立法赋予环境团体行政权。我国也应该借鉴这些先进经验，赋予环保团体资格。在以行政机关为被告的诉讼中，很多实际的受害者可能没有发现自己的权益受到侵犯，或者知道了不愿耗费金钱和精力参加诉讼。如果按照我们的代表人诉讼制度，这些不主动参加诉讼的人实际上就不会享受到胜诉后带来的福利。但是如果按照集团诉讼的做法，只要属于这个集团，除非声明退出该集团，否则就是该集团的一员，诉讼结果有直接的扩张力，影响到每一个集团成员。而且集团只要主张其自身或其成员属于或临近污染破坏影响的区域就有资格。从这个意义上说，采用集团诉讼的形式进行诉讼也是宽松资格确立的具体体现。
2、属事要素
目前按照我国《行政诉讼法》和《环境保护法》的有关规定，环境行政诉讼的受案范围只有六项，受案范围比较狭窄。随着环境权的发展，更多的法律法规会把环境权纳入其中。为了保障实体性环境权的实现，程序性环境权将越来越受到重视。其中，环境立法参与权、环境影响评价听证权、环境信息知悉权等权力如果受到侵害，也应该属于法院的受案范围。此外，公民在行使监督权过程中遇到问题也可以以诉讼的形式解决。比如环境监督诉讼针对环保机关履行义务不当而引起，即公民认为环境保护监督管理部门的具体项目有可能引起环境污染和破坏时，可以向人民法院提讼。目前我们国家的法律对“公共利益”没有明确界定。“公共利益，应当包括国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的法律秩序等。”[15]税收管理、环境污染和破坏、国有资产流失、政策性垄断行为都应该纳入公共利益的范畴。侵犯这些公共利益的案件都应该纳入行政诉讼的受案范围。
我们国家政府针对不特定人的文件属于抽象行政行为，按照现行的《行政诉讼法》，抽象行政行为是不可诉的。任何公民法人和其它组织都无法对行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、命令提讼，而只能对依据这些法规、规章、命令做出的具体行政行为。这种受案范围不利于对影响环境的行政行为进行司法干预。法规、规章、命令等对于环境造成的影响要比某个具体行政行为所造成的影响大得多，因此仅对具体的、个别的行政行为提讼很难消除全面的、整体的对环境有害的影响，而且仅对某个行政行为进行司法干预可能造成重复诉讼，这样会浪费巨大的人力、物力和司法资源，而且可能在不同法院基于同样的诉因产生不同的诉讼结果，无法体现公正和效率原则。在美国的环保实践中，公众或环保团体发现，“把有限的精力、时间和经费花在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比取缔个别污染源更有意义”[16].在加拿大安大略省，EBR第61条规定任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除，那么他们可以要求环境专员进行考察，环境专员考察后决定是否制定、修改或废除相关法律、规章、政策和文件。日本也出现过“制度诉讼”的案例，公民认为现行环境保护法律不利于环境利益的保护可以因此提讼。因此我们国家立法应该借鉴外国的一些经验，扩大行政诉讼的受案范围，同时赋予公民对抽象行政行为有提起司法审查直至诉讼的权利。
（三）特殊的原告资格
除了拓宽常规的资格以外，我们还应借鉴国外的先进作法，结合国内学者的理论先导和国内某些地区法院的司法实践，赋予非常规意义上的某些个人或组织资格。
这里所提到的原告并非一般意义上进行行政诉讼的原告。目前在我国的司法实践中，检察机关作为原告提起环境行政诉讼已经有一些实例，但是法律没有明确规定。下文对这些特殊的原告资格作了探讨，并不主张马上在我国的立法和司法中得到体现，但是随着社会的发展和人们观念的改变，也许在将来的某一天这些原告资格都会真正的出现在现实的诉讼中。
1、检察机关作为诉讼的原告
检察机关能否成为民事公益诉讼中的原告？有学者认为检察机关不宜作为原告提起民事公益诉讼，“如果检察院要行使全面的法律监督权的话，也不要去损害公益的行政管理相对人（民事公诉），而是要行政管理者的不作为（行政公诉）。”我们国家目前的《检察院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等没有明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，但是某些法律的规定可以看作是一定程度上民事公益诉讼权利的赋予，比如《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”，这可以认为检察院可以提起民事公益诉讼，但是范围狭窄，只能是在刑事诉讼中附带提起。
我认为应该赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，在我国司法实践中已经有这样的例子，据统计全国提起的民事公诉案件已经有200多起[17].虽然目前立法没有民事公诉的规定，但是回顾历史，我国立法有过这样的规定。1949年12月《最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国和社会与劳动人民有关之一切行政诉讼。1954年《最高人民检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼和参加诉讼。[18]
“实践证明，作为法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神也符合我国的国情。”[19]亚里士多德曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只关心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顾。”检察机关是国家法律监督机关，依法对国家法律的执行和实施进行监督。公民、法人和其它组织对公共利益的关注要比私人利益少，而且环境诉讼成本比较高、周期长，私人一般不愿提讼。检察机关可以担负起公共利益维护者的职责，在法律中确立检察机关对公益诉讼的原告资格将更好的维护社会公共利益。
考察很多国家的立法和司法实践后发现，“检察机关代表公益参与民事行政诉讼，是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法”[20].比如根据EBR等法律，在加拿大首席检察官可以在环境诉讼向法院提供证据并发表意见，对判决要求上诉，并可在上诉过程中提供证据和发表意见，充分参与到了具体诉讼之中，首席检察官几乎拥有基本当事人的所有诉讼权利。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，检察院作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人（即原告）的身份提讼或以从当事人的身份参与诉讼。在德国和日本确立了“公共利益代表人”制度，检察官对于无效婚姻、禁治产案件等可以提讼。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。检察长对于涉及皇室利益等四类民事案件以必要当事人身份参加诉讼，对公共机构的越权行为损害公民权益和社会权益的行政案件，检察长可以随时参与诉讼。在美国，检察长是政府的代表，有权对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提讼。
考虑到我们的立法及实践情况，可以由最高法院检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的案例，并做出相应的司法解释，在条件成熟后，修改相应的法律，正式确立检察机关提起环境公益诉讼的权利。这样在立法上确认检察机关提起环境公民诉讼的资格，为预防环境危害的发生加上重重的筹码。
2、第三方的诉讼资格
我国民事诉讼法规定，第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的有独立的请求权，或者虽然没有独立的请求权，但与案件的处理结果有法律上的利害关系，而参加到正在进行的诉讼中去的人。第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求的第三人。在环境民事诉讼中，第三人可以依法参与到正在进行的诉讼中去。但是最高法院1994年12月颁布的《关于在经济审判工作中严格执行〈中国人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》对无独立请求权第三人的范围作了明确界定，下列人员不得作为无独立请求权第三人：第一条即与原被告双方争议的诉讼标的无直接牵连和不负有返还或者赔偿等义务的人。这里还是限定了与原被告争议的诉讼标的要有 “直接牵连”，这样就限定了一些公民参与到诉讼中去。
EBR一个重要的进步就是赋予第三方上诉权，为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益，上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中，不论是否作为其中一方。这个上诉权是针对政府的文件进行的。在法国“第三人如果因为违法的行政决定而个人利益受到损害时，也可提起越权之诉，如法律规定担任某职位必须具有某种毕业证书，则有此证书的人可以提起越权之诉。”[21]台湾地区的法律明确规定，人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，任何人可以提起行政诉讼。学者们考察发现诉的利益经历了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的发展过程。因此在一个诉讼中，诉的利益不仅与原告和被告有关，还可能直接或间接地关系到第三人的利益。因此，我国的立法应该放宽对第三人的认定标准，允许与诉讼标的有间接利益的人也可以参与到正在进行的诉讼中，这样可以节约诉讼资源，也可以保障更多公民的诉讼权利。
四、结束语
需要说明的是，我们采取宽松的资格，并不意味着任何人可以随意。比如EBR认为的先决条件是申请进行违法调查，只有在合理的时间里没有收到回应或收到不合理的回应才可以。我国台湾地区也有类似规定。1999年的1月20日修改的《空气污染防治法》在第74条增加了公民诉讼条款，公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关与书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，人民得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院，请求判令执行。同年七月修改的《废弃物管理法》第34 条也规定了类似的公民诉讼条款。所以我们在确认宽松的资格的同时，也要对原告限定一定的条件。公民可以在提起环境公民诉讼之前，先就环境利益受损的事实向有关机关进行检举、控告，请求行政主管机关及时纠正或制止，如果行政机关怠于履行法定职责或损害环境利益的行为不能有效制止的时候，公民可以提起环境公民诉讼。发生环境行政纠纷时，应确立行政先行处理原则，明确环境纠纷的行政处理前置与司法终局裁决结合的解决机制。行政处理是行政机关站在调解人的立场，出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。陈泉生先生认为，由于行政处理具有一些胜过司法诉讼的优点，从而成为当代各国解决环境纠纷的趋势[22].我国的行政处理只有行政调解一种，调解协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。我国有关法规和司法解释均有明确规定，对这种行政调解处理不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。因此当事人不服调解结果的提起的诉讼只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼，而不是行政诉讼。我国有必要借鉴上述日本的立法经验，并结合我国的具体情况，对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善，包括：制定《环境纠纷处理法》，设立环境纠纷行政处理的机构，增加行政处理的方式，确立环境仲裁的法律地位。
环境侵权诉讼涉及面大，举证困难，原告需要花费大量时间和精力调查取证，高额的鉴定费用非一般人所能负担。如果因为诉讼成本过高而使公众而被拒之于法院大门之外，无异于迫使公众放弃了环境诉讼请求，这显然不利于环境的保护。所以我们国家立法上应该降低环境诉讼的费用，如在法国，当事人提起越权之诉时，预先不缴纳费用，败诉时再按标准收费，而且收费非常低廉。另外，鉴于公民提起环境诉讼是对环境的一种热爱和保护，因此提起环境公益诉讼的公民和组织应该得到奖励。
注释：
[1] [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，转引自李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第32页。
[2] [美]伯纳德。施瓦茨：《行政法》，徐炳译，北京：群众出版社1986年版，第419页。
[3]王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社1995年版，第618页，转引自胡宜奎：《行政诉讼原告资格的发展趋势》，《学海》2003年第3期，第136页。
[4]叶俊荣：《环境政策与法律》，北京：中国政法大学出版社2003年版，第228页。
[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.
[6]宋波， 梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第75页。
[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[8]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。
[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[10]宋波 ，梁远：《西方国家环境群体诉讼之考察》，《北京行政学院学报》2003年第1期，第76页。
[11]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第291页。
[12] EBR下有三类文件：一级文件要求最少30天的通知和评论期；二级文件要求申请人提供额外通知，如提供标志或在报纸上通知；三级文件要求在做出决定前有一个完整的公众听证程序（public hearing）。
[13]王名扬：《美国行政程序法》[M].北京：中国法制出版社，1997年版，第627页。转引自李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。
[14]孙巍：《环境公益诉讼的模式比较及立法构想》，载《2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第735页。
[15]李桂英：《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》，《齐齐哈尔大学学报》2003年7月，第33页。
[16]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第126页。
[17] 1997年河南省方城县人民检察院首次代表国家针对国有资产流失提讼；1997年山西运城市检察院在针对天马造纸厂厂长养军武重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公共饮用水受到污染附带提起民事公诉；1999年四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事诉讼的同时，就公共水源造成污染提起附带民事公诉；2002年浙江省浦江县检察院就恶意串标低价拍卖固有资产一案提讼；2000年四川省泸州市检察机关提起刑事附带环境民事公诉并获得法院支持。
[18]别涛：《环境民事诉讼及其进展》，《法治与管理》2004年第7期，第20页。
[19]见《人民日报》2003年1月22日对湖南省岳阳县检察院位保护国有资产提起民事诉讼的报道评论。
[20]公益诉讼“课题组：《检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探讨》，《华东政法学院学报》2004年第3期，第105页。
【论文摘要】本文通过对我国科技资源共享平台建设现状和运行模式进行描述与分析,找出影响科技资源共享平台有效运行所存在的主要问题,阐述了共享平台一线工作人员具体实践操作时的困难与顾虑;有针对性地提出几点偿试性建议,供大家共同讨论。
科技资源是科学技术发展的基础和条件,是国家科技进步及科技创新的保障和物质支撑,它已成为国家的重要战略资源,显示出在国际竟争中的战略地位。为此,我国有关部门已开始对科技资源共享问题制定了一系列措施,并做了大量的工作也取得明显的成效,与此同时也暴露出在管理上一些突出的问题,特别是如何保障科技资源共享平台长期有效运行尤为突出,今天本文就共享平台运行机制问题同大家进行初步的探讨,并偿试性地提出几点建议。
一、科技资源的内涵及共享平台建设现状
科技资源是指从事科技活动的人力、物力、财力以及组织、管理、信息等硬、软件要素的总称,它不仅包括仪器、设备等,还包括实验材料、实验方法、科学实验数据和科技人才。科技资源的共享即是公开并整合现有的科技资源,实现科技资源的科学、高效使用和管理,充分利用现有资源,不断开创新的资源,使之创造出更大的价值。而我国目前对科技资源共享平台的建设主要包括三个方面的内容:一是物理资源的共享,包括大型精密仪器、设备和实验条件等的共享;二是信息资源的共享,包括文献、图书、资料、科学数据等的共享;三是人才资源的共享。
自从2004年7月国务院由国家科技部、发展改革委等四部委联合编制《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》以来,各地政府都在积极响应,按照“整合、共享、完善、提高”的要求,有效调控增量投资,激活存量资源,尽最大限度发挥现有资源的潜能。目前,从国家层面来看到2006年止,已建成和在建的大型科学设施有20多项,正在运行的国家重点实验室有182个,已初步掌握了自然学科技术资源的种类、分布和丰度等基本情况,收集了37万份农作物种质资源;12万份林木种质资源;37000多株微生物种质资源等大量自然科技资源;已建立采用共享模式国家大型科学仪器设备中心有10多家;建成气象、测绘、地震、水文、林业和农业等12个科学数据共享中心;还有建成科技文献共享平台,成果转化共享平台,网络环境平台。根据科技部的有关资料显示目前我国拥有价值50万元以上的仪器设备达1.2万台以上。其次,从各级地方政府来看,经济相对发达的沿海城市在建立共享的大型科学设施、科学仪器和各研究实验基地都得到较快的发展;如在北京、上海、广州、四川、福建等10多个城市已建立了大型科学仪器设备协作共用网,较大幅度地提高了现有仪器设备的利用率,为支撑各科技领域开展研究活动奠定良好的基础,这些成绩取得与近几年逐步增加科技投入有着直接的联系,但目前科技管理体制的条块分割等方方面面的原因,科技资源的建设仍存在着重复建设和利用率低下问题,有资料报道我国的科学科学仪器设备的数量比欧盟15国的总量还多,但大多“闲的以慌”设备的利用率不到25%甚至更低。因此如何保障共享平台的平稳有效运行,提高其的利用率,是摆在我们面前的一个不可回避的问题。
二、目前运行模式与存在主要问题
随着国家以对科技基础条件的投入不断加大,各地的科技资源共享平台也得到快速以展,到目前为止全国已建成几千个科学数据库、大型科学仪器协作网、国家和省市级重点实验室及工程技术研究中心等科技资源平台;但由于长期受到老的观念和机制的约束等原因,这些机构大多数仍以政府为投资主体,政府不但要投入大量的建设资金,还要承担具体工作人员费用和运行维护资金,据了解在资源共享平台工作的大部份工作人员都偏向把人工作单位的性质定为公益性的事业机构,以减少他们的后顾之忧,即使有能力面向市场转制的单位也不愿意走市场化的路,承担经营所带来的风险;这种的运行模式已严重阻障着共享平台的发展和科技体制的深化改革。产生这种现象主要是存在以下几个原因:第一是我国在科技资源平台共享的整体水平不高,缺乏相互交流沟通,没有形成面向大社会的数据共享;数据产品的加工能力和生产能力较低,资源利用率不高,高水平的产品匮乏,无法产生效益养活自身,更谈不上发展状大。其次是还缺乏对科技公共资源投入的顶层设计和宏观协调管理,造成许多部门争资金、上项目、使大量的科技设备存在重复购置使用率不高;而且资金分散和缺少相应的配件供应渠道给运行维护造成不便,客观上给共享平台发展带来困难。第三是到目前止我国尚未有科技资源共享体系的统一规范,也没有科技资源共享的法律、法规等保障性制度,使共享实践缺乏操作层面的规则,给科技资源共享在全国普遍推广带来很多实践障碍。第四是对从业工作人员在激励机制方面没有相关的制度,对在共享平台一线的工作人员既没有相对的任务也也没有相应的奖励措施,工作人员不敢放开手脚开展相关业务,始终处于一种被动的工作状态,人的积极性没有得到充分的调动,从主观上也影响科技资源共享平台事业的发展。
三、几点建议
1.借助国际有益经验,制定共享平台的相关法规。在我国长期以来缺乏有效的共享机制和相关的法律法规保障。而西方发达的国家在科技资源共享方面有的成功经验,并形成了一整套共享的规范。他们强调以政府为主导统统筹规划,注重建立和完善共享的制度。如美国出台的《美国联邦信息资源管理法》,德国的《信息和通讯服务规范法》,法国的《法国的信息社会法》等等,这些法规的出台保存障了共享操作方案的实施;又如美国数据共享政策规定美国国家政府所有和国家投资产生的数据及信息除危及国家安全、影响政府政务、涉及个人隐私的,其余全部纳入“安全与开放”的数据共享管理机制;“完全与开放”的最低标准是:数据开放,用户获取数据的费用不高于数据复制和邮寄所发生的费用。因此在我国加快研究制订《中华人民共和国科技资源法》及相关法律;制定有关学科数据交汇共享管理方面的条例;以明确政府职能部门对科技条件建设与管理职责是非常必要的。
2.加大对现有科技资源的整合力度,构建高质量的共享平台。前些年我国在科技资源共享方面缺乏相关的沟通渠道和法律法规的保障,导致重复建设、科学仪器设备利用率低等问题的客观存在;所以要进一步加大对各种资源的整合力度统筹规划、合理布局。特别对以往分散在政府、科研机构、高等院校和有关企业中的科技资源进行统计、分类整合,使其焕发出应有的活力与作用;建立起一种能长期互通信息有无的共享渠道。切实转变科研工作人员本位主义的观念,认为把自己的仪器设备、信息与别人共享是一种吃亏的想法,并培养他们如何去共享自己所需要的科技资源,真正构建一个高质量的共享平台。
3.进一步发挥政府的引导作用。各地方政府应结合我国刚刚修订的《中华人民共和国科技进步法》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)年》中的要求,充分发挥政府直接引导的作用;首先应加大对科技资源宏观设计与调控,自上而下整合分散的科技资源,逐步形成科学高效、协调有序的科技资源管理体制,其次是加大专项资金的投入,在刚刚起步的共享体制建设中政府要担当投资的主渠道,给科技资源共享平台持续、稳定的经费投入支持。第三,尽快培养共享管理的专业人才,大力发展中介机构,引导相关企业和人员开展资源共享平台的服务应用推广工作。
4.采用经济杠杆来调节科技资源共享平台建设。随着政府部门各项制度的健全和科技体制改革的深入,政府应倡导运用经济杠杆手段来进行建设部分公共科技资源共享服务平台,也就是在明确政策的引导下,运用经济手段,使科技资源的配置、积累有序进行;使拥有者能够在较为宽松的经济条件下全力、高质地完成其职责范围内的资源共享平台建设、运行和维护等工作。以减少政府部门把持资源,避免重复建设;从而在整体上提高科技资源共享的质量。如:在已有良好的监督机制下,部分由政府投资建设的平台对经营者可采取经济奖励的手段,即对提供给政府及公益性部门的信息资源为免费,提供给经营性用户应收取成本费,而收费的一部份上缴国库,一部份留作维护费用,另一部份作为经营者的奖励金。这样就可以进一步调动人的积极性;同时对使用人来讲,当他所支出的费用远远低于自己采集、购置设备所花费时,大部分人都愿意寻求已有的资源部门,而不会去重复建设。而经营者被利益驱动也会尽心去维护经营好本资源平台,逐步形居良性循环,从而真正意义上实现资源共享。
【参考文献】
[1]魏淑艳:《国外科技资源共享的有益经验及对我国的启示》,《科技进步与对策》2005年第9期.
【关键词】 环境；环境行政执法；执法体制
一、环境行政执法的内涵和特征
1、环境行政执法的内涵
关于环境行政执法，不同的学者给予了不同的定义，蔡守秋对其做了如下的定义：“环境行政执法是指国家环保机关及其工作人员贯彻执行环境法律的活动，其核心是国家环保机关制定各种行政决定的过程。”[1]江伟钮、陈方林将环境行政执法定义为：“环境行政执法指环保机关按照法律规定对管理相对人正当行使权利和履行义务情况进行督导促进的行为。”[2]笔者认为环境行政执法是环保行政机关及其工作人员依据相应的法律法规，依照法定程序，将环境法律规范适用于具体的人和事，并对行政相对人产生一定影响的行政行为。环境行政执法是一个集合性的概念，主要包含环境行政处罚和处分、环境行政许可、环境行政监督等一系列的监督管理行为。[3]
2、环境行政执法的特征
（1）环境行政执法主体的多元化。我国《环境法》的保护对象包括了人类赖以生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素。包含了非常多的环境要素，如果只交给一个单一的部门来管理，难度非常大，是不现实的，这就直接决定了环境执法主体的多元化。各种环境要素在法律上作为一个统一的整体，也就相应的要求环境行政执法的各个主体实行统一协作，以达到对环境要素的有效监督和管理。我国现阶段有环境行政执法权的主体，除了以环保局为主的各级环保行政机关，还包括海洋行政主管部门、渔业行政主管部门以及各级公安、交通等众多部门，它们形成了一个统一协作的监督管理体制。
（2）环境行政执法的超前性。根据环境法基本原则中的预防原则，环境执法行为一定要发生在环境遭到污染或破坏之前，否则环境污染或破坏行为一旦发生，就有可能产生不可逆的影响，这种影响一旦发生，环境将很难恢复到之前的状态。这就对环境行政执法机关提出很高的要求，只有做好了严格的监督管理，才能有效的行使保护环境与资源安全、防止污染事故发生的权力。[4]
（3）环境行政执法的技术性。环境法要保护的对象包含水、大气、土地、草原等众多环境要素，这么多的环境要素，一旦某一要素或者某几个要素发生污染事故，将会产生极大的危害性。这就对环境行政执法部门提出了较高的技术要求，只有具备较高的专业素养，按照相应的技术规范，通过对专业环境仪器的操作才能达到对环境的有效监控与防护。
（4）环境行政执法的综合性。环境法是一部综合性的部门法，它融合了民法、刑法、行政法等众多部门法的内容，相应的，作为以环境法为执法依据的环境行政执法也自然而然的具备综合性。就其执法手段来讲，就包括环境行政处理、环境行政处罚、环境行政强制执行以及环境行政监督检查等。其中环境行政处理又包括环境行政许可、h境行政征收以及环境行政调解与裁决等。这一系列的手段都表明环境行政执法的综合性特征。[5]
二、我国环境行政执法的不足
1、环境行政执法力度不够
环境行政执法力度不够主要表现在我国环保行政机关缺乏必要的行政强制执行权。就我国环保行政机关而言，环境法赋予了其环境监管的职责，却没有赋予其相应的环境强制执行权，例如对污染企业责令停业或关闭的决定权等。环保行政机关与税务、工商等机关相比，缺少直接采取查封、扣押、冻结等手段的权力。一旦发生环境污染和破坏的行为，环保行政机关往往不能通过自身的权力对污染和破坏环境的行为进行直接的执行或控制，而只能通过向法院申请，由法院按照相应的诉讼程序对污染和破坏环境的行为进行惩治，而这一个过程往往需要较长的时间，这就导致了环境污染和破坏的行为得不到及时处理，从而使环保行政机关无法有效履行自己环境监管的职责。
2、地方保护主义的影响
许多地方政府为了保证当地的财政收入，对一些污染环境的纳税企业采取睁一只眼闭一只眼的态度，污染企业只要缴纳了相应的罚款和税费，就可以不用停业整顿，继续从事危害环境的生产作业。此外，有些地方的环保行政机关，在为相关企业进行行政许可的程序中弄虚作假，强迫有关企业缴纳与申请审批项目无关的费用，例如加入行业协会，交纳相应的会员费等等。正是地方环保行政机关的保护主义和不作为滥作为，导致了环境行政执法很难得到有效的执行。
近年来，公众对环境污染状况越来越关心，政府从上到下都提高了对环保工作的重视程度，并且采取了一系列应对环境污染的对策。但是，仍然存在一些地方政府对法律法规政策落实不到位的现象，这给局部环境行政执法带来了困难。
3、环境行政执法监督体制不完善
行政权力如果得不到有效的监督，就会导致行政权力的滥用，危害行政相对人的合法权益。我国环保法对环境行政机关的职责做了详细的规定，但是对于环境行政机关的监督机制却规定的不够详细，缺乏对环境行政机关怠于履行法定职责的问责机制。对环境行政机关的监督分为内部监督和外部监督，然而这两部分的监督在一些地方尤其是一些偏远地区往往得不到有效的贯彻，这就容易导致环境行政机关滋生腐败，对危害环境的行为不作为。
4、环境行政执法缺乏公众参与力度
环境资源作为一种公共资源关系到每个公民的切身利益。因此，一旦发生了危害环境资源的行为，公民有权参与到相关的环保工作中。然而，在实践中，一旦有危害环境的行为发生，公民往往缺乏参与到相关环保工作中的意识，即便有参与的意识，也往往找不到参与其中的途径。缺乏公众参与的环保工作，很难真正得到广大公民的拥护和认可，因此，作为环境行政执法机关，应当积极引导公民参与到环保工作中。只有引导公众积极参与到环保工作中，才能更好的帮助环保行政机关开展环境行政执法工作，达到环境行政执法高效为民的执法效果。
三、国外环境行政执法的考察
1、美国的环境行政执法
在美国，从事环境行政执法的机构是美国环保局，其肩负着环境行政执法的主要任务。美国环保局对美国境内发生的一切环保问题负责统一的监督和管理工作，联邦其他相关部门在国家环保局的统一组织和f调下从事自己所属的环境行政执法工作。此外，美国还设有环境质量委员会和联邦环境执行长官办公室，对从事环保相关工作的各个部门进行调度和协调。在各个州，美国环保局都设立了单独的执法部门，很大程度上避免了地方政府的干扰。美国环保局的执法权限主要来自于国会的立法授权。美国现行的法律中，有关环境保护的多达120部，这120多部法律贯穿了美国环保工作的各个领域，形成了一整套完善的环保法律体系，强有力地保障了美国环保局环境行政执法工作的高效开展。
美国环保局注重加强行政执法的规范化和可操作性。为了更好地贯彻执行美国环境保护的相关法律，美国环保局制定了“美国环保局法律及管制执行细则”和“执法应对措施”，制定了完善的环境行政执法法案。此外，美国环保局还采取了民事执法与刑事执法相结合的环境执法模式，多手段、全方位的打击了环境违法行为，对污染环境的违法者形成了有力的震慑。
2、日本的环境行政执法
日本在环境行政执法领域有很多值得我们借鉴的地方。在日本，环境行政执法工作和环境立法工作同样重要，经过多年的实践和摸索，形成了一套行之有效并且富有特色的环境执法体系。环境计划在日本非常受重视，日本政府会将每个企业都纳入到环境计划中，凡是对环境计划执行较好的企业都会获得比较好的环境形象，从而树立良好的企业形象。此外，日本政府对“行政指导”也极其重视。在日本，以“行政指导”的方式引导环境违法者依法行事是环境行政执法的一个非常重要的途径。环境行政机关通过与企业签订民事的污染防治协定，规定了比法律更为严格的排放标准。这种民事合同基于双方的平等自愿而签订，对防治企业排污危害环境发挥了积极作用。日本政府还设立了专门的环境损害补偿资金，当发生环境污染或破坏事件导致公民人身或财产损害时，将运用这笔资金进行损害的赔偿。另外，日本在环境执法方面还建立了一系列完善的环境保护的管理制度，对环境污染和治理依法行政和依法行政管理。[6]
四、完善我国环境行政执法的建议
1、改革环境行政执法体制
要明确各级政府的职责，树立正确的政绩观，地方各级政府要对其辖区内的环境质量负责，环保部门要对辖区内的环境依法行使监督和管理的职权。要着重加强对地方各级政府主要领导干部的环境法治观，引导他们树立正确的政绩观念，将环境保护的成果与政府业绩挂钩，建立健全领导干部正确的业绩考核机制，实施环境责任首脑负责机制。把环境治理和防护成果纳入地方政府业绩考核是依法推进环保行政执法的根本措施，是解决环境问题的有效措施。
2、健全环境行政执法监督机制
建立健全执法监督机制，首要的就是规范监督管理制度和操作程序。就我国环境行政执法的实践来看，对于危害环境的行为进行相应行政处罚的程序相对比较完善，但是对于环境污染的监督管理制度及其相应的操作程序有待进一步的完善。只有建立健全环境行政执法的监督和管理体制，才能提高环境执法人员的执法水平、促进执法人员依法执法。
全面实施检查监督机制。不断优化和完善对环保行政机关在环境执法过程中的监督机制，促进内部监督机制的完善，同时加强公众参与制度，完善公众对环境行政执法机关的监督，保障公众的对于环境保护工作的参与权和知情权。
3、完善环境行政执法手段
环境执法手段可以分为刚性手段和柔性手段两种。刚性执法手段主要是通过强制的行政命令和行政计划实现；柔性的执法手段则包括行政指导、行政合同等。不管是柔性手段还是刚性手段，在环境行政执法的过程中各有优缺点，因此，要将刚性手段和柔性手段进行有效的结合，取长补短，从而促进环境行政执法机关与企业的良好协作，更好地促进环境行政执法。
4、完善公众参与环境行政执法
环境行政执法行为虽然是环保行政机关从事的行为，但是良好的环境行政执法行为离不开公众的积极参与和配合。只有引导公民积极参与到环境行政执法的过程中来，才能保证环境行政执法工作的有效公开开展，促进环境行政执法得到广大人民群众的支持和拥护。完善公众参与到环境行政执法中来要做到环境信息公开，保障公众的环境知情权。此外，还要不断完善环境公益诉讼制度，为公民参与环境保护事业开辟道路和途径。
【参考文献】
[1] 蔡守秋.环境行政执法和环境行政诉讼，武汉大学出版社，1992.
[2] 江伟钮，陈方林.资源环境法词典，中国法制出版社，2005.1.
[3] 林光沫等编著.环境法与环境执法，北京：中国环境科学出版社，2002.1.
[4] 张文显.法理学，北京高等教育出版社，2003.
[5] 刘志坚.环境行政法论，兰州：兰州大学出版社，2007.
[6] 王曦.国际环境法，北京：法律出版社，1998.
关键词：生态补偿；生态整体主义；环境权；主体功能区
中图分类号：D9 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01
一、森林生态补偿制度理论基础
（一）生态整体主义世界观
森林生态补偿就是指森林生态效益的受益人、国家、社会、其他组织对因森林生态保护而利益受到损失的人给予的适当经济补偿。生态整体主义认为生态系统中的任何物质对生态整体利益都是有价值的，人类应当将生态系统的整体利益作为最高价值而不是把人类的利益作为最高价值。
就森林生态系统来说，其整体性表现在：其一，对生态系统重要组成部分之一的森林造成的破坏，往往会引起牵一发而动全身效果；其二，因森林灾害而遭受损失的地方通常又不止在森林灾害的发生地，而是跨区域的；其三，森林灾害造成的损失并不一定立刻就显现，需要经过一定的时间积累或者在特定条件下才会发生，这容易麻痹只顾追求个人利益的人类。生态整体主义理论是森林生态补偿制度的重要理论渊源，其要求人们从国家生态安全和生态系统完整性的高度来审视森林破坏问题，协调不同地区之间因为森林而产生的经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾。
（二）森林生态补偿的法学理论基础
首先，法学发展的社会化潮流。近代资本主义法律制度公法与私法、私权利与公权力、私益与公益存在着严格的区分，导致私有权利的过度膨胀和社会权利极度缩小，在对弱势群体的权利保护、公共资源的保护利用上，往往以形式上的平等掩盖了实质上的不平等。随着国家干预主义的发展，更多的国家公权力介入了公民的私权之中，以社会本位为宗旨的法律制度开始通行于各国，其更加关注社会的实质不平等等内容。 森林的生态补偿制度实质上就是受益地区对森林资源保护地区进行的经济上的补偿，换句话说，就是受益地区与因保护森林资源而遭受牺牲地区之间的利益协调，本质上反映了法律的社会化进程，体现法律更加注重地区之间发展的实质平等。
其次，公民生存权、发展权和环境权的要求。生存权、发展权是现代人权的主要内容，环境权也通常被作为第三代人权看待，人在适宜的环境中生存和发展是对人的尊严的肯定。森林资源是人类最重要的自然资源之一，森林生态效益补偿制度既可以保证人们在合理限度内利用森林资源，又可以通过生态补偿对森林资源起到一定的保护作用，保障人们的基本生存、发展需要。森林生态效益补偿机制，就是为了协调处理森林的经济效益、社会效益与生态效益的关系，使得公民的生存权、发展权与环境权能够协调实现。
二、我国森林生态补偿制度存在的问题及其根源
（一）森林生态补偿渠道单一
我国森林生态补偿资金存在的问题主要体现在以下几方面：首先，补偿资金主要是来自于政府的财政支出，忽略了社会所应当承担的责任；其次，在政府的财政支出中，主要是国家财政的承担，地方财政所占的比例很小；再次，承担生态补偿资金的地方政府通常是森林资源丰富但经济相对落后的地区，而实质上享受森林生态效益的其他地区的地方政府却没有承担起相应的责任，这造成地方政府对生态补偿积极性降低，生态补偿资金难以兑现。
（二）森林生态补偿标准过低
由于森林生态补偿的资金数额庞大，而国家投入的财力有限，补偿标准往往很低，难以反映出森林的生态价值。比如，2007年3月15日财政部和国家林业局印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门列支。可见，对于森林生态补偿来说，国家的财政补偿标准实在是杯水车薪。
（三）森林资源的产权结构不合理
根据西方经济学著名的科斯定理，明确清晰的产权有助于产权所有人之间对不同的产品进行交易，从而减少中间交易成本。由于我国自然资源的公有制度，在所有权方面，《森林法》规定森林林权包括有森林、林地、林木国家和集体所有权，个人不享有森林和林地的所有权，只有可能享有林木的所有权；在使用权方面，主体往往是多样的和开放的，国家、集体和个人都可以享有森林、林地和林木的使用权。而集体林权中对集体组织的性质一直难以定论，也是造成森林资源产权难以确定的原因。
一种制度的合理构建，首先应当确定该制度的主体，接下来才可以进行相应的制度安排和制度的落实。我国森林资源的所有权与使用权相分离、集体林权残缺的现状导致我国的森林资源产权结构异常复杂，森林生态效益的补偿对象难以确定，对森林生态补偿度的建立形成了巨大的障碍。
三、健全我国森林生态补偿制度
（一）完善森林生态效益补偿基金制度
补偿标准过低是目前森林生态补偿制度建设中最现实的一个问题，要逐步建立完善的森林生态效益补偿基金制度，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，通过经济性利益驱动机制、激励机制和协调机制来调动人们保护森林的积极性，实现森林的生态效益。而过低的补偿标准没有反映出森林固有的生态价值，是难以阻止人们对森林经济价值的追求的。比如有学者就认为广东省生态公益林每亩每年的补偿费应在42元左右，才能基本满足生态公益林经营者因禁止采伐林木后的经济损失补偿。 因此，提高森林生态效益补偿基金的补偿标准，是森林生态补偿制度对生态效益和生态安全等价值追求的需要。
（二）明确森林生态效益的补偿对象
由于我国林业产权制度架构的复杂，森林资源的所有者、使用者、经营者、管理者，有时候这些名称是统一的，有时候是分离的，导致我们在确定补偿对象时往往无从下手。实施生态效益补偿需要补偿（补助）到具体对象，产权必须明晰是实施森林生态补偿制度的先决条件。目前，产权混乱和不清晰直接制约了森林生态效益补偿制度的安排落实。
一方面需要建立明晰的林业产权制度。对于国有林区的产权问题，由于林地属于国家所有，其产权问题相对简单，补偿的对象也容易确定；而集体林权方面由于历史的和现实的因素交错，情况则较为复杂。因此，林业产权问题的解决应当从集体林权制度的改革入手，明确集体林权中森林、林地和林木的所有者、使用者的权利和义务的合理配置。另一方面要统一森林生态效益的补偿对象。目前我国对补偿对象的规定是政出多门，各有千秋，不同的政策有自己不同的补偿对象，这不仅不利于国家法制的统一和健全，还时常成为法律法规冲突和矛盾的根源。
（三）推进国家主体功能区划的完善
2008年7月31日，环境保护部和中国科学院联合了《全国生态功能区划》，其中明确指出全国生态功能区划的目标是“以生态功能区划为基础，指导区域生态保护与生态建设、产业布局、资源利用和经济社会发展规划，协调社会经济发展和生态保护的关系。”推进形成合理的国家主体功能区，对完善森林生态效益补偿制度具有积极作用。一方面，国家主体功能区划制度要求对森林资源丰富但生态脆弱的地区实施生态补偿；另一方面，国家功主体能区划制度的出台为各功能区的功能和发展方向进行了定位，这无疑是对目前森林生态补偿制度研究的难点――补偿对象的确定具有重大的突破意义。
参考文献：
[1]刘璨，吕金枝：“我国森林生态效益补偿制度问题研究（续）”，《绿色中国》2004年第4期.
[2]王诺：“‘生态整体主义’辨”，《读书》2004年第2期.
[3] 张梓太：《自然资源法学》，《北京大学出版社》2007年版，第41～48页.
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