时间：2023-06-26 10:16:40
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇行政裁决的概念，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
行政诉讼裁决是指人民法院根据事实,依据有关法律、法规或参照有关规章的规定,对行政争议作出的司法裁判。行政诉讼裁决主要包括行政裁定、行政判决。
2、行政诉讼裁决的法律依据
人民法院对被诉行政行为进行裁决,必须适用程序法和实体法两个方面的法律依据。程序法解决怎样进行裁决的程序问题;实体法解决怎样处理实体权利、义务的问题。
(1)行政诉讼裁决的程序法依据。人民法院在行政诉讼过程中,对被诉具体行政行为进行裁决,因而其程序必须适用我国行政诉讼法,此外在有关审判组织、送达、开庭、委托执行等问题的解决上,也适用人民法院组织法、民事诉讼法以及其他单行法律、法规规定的程序
(2)行政诉讼裁决的实体法依据。实体法依据主要有:①法律;②行政法规;③地方性法规;④自治条例和单行条例;⑤参照适用的规章。
3、行政判决
行政判决是指人民法院在行政诉讼中,为解决具体的行政争议,就实体问题所作的判决。根据我国行政诉讼法的规定,人民法院经过审理,就不同情况可以作出如下判决:
(1)判决维持。人民法院经过审理后,认为具体行政行为的证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,就应判决维持具体行政行为。
(2)判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。人民法院经过审理后,认为有下列情况之一的,可以作此类判决:①主要证据不足;②适用法律、法规错误;③违反法定程序;④超越职权;⑤滥用职权。
(3)判决被告限期履行法定职责。被告行政机关不履行或者拖延履行法定职责的,人民法院可判决其在一定期限内履行。
(4)判决变更行政处罚。此类判决只适用显失公正的行政处罚。
4、行政裁定
行政裁定是人民法院在审理行政诉讼案件中,为解决程序问题所作出的裁定。
行政裁定适用的范围是:不予受理;驳回起诉;管辖异议;终结诉讼;中止诉讼;移送或者指定管辖;诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请;财产保全;先行给付;准予或不准予撤诉;补正判决书的笔误;中止或者终结执行;提审、指令再审或者发回重审;准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为;其他需要裁定的事项。
5.上诉案件的判决与裁定
根据我国行政诉讼法的规定,二审人民法院对上诉案件经过审理,可分别情况,作出以下裁判:
(1)维持原判。二审人民法院认为原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决驳回上诉,维持原判。
(2)依法改判。二审人民法院如果认为原判决认定事实清楚,只是适用法律、法规有误,可直接改判;如果认为原判决认定事实不清、证据不足或者违反法定程序可能影响案件正确判决,也可在查清事实后改判。
(3)发回重审。二审人民法院如果认为原判决认定事实不清、证据不足,或者违反法定程序,可能影响案件正确判决的,可以裁定撤销原判,发回原审法院重新审理。
1行政司法概念的界定
司法,有的法学教材亦称之为法的适用,是法的实施的重要方式之一。它是国家司法机关根据法定职权和法定程序,具体应用法律处理案件的专门活动。行政司法的主体是行政机关,其在作出关系或影响相对人权利义务的行为时,会不同程度地采用司法程序以提高具体行政行为的质量并保证其公正性、合法性,因此被称作准司法。由于行政司法的对象在理论上还存有争议,因此对于行政司法的概念也存有争议。行政司法对象的理论就世界范围而言,主要表现为两种理论学说以及与之相适应的行政司法模式。一种理论认为,行政司法的对象只能是行政纠纷,而且是行政机关同其他行政法主体在行政管理中引起的纠纷;另一种理论认为,行政机关不仅解决行政纠纷,而且对一般民事、经济纠纷都尽可能予以解决,因此,行政司法的对象包括行政纠纷,也包括民事、经济纠纷。[1]第一种理论在大陆法系的法国、德国盛行,为立法机关所接受,在国家行政组织体系内部设立了独立于普通法院之外的行政法院系统,专司行政案件的审判职能。英美法系国家则采纳了第二种理论。美国行政司法不仅涉及民事纠纷和行政纠纷,而且包括对轻罪的判决。我国行政司法,就目前看来,只涉及部分行政争议和部分民事争议。为解决行政争议和民事争议,以保障社会法律秩序的正常和稳定,法律赋予了行政机关的调解、裁决和仲裁的职能,由此构成了行政司法的三大内容或具体制度,即:(1)行政调解;(2)行政复议;(3)行政仲裁。一般说来,行政复议只适用解决行政争议;行政仲裁适用解决民事争议;行政调解既适用民事争议,也适用行政争议。由此,在我国,行政司法是指行政主体依法对有关争议进行复议、调解、裁决和仲裁的活动,它既包括对行政争议的处理,也包括对民事争议的调处。
2当前我国行政司法所面临的挑战
概念本身的模糊性行政司法的主持者。我国目前对于行政司法的主持者还存在理论上的分歧,即行政司法活动的主体是行政机关抑或是在某些情况下的一些独立性较强的但仍带有行政性质的专门裁判机构?我国现有的专门机构仅有商标评选委员会、专利复审委员会、劳动争议仲裁委员会等有限的几种。这些机构的设置比较混乱、分散,条条块块纵横参差,职能上彼此冲突甚至发生推诿,专职化、专业化问题严峻。现在几乎所有的行政争议和大量的民事纠纷仍由行政机关直接解决。12行政司法的性质。关于行政司法的本质属性,远非概念中简单标明的行政和司法所能一言蔽之。我们一般认为法国的行政法院与普通法院构成双轨制司法体系,在法国人自己眼中,却从来都将行政法院的活动看作行政活动,而非司法活动。法国人只把普通法院的活动看成司法活动。英国国内行政界和法学界对行政裁判所活动的性质看法也存在分歧。[2]我国理论界认识比较混乱。有的学者将行政立法、行政执法、行政司法鼎足而三共同构成行政行为,注重其行政性;而有的学者将行政复议和行政诉讼、国家赔偿列入行政救济,更注重其司法性。种属概念混淆不清。与行政司法概念相近的还有行政审判、行政裁判,这些概念并没有严格界定。再加上行政诉讼、行政救济、行政监督等概念的干扰,学术界陷入一片概念沼泽。还有学者对行政裁决分别作狭义、广义、最广义几种不同解释,广义的行政裁决甚至可代替行政司法的概念。212行政司法存在许多程序上的问题行政裁决因无统一、明确的法律规定,其随意性特别大,最缺乏规范性和基本的程序规定。行政调解除基层人民政府对民间纠纷的调解和主管部门对商业经济纠纷的调解有程序规定之外,其他都无法律具体规定。行政复议一般采取书面审理形式,但5行政复议法6又规定申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。,即在特定情况下也可采取开庭审理方式,而5行政复议法6对开庭审理的程序却未作规定。行政仲裁的程序性问题还在更深的层次上表现出来,如同是技术合同纠纷,既可由经济合同仲裁委员会受理,又可由技术合同仲裁委员会受理。所以各类纠纷的仲裁规则和程序都不统一。213司法救济途径冲突行政司法相对于行政执法具有后继性,相对于法院司法具有前置性。我国对于行政复议不服,一般可以提起行政诉讼,而对于行政仲裁、行政调解目前一般提起民事诉讼,对于行政裁决一部分提起民事诉讼,一部分提起行政诉讼,规定的比较混乱。这样的规定对于纠纷的解决是不利的。司法救济途径的冲突,不仅会使公民、法人、其他组织的合法权益得不到及时的保护,也会使各机关之间产生相互推诿的现象。造成公共资源的浪费,影响行政效率。国内新形式的巨大冲击行政仲裁方面的制度的新动向。建国后,我国仿效前苏联和东欧各国,建立了一整套行政仲裁制度。但从8年代中期到5中华人民共和国仲裁法6颁布前的这段时间,有关行政仲裁的法律法规如春笋般涌现。这期间共有14个法律、82个行政法规、192个地方性法规作了有关仲裁的规定。[3]其中只有几个是关于涉外仲裁的规定。一时间行政仲裁严重失范:法律、法规、规章都在设定,仲裁领域急剧扩张;仲裁机构呈分散状态;仲裁程序也不统一。1994年8月31日,5中华人民共和国仲裁法6颁布,除劳动仲裁一枝独秀外,其它行政仲裁归于沉寂。有学者认为:随着我国5仲裁法6的颁布实施,行政性仲裁机构已陆续撤销,因此再作行政仲裁与民间仲裁的分类已无实际意义。[4]12听证制度的建立。听证本是英美国家自然公正原则的要求,行政机关的决定对当事人有不利影响时,必须听取当事人的意见。在中国,听证一词首次出现是在1996年3月17日颁布的5中华人民共和国行政处罚法6中。1997年12月29日颁布的5中华人民共和国价格法6第23条又确立了公听制度。但听证这一新程序的出现,也给我国行政司法理论带来冲击。从5中华人民共和国行政处罚法6的关于听证程序、主持人的超脱地位、两造对抗、听证中事实和证据的拘束力等方面来看,听证初步符合传统行政司法的概念要件。但听证又不同于传统严格意义的行政司法,因为听证后由行政机关的负责人作出决定或负责人集体讨论决定。这是一个纯粹意义的行政决定,与美国带有事先救济性质的事前听证非常相似。
【关键字】行政复议 听证制度 听证程序
一、 行政复议听证制度的概念
有很多的学者认为，所谓的行政复议听证制度就是来源于英国普法上的自然公正，其最基本的内涵是说：“任何人在参加裁判的时候都不能一律的听取人个人的单方面的说明理由，不管是个人还是机构，都要听取另外一方的说明，在此期间，不得对任何一方采取措施和惩罚等行为”。
对于我国的一些定义尽管有的明确了什么是行政复议听证的概念，有的虽未明确概念，却也描述了行政复议听证的实质内容和一些内容。
还有根据我国有关听证理论中对听证概念的通常表述，可以将行政复议听证的概念表述为：行政复议机关为审查被申请具体行政行为的合法性和合理性，在行政复议决定做出前，召集申请人、被申请人等，针对具体行政行为的事实依据和法律依据，听取其陈述、申辩和质证的活动。
二、行政复议听证制度的国外借鉴
（一）美国行政立法听证制度
美国的行政立法与我国行政复议制度大致相同，但是其主要相似的是在行政法官制度中。行政法官制度是根据联邦行政程序法制定的，大概的意思是行政法官在收到复议申请后，可以根据案情，组织听证。
在行政法官宣布听证开始后，行政机关一方要陈述案件情况，并为其提出的行政裁决建议说明理由。并对于这些理由来进行。广义的裁决是指行政机关作出能够影响当事人权利义务的一切具体决定的行为，狭义的裁决是指行政机关对于行政争议作出决定的行为，是行政机关行使司法权的行为。
行政机关承担行政复议案件的举证责任，申请人提供相应信息也是行政法官有权予以要求的一项内容，这是我国法律关于举证内容的规定。
（二）日本的行政处罚听证制度
1994年10月1日，日本的《行政程序法》实施，有关其行政处罚听证的规定也集中体现在这部法律中，这部法律有效的提高了行政透明度，使得公正、效率体现在行政活动中。如何做到公正，这是很难的一个问题，也是必须要做到的问题。要求行政机关要告知当事人进行保障听证，这一重要行为要在行政机关做出处罚前实行。
在日本《行政程序法》中有关于行政处罚听证程序内容的规定，限定了应当举行听证条件范围，包括行政机关撤销行政许可证或者剥夺当事人资格或地位的行政行为。
（三）行政复议听证程序在我国台湾地区具体规定
有关台湾地区的一些情况中发现，台湾地区的行政复议听证制度也进行了一定的体制改革，这个与美国的很多地方有很多相似的地方，他们也都是一样经历了行政化向着司法化演进的过程。
经过以上两个国家和我国台湾地区的对于行政复议听证制度的一些建议和分析，我们可以得出由于地理位置，生活环境和经济制度和政治制度的不同和差异有着不相同的制度。但是，随着社会的发展和进步，现在越来越多的国家和地区都在吸收和借鉴其他地区的模式，而作出更有利于本国的制度和政策。
三、我国行政复议听证制度的问题与成因
对于起步较晚的我们国家而言有很多的不足之处还有待于我们慢慢去完善，听证制度的不足可以借鉴一些西方的听证制度，但在借鉴他们的制度的同时也要考虑我国的基本国情，不能盲目的借鉴和使用。
首先，适用范围过窄。政府现在面临的主要问题就是公正与效率的矛盾问题，这就造成了听证程序的使用范围的十分有限。 其次，在适用条件上也是不相同的，在行政复议听证适用条件的不相同也是存在的问题之一。再次，所研究的队伍是很不健全的。为何说所研究的队伍是不健全的，原因在于在外国行政听证制度只规定分离这项原则，意思是指也就不能在从事与裁决和听证行为相容的活动，在现实的行政活动中从事裁决和审判听证的机构或是人员，这是为了保证行政裁决工作各方的公正与公平。因此，主持听证和裁决的机构，前者也不能和后者进行单方的接触，不能同时是调查机构或是追诉者。
我国现行听证制度的存在的原因，笔者认为除了我国在《行政处罚法》中规定关于听证程序立法的原则外，其主要还存在以下几方面的内容。最主要的原因是我国落后的法则观念。就意识方面来讲，我国公民的意识是较薄弱的。还未有充分发挥到程序上。现实处理行政问题时，行政相对人对行政机关不按照程序办案是很无奈的，但是大多数相对人选择容忍下来，这样在程序上发挥不出来是十分普遍的问题。
四、关于完善行政复议听证制度的规定
行政复议听证是行政争议当事人之间沟通的桥梁和纽带，是促进行政复议公开、公正、公平，提高复议案件审理透明度，保障当事人及社会公众知情权的重要手段。
听证参加人的定义目前各地对于听证参加人的称谓不是很统一，听证参加人包括听证陈述人和除它以外的其他人，为会议的进行做有关的服务工作的人员不是听证参加人，他是不享有听证参加人的权利和以为的人。
为了使听证更加的全面、公正和合理，所以是必须要扩大听证参加人的范围的，但目前各国对于听证程序的参加人呈现出扩大的趋势，也是在逐渐上涨的其实这是有利于扩大听证参加人的范围的。
现在在许多国家，听证参加人的范围有所扩大，当事人与利害关系人均可。这可是非常好的一项规定的，也是有利于进一步扩大听证参加人的一项很好的规定。
上述意见和建议可以更好的如何去完善行政复议听证制度同时也促进了听证笔录在诸多方面上的具体实现。使听证笔录的效率能够得到一个很好的发挥，这样不仅在立法上对于每个公民都是有着不可忽视的影响。
参考文献
[1]刘莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版；
[2]章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003版；
[3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》， 北京大学出版社、高等教育出版1999年版；
[4]黄永忠：《关于若干问题的思考》，《行政法学研究》2005年第4期；
一、行政诉讼附带民事诉讼的概念和特点
行政诉讼附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，根据原告请求，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。它有如下特点：
1、附带民事诉讼的原告是经过行政机关依法裁决的民事争议的双方当事人中的任何一方。如：甲与乙对某幢房屋所有权发生争议，行政机关依法对甲、乙之间的房屋权属争议作出行政裁决，其提起附带民事诉讼的原告可以是甲，也可以是乙。实践中，对民事争议的双方当事人之外的第三人如果认为行政裁决侵犯了其民事权益，是否有权提起附带民事诉讼，有一定的争议，有的认为有权，有的认为无权。笔者认为，该第三人有权提起附带民事诉讼，理由一是《解释》规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼；二是可以高效率地解决当事人之间的民事争议，节约诉讼成本，避免资源浪费，稳定法律关系。
2、附带民事诉讼的被告，不能是行政诉讼中的被告。如上例中，甲或乙无论谁是附带民事诉讼的原告，都只能以对方为被告，而不能以实施行政裁决行为的行政机关为被告。
3、附带民事诉讼的原告可以提出民事损害赔偿的请求，也可以提出解决民事权益之争的请求。如上例中甲或乙向法院提起附带民事诉讼，可以提出重新确认房屋权属的请求。
4、附带民事诉讼的原告提出的民事请求，应当是经过行政裁决的民事权利义务之争，对未经裁决的，不得提出附带民事诉讼或一并审理的请求。
5、行政侵权赔偿诉讼不是附带民事诉讼。
二、行政诉讼附带民事诉讼的条件
1、行政诉讼案件的成立，是附带民事诉讼的前提条件。按照《解释》规定的意思，只有被诉的行政裁决行为违法被法院确认的情况下，民事争议的当事人才可以请求一并审理，这就要求，附带的民事诉讼应当在行政诉讼程序完成后进行，并且以被诉行政行为（行政裁决）违法为其启动的条件。
2、行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其行政裁决不服；另一方面引起了新的民事纠纷或对业已存在的民事纠纷发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。
3、两个分属不同诉讼系列的诉讼请求之间具有内在联系性。
4、有关联的民事诉讼请求须在行政诉讼过程中提出。即可以在提起行政诉讼的同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。
三、行政诉讼附带民事诉讼的范围
行政诉讼附带民事诉讼的范围，应包括下列几方面：
1、当事人不服行政机关对其与他人之间的权属纠纷所作的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新确定权属的。
2、当事人不服行政机关对其与他人有关损害赔偿作出的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新对损害赔偿问题进行处理的。
3、当事人认为行政机关对他人作出的行政行为损害了自己的民事权益，在对该行政行为的行政诉讼中，可以提起附带民事诉讼。
四、行政诉讼附带民事诉讼的审理
由于法律及相关的司法解释对行政诉讼附带民事诉讼的审理程序未作明确规定，实践中对该类案件的审理操作不一，笔者认为审理该类案件时应注意以下几点：
1、行政诉讼附带民事诉讼的提起，必须既符合行政诉讼的条件，又符合民事诉讼的条件，同时必须符合行政诉讼附带民事诉讼的条件。
2、行政诉讼附带民事诉讼只能在提起行政诉讼的同时或行政诉讼程序终结前的诉讼过程中提起。
一、行政法官的界定
(一)相关概念的区分
美国行政法官制度对于美国依法行政的贯彻实行，起着不容忽视的推动作用，也引起了国内行政法学者的关注。在国内学者的讨论中，存在着将行政法法官、非行政法法官以及行政法官这三个易混淆的术语不作严格区分、忽略具体使用语境的现象，容易使人产生困惑。要想清晰地了解美国行政法官制度，必须理清这些概念。
1.行政法法官(ALJ)与非行政法法官(Non-ALJ)
行政法法官是指美国联邦行政法官，其称谓经历了不断变迁：1946年《联邦行政程序法》(APA)颁布时称为“审查官(Examiner)”;1966年法典编纂时改为“听证审查官”(Hearing Examiner);1972又被改为“行政法法官”(Administrative Law Judge，ALJ)。行政法法官的权力及独立性均由《联邦行政程序法》进行规定和保障。除行政法法官外，还有数量巨大的不受《联邦行政程序法》保护、供职于各个行政机关，称谓不同的非行政法法官(Non-ALJ)。虽然称谓各不相同，但他们与行政法法官有着相似的职责和功能——代表各个行政机关，组织、主持听证，作出行政裁决，实际就是行政裁决者。行政法法官和非行政法法官最大的区别在于：前者受到《联邦行政程序法》的保护，由专门机构负责任命;而后者只受到普通公务员的保护，由行政机关对其任命和选择。
2.行政法官(Administrative Judge)
虽然主持行政听证并对事实进行认定、具有司法性质的行政官员有着不同的称谓，但笔者认为所有这些具有司法性质的行政官员，不管是由联邦统一考核选取还是由行政机构雇佣的主持听证的行政官员都应称为行政法官。因此，本文对行政法官的范围的界定既包含行政法法官这一专门群体，也包括其他所有受雇于各个行政机关的非行政法法官。
(二)行政法官与司法法官
目前在美国有两类法官[1]。一类是为人所熟知的、根据联邦宪法第三条所产生的司法法官，他们不仅对民商事案件、刑事案件享有审判权，而且对行政纠纷案件也有管辖权;另一类是行政系统内的行政法官，因少为人知，曾被戏称为“隐形法官(Hidden Judiciary)”[2]。虽然两者都是认定事实、适用法律、解决争议的人员，但行政法官并没有独立于行政权的司法权力，而司法法官则具有否决立法机关或行政机关行为的权力。除此以外，两者在以下方面存有区别：
1.知识结构
行政法官与联邦法院法官之间最显著的差别就在于前者更趋于专门化，拥有更专业领域的专门知识来对事实进行认定。在获得行政法官职位之前，他们需要具备专门领域的专家知识及实践经验。一旦成为行政法官，他们在有限管辖的技术领域的经验就会日益强化，因为他们所裁决的争议只关涉到所隶属的行政机关，对相同类型的案件重复地裁决。而由于当前各种诉求相互交织，导致联邦法院的法官管辖的案件涉及到不同性质法律，复杂繁琐。对此类法律关系的性质如何定性、认定法律事实，就需要法官具备系统的法律知识体系，方能从容地审理各种类型的案件。
2.产生方式
根据联邦宪法的规定，联邦法院法官由总统提名，但须经参议院的同意后才能任命。根据三权分立原则，司法系统应当保持公正、中立，超越政治色彩，但实际上司法法官的任免从来都不曾完全摆脱政治因素。通常情况下，总统更乐于提名本政党的党员。
不同于联邦法院法官的产生，行政法官的选取是通过一套专门的、系统的选取机制来产生的，没有任何政治色彩。通常有以下两种方式：一是由人事管理局对符合基本任职要求的申请人进行系统的考核，在行政机关聘请行政法官时，由人事管理局依据考核合格的申请人最终分数的排名以及行政机关空缺的职位，将排名在前三名申请人名单提供给行政机关选择，即所谓“三选一规则”(rule of three)[4];另一种方式是从另一个行政机关中选调现有的行政法法官。这两种方法都以功绩制为基础，选择对象的能力及在相应领域的专业知识占决定性因素，将政治因素从任命过程中剥离，防止行政机关滥用权力，是一种客观的选择方式。
二、行政法官的职能及独立性保障
(一)行政法官的职能
回顾行政权的扩张及行政机关逐渐增长的历史，行政裁决已经是当今美国最主要的裁决体制[5]。《联邦行政程序法》规定，行政裁决是指行政机关形成命令的过程。由行政法官进行行政裁决符合人们的认知，即行政事务具有复杂性、专业性的特点，因此需要裁决者必须具有该领域的专家知识和经验，而行政法官刚好符合该要求。行政裁决是行政法官行使类似法院法官的职能，但是并不等同于司法权，而是准司法权。行政裁决在美国有两种划分，正式裁决(formal adjudication)和非正式裁决(informal adjudication)，划分的依据是《联邦行政程序法》。根据该法，正式裁决适用于法律要求根据行政听证记录在案而作出裁决的案件。行政机关在接到正式裁决的请求时，有权决定是否对其组织听证。正式裁决由行政法法官主持听证，并将听证的过程记录在案。正式裁决中的听证程序就像法院的审理程序，当事人享有获得告知全、举证权、聘请律师权、辩论权等类似法庭审理的程序性权利。 另外，在美国还存在其他形式的裁决，这些裁决不属于正式裁决，通常被称为非正式裁决，不需要遵守《联邦行政程序法》中对正式裁决规定的要求。《联邦行政程序法》对非正式裁决没有规定任何强制性条款，就是希望行政机关能从工作实际出发，根据行政事务的具体情况和发展变化来采用灵活的解决方式。非正式裁决不要求举行审判型听证，而是采用调查、检查和通讯等方式进行裁决。
美国行政法官管辖的案件范围，首先是由《联邦行政程序法》来进行规定。虽然该法规定的管辖范围有限，导致许多纠纷都不在该范围之内，但实际上只要是属于成文法规定的由行政法官处理的，即为其管辖。规定行政法官管辖案件范围的成文法可以是联邦法律、州法律，也可以是各部门规章以及各种法律、规章的细则[6]。对行政法官作出行政裁决的案件进行分类，可能会涉及到以下几种类型：民事权利的落实、健康及安全、环境、证券及商品、劳动关系等，所以实际上行政法官管辖的范围很宽也很复杂。
(二)行政法官独立性的保障
尽管行政法官具有行政司法性质的裁决职权，但这并非意味着行政法官享有与法院法官完全相同的地位。行政法官并没有独立于行政权的司法权力，面临着既要对隶属的行政机关保持忠诚，又要对涉及该行政机关的争议独立地作出裁决的两难境地。为了平衡该冲突，确保行政法官不会直接或间接地受到行政机关的约束，联邦通过立法对行政法官保持独立作出保障。
1.薪水保障
美国与其他欧洲国家一样，有一系列法律对政府雇员的工资标准作出严格的规定。1990年11月颁布的《联邦政府雇员可比性工资法案》(FEPCA)是政府雇员现行工资制度的主要法律依据。该法案确立一个基本原则，即行政法官的薪水根据其服务年限来确定，并由人事管理办公室决定行政法官的工资报酬。人事管理办公室尽管不是雇佣行政法官的行政机关，但它有权决定行政法官的薪水比例，而且与行政机关隔离以避免受其影响，不受行政机关的意见约束，从而使行政法官的工资待遇完全摆脱行政机关的权力控制。
而且，很大比例的行政法官的工资是较高的公务员薪水等级，所以他们不用为提高待遇而被行政机关控制。这种做法有助于使行政法官脱离行政机关的权力控制，保证行政机关不能通过减薪等方式来威胁行政法官，确保行政法官独立作出客观的裁决。
2.解雇限制
行政法官的解雇有一定的限制，必须在具有正当充分理由的前提下，并且经功绩制保护委员会举行听证的基础上，由功绩制度保护委员会予以免职。所以行政法官的任期得到实质性的保护，虽然他们的职位不是终身制，但是如果没有联邦程序法中规定的情况，行政法官的任期几乎就是永久性的。有学者认为，行政法官的职位不是终身制是法律所故意设计的，因为使制度更加灵活，以便适应变化迅速的行政需要及政治考量。
由此可见，立法几乎排除了行政机关决定行政法官薪水待遇、予以解雇的权力，使行政法官能够保持独立。《联邦行政程序法》规定，主持听证和参加裁决的官员，必须以不偏不倚的方式行事。行政法官隶属于行政部门，所以即便他们不具有司法结构意义上的超然地位，也要保障其独立性，达到不偏不倚这个目标。
三、美国行政法官制度对我国的启示
(一)健全我国行政听证制度
行政机关在决定以前，需要对争议进行充分的调查，准确认定事实是进行决定的前提。行政听证在行政程序法中具有举足轻重的地位，是“正当法律程序”理念的明确化、制度化的体现。听证程序具有内在、外在价值两方面，在价值取向上更倾向于公正，但同时也兼顾行政效率[8]。
中国是社会主义法治国家，政府也在全力推进依法行政的建设，并于上世纪80年代将西方法律制度中的听证制度纳入行政决策过程中来，取得了显著的效果。但不容否认的是，我国的行政听证制度尚处于刚刚起步阶段，存在着诸多的问题，特别是行政听证主持人问题突出。听证主持人是行政听证中扮演着“中心”角色，负责听证活动的组织及控制。从当前实践来看，我国行政听证是由行政机关内部的法制机构或法制工作部门的行政工作人员主持与本机关有关的行政案件听证。听证主持人作为行政机关的工作人员，与行政机关有完全隶属的工作关系，行政机关对听证主持人享有决定任免及工资待遇等的直接控制权。没有相应制度对听证主持人的独立地位进行保障，导致其难以保持中立、公正。
对此，我国可以学习借鉴美国的行政法官制度，从任免、工资待遇等方面来保障听证官的独立地位。比如，国家应当规定统一的考核依据，以自由竞争、择优录用为原则，根据被考核者的专业知识、综合能力来决定其录用;以工作实绩及对行政听证的贡献度作为享受薪水待遇、职位晋升的重要依据。这样可以排除行政听证主持人受隶属的行政机关的控制，以确保听证主持人在听证活动中保持中立。
(二)完善我国行政复议制度
在我国，行政复议是复议机关对复议申请作出复议决定的行为，在一定程度上与美国的行政法官制度相类似。当前我国行政复议制度存在着权利救济的充分性及复议机关的公正性不足等问题。这首先归因于复议机构的不独立，具体原因就在于我国的行政复议工作由设在政府内部的法制机构负责，复议工作人员的任免、工资待遇由行政机关决定。这容易使行政复议机构不能独立作出复议决定，导致当事人对复议机构的公正性产生怀疑。改革我国的行政复议制度，首先要从保障行政复议机构的独立性上着手。保障行政复议独立性的前提在于保障行政复议工作人员的独立性，使其独立于隶属的行政机关。任命具有专业素养、行政经验的复议工作人员，同时排除行政机关可能对复议工作人员作出复议决定产生影响的因素，使复议工作人员所服务的行政机关不能决定复议人员的任免、工资待遇，保证复议工作的独立性及公正性。
[关键词] 行政诉讼，附带，民事诉讼，争议交织
现代社会的到来，是伴随着社会生活的日益复杂化和利益的多元化，这样就使得行政权的不段深入扩张，再加上大量民事纠纷的出现使得法院不堪重负。所以行政机关裁决民事纠纷的活动应运而生。这样，行政争议与民事争议往往就交织在一起。而对此，我国行政诉讼法并无直接的法律依据可循。所以在司法实践中就出现了诸如轰动一时的“高永善诉影视公司房产纠纷案”中围绕三间房的所有权争议，当事人分别进行了民事诉讼和行政诉讼，历经中院，高院，先后出现八份裁判但纠纷至今未解决的尴尬局面①。所以，学理界对如何合理解决该类民事，行政争议交织案件提出了不少思路，其中以对行政诉讼附带民事诉讼（以下简称行诉附带民事）的讨论尤为热烈，并且形成了几个争议焦点。笔者在对这几个争议点简要分析的基础上提出了自己的一些看法。
第一争议点：行政诉讼是否应当附带民事诉讼
对此理论界有俩种截然不同的看法
（一）肯定论者主张：行诉应当附带民事，而且认为《行政诉讼法》中尚未明文规定实为憾事，应在修订《行政诉讼法》时将其纳入。他们所持理由主要有：
1，行诉附带民事所带来的利益性：即它对行政，民事争议的解决均有利或前一争议的解决有利于后一争议的解决。如在对行政裁决不服案中，法院在审理被诉行为时，必然要对涉及的民事案件进行了解；行政侵权案中，行政行为合法性与否的认定直接关联侵权赔偿能否实现。
2，确保法院裁判的一致性。行政，民事争议交织往往使案件复杂化，再加上该问题在法律上的真空状态，就容易使法院对同一案件作出相互矛盾的判决，损害司法权威性。有学者就以前述“高永善案”为例加以佐证。②
（二）否定论者则对该制度持根本反对态度。认为：
1，“无法可依”：从《行政诉讼法[草案]》到《行政诉讼法》的正式实施再到99年最高院的司法解释61条中采用“一并审理”的用语，都表明迄今为止行诉附带民事仍未被立法者认可。③
2，审理对象的不同往往会导致在行政案件审理时不予审查的事实，往往却是分清民事责任的重要事实。④
3，举证责任的不同可能会引起法庭规则的混乱⑤。
（三） 我个人认为行政诉讼可以附带民事诉讼，但也应仅限于“可以”。
1，行诉可以附带民事的主要理由可归结为：具有可行性。具体地说：首先，行诉附带民事并非完全无法律依据。诚然，从行诉法条文上可能无法查证到明确的法律依据。但从行政实体法的有关规定来看，现行许多行政管理法规都赋予行政机关对那些既违反行政法又造成他人损害的行为人以行政处罚和民事赔偿双重处理权。 [如《治安管理处罚条例》第8条等].相对人若对这种双重处理决定不服起诉时，所带来的法律后果就是行政附带民事的适用。所以，如果说其欠缺法律依据，只能说目前还没有在行政程序法上以明确的条文予以支持。这也是笔者呼吁在修订《行政诉讼法》时立法者应关注的地方之一。其次，附带诉讼给司法所带来的效益性，是我们不能完全放弃它的重要原因。不可否认，附带诉讼只是诉讼合并的一个特例，而合并审理存在的法理基础即在于它的效益性和避免同一案件不同裁判结果所导致的对司法权威的损害。在行政，民事争议交织案件中，法院在审理行政案件时事实上已经对民事争议进行了审理。“虽然民事争议的解决要依赖行政争议的解决，但行政争议的解决也不可能完全抛开民事争议，法院在审查行政行为合法性过程中不可能无视当事人间的民事争议”。例如在大量的行政确权案和对行政许可不服案件中，无论当事人还是法院均花了大量的精力来确认民事权利义务关系，然而依法律规定，法院只能作出维持或撤消判决。对已完全查清的民事争议却束手无策，而只能待争议方另行提起民事诉讼。即所谓的“官了民不了”。这无疑不符合程序效益规则的要求。
2，我这里的“仅限于可以”意指：第一，拿附带诉讼本身来说，其并非一种绝对必然的或必要的诉讼制度。刑诉附带民事不是，行诉附带民事也不是。以刑诉附带民事为例，原苏联，德国等国和我国一样采用该制度。而在美国`日本，对犯罪造成的损害要依民诉法单独提起赔偿诉讼⑥。著名的“辛普森案”就是例证：辛普森在刑诉中虽被认定为无罪但在民事诉讼中却败诉，承担了赔偿责任。可见，在美国不仅不要附带，且刑诉结果对民事案件的审理也并无约束力。第二，并非所有的行政，民事争议交织案件都能适用行诉附带民事来解决。具体如当事人对进入民事诉讼的规章等抽象行政行为的合法性有异议，从而产生双重争议的案件，原则上就应由受理民事争议的民事庭对抽象行政行为是否合法进行鉴别，而不宜适用行诉附带民事程序。另外有些争议交织案件适用后并不能实现程序效益，也不宜适用该制度。例如在对行政裁决不服案中，民事纠纷的一方当事人同时提请法院解决民事争议时，若法院查明行政机关的具体行政行为违法但裁决的结果是正确的。这时适用行诉附带民事的结果就是行诉中胜诉的原告在民诉中却败诉。对原告来讲，他提起行诉是没有任何效率的。第三，行政诉讼本身不同于刑事诉讼的特点使得同样是附带民事诉讼最终却产生不同的效果。我们知道刑事追诉活动是国家公权力主动介入引起的，司法机关在启动刑事诉讼的同时也保护刑事被害人的赔偿请求权。所以刑事附带民事的适用便毫无滞碍。而行政诉讼是由享有行政诉权的人行使权利而启动的，这样就有可能出现当事人出于各种考虑放弃行政诉权而使得民事争议无从适用行政附带民事而得到解决。
第二争议点：何谓行政附带民事？
按照最一般的解释，所谓行政附带民事指法院在审理案件时附带审理与行政案件相关联的民事案件的诉讼制度。但作为一个研究行诉附带民事制度建构合理性的基本概念，这样的定义显然是尚嫌模糊的。所以学者门基于自己对 该制度的不同理解而给出了不同的定义。
（一）对不同定义的简要分析。
观点一认为：是指在行政诉讼过程中，法院根据当事人请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，并将其合并处理的诉讼制度⑦。
观点二认为：应界定为法院在审理行政案件时，根据当事人请求，附带审理与行政争议相关的民事争议的特殊诉讼程序。并特别指出“相关”是指民事争议引起行政争议或者行政争议引起民事争议这俩种情况⑧。
观点三认为：应指法院在审理行政案件时，根据当事人的请求，附带解决由本案派生的民事赔偿争议的诉讼活动⑨。
在上述对行政附带民事制度的不同认识中，观点一将其与并案审理视为一体。笔者对此持有异议。我们知道，“并案审理”一语最早出现在99年最高院《关于执行〈行政诉讼法〉的解释》第61条中，我认为它与目前尚处于学理讨论阶段的行诉附带民事还是有一定区别的：并案审理中的民事争议是在具体行政行为作出前就已存在，民事争议的产生可以说与该行政行为无关，当然行政机关也不可能是民事争议当事人，也不会承担民事责任。而行政附带民事一般均表现为具体行政行为对民事争议产生法律上的影响或者直接导致民事争议出现，所以行政机关可能成为民事争议的一方当事人并最终可能承担民事责任。观点二的缺憾是将这种“相关性”扩大到包括由民事争议引起行政争议的情况。笔者认为这种争议案件本质上仍是民事案件，争议发生在平等主体间，并非是由行政行为引起。只是由于行政行为的介入使案件变的复杂而已。所以不宜将该种情况纳入行诉附带民事的范畴之内。观点三则将行政侵权赔偿与民事侵权赔偿错混为一体，从而进一步将单一的行政侵权赔偿诉讼错用行政附带民事制度来解决。
（二）笔者对行诉附带民事概念的界定。
行诉附带民事指法院在审理行政案件时，根据当事人请求，对由该具体行政行为引发的民事附带审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。这里要指出的是：1，这里的 “由该具体行政行为引发的民事争议”具体是指俩种情况：其一指，行政争议与民事争议是由行政主体的同一行政行为引起。其二是指，行政行为的作出不仅未解决原有民事争议反而又引起新的民事争议。
第三争议点：行政附带民事的范围应如何界定？
由于对何谓行诉附带民事作出了不同的注解。因此，在界定行诉附带民事的适用范围上，学理界就有了不同的声音。主要集中在以下俩方面：
（一）对行政侵权赔偿诉讼归属的争议。有学者将行政诉讼法中有关行政侵权赔偿责任归入民事赔偿责任范畴。这样，要求行政赔偿的诉讼与相关行政诉讼一旦合并审理，也就成了行政附带民事⑩。有学者则从民事侵权责任与行政侵权责任的主体，性质，适用的法律和程序等方面比较后认为两者是有区别的，并以此说明行政侵权赔偿诉讼不符合行诉附带民事的基本特征。
我认为：1，行诉法以专章规定了行政侵权赔偿责任，就意味着该责任已从过去的民事赔偿责任中剥离出来而归入国家赔偿责任，所以不应将两者混同。2，从我前述的个人对行诉附带民事概念的理解出发，行政侵权赔偿显然不能用行诉附带民事解决。3，该类型案件实际上就是单纯的行政诉讼案件。不合法的具体行政行为是因，行政侵权赔偿责任是果，而侵权赔偿请求就是连接因与果的纽带。“行为-请求-责任”的模式已完整构成一个行政之诉所需的全部要素。所以在经法院审理确认具体行政行为违法并给行政相对人造成损害时，就应直接在查明案情基础上作出赔偿判决，而不宜再由相对人附带提起民事诉讼。
（二）对行政裁决引起的诉讼的归顺争议。
有学者认为行政机关居间裁决民事争议所引起的诉讼中，民事争议的解决与行政争议的解决密不可分。适用行诉附带民事既便捷又能彻底解决民事争议；而有学者认为行政裁决案件适用该制度不符合“附带民事诉讼”的本意。其本意是仅指以行诉为主诉和前提，诉讼原本目的解决的是行政争议，民事争议只是与主诉相关才予以 “顺便趁手”解决。认为行政裁决引发的诉讼不具备该特征。
我认为两种认识均有失偏颇，原因在于未对行政裁决加以细分。事实上不同的行政裁决行为引起的法律关系因个案的不同而有所差异。从笔者前述的行政附带民事概念的角度出发，可将该类案件粗略地分为两类：一类为不引起新的民事争议的行政裁决案。对该类案件的诉讼中，行政相对人的行政请求中本身就内含了对原民事争议的请求，或者说当事人的行政的实质也在于满足原告的民事请求。这样，当事人的民事权益请求已包含于并转化为一种行政诉讼请求。所以仍应将该类案件作为行诉案件来处理。只是在审理是涉及民事争议的解决时参照适用民诉法相关规定即可。法院最终裁判也应对当事人间的权利义务作出确定。另异类案件中，行政裁决作出后同时引发行政争议和民事争议或者在原有民事争议未解决的前提下又引起了新的民事争议。故对此应适用行诉附带民事。例如，甲殴打乙致乙身体受到伤害。公安机关裁决甲赔乙500元，甲以赔的太多为由起诉，乙则以赔的太少为由起诉。此时公安机关的行政裁决行为同时引发甲乙对裁决不服的行政争议。这种情况下，甲乙任何一方的行政请求中不能完全内含民事请求，所以不宜完全作为行政诉讼案件来处理。笔者认为此时适用行诉附带民事可以说是恰当正时。
（三）行诉附带民事的类型
在对上述两种类型的案件具体分析的基础上予以合理“扬弃”后，笔者试图进一步廓清行诉附带民事的适用范围，认为主要存在于下列案件中：
1，当事人对具体行政行为不服起诉，但该行为却预决着当事人间的民事争议或对业已存在的民事争议产生法律上的影响。如交通事故责任的认定，公证，证明行为等。
2，行政相对人实施行政机关已许可的某行为时，第三方认为该行政许可侵犯了自己的民事权益，提起行政诉讼过程中要求发育附带解决民事争议。
3，受害人和受处罚人均对行政处罚不服而起诉并同时要求解决民事争议的。
参考文献
[1]本案详细情况参见王光辉整理《一个案件，八份判决》《中外法学》98年第二期
[2]马怀德主编《行政诉讼原理》法律出版社2003年版；
[3]甘文著《行政诉讼法司法解释评论》中国法制出版社2000年版，175页；
[4][日]室井力主编《日本现代行政法》吴微译，中国政法大学出版社95年版；
[5]可参阅王名扬主编的：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版；
[6]薛刚凌：《处理行政，民事争议重合案件的程序探讨》《法律科学》1998年第六期；
[7]杨伟东：《行政附带民事诉讼探略》《行政法学研究》1998年第1期；
[8]李力：《行政诉讼附带民事诉讼的若干问题》《法学争鸣》2001年第5期；
「关键词英国 行政复议 行政正义 社会保障
「AbstractIn the traditional administrative justice system of UK， main emphasis was put on judicial review and appeal， and reconsideration or the internal review of administrative decisions was almost altogether neglected. But in recent years， this situation， influenced by the administrative reform and the discussion on alternative repute resolution machanism in civil jusitce， has been changed， and many people began to study the reform of the internal review system. They try to improve the independence of the review officials without breaking their connection with the decision officials. The purpose of the reform is to make full use of the system， satisfy the needs of public services‘ users and realize the system’s normative effect.
一、行政正义体系中的行政复议
（一）英国的行政正义体系
在英国行政法学文献中“行政正义”（administrative jusitce）是一个常见的概念，但对其内涵与外延一直缺乏统一的界定。有人认为行政正义仅指由相对独立的机构以严格的抗辩式程序来解决行政争议，他们遵循1957年弗兰克斯委员会报告（有关行政裁判所和调查的报告）的用法，将行政正义概念限定于法院、裁判所和行政调查中的程序。有人则认为，行政正义概念只应适用于那些决定当事人的法律权利的程序，而不包括处理不良行政或低效服务问题的程序。
但是现在越来越多的英国行政法学者主张，不应过多地限制行政正义概念的适用范围，它应含盖从行政决定的最初作出到最后层级的审查这一全过程，它不仅包括法院和裁判所的司法复审和上诉程序，还包括行政决定的作出程序以及行政内部对行政决定的复审程序，另外还包括议会监察专员等进行的监督程序。从涉及的事项来说，行政正义不仅涉及那些有关公民权利的问题，而且涉及裁量性决定以及政府服务质量等问题。从而，行政正义关涉政府以及某些为公众提供公共服务的私人和准私人机构整体运作的规范基础。这种行政正义概念的提出，具有重要的实践意义，它有助于人们跳出过多关注法院和裁判所程序的狭隘视角，某一种特定程序并非绝对的优于另一种程序，它所强调的是决定的作出应当是理性和适当的，其建立在恰当收集的证据以及对证据的合理评价基础上。过份强调司法审查和行政裁判所，可能导致对英国行政法和行政正义的性质、范围与实践的构想的歪曲。[3]
行政正义概念的扩展与英国法学界对“民事正义”改革的争论有关。近年来在英国法学界，关于民事正义改革的讨论也是如火如荼，其中许多争论涉及到新形式替代性争端解决机制的建构以及新类型程序的创制，这些程序不那么强调抗辩式而是更多强调法院职权调查，这对行政正义问题的争论具有启发意义。
行政正义概念的扩展也受到英国行政改革的影响。从1980年代开始的英国行政改革以内容的广泛性和全面性著称，在撒切尔政府使其改革的目标是节约行政成本和提高效率，随着改革的进一步深化，质量和顾客满意成为首要目标，梅杰政府于1991年提出的公民（Civil Citizen）即是实现这一目标的途径之一。公民中设定了公共服务的主要原则，其中包括：服务标准应当并不断提高，公开，信息化，选择，非歧视，易进入等。在名为“当事情搞错”的一节中，规定当政府出错后，应作出解释和道歉，并且应当设有为公众所周知并且易于利用的申诉体制。公民机构的申诉工作小组进一步规定了申诉体制的标准。这些都推进了行政正义体制的发展。
（二）英国行政法上的复议概念
与中国“行政复议”相对应的制度，在英国称为“reconsideration”，它是对行政决定的内部复审（internal review），是由对行政决定的作出负有责任的主体（既可以由原决定者本身，也可以是一个不同的、但资历更深的官员）对原决定的重新评判。在一定意义上，它是原决定程序的继续，而非启动一个全新的程序。复议是针对是非曲直问题的复审，复议官员要判断原决定是否正确或者是否存在其他更好的决定，其判断可以不受原决定者所收集的信息的限制。
英国和澳大利亚等英联邦成员国的学者一般认为，复议具有积极和消极两方面的效果。从积极意义而言，复议为受害人提供了一个可以相对快速和容易进入的救济途径。如果没有复议程序，部分正当权益受到侵害的人可能就不会寻求救济，因为其他的上诉与司法审查等救济方式经常要耗费大量的金钱与时间；对于要求不合理的受害人，复议程序也发挥着过滤器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗资源与时间。复议也是行政组织内一种有效的内部控制机制和反馈机制，可以使其行政机关有机会尽早明了自身决定过程的缺陷，从而设法加以补救。而且，行政机关通过复议后满足了申请人的合理要求，这也可以使其免于耗时耗力的外部程序的纠缠。对于裁判所和法院来说，复议程序则可以减轻其负担。从消极方面来说，由于复议是由与作出原决定的官员同属一个机关的人进行，其可能的结果是，它只是成为申请人寻求有效救济途径的一个障碍，造成了拖延和附加的成本，而却得不到一个真正中立与客观的复议。复议程序也可能受到一种不良行政文化的俘获，在其中行政机关极少愿意改变原来的决定。而且，由于缺乏统一的机构，也可能造成情形相同或相似申请人的不一致对待。因此，在复议程序的设计上应最大限度地获得其益处，而尽量减少伴随的风险。[4]
具有实务经验的加拿大学者艾森对于复议程序持比较激励的批评态度。[5]他说，许多行政领域中都存在针对行政决定的复议程序，甚至在受害人坚持要求上诉时，部分领域中仍然要求该事项应首先进入复议程序。进行复议的通常是原决定部门，或者是与其具有密切联系的部门。对于复议程序经常提出的一个理据是，它可以避免上诉的成本和拖延。人们在获得一个不利的决定之后，可以提出新的证据，复议可以改变原决定作为对新证据的反应。但他根据自己在加拿大的实务经验认为，这种论证几乎完全不符合实际。事实上他发现，将近一半的案件中，并未有进一步的证据提出，而在另一半案件中，虽然有进一步的证据提出，但这些证据并非新证据，它们在最初决定作出之前就已经可以获得但未被发现。在几乎每一个案件中，最初决定需要变更的唯一理由是当初作出时未经过充分的调查。正是因为复议程序的存在，使得行政机关提升最初决定质量的要求不那么迫切。复议对于行政官员的真正吸引力在于，其可以使得最初决定中的缺失免于暴露在公众视线之中。高级官员和初步裁决者都知道，如果最初决定的作出是不正当的，则其缺陷难以逃脱上诉机构的审查。
（三）行政复议与行政正义体系中的其他制度
1.复议与上诉
对行政决定的上诉（appeal），包含了对最初决定在法律和实质上的效能和可接受性的重新评价，其主体则并非作出最初决定所属行政体制的一部分相对于复议是一种内部复审，上诉则是一种外部复审。对行政决定承担上诉职能的典型机构是裁判所，[6]裁判所对于上诉案件的管辖权通常是来自于制定法。上诉程序的启动必须有申请人的申请，而复议程序则可以由行政官员主动进行。复审和上诉的另一区别是，作为复审根据的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列举，而上诉则与此不同，作为上诉根据的理由一般非常宽泛，允许裁判所对于所涉问题作出全新的决定，而非仅仅继续最初的决定程序。
在英国，承担上诉职能的行政裁判所是根据议会制定法设立、具有相对独立地位、依照特定程序解决行政纠纷或公民之间某些特定纠纷的特别裁判机构。一战以后裁判所得到迅速发展的一个重要原因，是其相对于法院来说具有经济、便捷的优点，行政裁判所虽然也实行一般两造对抗式，但不象法院那样必须遵守严格的诉讼程序规则，还可以根据不同性质的案件制定不同的规则。有的裁判所可以秘密开庭，可以不经庭审而处理，可以书面审理，可以采纳传闻证据。而且行政裁判所也不受普通法院必须遵守先例的原则限制，在运用法律方面较之普通法院有更大的灵活性。但行政裁判所作为按照法定程序解决纠纷的一种制度设计，与一般的行政决定程序和复议程序相比，仍然是非常严格的。行政裁判所运用的程序，一般都是经裁判所委员会审订的程序。它运用两造对抗的程序规则，对某些问题进行公开审理，听取当事人双方的辩论，允许当事人人出庭辩护，可以对证人进行传唤，允许当事人之间进行询问和反询问。行政裁判所的裁决，应说明理由，就行政裁判所的裁决中的法律问题，当事人可以向法院提起上诉。所以，行政裁判所裁决争议所运用的程序，虽不象法院那样严格、繁琐，但也是一种较为严格的程序。而行政复议作为行政内部的复审，则一般没有严格的程序规定。
复议官员与原决定官员，要么是同一的，要么同属于一个行政机关，而行政裁判所则独立于一般行政机关之外。[7]首先，行政裁判所是经议会立法而设立的，而不是由行政机关作为其附属机构设立的。其次，行政裁判所的主席和成员通常是由枢密院或有关大臣任命，须是政府部门之外的人员。大臣任命裁判所主席必须从大法官同意的事先预定的名单中挑选，任命裁判所其他人员也必须从事先预定的名单中挑选。第三，行政裁判所在做出裁决时，必须遵守“公正、公开、无偏私”三原则，以免受行政机关的干预。任何因受到行政机关的影响而做的裁决都是无效的。
2.复议与申诉处理机制
申诉处理是一个比复议更为宽泛的概念，它主要针对公共部门所提供的公共服务的质量问题，而复议仅涉及对一个行政决定的是非曲直的审查。复议与普通的申诉处理都可能涉及到申请人对行政机关的不满，并且二者都有助于改善行政机关的绩效并且使得后者更具有责任性。申诉处理机制与复议的基础原则也是相似的，例如公平与效率。二者最为重要的一个区别在于，普通的申诉处理机制不能给予申请人以具体的可以执行的权利（enforceable rights），而后者是行政复议的核心。但在公民运动以后，在许多内部申诉机制中，二者的界限实际上越来越难以划清。
二、行政复议的权力来源
上诉必须要求制定法的明确授权，而复议则与此不同。从英国的实践来看，一些复议程序具有制定法的基础，而其他一些则没有。在缺少制定法规定时，行政机关是否可以合法地对自己的决定加以复议，这一问题的答案在多数情形下是肯定的，其理由在于，“考量一个有异议的决定，并且关注异议者的根据和决定者的理由，这总是有价值的”，[8]这符合良好行政的目标。里德勋爵在Ridge v Baldwin一案中指出：“如果一个官员或机构在利害关系人有机会出席对相关案件的审理以后，认识到其原先的决定过于匆忙并且重新考虑整个相关事项，从而作出一个新的决定，对于后一个决定的效力我认为应予确认”。[9]在Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Bhardwaj[10]一案中，澳大利亚联邦法院的马奇威克法官先是引用了另外一个案件中的观点：
在我看来，在一个行政命令的错误已经为决定者自身所认识的情况下，仍然要求维持其效力直至法官作出撤销该行政命令的判决，这是奇谈怪论。法院长期以来一直承认这样的政策规则：尽力避免诉讼、在当事人达成协议时终止诉讼，符合公共利益。那种认为产生争议的行政命令，即使利害关系人已达成协议也不能将其撤销的观点，与上述规则是冲突的。当事人将被迫投身于没有意义和无用的诉讼。[11]
然后得出结论说：
无论我们如何分析，在我看来，尽管制定法中并没有明白的文字规定，裁判所至少在以下情形中确实有权复审一个决定：在作出决定时由于自身的错误而未能给予申请人以极端重要的权利；利害关系人对该该错误并无争议；并且该错误对于手头的案件具有重大影响。这种权力并未违反“履行职责”（functus officio）原则，后者在移民法中仍然是一个一般性的规则。这些情形只是对履行职责原则的例外，它对于裁判所实现法律中确立的下列目标是完全必要的：保证对申请人的公平并在与他们有关的案件中尽可能得出最为合理的决定。
虽然这里说的是裁判所，其推理也可以适用于复议。但也有人认为，原先的决定是行政机关就某一行政事项对外作出具有终局性的决定，它已经有效地处理了有关实质性争端，则行政机关无权在没有制定法授权的情况下，仅根据其自己的观点，获得作出新决定的权力。“将‘决定’解释为包含了偏离终局性的允许，这将导致行政决定过程的支离破碎，并且使行政过程的效率出于危险之中”。[12]同样在Bhardwaj一案中，利汉法官的不同意见认为，
在我看来，在本法的背景中，法律意图恰恰相反。它显然赋予确定性以很高的价值。它设定了严格的时间限制，对于复审活动作出了详细的规定，对于裁判所记录其决定和理由的方式以及通知和公布其决定的方式都有精确的要求。对于司法审查有形式的限制，申请只能在28天的期限内提出，并且这一期限还不能延长。在我看来，允许裁判所对于个别的复议申请有权不定时的作出（并且撤销）决定，这与制定法的方针是不吻合的。[13]
因此，很多人认为，为了明确复议权力的存在，杜绝争议，最好还是在制定法中对于复议程序作出规定。澳大利亚行政复审委员会认为，在制定法中对复议程序作出明确规定，除此以外还有其他一些优点：（1）使申请者获得明确、固定的申请复审的权利，与此相伴随的是有被告知复议权的存在以及其复议进行程序的权利。重要的是，制定法中也应当对于重要的程序事项，例如如何提出新的证据；复议程序是强制性的还是选择性的，即申请人是否有权不经复议直接申请复议，申请人是否可以聘请法律上或其他方面的人参加复议，申请复议的时限，所有这些在对复议程序的批评意见中经常可以听见的事项，都可以通过制定法的规定而得到明确。（2）明确复议程序的目的。制定法可以为复议官员的地位设定具体的规定，授予其独立于原决定者之外对原决定的是非曲直加以审查的权力。它也可以避免或者减少与其他的一些内部管理措施，诸如对于行政机关的监控和审计，或者个人通过对公共服务质量不满的申诉，等等的混淆。[14]转贴于
三、行政复议程序
（一）行政复议程序的标准
对于行政复议程序应符合何种标准在英国一直存在争论，这些争论所涉及的主要是行政复议是否应当适用法院以自然正义为名所发展出来的一套规则。英国传统上将抗辩式程序看作是自然正义的内在要求。在法律教育体制，案例法，法律史等等当中都强调这一程序原则的地位。法院采取的抗辩式程序被看作是一个黄金标准，法律人往往不自觉的将所有其他程序与其相比较。这导致在实践中出现了申诉程序“司法化”（judicialisation）的现象，裁判所和调查程序的严格性不断增强为其例证。哈洛和罗林斯认为，当法院要求决策者无偏私时，它们实际上是要求将“裁决”的标准引入行政过程，这实际上体现了法院企图在有关公平程序的问题上占据垄断地位。按照美国著名法理学家富勒的观点，在现实社会中存在九种决策模式：调解，财产权，投票，习俗，官方宣告的法律，裁决，契约，管理指令和诉诸于运气。[15]牛津大学行政法教授克雷格认为，以裁决为基础发展起来的程序保护模式在许多领域确实是最为合适的一种，但是它不可能适用于所有的行政法领域按照普通法院的模式塑造其他程序的一个严重后果是，限制了其他类型的程序经受实践考验的机会。[16]
实际上，自然正义的许多标准对于行政复议程序并无多大意义。在根本不进行听证的条件下，询问证人的权利并无益处；如果负责申诉的正是申诉人认为应当承担的人，则中立毫无价值；而建立在对双方给予平等权利基础上的程序保障，对于现代福利国家中根本无法与公务提供者进行平等商谈的弱势群体来说，实际意义也很优先。在社会福利案件中，抗辩程序所包含的“对抗”和“赢者通吃”理念也是不适合的。
那么是否能够发展出适用于内部申诉程序的标准呢？在克雷格看来，美国学者马修所提出的结合协商和内部管理控制的程序是一个很好的起点。[17]而在英国的行政改革中，英国实务界也开始提出并落实了一些新的标准。
（二）公民与行政复议程序
与传统行政正义体制不同，公民的目标更倾向于改善公共服务的质量，而非个人权益的保护。尽管如此，公民及其相关组织的工作，对于行政正义体制，包括体制的改善仍然具有重要意义，这主要体现为对申诉体制设定了一套最低限度的标准。
公民强调申诉是保证公共部门承担责任的一个重要途径，它要求公共机构必须“拥有为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。公民机构的申诉工作小组在其所拟的一份文件中提出申诉程序应体现七项核心原则，其中包括：（1）易进入，规则为公众所周知。（2）简便，易于理解和利用。（3）快捷，为各项活动设定时间限制，并且使参与者能够一直知晓程序的进展状况。（4）公平，进行全面的、无偏私的调查。（5）可信赖，能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。（6）有效，澄清所有的争点，并提供适当的解决方法。（7）质量管理，为管理者提供信息以改善服务。这些原则并非僵化的教条，必须能够保持一定程度的灵活性，适应各个行政领域的特殊情形，因为公共组织数量众多、种类负责，并非所有这些标准或相关的问题都与它们有关。这一列举也并不意味着已穷尽了良好申诉体制的所有标准。
申诉工作小组未对“申诉”（complaints）加以明确的界定，而是主张各个公共机构自身作出符合本部门客观条件的界定，但在作出界定后就应在自己的实践中加以一贯地实施。一般意义上的申诉是指对表达某种需要回应的不满意见，但有人提出，应当将申诉与其他补救方法相区分，但也有人认为，对申诉作出宽泛的界定，使其包含那些允许上诉或司法审查的事项，正体现了申诉制度的一个吸引力，即通过它可以减少提起救济途径的压力。
申诉工作小组特别强调公平对于申诉程序的重要性，因为在公共部门中缺乏有效的选择。在一般意义上，公平被理解为是不偏不倚，对于事实不带偏见，对事物持一种开放和前瞻性的心态，而保证公平的一个重要因素是有关“独立”的规定。各公共部门大多对于某种形式的“独立的”内部复审都设有规定，而申诉工作小组对“独立的”内部复审的界定是，“在同一组织范围内，但与被申诉的个人或者部门（section）不属于同一直接管理线的复审”。公民小组的指南中对于保证复审的独立与有效也提供了一些建议。其中包括，复审者独立于作出决定的公务机构；有充足的资源保证恰当的工作；对于调查的执行和事务的处理可以免于公务机构的压力；有权接触公务机构的职员和文件；有权作出拘束公务机构的决定或者存在一个明确的协定，其中规定除非在例外情形中其决定必须被接受。[18]
然而申诉工作小组发现，尽管许多部门的申诉体制提供了完全彻底的复议，对于复议是否真正具有独立性仍然在公众中仍然存在很多的怀疑。[19]或许是因为这个原因，一个超越于相关行政机构内部人员所进行调查之上的复审层级：“裁决专员办公室”得以设立，其主要的任务是调查相关机构的内部申诉机构是否能够回应公众的需要。实际上，在政府有关公民的白皮书中就曾承诺要考虑局部性地建立独立裁决专员体制，这些人有“时间、常识以及恰当的权威”，从而增加内部申诉程序中的独立因素。[20]1993年国内税务委员会设立了税务裁决专员，这一没有制定法权力来源的裁决专但却具有相当独立性，而且，尽管其建议并不具有法定的拘束性，但国内税务委员会除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁决专员的职权范围又扩展到关税机构以及社会保障部的捐助管理机构，并改称裁决专员办公室。裁决专员办公室受理那些不服相关机构申诉部门的决定而进一步提出的申诉，向相关机构的首长和部门主管提出改进工作的建议，并帮助申诉人妥善利用相关机构所提供的内部申诉机制。裁决专员办公室取得了非常好的工作业绩，[21]申诉工作小组建议所有直接对公众提供服务的公共机构，根据自身的实际情况和现存的复审处理机制状况，建立这样一种独立的复审机制。
申诉工作小组负责鼓励公务组织改革其申诉体制以符合这些标准。虽然它并无法定的权力强制推行这些原则，但依赖其建议与鼓励的权力，对于英国行政申诉体制改革已发生了积极的影响。
除了为申诉体制设定了最低标准外，公民特别强调行政正义的体系及体系的改善。公民小组对于行政救济确立了一个普遍性的原则，就是公共服务的申诉体系必须使得行政组织能够从申诉中汲取教训，进行体系性变革，或者改善服务提供方式。有效申诉体制的一个重要特征是其能够：
使得公务机构从申诉中汲取教训，无论是其未达到公民所设定的标准，还是实施了不良行政。最为有效的一种救济方式是保证使用者以后不再会遭受同样的错误对待。在可以获得的资源约束之内，政府部和独立机关应当记录与分析申诉的发展态势；尽可能减少错误再次发生的机会；发现未达目标或不良行政的模式；在必要之处采取措施以改变体系或程序。[22]
（三）行政复议独立性的保障及其界限-澳大利亚行政复审委员会的建议[23]
行政复审委员会认为，行政机关应寻求有效方法保证行政复议官员在组织上与作出原决定的人相分离。这种组织上的分离这有助于照强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对原决定进行真正全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“如果外表显得的是公正的，并且程序看来是公平，则很可能得到公正公平的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体行使权力的人所作决定的信心。”[24]也在只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应” （normative effects），即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确，才能得到保障。
澳大利亚行政复审委员会所建议增强行政复议独立性的方法有，行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者受同一个主管的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应尽可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要由对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。
然而澳大利亚行政复审委员会同时认为，行政复议官员不应与原决定者以及其他的机关职员完全分离，混淆行政复议与裁判所上诉的界限。例如，复议官员经常需要与原决定者进行交流，以澄清后者所作的决定。实际上，有效的交流对于发挥行政复议的“规范化效应”也同样具有重要的作用，复议官员的经验有助于行政机关绩效的提高。因此，在组织上的分离与联结之间需要加以平衡。
部门主管对于复议职能的态度对行政复议制度具有重要的影响。尽管复议涉及具有丰富经验的高级官员对于可能不那么专业的官员所作决定的审查，这并不意味着它是一种管理（management）职能。澳大利亚行政复审委员会在一个有关行政复议的报告中指出：
当复议官员的角色被授予对最初决定者直接进行日常监督的人时，两种角色之间的紧张就可能出现。职员管理涉及到一种紧密不间断的联系，包括监督者需要支持和激励职员，而行政复议所关注的焦点则与在于对一个案件的事实、法律或政策方面的重新考量。……复议官员给原决定者提供建议，将问题反馈给原决定者，因此而带来的规范化效应，不应等同于复议官员在与原决定者的关系问题上处于一种监督者的地位。[25]
尽管行政复议并非内部管理，但复议官员作为高级官员，在政策，法律和操作问题上所具有的经验，是非常有用的资源。他们对相对低级的职员提出建议，事实上发挥着培训的作用，其行为对低级职员具有示范效应。这里复议官员同样需要一种平衡，即一方面要独立处理申诉，另一方面也要对行政决定质量的改善负责。
四、正式复议和非正式复议
正式复议和非正式复议的区别在于，正式复议构成了外部复议（尤其是上诉）的前提；而在非正式复议，一旦最初决定作出利害关系人就有权提起上诉，这并非是排除内部复议，相反，甚至可能存在有关内部复议的具体法律规定，关键在于它并非申请上诉之前必须启动的程序，并且即使这一程序启动也不影响上诉的进行。
（一）非正式复议
在非正式的复议中，复议程序的启动，可能是因着原决定者自身的单方面决定，其背后的原因或许是受害人提出了上诉；也可能是因着受害人要求原决定者或者其上级官员重新审查该决定。一般认为，内部复议是一个自然出现的行政程序，这是“理想”类型的或者“主流”类型的复议。典型的情形是，内部的和外部的（裁决的）因素共同协调但独立地共同运作，从而例行的内部复议和独立的外部上诉共同构成了所谓的“复议的裁决模式”（adjudicative model of review）。这一模式的特征是：其一，“修正”是一个例行的机制，并不必然是因为申请人申请，也有可能是因为决策者自身希望诉诸其来检查自己的工作，在有错误时加以改正。这符合这样一种的理念，就是“允许官员采取简单快捷的方法改变决定，而不需要申请者提出新的申请或者提出正式上诉的请求”。[26]其次，要求（通过向裁判所上诉）外部复议的权利，与决定者单方面决定复议最初的决定或者受害人内部复议均无关联。其三，应由原决定者之外的另一个官员进行复议。
（二）正式复议
正式复议构成了对“理想模式”下的复议的一个明显偏离。它不再是一个与上诉同时运作的例行行政程序，而是成为后者作用的一个前提，用中国行政法的术语来说，就是“复议前置”。
约克大学的塞恩斯伯里认为，这种强制性的复议实质上构成了上诉体制的第一个正式层次。这种内部复议的目的已经不再是提供行政上的理据，而可以说已被纳入上诉的范围。它不再作为一种“纠错的方式”来运作，而是作为一个“修补的方式”。简而言之，它已经从行政机制转变为裁决机制，并且既然它已经在事实上成为上诉程序的第一个阶段，则必须根据那些从弗兰克斯委员会报告以来已被普遍接受的裁决程序衡量标准加以评价。1957年的弗兰克斯报告认为，行政裁判所是司法体系的一种补充，它的存在是必要的，并认为裁判所应遵循三个基本原则，即公开、公正、无偏私。“在裁判所领域，在我们看来，公开要求程序公开并让公众能够获悉其据以做出裁决的基本推理；公平，是要求采取一种明确的程序，以便当事人各方能够知晓其享有的权利，充分发表自己对案件的意见并了解将要面临的该案的情况；无偏私，则要求裁判所可以免受有关政府主管部门决定的影响，无论这种影响是显而易见的还是潜在的”。[27]
然而，多数学者认为，正式复议具有强制性，并不意味着就此改变了它的基本性质，即从行政程序变成了裁决程序。[28]正式复议仍然是一种行政内部的复议程序。根据英国裁判所委员会的观点，对于正式复议的程序加以规定，不过是一种行活动政规范化的方式：“当前存在的一个趋势是，在法律中对于这种（正式）复议作出明确的规定，这不过是对复议程序的规范化，这种规范化在任何情形中都被恰当地看作良好、标准的行政实践…”。[29]这也意味着，虽然对正式复议不必如塞恩斯伯里所主张的那样，按照裁决程序的标准加以衡量，但予以一定程序的规范化还是必要的，否则无法说明其作为裁判所前提程序的正当性。这其中最为关键的一项就是必须保障由原行政人员之外的人进行正式复议，以保证在其中能够真正对原决定进行全新的重新评价。在复议程序已经规范化的条件下，仍然要求具有直接向裁判所上诉的权利，则既是对资源的浪费，而且也可能影响复议程序的效能。
正式复议相对于裁判所而言简单快捷，这在社会保障等行政争议较多的领域具有很强的实际意义。它对于那些可能进入裁判所或法院的案件而且发挥着过滤器的功能，[30]使得重新评价的任务能够由行政组织和裁判所与法院来分担，减轻了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于对抗式的繁琐裁判所程序的折磨。[31]
对正式复议程序的另一个指责是，它可能阻碍了受害人通过公正程序获得救济的权利。塞恩斯伯里认为，使得复议成为强制性的程序，将减损由独立裁判所和法院进行的上诉或司法审查程序的价值。其一个理由在于，当受害人经过了复议程序其受到损害的权利仍然未能得到救济时，“让我们想一想，他们已经失败了两次，一次是在最初决定作出之前的请求，第二次是在内部复议中。并没有很多人能够有毅力更进一步。”[32]他甚至提出，相关立法者作出这一程序设计的目的就在于阻碍申请人并且因此节约国库金钱。但多数学者认为，一方面，从现在的立法来看，立法者并未在设置正式复议程序的同时停止裁判所与法院程序的适用，而且也没有设置诸如受理许可这样的要求，则从形式层面而言就难以说正式复议程序消除或减损了上诉权；另一方面，认为一个有理由的申诉者在经历了两次失败以后将不再会提起上诉的论断，并没有翔实的统计数字支持，相反，在部分行政领域的统计数字表明，在正式复议失败后提起上诉的比例仍然是很高的。[33]
哈利斯教授认为，正式复议和非正式复议对于形成一种良好行政风气都具有重要意义，因为它们允许行政组织在没有法院或裁判所等外部干预的情况下，承担起自我纠正错误的责任。就正式复议而言，它还强化了这样一种观念，即行政程序本身构成了整体行政正义体系的重要一环，它也可能从内部推进体制性的变革，这当然是非常值得欢迎的。[34]
（三）复议程序不作为一个单独的程序阶段-一种改革的建议
艾森基于其对复议程序的批判性意见（参见本文第二部分），提出应取消复议作为一个独立程序的地位。[35]他认为，行政正义体系中，最初决定者必然要对上诉机构的行为作出反应，则当其得到有人申请上诉的通知后，就可以作出相应的复议决定。如果其在复议后，仍然拒绝撤销或变更确实有瑕疵的决定，则上诉机构可以提供救济。这种复议可以在保存复议程序优势的同时消除其负面效应。它在以下诸多方面优于独立的复议程序。（1）它不会造成上诉的延迟。（2）如果决定被撤销是因为最初决定机构承认上诉申请的合理性，则这一撤销成为上诉统计数字的一部分。这种妥协的数字如果过于庞大，则可能引起公众的重视，使最初决定机构限于尴尬境地，并从而促使其改善其决定质量。（3）即使原机构所进行的这种复议不能导致决定的变更，则申请人并不会受到第二次消极决定的伤害，而这第二个决定可能与第一个决定一样缺乏公平程序的保障。（4）既然这种复议并不要求申请人和原决定机构之间的接触，它也不会导致申请人不再申请上诉，而第二个消极决定原来是有可能有这种影响的。（5）既然申请人并不需要提出两次申请（一次要求复议，另一次要求上诉），则申请人不太可能因为担心被视作刁民而不敢再提出上诉。[36]
五、社会保障领域的复议与上诉
英国社会保障领域的行政复议与上诉制度，比较典型地反应了复议制度的内容以及复议的关系。尽管英国1998年社会保障法在这一方面作了重大变革，但1998年之前的制度仍然具有重要的说明价值，因此下面对二者一并加以说明。
（一）1998年之前的体制
1998年之前，英国社会保障方面的决定与复审体制主要由1983年健康与社会服务以及社会保障裁决法（HASSASSA）所建立，后来的一些法律，如1986年社会保障法和1991年的儿童抚养法对这一体制作了变更。总体而言，在社会保障领域主要有三种不同的裁决和复审体制。[37]
1.以裁判所为基础、两层级、一次申诉体制。在这种体制下，裁决有相对独立于社会保障部（DSS）及相关独立行政机关的官员作出，社会保障申请人如果对裁决官员所作的最初决定不服，有权直接向有关的裁判所提起上诉。对于申请人而言，这一裁决与复审体制具有两个层级：裁决官员和裁判所。在实践中，对于提起上诉的案件独立慈善机关（Benefits Agency）会进行复审，如果原决定存在法律规定的三种原因，即：（1）存在对重大事实的误解或忽视。（2）存在法律上的错误，（3）相关情势发生了变化，则应对原决定加以变革或撤销。这种复审的性质是行政复议，是行政机关自我纠错和适应情势变更的一种机制，它并不需要申请人提交一个复议申请。这种体制适用于大多数社保障案件，包括收入补助和退休津贴。
2.以裁判所为基础、三层级、两次申诉体制。存在这种体制下，社会保障申请人如果对裁决官员所作的最初决定不服，应首先向独立慈善机关申请复议，申请人如果不服复议决定，有权向裁判所申请上诉。对于申请人而言，这一体制具有三个层级：裁决官员的决定、另一个官员进行的复议和裁判所的听证。这一体制规定在HASSASSA中，适用领域包括残疾人生活津贴和伤残人救济，对于儿童抚养机构的决定不服也适用这一体制。转贴于
3.以行政复议为基础的体制。这种体制仅仅存在于社会救济基金领域。在这一体制下，只有两次行政复议，而没有对裁判所的上诉。第一次复议由地方独立慈善机关办公室里的社会救济基金官员进行，第二次复议则由中央的社会救济基金督察员在独立社会基金委员的管理和控制下进行。社会基金委员会并非公务员但由社会保障部部长任命，他有责任任命和培训社会救济监察专员。
这种体制建立于1988年，当时为了减少支出，社会救济基金给付体制发生了巨大的变革。在此之前，只要有人符合法定的资格就可以获得基金给付，给付决定在性质上是一种单纯的法律解释和适用，独立社会慈善机关的官员并不拥有很大裁量权，但在新的体制下，独立社会慈善机关既要判断具有法定资格的人是否可以为社区整体照料计划的实现作出贡献，还要衡量可得的预算资金与申请人的实际需要，因此，他们在作出决定时需要综合考量许多因素，这使得他们的决定带有明显的主观价值判断色彩。
这种体制的程序具有以下几个方面的特点：（1）社会救济基金督察员具有重要地位，他们是服从行政官员，但事实上很大数量的是法律专业人士。（2）实行书面审理。（3）督察员对于独立社会慈善机关的决定就法律与是非曲直两方面进行审查。（4）除了诉诸法院以外，没有进一步的申诉体制。（5）督察员对于对于信息的发现有进行职权调查的义务。（6）督察员对于决定的质量和期限向监察专员负责。[38]
（二）1998年的社会保障制度改革
政府绿皮书认为，当时的社会保障申诉体制在结构、组织、管理和绩效上存在问题与缺陷，需要加以改革。这些问题主要有：（1）裁判所对于根本没有希望成功的申诉也进行空耗时日的听证。（2）裁判所必须处理一些新的事实，这些事实在独立慈善机关进行的行政复议程序中实际上已经被处理过。（3）在听证中，裁判所可能要处理一些从申诉提出到听证之间所发生的变化，而这些变化也可能已经过独立慈善机关的处理。（4）申请人提起申诉常常只是因为他们希望得到对原决定的解释。（5）对于裁判所成员的要求（例如，它们有三个成员，主席具有法律专业知识，并且在一些案件中其他成员还必须拥有具体专业资格），太过于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）独立裁判机构（ITS）有很多缺陷，不仅体现为上诉人所提供的服务质量较低（突出体现在用于澄清案件的时间太少），也体现在其主席对于绩效和效率的负责性没有保证。
改革的目标是：（1）改善决策和上诉程序；（2）对于决定的作出和变更提供一个更为简单、准确和低耗的体制；（3）保护顾客在适当的案件中请求对决定加以独立复审的权利。社会保障法的修正目的是通过以下改革完善决策与申诉体制：（1）作出最初决定的官员，不再具有独立性，而是作为部长的代表工作。（2）在申诉之前辨识出所争论的领域和事实。（3）尽可能早地处理案件，以使得只有那些无法解决的案件才进入申诉程序。（4）对于简单的、不可能成功的案件提供一个快通道。（5）不在立法中规定裁判所的人数和组成。（6）在必要的案件中保留对法律专业的要求，并且允许一些决定由非法律专业但符合一定的条件并受过训练的决策者作出决定。（7）允许独任听证，只在必要时才要求有两个和三个决策者参加听证。（8）引入对案件进行筛选的程序，以对不同类型案件加以不同处理。（9）以一个新的“上诉机构”取代ITS，它具有明确的责任和负责性，其内部组织和程序设有一定的法律规定，配备有具有适当资格、受过训练并有经验的决策者和顾问。
（三）1998年改革后的复议与上诉体制[39]
1998年的社会保障法，对于适用范围最为广泛的以裁判所为基础、一层级、一次申诉体制进行了改革，其中最为主要的变化是增加了一个“再看一次（second look）程序”：它授权部长或其人复议其所作的任何决定，或者是基于申请或者是基于自身的调查，据以作出修正的理由由规章规定。但是这一程序不是强制性的，受原决定影响的人，无论是最初的决定还是修正后的决定，都有权向一个上诉裁判所直接提起上诉。可见修正后的体制实际上是采纳了复议的裁决模式，但是未能贯彻该模式所要求的由作出最初决定的人之外的人实施复议。改革后的这一体制适用于社会保障局及其所属独立机关的所有社会保障给付。
在政府绿皮书中，曾建议扩展裁判所为基础、三层级、两次申诉体制的适用范围，更多采取强制性的行政复议（复议前置），但未被最后的立法所采纳。根据新法，这一体制仍然适用于由地方当局负责的住房津贴和委员会税收津贴领域。
社会救济金领域的以行政复议为基础的体制仍然保存。对于以行政复议为基础的体制能否提供令人满意的行政救济，是一个存在争议的问题。有人认为，在社会救济基金领域这一问题的答案是否定的，其理由为：首先，它缺乏独立性；其次，这种复审没有口头陈述和辩论，实行书面审理；第三，没有进一步的外部上诉的体制保障。然而据担任社会救济基金专员职务的斯卡姆平先生观察，这种批评并无根据，在他看来，只要负责性有保证，并且乐于不断总结经验，行政复议完全可以提供有效、适当的救济。那种对行政复议功能的怀疑，在很大程度上建立在对于公平行政决定的构成要素的误解上。他这种以行政复议为基础的体制，是一种“新的独特的行政正义形式…”。这种行政复议体制具有以下优点：（1）这种体制可以很好地保证负责性。由于督察员是行政人员，对于其工作可以进行广泛有效的监督控制，使其符合公共服务的质量与效率标准。监察专员要对督察员的复议工作的标准和成本收益状况向部长提交报告，从而间接地对议会负责。（2）督察员是娴熟的行政人员，有能力了解法院的相关判决内容，并将其意旨落实在实际工作中。（3）督察员是专业人士，他们对整个社会保障体系非常熟悉，对于社会救济基金给付中的细节都了如指掌，其所作的决定的专业性和适当性值得信赖。（4）这种体制成本低廉，这已经得到实践的证明。
六、结语
英国传统行政正义体系中一般都强调法院的司法审查与裁判所的上诉，行政复议制度一直是较为薄弱的一环。近年来，随着行政改革的推进和民事正义体制改革中对诉讼外争端解决机制的强调，这种现象开始改变，越来越多的人开始探讨行政复议制度的变革之道，在维持行政复议官员与组织内其他官员的联系渠道的同时，加强行政复议主体的独立性，充分发挥行政复议机制以及其他内部申诉解决机制的作用，以保障公务服务的使用人的冤屈得到更为有效的化解，并发挥行政复议的规范化效应，推进行政决策体制的改善。
在我国，行政复议制度完全是行政化的运作，层层审批，行政复议人员的专业性、独立性都没有体现，不仅如此，行政救济体系中的其他途径也不如人意：司法审查的效能不彰，司法独立没有保障，超职权主义的诉讼模式带来的不是行政诉讼中原告与被告地位的平衡，而是法官与行政官员一起审原告；也没有独立性强、具备专业性、遵循准司法程序的行政裁判。中国未来行政救济体系的发展，必须在进行司法改革、增强司法审查效能的同时，对现行的行政复议制度进行变革，强化公众对行政复议组织的信赖，更好地发挥对行政决定的内部复审这一制度的功用。在许多部门，例如土地管理、税务征收、社会保障等领域也可以尝试建立行政裁判所体制。[40]
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[1] 鉴于英联邦成员国法律体系的相似性，本文对英国行政复议制度的介绍，特别是有关理论争议或者改革建议，部分参考了英联邦其他国家，尤其是澳大利亚和加拿大的资料。
[2] 中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士
[3] Michael Harris and Martin Partington，Introduction in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.p.2-3.
[4] Administrative Review Council-Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39，September 1995，paras 6.49&6.50.
[5] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[6] 除了对原行政决定的上诉外，还有对裁判所决定的上诉，除了向裁判所提出的上诉外，还有对法院的提出的上诉，在各别情形中还包括对部长的上诉。Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsyth，Oxford 2000p.p.894-897.
[7]Ibid，p.p.888-889.
[8] S.Skehill，“The Hidden Dimension of Administrative Law：Internal and First Tier Review-I” in Administrative Law：Retrospect and Prospect（1987） 58 Camberra Bulletin of Public Admnistration 137，138.
[9] [1964]AC40，p. 79.
[10] （2000）61 ALD 577.
[11] Comptroller-General of Customs v Kawasaki Motors，（1991）32 FCR 219.
[12] Australian Broadcasting Tribunal v Bond，[1990]170 CLR 321 AT 336-337.
[13] （2000）61 ALD 577，at588－589.
[14] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[15] Fuller，The Forms and Limits of Adjudication，92 Harv.L.Rev.353，364（1978）。
[16] Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.422.
[17] Mashaw，Bureaucractic Justice（1983）。 Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.425.
[18] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Good Practice Guide（1995）。
[19] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Putting Things Right：Main Report（1995），para 2.27.
[20] Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsythp.p.111-112.
[21] Michael Harris（ED.），New Procedure in Administrative Justice in the 21st Century p.p.160-163.
[22] Cabinet Office，Office of Public Service，Redress under the Citizen‘s Charter：Guidance for Departments and Agencies（1996）。
[23] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[24] Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Jia；Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs，[2001]HCA17（29 March 2001）。
[25] Administrative Review Council-Internal Review of Agency Decision Making-Report to the Attorney-General-Report No.44，November2000，Paragraphphs 3.23-24.
[26] Sainsbury，“Internal Reviews and the Weakening of Social Security Claimants‘ Rights of Appeal” in G.Richardson and H.Genn，Administeative Law and Government Action （1994，Clarendon，Oxford），p.289.
[27] Report of The Committee on Administrative Tribunal and Enquiries，Cmnd.218（1957）。
[28] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.46.
[29] Council on Tribunals，Annual Report 1990-91（HC1991/92，97），para 3.27.
[30] Review of Commonwealth Merits Review Tribunals （Australian Administrative Review Council（ARC） Discussion Paper，1994），para.3.18.
[31] N.Wikleley and R.Young，“The Administration of Benefits in Britian.Adjudication and the influence of Social Security Appeals Tribunals”[1992]Public Law 238，241.
[32] Sainsbury，“Administrative Review or Tribunal/”，Conference of Tribunal President and Chairman，22nd April 1994（Council on Tribunals，1994），14.
[33] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.54.
[34] Ibid，p.51.
[35] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[36] Ibid，， p.34.
[37] Roy Sainsbury，The Reform of Social Security Adjudication in Administrative Justice in the 21st Century， p.446-449.
[38] Michael Harris（ED.），New Procedure in Administrative Justice in the 21st Century p.p.157-160.
（一）、区际司法协助的起源与概念 2
（二）、区际司法协助的原则 3
二、澳门与内地民商事区际司法协助现状 4
（一）、澳门与内地区际司法协助的法律渊源 4
（二）、澳门司法协助的内容范围与司法协助机关 5
（三）、澳门司法协助情况统计 6
三、澳门统一区际司法协助草案的内容探索 7
（一）、总则 7
（二）、司法文书送达与调查取证 9
（三）、法院民商事裁决（判决等）与仲裁裁决的承认与执行 9
1）、民商事裁决与仲裁的范围 10
2）、裁决的承认与执行的提出及附件 10
3）、提交裁决承认与执行请求的两地主管法院 11
4）、作出裁决法院的管辖权确定标准 11
5）有关裁决的承认与执行的程序问题 12
6）、裁决的承认与执行的条件及其拒绝的标准 12
7）、裁决的承认与执行的效力与费用 13
8）、附则 13
四、澳门与内地区际司法协助的前景 13
一、 澳门与内地区际司法协助的概念与原则
（一）、区际司法协助的起源与概念
从14世纪起, 后期的注释学派代表巴特鲁士（Bartolus,1314-1357）与他的学生巴尔杜斯（Bardus,1327-1400）在研究法律冲突式时所提出的法则区别说成为区际私法和国际私法的基础。以后又出现了国与国之间的司法协助 ，它被称为国际司法协助。
然而，从区际司法协助上的主权性质来分析，区际司法协助与国际司法协助是有区别的。区际司法协助是在一个主权国家的领土内独立法域之间为保证实现本法域司法权，相互代为履行某些诉讼职能或提供某些便利的制度, 区际司法协助是与一个国家主权有关的司法协助，它属于（单一制或联邦制）复合法域国家的国内法。但是需要注意的是，其中一个国家内与另一国家内的法域之间的司法协助（包括国与国之间的司法协助） 属于国际条约的范畴，是一种国与国之间的与两个以上主权有关的司法协助，它不属于区际司法协助，也不属于严格意义上的国内法。虽然在主权的标准上，区际冲突法与国际（私法）冲突法也以是否在一个主权国家的领土内来区分区际冲突法与国际（私法）冲突法 ，但是区际司法协助却往往并不像区际冲突法与国际（私法）冲突法那样仅限于具有域外效力的民商法领域 。区际司法协助可以包括私法与公法的内容，它可分为民事司法协助、刑事司法协助和行政司法协助(比如：欧洲委员会1977年通过的《关于在行政案件中向国外送达文书的欧洲公约》)，但尤以刑法与民商法的协助为主。
除此之外，从区际司法协助内容上分析，区际司法协助还可分为狭义区际司法协助和广义区际司法协助。持狭义观点的认为，司法协助仅限于一国中独立法域之间送达诉讼文书、代为询问当事人和证人以及收集证据。英美国家、德国和日本的学者多持此种狭义观点。澳门与中国内地有些学者与司法界对司法协助也作狭义理解，认为区际司法协助只包括诉讼文书的送达、询问证人和调查取证。持广义观点的认为，区际司法协助不只限于一国中独立法域之间送达诉讼文书、代为询问证人、调查取证，还包括法院裁决（判决等）和仲裁机构裁决的承认与执行。欧盟的法国和匈牙利等国学者多持此种广义观点。尤其是在法国，法学界把司法协助作更为广泛的理解，它基本上包含了在民事诉讼中的各种国际合作，除上述狭义司法协助内容外，还包括外国法院判决的承认与执行，以及免除外国人的诉讼费用和诉讼费用担保等。中国内地也有学者持广义的司法协助观点。而且中国内地司法实践是持广义司法协助做法的 。由于葡国法除了受到德国法的巨大影响外，也受到过法国法的影响，而澳门也受到内地作法的影响，所以澳门学者和司法界也有主张广义司法协助。
总之，澳门与内地的区际司法协助可定义为：在一个中国的复合法域的主权领土内，澳门或内地法院或两地的其它主管机关根据另一个独立法域的法院或主管机关的请求，相互代为履行某些诉讼职能或提供某些便利的制度，它包括澳门与内地民商司法协助和刑事以及行政司法协助。
（二）、区际司法协助的原则
澳门区际司法协助的原则主要是：
（l）一个国家的主权原则。公共秩序保留在区际协助中也应像在区际冲突中那样受到一定的限制，各法域应以有利于维护国家统一为根本原则。要注意国际私法协助与区际司法协助的区别。
（2）尊重两种不同的制度的格局的原则。要尊重澳门特别行政区的社会制度还是不同于内地的社会制度的现实，尊重基本法一国两制的规定。只要这种尊重不违背一个国家的主权原则，就应该确保其高度的自治权。
（3）平等互利的双赢原则。各不同的法域为保证实现本法域司法权，在相互代为履行某些诉讼职能或提供某些便利时，或者探究签订相互之间的协议时要遵守平等互利的双赢原则。要遵守各独立法域的平等地位（当然在澳门有效的全国性法律除外），要遵守各法院及主管机关之间的平等性。不但在司法文书送达与调查取证上，而且在法院民商事裁决（判决等）和仲裁裁决的承认与执行中均不得有任何歧视与偏见。要互相信任、互相谅解，以取得双赢局面。
(4) 公平与效益兼顾原则。在司法协助时，既要考虑到本法域法律的公平性，也要考虑法律的效益。迟到的司法协助往往不能体现法律的公平性。迟到的司法协助的本身就是对法律的效益的破坏，从而有可能影响应有的公正。在此，还需区别区际冲突法、区际民商事案件的管辖权冲突与区际民商事司法协助问题，这样才能正确理解与执行在区际司法协助中的公平与效益兼顾原则。
（5）参照相关国际公约与国际惯例的原则。由于司法协助领域还有一些空白，所以应参照相关国际公约与国际惯例。如上所述，由于区际司法协助属于国内法，因而我们不但必须遵守“一国两制”的原则，而且我们还不能简单地采用拿来主义。我们可以先考虑采用内地与澳门均参加或认可的国际公约与惯例，比如在有关投资仲裁裁决的承认与执行方面我们可不妨参考两地均参加的《解决国家与他国国民之间投资争议公约》（简称华盛顿公约） 的内容。
二、澳门与内地民商事区际司法协助现状
（一）、澳门与内地区际司法协助的法律渊源
澳门与内地的区域协议共有三个 ，只有一个区域协议是与区际司法协助有关，即：《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》（第39/2001号行政长官公告）。此安排是根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第九十三条的规定，最高人民法院与澳门特别行政区代表经协商而定的。
上述行政长官公告构成了内地与澳门特别行政区法院民商事方面的司法协助。他仅限于内地与澳门民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排。澳门与内地还没有民商事裁决（判决等）与仲裁裁决的承认与执行。与香港相比，香港与内地已有了互相执行仲裁裁决的安排 。
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