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[关键词]农村土地承包权流转方式；土地入股；流转模式；农村金融
[中图分类号]C916
[文献标识码]A
[文章编号]1671-5918（2015）21-0068-02
土地流转和适度规模经营是发展现代农业的基础，近年来，伴随着工业化、城镇化和农业现代化的发展进程，土地流转推动了新一轮的农村社会巨变，深化对土地流转和农村土地制度的研究具有重大的现实意义，而农村土地合理有序流转的关键在于创新土地流转方式。本文试通过对当前存在的几种方式的比较研究，探究农村土地流转方式的发展趋势。
一、土地流转和土地流转方式
（一）土地流转的含义：广义上的土地流转包括城市土地流转和农村土地流转。农村土地流转是指农村土地权利的流通和转让。在家庭承包制的制度框架下，农村土地产权结构可以分解为三种权利，即所有权、承包权和经营权，因此，农地权利包括所有权、承包权和经营使用权三种。目前，学术界对农地流转的研究大多集中在农地经营使用权的流转（自由流转）和农地所有权的强制性流转（征地），对于农地承包权的流转的研究尚不多。因此，狭义的土地流转的含义可定义为：是指拥有土地承包经营权的农户或村集体将土地经营权（使用权）转让给其他农户或者经济组织，即保留承包权，转让使用权。农户承包地、集体建设用地、宅基地可以通过土地使用权的出租、合作、入股、联营、转换、抵押、征收等多种方式进行流转。
（二）土地流转的方式：当前农地使用权流转呈现出流转机制市场化、流转形式多样化、流转主体多元化、流转行为有序化等特点。全国各地在法律的框架内，不断创新流转方式，2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。在此规定的基础上，现阶段主要的流转方式有：第一、土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的有农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换。第二、出租和转包、转让：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租方按年度收入一定的实物或货币。（转包限于集体经济组织内部，出租没有限制。转让要经发包方许可，转包没有限制。）第三、股份合作社：农户以土地经营权为股份共同组建专业合作社，村里按照“群众自愿、土地人股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则返租倒包给其他经营者。第四、入股：亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司，按公司治理方式经营农业生产。第五、抵押或土地银行：金融资本将土地作为存贷的主要标的，经营与土地有关的长期信用业务，最终让农业经营合作组织采用银行运作模式进行现代农业生产。第六、土地托管：按照《土地托管种植合同》，农民缴纳管理费，将土地交由合作社管理，合作社经营农民的土地，负责从种子到收获的一条龙服务，最后将收获的稻子交给农民。第七、土地信托：政府出资在县或乡镇设立农村土地承包经营权信托有限公司，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的信托公司，并签订土地信托合同，农业企业或大户再从政府的信托公司手中连片租赁土地，从事农业开发经营活动。
二、土地流转方式的比较探究
土地流转的最终目的是充分挖掘农村集体土地所有权和农民土地承包权的价值，提升土地资源的使用效率，增加农民收入以及不断完善农村社会保障体系。鉴于中国农村土地广阔，各地差异巨大，而且土地流转牵涉到政府、村集体、农民、承包土地的经营者等多方利益的博弈，因此很难有一种或几种通用全国各地，不管何种流转方式只要在其运用的特定区域内能发挥其积极作用，能化解矛盾，稳定农村，致富农民，都是好方式。下面就主要几种流转方式以及几个经典模式的分析，阐述农村土地流转方式的发展趋势。
（一）土地流转的主要方式分析
互换仅仅限于集体经济组织内部进行，发挥作用非常有限；转让是对土地承包权最彻底的一种法律处分方式，转让要经发包方的同意，程序也较复杂，运用范围有限；出租和转包是最通行的流转方式，转包因仅限于集体经济组织内部，运用范围狭窄，出租是最成熟、运用最广的流转方式，从安徽省肥西县2014年对50亩以上的土地流转情况调查统计可以看出：转包占15%、出租占81.5%。出租这一方式在实际运用时，已演绎出多种形式，按承租方的法律地位不同大致可分为大户承租型、公司承租型、专业合作社承租型、家庭农场承租型等几种。从对肥西县的统计来看大户承租占绝对多数：调查的990家流转项目中，大户经营的638家，占64.4%；公司经营的280家，占28.3%；合作社经营的39家，占4%；家庭农场经营的33家，占3.3%。按出租方的运作方式不同可分为农户直接转出型、委托乡镇政府转出型、委托村转出型、通过流转合作社转出型等。从肥西县的统计来看：呈分散状态，其中委托村转出、直接转出占多数，调查结果显示，通过流转合作社转出占12.2%，委托村转出占41.1%，委托乡镇政府转出占2.7%，农户直接转出占44%。从对肥西县土地流转方式的统计分析看出：传统方式得以全面的展开，农户、村集体、乡镇政府、经营大户的主动性得以发挥。但是，对“其他方式流转”涉及不够多，创新形式运用不广。从全国各地的实践经验来看，主要的其他方式有：专业合作社方式、股份合作社（公司）方式、土地托管方式、土地经营权抵押方式等。肥西县在专业合作社方式、股份合作社（公司）方式也做了大胆的尝试，取得了良好的效果，但是还需要在实践中进一步完善并加以推广。
摘要：我国是农业大国，农村经济在社会主义市场经济结构中占据着很大比例，要推动农村经济发展，就必须不断强化农村审计工作质量，只有这样，农村财务问题才能得到更好地解决，农村社会才会不断稳定。但是，我国目前的农村审计工作还存在比较多的问题，制约了农村经济及财务工作稳定。本文立足于农村审计工作现状，分析了农村审计工作存在的问题，针对这些问题，为农村审计工作的开展提出了一些建议。
关键词 ：农村；审计模式；审计主体
一、我国农村审计工作现状及存在的问题
1.农村审计工作地位问题
当前，我国农村财务管理体系尚不健全，农村审计相关的配套条文也不完善，农村审计工作的法律地位不高。在实际工作中，农村审计工作的开展一般由国家审计机关主导，农业局农经站组织实施，不存在专业独立的审计机构，因为农经站技术实力限制，农村的审计工作上难以达到审管结合，审计职能的发挥收到限制。此外，农村审计与国家审计、社会委托审计以及部门审计都存在不同，其对象是具有自治权的集体经济组织以及其所属单位，在农村审计目标下达之后，不论村集体经济的实际情况，都必须按照计划开展，在责任主体、审计依据上都存在不明确的现象，审计工作难以顺利开展。
2.农村审计环境问题
审计工作作为监督制约机制存在，这样的方式势必对审计对象的某部分利益造成制约，在农村经济与文化发达程度不够的现状之下，审计环境十分不理想。首先，在农村当中，大部分农村干部或者村民对于农村审计的认识都存在偏差，有的农村干部在谈到审计时，会认为审计工作就是审计人员“找麻烦”，情绪上抵触，工作上不支持，使得审计工作开展存在困难。其次，我国农村中存在不少不足立案条件的违法违纪现象，有的问题因为难以界定或者不达到立案标准就不进行立案，违反财经纪律的责任人处理存在阻碍，审计不严肃，审计职能受到制约。
3.审计队伍与工作任务不匹配
农村审计工作具有范围广、工作点多、任务量大的特点，在审计工作开展之后，审计队伍需要负责的行政村及所属单位数量大，并且在工作过程中涉及到干部任期审计、一事一议项目等。然而，乡镇级审计单位的农经员配置少，素质也不高，经费配置也不足，在审计工作进行时很容易因为人员配置问题降低审计质量，审计职能受到制约。
4.审计人员素质问题
农村审计工作具有范围广、工作点多、任务量大的特点，这对审计人员的素质提出了很高要求，农村审计工作者必须具备丰富的专业知识才能够适应农村审计工作特性。然而，当前我国农村审计工作人员的素质总体上还不高，审计手段不够先进，对农村审计方面的专业知识掌握还不熟练。此外，我国农村审计单位的农经员调换频繁，使得培训工作也难以开展，如何提高审计人员素质成为了审计工作开展的大问题。
二、关于开展农村审计工作的建议
1.优化农村审计环境
首先，国家应该制定相应的法律规范，确保农村审计的各项内容规范开展，明确农村经济审计的法律地位，做到有法可依、有据可循。其次，要在农村审计管理部门建立完善的规章制度，保障审计人员工作的规范性。此外，优化农村审计环境离不开上级决策的执行。在农村审计工作过程中，应该不断强化审计执法力度，严格按照审计相关法规及程序执行审计职能，保证审计的合规性。审计过程中所发现的问题隶属于行政执法范畴，在处理问题时不能脱离法律法规，在监督过程中，可以将经济责任制、审计监督、干部管理结合，将群众监督力量有机融入，实现“阳光审计”，同时，要及时将审计结果公布，使人民群众真正参与到监督中来，不断强化人民群众的审计意识，保障审计监督职能的履行。最后，农村应该不断强化审计人才队伍建设。在这一过程中，首先应该对审计人员加强法律法规及专业知识的培训，在培训过程中注意理论与实践的结合，提高审计人员的机动性，实现综合型审计人才的培养。其次，在建设审计人才队伍的过程中可以引入动态管理办法，定期或不定期组织考核，确保人才队伍素质的提高。
2.改进审计模式
首先，农村审计工作的责任应该集中到国家审计机关上，农村审计工作的开展应该以辅助形式存在，通过建立农村审计部门，负责农村审计及辅助工作。其次，要改进农村审计评价指标，按照权责匹配原则，实现必要职权下放，明确农村审计工作过程中应该承担的职能及责任，保证审计工作的标准化、规范化。
要促进农村审计工作的开展，不能脱离相应的保障机制。不但要改变农村干部及相关责任人对于审计的态度，还应该建立健全内部控制制度，提高农村财务会计水平。在建设保障机制的过程中，可以实施会计委托制度，配合有效的内部控制机制，实现顺畅的农村各级部门间信息交流。
3.保证农村审计主体独立
农村审计的发展方向和目标定位根本上影响了农村审计主体的独立性，确定农村审计目标、定位农村审计性质与角色是保障农村独立性的必要工作。目前，农村审计的性质及定义大体属于审计工作的一种，但其真实角色定位还比较模糊，研究工作中也出现了多种观点，主要包括内部审计观、国家审计观两种。其次，保障农村审计独立性还应该选择其建设路径。农村审计主体的独立性一直是影响农村审计工作的关键问题，但是，建设独立的农村审计主体有着极多的影响因素，一般的，审计独立性建设路径主要分为人员独立性建设以及机构独立性建设两种路径。对于审计人员独立性建设的路径，主要适合经济基础扎实的农村地区，是在政府主导设置审计机构的前提下面向社会进行招考，在获得审计人员之后按照会计师事务所的管理方式对审计人员进行严格考核及评价。机构独立性建设路径与政府审计模式相似，适合集体经济业务复杂的地区，是通过设置独立性强、权威性高的审计机关来实现审计独立。
4.明确审计重点，开展专项审计
明确审计重点，要将审计责任严格明确下来，按照审计实际对审计工作进行评价。在这一过程中，审计单位不仅要将被审计方的详细情况细致掌握，还要明确中心与受审方的责任关系，了解其财务制度以及审计制度。农村专项审计中，主要任务分为审计收入和支出结构、组织部门财务平衡及财产安全，要审查其完整性和真实性。同时，审计机关应该强化对中心监督缺陷的重视。此外，乡镇经管部门要联合财政、民政、监督等农村财务审计成立专项小组，加强农村财务审计工作，对审计过程中发现的问题予以纠正，统筹解决各级审计业务经费，确保审计工作开展。
参考文献：
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[2]王金凤,贺旭玲,房德东.农村财务审计面临的阻力、牵引力及举措[J].中国农业会计，2012(09).
关键词：农村宅基地使用权；流转；法律分析
“三农”问题是羁绊我国经济社会快速可持续发展、和谐发展的一个关键因素。在“三农”问题提上日程的同时，与农民休戚相关的栖身场所利益最大化问题，即农村宅基地问题也越来越成为我们关注的焦点。农村宅基地像土地一样是农民的既得利益，也是农村农民生活的最后一道保险屏障，因此，农村宅基地使用权流转需要有一套严格的制度来规范，既要保障农民有安身立命之所，又要保障农民能够获得利益最大化。
一、农村宅基地概述
（一）农村宅基地的涵义
宅基地是指人们用于修建住房的土地，在我国，宅基地按照所处的地域不同，分为三类：“城市宅基地”、“郊区宅基地”、“农村宅基地”，其中，农村宅基地基本没有受到城市化的影响，仍保持着自然村落的状态。农村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，辅助用房（库房、厨房、厕所、畜禽舍等）占地，以房屋滴水为界。因此，我们可以将农村宅基地定义为依照农村组织成员的申请，由集体经济组织依法无偿分配给该成员在农户修建住宅和满足他们基本生活需要的一定面积的土地。
（二）农村宅基地使用权的特征
1、农村宅基地使用权属性，是我国特有的一种用益物权，是指农村居民在依法取得农村集体组织所有的宅基地上建筑房屋并居住使用的权利。
2、农村宅基地使用权主体特定性及“一户一宅”的宅基地分配制度，特定的宅基地仅限于村集体经济组织特定的成员享有使用权。
3、农村宅基地带有无偿性（福利性）。使用城市国有土地，不同的城市及不同的地段，需支付价额不等的出让金，而农村村民使用本集体经济组织的土地建住宅，只需支付相对前者较低的费用，基本上可视为无偿使用。
4、农村宅基地具有永久使用性。宅基地的使用权没有期限，拥有宅基地使用权的村民，有权在宅基地上建造房屋、工棚、厕所等建筑物，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久的使用宅基地；有权在房前屋后的空闲地上种植花草、数木、发展庭院经济，并对其收益享有所有权，但这种长期不变也不是绝对的，不排除乡级人民政府对辖区内宅基地统一规划和重新调整。
5、宅基地使用权取得的身份性和无偿性特征决定农村宅基地使用权不得自由流转或自由转让。
二、农村宅基地管理现状及问题分析
（一）农村宅基地管理现状
1、现行有关农村宅基地管理的法律法规，我国《物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行驶和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”但随着时代的变迁，国家相关政策已经开始使农村劳动力有序转移到城市，并在城市建立相关配套基础设施。随着城乡二元结构的不断调整，势必带来“空心村”，而农村宅基地使用权的不得转让制度势必影响农民实现宅基地使用权的利益最大化。
2、村落房屋缺乏长远规划，布局分散，浪费土地现象严重。由于农村生产方式的需求和经济条件的限制，加之受传统农业、自然经济与社会经济的影响，使得村庄规划的引导作用与控制力度不够，村庄房屋建设过于分散。
3、农村宅基地审批不严，监管不力，土地浪费现象严重。根据国家《村镇规划标准》的要求，村镇人均建设用地指标应在150平方米以内，而现实中农村人均用地远超这一标准。
4、农村“空宅率”逐步提高。随着现代社会经济的迅猛发展，现代经济不可避免的渗透农村的每个角落，农村居民进程务工成为一个潮流，极大改变着农村的生产生活方式。
5、产权不明晰，流转不规范。我国宅基地登记发证工作尚未全面完成，导致农村宅基地的基本情况不清楚，产权不明晰。
6、农村宅基地使用权流转困难，影响了农村社会的稳定，制约农村经济的发展。
（二）农村宅基地管理问题分析
宅基地管理存在问题的主要原因是监管不力、无长远规划、法律法规不完善和制约手段不多等因素。
1、缺少相关法律法规制约。当前管理农村宅基地的法律法规绝对数量少，规定不够具体，缺乏可操作性。
2、监管责任不明，缺乏相关部门监管村庄建设，现实中每户占地多少由村组一言决定，宅基地用地布局随意性大，乱建现象比较严重。
3、执法合力不够。由于执法主体和法律程序等原因，村委会难以有效解决违章问题，国土和规划部门又无法在第一时间发现，以致错过解决良机，各部门由于执法力量的薄弱和职能限制，面对违法建设时，难以标本兼治。
4、农民自身素质影响农村宅基地的发展。农民法律知识单薄，认为在自家承包地、自留地建房是自已的权利，甚至转让给他人建房也是自己权利的自然延伸。农民受封建迷信思想影响，认为祖遗屋是风水之源，新建房时不拆旧房，造成“空心村”，有些农民受利益驱使，置国家法律法规和政府三令五申于不顾，在工程建设征地拆迁范围内突击抢建。
三、农村宅基地使用权流转问题法律规制期待
农村宅基地管理涉及千家万户，情况复杂，政策性强，必须多措并举，多管齐下，疏堵结合，综合治理，推进农村宅基地节约集约利用，促进社会主义新农村建设。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干问题的决定》指出，要健全严格规范的农村土地管理制度，强调完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。
1、坚持社会主义市场经济的方向，实现公平与效率的统一。继续实行“一户一宅”，有面积限额，体现公平，合理保障农民住房用地；同时实行有偿使用制度，允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转。
2、提高农民对农村宅基地流转的思想认识。从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看，集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分，而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重，一定要将其融入社会主义市场经济中。同时，在不改变集体土地所有权性质的前提下也应该允许出租、转让集体土地使用权用于农业生产或非农建设。
3、严格规范审批手续，有关部门引导农民有序建房，防止“空心村”的扩散。在我国土地资源匮乏的情势下，树立节约土地的理念，规范宅基地申请制度，减少土地浪费。
4、做好宅基地的确权、登记和发证工作。要加快宅基地清理工作，加快宅基地的调查进度，理清农村宅基地的权属关系，建立健全农村集体建设用地地籍信息系统，完成宅基地使用权的发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到位。
5、建立农村宅基地到期考核制度。《物权法》第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。
6、在配套设施制度健全的条件下，开放农村宅基地使用权的转让和抵押，实行转让登记和审批制度，这样可以使得经济活动在国家相关部门的监管之下，不至于发展到无序状态。
7、重新规划村庄走势，实现城乡经济社会发展一体化。推进城乡发展一体化，一是打破城乡界限、统筹城乡发展规划和布局；二是城乡基础设施一体化，统一谋划重大基础设施；三是城乡公共服务管理一体化，以村和社区公共服务中心为载体。
8、改革宅基地流转政策，探索土地的合理利用新机制。目前国家对农民宅基地实行严格的用途管制制度，但从《土地管理法》开始，集体建设用地流转的讨论和实践就未停止过，法律上的限制并没有阻碍实践的脚步，集体建设用地的流转在不违反保护耕地的大原则、大方向的前提条件下，全国各地形成了多种流转模式。在流转过程中，流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金，由村集体、乡镇政府和县政府按比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。
农村会计队伍建设专业素质
一、黑龙江省农村会计队伍建设的现状及存在问题
1、整体专业素质偏低
农村会计人员的专业素质与农村经济社会发展有着密切的联系。随着农村经济不断发展，对专业素质高的农村会计人员的队伍建设的要求也应运而生。但从实际情况来看，村级组织的人员更迭使得农村会计队伍里面出现了未经系统培训就上岗的人，这类人缺乏专业素养和基本能力。这类“无证上岗”的会计人员在工作中会遵循往届的工作经验，在财务处理上缺乏专业知识的支撑，根据自己的直觉的偏好来处理。农村会计队伍建设的专业水平过低导致从业人员对农村财务管理不明晰，从而约束农村经济社会发展。
2、从业人员流动性强
在我国在城乡二元制的经济结构体制下，农村的会计工作及财务工作均被排斥在体制外，农村会计从业人员大多以临时聘任为主，导致农村会计队伍稳定性差，人员流动比例高村报而因为村级组织的换届选举使农村会计人员更换频繁，而临时聘任的会计在整个从业队伍中占半数以上，加之待遇的差异化，无法从根本上确保会计队伍的稳定性，从而降低农村财务管理的工作质量与效率。
3、培训基于力度不够
农村会计从业人员与其他行业、其他领域的会计人员相比，除了要具备扎实的会计理论知识、熟练的会计实践能力和农村财务软件的操作能力，还要求掌握了解农村工作情况与农村农业政策。事实上，有多数人员在上岗前未接受过任何从业培训。而就现有的会计从业培训而言，教育内容多数是关于会计理论知识和财务软件操作，针对农村农业政策、法规的培训尚属缺乏。因此，对农村会计从业人员的培训教育还不够到位，其辐射面应进一步扩大，其培训内容应更具有针对性。
4、财务监管缺乏规范
农村经济发展在一定程度上促进村级的财务管理水平的提高，但是与时代要求的高水平农村财务管理工作还有很大差距。会计本身具有监管职能，而当今的政府在对村级的干部监督管理制度上缺乏行之有效的手段，导致村干部们往往会忽略村民需要而只完成上级安排的任务。在这种情况下，自身习惯进行财务工作，现金无法及时入账，会计处理难以规范，财务管理制度的效果也没有发挥出来，从而缺少了对于村会计工作无法进行有效的监督制约。
二、黑龙江省农村会计队伍建设存在问题的原因
1、会计相关法律法规意识的淡薄
《会计法》明确规定，“从事会计工作的人员必须取得会计从业资格证书”，会计人员必须履行会计核算和会计监督基本职能。至今，在农村会计队伍中竟然还存在相当数量无证上岗的会计人员；在农村会计工作中绝大多数尚停留在“簿记”水平上，严重缺失会计监督基本职能，反映出农村经济社会的会计法律意识淡薄。
2、会计工作基础薄弱
在农村会计队伍中，会计工作基础相对薄弱，从业人员缺乏先进的工作经验，而对会计基础工作执法检查和信用也没有有效推进。从财务处理模式上看，手工记账的模式仍然普遍存在，会计电算化未能普遍推行，导致低效。从工作态度上看，农村会计人员在既缺乏创新服务的理念，也鲜有与当地特点结合的管理手段，缺乏自我监督、自我完善的引导激励机制。
3、对新农村建设认识不充分
按照新时代要求，社会主义新农村建设我国现代化进程中重大的历史任务。从整体要求上来看，农村经济发展的基础和前提。在新农村建设中，对农村实用技术人才需求较大。作为新农村建设的主体和受益者，农民对建设的认识和行动有着极大影响。然而，单就农村会计工作和农村会计队伍的管理而言，相关行政部门并未把其列入议事日程，尚未制订相应法规使其适应新农村建设的要求，致使其在现代化农业进程中出现了空白。
三、黑龙江省农村会计队伍建设的优化建议
1、强化会计人员的专业素质
在新时期下，农村会计队伍建设必须实现组织化、规范化、专业化，首先就要从村级会计的聘用制度着手，具体落实到选聘和上岗制度上，加强对无证上岗现象的管理力度，通过选聘机制的完善，从源头做到提高农村会计从业人员的竞争力。各部门和村委要立足实际，通过公开考试，择优录用。一经录取，则通过异村委派、考选聘任、联村记账等会计职业化管理方式统一管理。村级会计核算及财务管理工作兼具专业性和技术性，严格执行持证上岗制度，村级必须取得会计证、农村财务会计上岗证等相关证件后方可工作。
同时，要加强上岗会计的法律意识和职业道德。要求村干部带头学习法律基础知识，结合普法宣传活动，积极有效地开展会计法律法规的宣传普及工作，努力将农村会计队伍建设置于完整合理的法律框架内，营造良好的法律氛围。对农村从业人员要明确相关的法律责任，界定会计信息失真的主要责任人，确定造成过失和过错者应承担相应法律责任，对农村会计的行为进行强有力的约束。农村会计人员必须懂法、守法，以法律为原则，要恪守职业道德标准和职业操守，诚实守信，不做假账，做一名真正的会计人员依法，履行会计核算和会计监督的基本职能。
2、明确农村会计工作管理规范
村财务要公开透明，对财产的有效管理要及时公开。面对广大农村资金短缺的现状，首先要从思想上转变旧有观念，学会变通，不能把农村财会工作放在一个封闭的思路里面；其次要重新界定、全面认识村级会计工作，村级会计的职能要在传统定义的基础上有所拓展，即：村级会计不仅要发挥其“管财”职能，帮助农村集体经济组织管好账，做好“节流”工作，更要扩宽思路、更新观念，尽职尽责。村级会计要积极学习，将企业财务管理方面的先进思想引入到村级财务工作中，使基层财务工作更加畅通。以市场需求为导向，趋利避害，扬长避短，因地制宜，充分发挥其资源、自然、地域等优势，在充分进行相关项目可行性评估的基础上，大力发展具有本土特色的休闲旅游业、资源勘探业、农副产品种植、研发、深加工的一条龙产业等，切实提高集体资金使用效益和效率，将集体经济带入良性发展轨道。可由政府部门或所属的村级组织授权，依照相关的法律好章程成立农村会计行业协会，从而实现成员们的自我管理、自我完善，同时接受来自政府部门和同行的监督与指导，从而实现农村会计队伍的自律、健康、稳定发展。
3、建立村级会计激励机制
适当的激励和惩处制度对农村会计队伍建设都有着重要的影响。从激励角度而言，工资报酬和福利待遇应趋于平等化，有条件的乡镇可为其村级会计购买养老保险或发放退休补贴，妥善安置离、退任人员，提供长期保障。同时，有关部门应出台相关激励措施引导应届大学生、研究生从事村级财会工作，从而扭转农村会计工作缺乏高素质人才的现状。从处罚角度而言，对于枉顾法律法规、出现重大错误的会计人员要予以严肃处理，给农村集体经济造成重大损失的还应追究其经济责任，必要时移交相关司法机关。
4、健全合理有效培训教育机制
文化程度低、专业素质差、年龄偏大都是农村会计队伍普遍存在的问题，为此，各级部门应从学习服务的理念考虑，建立合理有效的农村会计队伍培训教育机制。通过对农村会计人员的定期培训提高其业务水平。农村会计行业队伍内部要树立学习提高的观念，积极鼓励扎实学习专业技能，强化业务操作能力。在培训内容上，要结合当地实际情况制定培训课程，既要有会计理论知识的培训，又要有具体操作的指导，在此基础上，还要加强农村政策的培训，循序渐进。同时建立公平公正的考核制度验收成果，秉承着公正的原则，从而确保培训教育机制的完善。参考文献：
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关键词： “代耕农”;分布区域;流动路践;珠三角
中图分类号：F127 文献编码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.06.004
20世纪70年代末80年代初，珠三角农村的第二、三产业迅速发展，不少当地农民洗脚上田，离乡离土，或留乡离土。为解决耕地丢荒问题和定期上交公粮，“代耕农”作为一种暂时的劳动力输入正式进入珠三角，为其农业生产注入了强大活力。“代耕农”是在珠三角改革开放、经济腾飞，农民弃农从商从工的时代大背景下形成的历史产物，他们“离乡不离土”，作为一个特殊的农民群体，在珠三角生活、劳作了30多年，为当地经济和社会发展做出了一定的历史贡献。“代耕农”们来自他乡，异地务农，漂泊游移，居无定所，一直属于社会底层的弱势群体，其流动路践、分布规律及生存状况值得关注与研究。
1 “代耕农”及其流动路线
1.1 “代耕农”概念界定
直到现在，“代耕农”还没有统一的定义，人们从不同角度对其性质及内涵进行界定。首先，从公共管理角度出发。为方便人口流动及土地流转管理，各地方政府有不同定义，如中山市坦州镇镇政府的定义较为详细，界定的范围相对狭窄，它认为“代耕农”是指“1989年前自愿与镇、村委及生产队以书面（或口头）形式订立农田代耕合同并承担代耕田公购粮任务，从事农业生产的非本市户籍农民”[1]。江门市则把“代耕农”的范围稍稍放宽，将其定义为“自愿与镇、村或农户订立农田代耕关系，并承担耕田公购粮任务，从事农业生产的外地农民”[2]。而珠海市的定位最为宽泛，认为“外来代耕农是指从外地进入我市进行代耕、承包种养、搞开发性生产，并签订承包合同，办理暂住手续的人员”[3]。其次，根据“代耕农”的来源及目的进行定义。如研究中山市“代耕农”户籍问题的白景坤等人认为“代耕农”是指“放弃户籍所在的耕地，到经济相对发达，土地相对肥沃的地区去耕种其土地的农民”[4]。第三，从经济学角度对“代耕农”进行定义。陈海真等人认为“代耕农”是在经济利益驱动下，进入珠三角，以耕种土地为生，与当地村民或村组之间形成租约关系的外省农民。也可称为“租约农民”[5]。
根据田野调查的实际情况并综合学术界各方观点，我们给“代耕农”一个较为明确的定义：从20世纪70年代末80初年代初开始，与珠三角农村基层组织或农户签订代耕合同或口头商定代耕协议，进行代耕土地以及承包种养活动的外来非本地户籍人员。
1.2 “代耕农”流动路线
借着改革开放和实施农村联产承包责任制的契机，珠三角农村开始吸收外来劳动力，不少当地农村劳动力向非农产业部门转移，村民洗脚上田，把田地转给外来劳动力代耕。在这次数量庞大，规模罕见的人口迁移中，除珠三角地区的内部流动外，外来的劳动力以四川、湖南、广西为最，浙江、江西次之。他们的流动路线大体如下：首先是东线，包括广州、深圳、东莞等地;其次是中线，包括中山、佛山、珠海、顺德等地;再次是西线，包括江门、新会、台山等地;第四是外环区，包括惠州、清远、从化等地。其中东线外来劳动力最多，中线和西线次之，外环区最少。“代耕农”在珠三角的流动路线与之也非常相似，其主要分布区域也是深圳、中山、珠海、佛山、东莞和惠州等地。时至今日“代耕农”仍广泛分布在珠三角地区，以种菜为主。
2 “代耕农”主要分布区域
2.1 中山市
中山市位于珠江三角中部偏南的西、北江出海口，在改革开放之前以水稻和甘蔗生产为主，是广东省主要的产粮和产糖区。改革开放后，为解决因当地农民“离土”而造成边远良田丢荒弃耕的问题，缓解上交公粮的压力，中山市基层组织和农村干部通过各种关系，寻找广东省边远山区的农民前来代耕农田。于是，边远山区及周边省份的大批农民涌进中山市，成为该市首批真正意义上的“代耕农”，他们主要来自粤东、粤北、粤西的边远山区及湖南、江西、广西等省的农村。
根据2003年中山市公安局户政科的统计，在1989年前与中山市镇区、村委会以书面方式订立农田代耕合同关系，并承担耕地公粮任务、从事农业生产的“代耕农”共有1732户， 8213人，主要分布在南部的8个镇区。其中，板芙镇475户， 2011人;神湾镇174户， 873人;三乡镇126户， 624人;南朗镇13户， 50人;南区21户， 122人;开发区103户， 567人;港口镇 7户， 13人;坦州镇813户， 3953人。之后，通过老乡介绍、亲戚“助耕”等流入方式，“代耕农”的队伍不断壮大。据不完全统计，直至2003年，中山市内要求以外来代耕农身份解决相关问题的外来农民约有5千多户，近2万多人。2003年之后，中山市政府开始着手处理因户籍问题而引起的一系列“代耕农”历史遗留问题，“代耕农”开始慢慢退出历史舞台。据统计，由于地方建设发展需要征用了代耕的土地，在早期进入中山市的“代耕农”中，不少人已转为从事二、三产业，或到工厂打工，只有小部分仍留守农田。他们当中，从事二三产业的有2821人，待业的有1283人，从事其他行业的有1494人。在居住条件方面，租房住的有270户，住在临时铁木棚屋的有119户，住砖瓦平房的有1215户，自建钢筋混凝土结构楼房的有334户[6-8]。他们大多聚居在一起，形成各种各样的代耕农村落。
除此之外，那些没有申请入户，居无定所，在各镇各村流动代耕，为生计而疲于奔命的“代耕农”数目庞大，无法估计。他们大多住在田边地头的棚屋，起早摸黑地干活，并被贴上“黑户”的标签，划分入流动人口的管理范畴，在城市的边缘，艰难度日。
2.2 珠海市
珠海市位于珠三角的南端，农业主要集中在城市的西区，即金湾区。珠海市金湾区远离市区，20世纪80年代之前以水稻种植为主，后改种甘蔗。金湾区既有传统意义上的农民与集体经济组织之间的农业承包合同关系，又存在着农场与农村职工及临时工之间的农业承包合同关系。珠海市的“代耕农”主要就是农场中所谓的的临时工。20世纪中期“围垦滩涂，开发农地”。当时农场围垦需要大量劳动力，于是相关部门向全省各地以及周边省区公开招收农民。引进的劳动力主要分为两种类型，一是通过劳动部门审批的、正式录用的农场职工;还有一种是未经当地劳动部门的正式手续，直接进入农场务农的临时工，即“代耕农”。
这些具有临时工色彩的“代耕农”，大部分虽然没有经过劳动部门审批，但在进入农场之初就与当地的分场或生产队签订了代耕合同，或两方协商达成口头约定。他们主要来自粤北、粤西、粤东和周边省份，离开原籍，落脚珠海。如红旗镇小林村有耕地1300亩，20世纪80年代初每个村民可分到耕地10―20亩不等，地多人少，出现部分耕地无人耕作的情况。于是生产队招来一批“代耕农”，并与其签订代耕合同。这些“代耕农”大部分是1984年从阳春、德庆到当地代耕的，流动性极弱，当中有百分之八十的人已经从当地村民手中购买宅基地，自建住房，常住于斯。这部分“代耕农”不仅有自己的房子，孩子在当地上学、就业，有的还加入了小林居委会的城镇户口，小部分是小林村农业户口。而平沙农场的“代耕农”则主要集中在其各分场下的生产队，人数约占每个生产队总人数的8%―10%，原籍多为广东信宜、罗定和广西。平沙农场和红旗农场里以临时工身份招来的“代耕农”大部分在20世纪80年代初就进入当地代耕务农，拥有自己的房子和固定的代耕土地，其第二代也在珠海出生成长，就读当地的学校，基本上都没有返回原籍的打算。据统计，直至2007年，平沙农场以临时工的形式招进来的“代耕农”约有3800人，其中没有户口的有900多人;而红旗农场以临时工的形式招进来的“代耕农”约有3537人，至今仍未入户的只有24人。除农场以临时工形式集体招来的“代耕农”，珠海市还存在着一部分自主前来，与当地村民个人直接签订合同的“代耕农”。他们也主要散落在金湾区的各个村镇。以三灶镇的鱼林村为例，全村共有10个村民小组，常住约为493户计1971人，其中“代耕农”有95户，每个村民小组有10―20户不等。这些“代耕农”主要是1990年后到来的，以丰顺人为多，流动性极大。他们与村民直接商定代耕问题，没有入户承诺，平时住在临时搭建的棚屋里，生活条件十分之差。代耕一年算一年，来年若没有地可耕，则另觅他处，举家再迁[3]。
珠海引进的具有临时工色彩的“代耕农”， 他们自身及他们的第二代、第三代都已经融入珠海的生活。虽然不是农场的职工，但大部分已经落户当地，也拥有自己的房子，与本地人差异不大。但是，那些非集体组织，自主寻来的“代耕农”则大不相同。他们都是“代耕农”，待遇却有极大的差异，前者已经基本被当地社会接纳，成为当中一员;后者却仍然居无定所，令人叹息。
2.3 深圳市
深圳市位于广东省南部，毗邻香港，改革开放以来，农民纷纷洗脚上田，耕地抛荒情况常常出现。深圳于20世纪80年代初出现“代耕农”，他们代耕土地，承交公粮。
“代耕队”是深圳“代耕农” 代耕农田的主要形式之一。深圳的“代耕队”通常由100―200名“代耕农”组成，队内有代耕队长，负责统领全队，并以集体的名义与当地签订代耕合同。所谓“代耕队”就像当地的生产队一样，聚居在一起，在同一区域内务农，并形成颇有规模的“代耕部落”。如深圳市宝安区上合村有5个“代耕队”，主要由村基层领导从信宜、惠东、陆丰、阳春、高州5个县招来的农民组成，共一千多人。其中信宜代耕队在1983年就已经在当地代耕，是历史最为久远的“代耕队”之一。其与当地生产队签订承包合同，代耕上合村第一、第二、第三生产队360多亩的土地，每年保证完成公粮征购的任务，并需向各生产队上交管理费。信宜“代耕队”在上合村生活了20多年，繁衍生息，现已有96户人家，共计360多人[9]。
深圳早期的“代耕农”以种粮为主，后为适应城市发展，改为种植蔬菜和水果;进入20世纪90年代，因发展所需，深圳政府征用农地的面积不断扩大，耕地租金也随之上涨，不少“代耕农”已“转战”中山、惠州等地，留守在深圳的“代耕农”越来越少。到21世纪初，深圳“代耕农”和“代耕队”与政府相关部门因征收耕地，强制迁移而频频冲突，情况不断恶化，甚至出现暴力对峙的局面[10] [11]。这个南北交融，极具兼容性的城市，却对“代耕农”表现出令人惊讶的排斥之举。
2.4 东莞市
东莞市位于广东省中南部，珠江口东岸，东南部以山地为主，中南部丘陵连片，东北部为埔田区，西北为围田区，西南部为沙咸区，总耕地面积较小，农业资源也较为稀缺，并不是发展农业的理想之地。但改革开放后，当地农民不再以种地为生，土地闲置丢荒的问题也随之而来。于是当时一些村委会就到信宜、高州等地招募农民代耕土地，完成粮食统购的任务。“代耕农”大约在20世纪80年代中后期正式进入东莞市。
最初，东莞的“代耕农”以种粮为主，大多举家迁往，放弃了老家的房子和田地。大概一个村子里有几户“代耕农”，每户“代耕农”代耕几亩田地。如清溪镇谢坑村有一个形似“村中村”的“代耕农”聚居部落，名叫“紫金围”，“紫金围”中的“代耕农”大多来自于河源市的紫金县，在20世纪80年代中期到东莞代耕。最初只有4、5户人家，代耕不足20亩的水田，到2003年则已发展到17户人家100多人，占谢坑村总人数的七分之一[12]。20世纪90年代，东莞的“代耕农”基于市场供求和经济效益的考量，转以种菜为主。除了早期的“代耕农”，一批批从广州、深圳退下来的“代耕农”也加入了东莞的种菜行列。如望牛墩镇寮厦村就聚居了100多户“代耕农”，他们主要来自江西的农村，经老乡介绍，从广州转移到东莞种菜。这些以种菜为主的“代耕农”不少才30出头，由于教育的缺失，“子承父业”，在各乡村和各城市的边缘游离。据市农业部门的不完全统计，目前东莞的“代耕农”约有15000多户，总人口超过4万人，八成左右以种菜为生[13]。除了户籍、住房等历史问题值得我们去探求解决之道外，“子承父业”新一代“代耕农”的出现也值得我们去关注和思考。
2.5 江门市
江门市位于广东省的中南部，西江下游，珠江三角州的西部。20世纪80年代后期，江门市的“代耕农”才慢慢多起来，如双合镇西元村中存在着一个叫“云南村”的“代耕农”聚居区，他们在1993年才迁入江门市，代耕村中无人愿种的荒僻之地。与其他地区村组织招募“代耕农”不一样，当时来自云南省广南县曙光村的村民是主动到西元村询问代耕事宜的。恰好西元村内春花朗一带地势偏僻，人烟稀少，种田的经济效益较低，一直无人耕种，于是两者协商，决定将土地交由“云南村”代耕，农业税也由其一并承担，而双合镇政府则口头答应帮“云南村”的“代耕农”办理入户手续，让其在江门安家就业，于是这批来自云南的“代耕农”共32户162人正式扎根江门。据不完全统计，截至2005年，江门市已有“代耕农”1.6万户，约为6.04万人，当中有527户共计2142人加入江门户籍;“代耕农”的代耕的土地面积约有34.734万亩，形成小有规模的“代耕农”聚居区911个[14]。
江门市政府承诺在2010年基本解决“代耕农”遗留的历史的问题。但事实上，关于代耕土地面积、代耕租金、代耕年限以及户籍等方面的问题一直存在，甚至有“代耕农”和当地村民之间武力对抗的情况出现[15]。如上文所提到的西元村的“代耕农”就面临着合同契约到期，无地可耕的困境，留在江门，当地村民却要求他们退还耕地，撤离本村;不如归去，却舍不得十几年的劳作心血，所建的房屋、所搭的猪舍、所挖的鱼塘顿成乌有。近年来，江门出现了所谓的“打工回潮”，即许多在外打工的人纷纷回乡另觅生计。当日的人少地多，变成今天的人多地少，“代耕农”代耕土地也变成所谓的“霸占土地”，“代耕农”的地位变得十分尴尬。
2.6 惠州市
惠州市位于广东省东南部，珠江三角州东端，自古就有“岭南名郡”的美称。与其他珠三角的城市一样，惠州市的“代耕农”也出现在改革开放，农民“洗脚上田”的时代大背景之下。他们也在20世纪80年代到达惠州，以种水稻为主，零散地分布在各乡各村。近年来，随着深圳、中山、东莞等地的农业用地被大规模地征收，耕地紧缺，租金上涨，“代耕农”纷纷转移阵地，而惠州则成为接收“代耕农”再次迁移的理想地。
据调查，现居惠州的“代耕农”大部分以种菜为主，到惠之前，已几经迁移，从广州、深圳退到中山、东莞，再落脚惠州，具有一定的特殊性。如博罗县的石湾镇、园州镇，惠阳区的镇隆镇、新圩镇，惠东区的坪山镇、大岭镇、多祝镇，惠城区的汝湖镇等地区都分布着数量不一的“代耕农”，多则数百人，少则两三户人家;来惠的时间也有长有短，长则十几二十年，短则一两年。
惠州毗邻深圳、东莞，每天为其输送大量的新鲜蔬菜，而这些蔬菜的输出主要由当地的“代耕农”支撑。他们每天凌晨起来割菜上筐，天亮之前拉至农贸市场，或直接运到深圳和东莞，劳作时间超过12个小时;他们在地租上涨或土地征收时则举家再迁移到下一处落脚地，流动性非常大;他们有着熟练的种菜技巧，并自主寻找销售渠道，或自己摆摊，或过货给菜贩，或与人商定价格定期收购，是“新一代”的“代耕农”。
2.7 其他城市
珠三角及其附近的其他城市，如广州、佛山、阳江、清远、河源等地也分布着一定数量的“代耕农”。
3 结语
从宏观角度看，珠三角“代耕农”的分布区域也正在发生变化。例如，“代耕农”在广州、深圳、中山、珠海等其早期主要流入地的人数正在慢慢减少，可耕之地也越缩越少。取而代之，在珠三角边缘地区的一些经济稍为落后的城市里，“代耕农”的群体在不断壮大，代耕人数和代耕规模都有所增扩。从经济发达的城市退至经济较为落后的城市，是近年来“代耕农”群体迁移的趋向。在珠三角，农业占主体的地区大多是经济欠发达的地区，而经济欠发达的地区恰恰是“代耕农”一再转移的归属地。
参考文献：
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[4] 白景坤， 张双喜， 廖健强. 珠三角地区“代耕农”入户问题的调查与思考―以中山市坦洲镇为例[J].南方农村，2004（2）： 28-29.
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[8] 中山市农业局. 中山市解决代耕农问题的工作情况汇报[R]. 中山：中山市农业局，2008.11.4.
[9] 杨启荣.如何终结代耕农部落[J]. 百姓，2004（10）： 6-9.
[10]本报记者.最后的代耕农[N]. 南方都市报，2009.7.8.
[11]宝安区着手清拆尖岗山原阳春籍“代耕农”违法建筑[N]. 宝安日报，2009.7.6.
[12]李美仪.“紫金围”迁拆引出“代耕农”问题[N]. 广州日报，2003.6.17.
[13]东莞市农业局. 东莞市代耕农问题调研报告[R]. 东莞：东莞市农业局，2005.3.16.
[14]江门市双合镇政府. 关于双合镇云南村代耕农问题的调研[R]. 江门： 双合镇政府，2008.5.7.
关键词：建设用地；利益相关者；均衡；应对
一、利益相关者利益诉求分析
城乡建设用地盘活再开发对于提高土地利用效率、优化城市产业布局和改善人居环境质量等方面具有重要意义，然而在实践中，因利益均衡机制缺失而引发的土地空间利益冲突，不仅降低了再开发活动的经济效益、社会效益和环境效益，还导致城乡规划对空间发展调控作用的失效。城乡存量建设用地盘活再开发涉及多方面的利益。就本研究而言，涉及地方政府，城区土地低效利用、闲置土地所有者，土地盘活再开发企业，农村集体组织，农户五方利益主体。城乡建设用地盘活再开发产生的有限利益及各利益相关者之间利益此消彼长的关系必然引发各方对有限利益的剧烈争夺。对城乡建设用地盘活再开发涉及的利益相关者进行诉求分析，可以更深入地认识不同利益主体之间冲突和矛盾产生的原因，为构建不同主体利益均衡机制提供重要参考依据。
（一）地方政府
地方政府作为一类组织，其利益分为“公”与“私”两个方面。一方面，政府与公众之间存在着委托一关系，政府利益与社会利益是紧密相连的。对地方政府而言，实施城乡建设用地盘活再开发的直接目标就是在确保土地资源可持续利用以及土地资源配置公平的基础上提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，适当增加建设用地，通过内涵挖潜为城市建设用地边缘外张做后备力量，同时也为城乡经济发展提供重要的增长平台。另一方面，地方政府作为有着理性经济思考的组织，存在自身利益的追求。政府职能的实现、运营的维持与官员政绩创造均离不开资金的支持。因此当涉及经济关系时，政府自然倾向于利用制订政策和管理市场的权力来获得或维护自身利益，即在城乡建设用地盘活再开发时倾向于为了自身利益损害公共利益，受资金持有者开发商的影响而可能牺牲到社会利益和农村集体、农民的利益。
（二）城区低效、闲置土地所有者
低效、闲置土地的占有者――投资商作为市场经济的主体，以追逐自身利益最大化为首要目的。投资商低效利用或者闲置土地，一方面，是由于客观上投资商资金紧张，无法开工或按照预期完工，导致土地的低效利用和闲置；另一方面，是对低价获取的土地没有高效利用的意识，或希望在土地市场行情飞涨时，手握闲置土地待价而沽，囤地以获取更大的经济利益。在市场经济环境下，投资商在城市土地盘活再开发中的利益博弈始终围绕在以较低成本占据最利于资本积累的优势区位空间，从而促使其在市场效率选择下的逐利行为。基于投资商追求的是利益最大化，对土地在最适宜的时候进行开发，是市场规律所致，也因此，投资商低效利用、囤地是市场条件下的一种畸形结果。
（三）土地盘活再开发企业
追求企业利润最大化，是一切商业行为的根本出发点，在城乡建设用地盘活再开发过程中土地再开发企业也必然以获取高额利润，至少是平均收益为目标。在此目标驱动下，再开发企业必定想方设法降低取得土地的成本，进一步要求减少土地征收补偿等费用。企业拥有雄厚的资本实力，是投资与否的决定者，政府资金的短缺与对土地盘活再开发过程中组织或官员自身利益的追求，农民、集体组织建设用地盘活再开发相关知识的缺乏与信息获取的不对称，这些使得企业在盘活再开发谈判过程中处于优势地位。企业和政府一方有钱，另一方有权，加上农民等公众监督渠道的不畅通，极易产生巨大的寻租市场，最终损害的还是社会利益与农民、集体利益。
（四）农村集体组织
在中国乡镇体系中，农村集体组织扮演着社区集体组织的角色，农村集体自治组织参与乡镇土地建设再开发的目的是追求该区域整体空间利益的最大化，将分散的农户利益集中起来，并通过有效组织对乡镇政府相关政策的制定与执行产生积极影响。盘活再开发工作中，村集体既要负责直接与农民沟通协商，代表农民向基层政府提出利益诉求，又要配合基层政府关于盘活再开发工作的具体落实，是承接政府与农民之间协调工作的关键主体。村集体的利益体现在盘活再开发实施前后农村风貌的改善和集体经济实力的提高。然而在实际实施过程中，村集体处于被动地位，缺乏与政府抗衡的能力，自身利益得不到充分体现。农村基层干部作为农民集体的人，为追求其利益最大化，在返还的收益分配时，可能存在侵占收益、损害农民的权益行为。
（五）农户
盘活再开发实施过程中，农民地位处于参与主体最低层，盘活再开发项目实施对农民的影响是两方面的。一方面，农民失去了赖以生存的土地以及依附在土地上的相关权益，耕作半径加大或生活方式的改变也相应增加了生产生活成本。另一方面，农民可获得新的住房，通过土地流转还可获取租金收益，非农就业机会也有所增加等。但是，农民受其自身视野的局限，往往不能全面观察和考虑盘活再开发收益，却能很清楚地看到失地引起的成本，加上有些政府决策行为的不民主、不透明，农民在猜疑、埋怨中会自觉不自觉产生自我保护情绪，对既得利益往往寸金必争，追求无限度的经济补偿。
二、利益相关者利益均衡分析
古人有云：天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。城乡建设用地盘活再开发的推进过程中众多矛盾与冲突的根源在于资源、利益的有限性与利益相关各方利益追求的无限性。虽然并非每个人都是理性经济人，但是利益相关各方都有其经济理性的一面，都选择性地看到对自己的有利之处并努力使其实现。然而期望利益、实际利益与合理利益往往是不一致的。城乡建设用地盘活再开发能够成功的一个重要前提是利益相关各方均能充分认识到自己合理利益所在，在不侵害他方利益的情况下实现自己的合理利益。
（一）地方政府
虽然政府利益包含政府自身利益在内，但政府利益的本质、政府的合理利益应该是公众利益，或者说社会利益。地方政府作为公众社会管理的人，其法定义务是谋求社会利益，即“公”方面利益，在城乡建设用地盘活再开发中一方面表现为提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，通过内涵挖潜为城市发展提供后备力量，同时也为城乡经济发展提供重要的增长平台；另一方面表现为改善城乡居民生活环境，提高其生活质量。
（二）城区低效、闲置土地所有者
低效、闲置土地的占有者投资商以自身经济利益最大化为目的是必然的也是无可厚非的，然而这需要在不损害其他利益相关者合理利益的前提下进行。投资商是资金持有者，通过追加投资而使土地产生增值收益（级差地租Ⅱ），这部分收益是其合理利益。从低效利用或闲置土地的原因来看，客观上因为资金短缺不能使土地得到高效利用又不将土地转给资金充裕者开发，会违背资源优化配置原则；主观上希望通过囤地以获取更大的经济利益，则造成严重的资源浪费，损害了社会公共利益。总而言之，城区低效、闲置土地所有者的合理利益根据其对土地投入的资金而定，而由于土地低效利用或闲置造成的社会公共利益的损失，应根据“谁损害，谁补偿”的原则由低效、闲置土地所有者补偿社会。
（三）土地盘活再开发企业
土地盘活再开发企业的利益来源于土地开发后高价售出带来的巨额利润。这部分利润由三个部分构成：一是由于土地本身属性――地理位置而带来的增值收益；二是由于政府的规划投资建设使得土地周围基础设施的完备而带来的增值收益；三是由于开发商对土地连续追加投资而产生的增值收益。开发商的合理利益仅占土地利润构成的第三部分，原土地所有者与政府应得第一、第二部分。在土地征收、开发过程中，开发商利用资金与信息的优势处于强势地位，极易与政府联合挤占农民、农村集体的合理利益，这是不利于建设用地盘活再开发工作进行的。
（四）农村集体组织
在城乡建设用地盘活再开发过程中，农村集体组织是连接地方政府与农民的桥梁，但其本质是农民集体，代表农民的整体利益，如农村风貌的改善和集体经济实力的提高。在利益分成中，农村集体作为征收开发前土地的所有权人，理应享有因土地本身属性――地理位置而带来的增值收益。而要实现农村集体的合理利益，还必须保证其所获得的合理经济补偿用在改善农民生活环境，提高农民生活质量上，不能让补偿金落入村干部个人的口袋。
（五）农户
在土地被征后，农户的合理利益应主要在合理的安置与长期的社会保障。农户是农地的使用者，也是城乡建设用地盘活再开发过程中既得利益相对损失最大者。随着改革开放经济的发展，农民进城打工的数量日益攀升，相当一部分农户的非农收入已占总收入的大部分，土地对农户主要发挥社会保障功能。因此农户的合理利益在于补回因土地征收而导致的在工作、住房、医疗、养老等方面的相对损失，而不是单纯追求补偿金的最大化。农户自身知识、视野等的局限使得短期金钱的补偿并不能解决其长期社会保障上的问题，需在根据被征土地市场价格对农户进行补偿的基础上让农户分享土地的增值收益，以负担农户的长期社会保障相关费用。
三、利益相关者诉求均衡应对
城乡建设用地盘活再开发过程中各利益相关者利益失衡主要因为两点：一是缺乏对政府公共权力使用的约束，导致政府自身、官员个人利益挤占社会公共利益，开发商、投资商有机会侵夺农村集体、农民的合理利益；二是农村集体、农民由于知识、视野等局限在盘活再开发中处于劣势地位，面对强势的政府或企业时，即使合理利益受损也未能进行合法有效的抗争。对此，提出以下应对措施。
（一）规范政府公共权力
政府拥有合法的强制权力，但强制力的使用应该是为了维护广泛的社会公共利益。政府应为建设用地盘活再开发的推进创造良好的外部环境，在保证过程公开公平合理合法的基础上维护农民弱势群体的权利与利益，在政策制定及执行上使农村集体及农民既可获得以被征土地的市场价格计算的补偿，还可分享土地增值收益。应引入竞争、协商、谈判、参与机制，使农村集体及农民的土地收益权得到有效保护。而对于规定期限内不能提高土地利用效率的低效利用、闲置土地者，坚决收回土地使用权，优化土地资源配置，维护社会公共利益。此外，规范政府公共权力离不开有效监督。社会各界应对建设用地盘活再开发中政府公共权力行使行为给予足够关注，维护农民等弱势群体的合法利益，促进建设用地盘活再开发工作的顺利进行。
（二）完善征地拆迁补偿程序
缺乏正当程序的保护和约束，一切法定权利都会因政府滥用权利而变得毫无意义。必须加强征地拆迁补偿程序建设，保证征地拆迁补偿过程中农村集体、农民的知情权、参与权、监督权，保护失地农民的法定财产权不受侵犯。具体来讲可行的做法有以下几点：
第一，增加让失地农民参与到征地拆迁全过程的条款，确保现有程序的落实。第二，加强征地拆迁公告登记制度。将征地拆迁方案、讨论征地拆迁方案的时间、地点及时通告农民，让其自由参加讨论并发表意见，同时应公布征地拆迁补偿方案和安置方案。第三，建立独立的过程监督和农民申诉解决机构。设立专门并且独立的监督监管部门，协调征地者和被征地者之间的关系，保证征地拆迁补偿制度与程序的贯彻落实。第四，对于土地征收拆迁，应该委托独立的中介机构对相关补偿协商、土地面积审核等方面全程监督。第五，还要建立征后追踪监督制度，进一步确保上述措施落到实处，补偿工作未完成到位，不能开展征地下一步工作。
（三）完善征地拆迁补偿制度
要保护建设用地盘活再开发中失地农民的利益，核心是给失地农民合理的征地补偿。必须制定合理的征地补偿标准和灵活的补偿方式，保证征地补偿制度能满足失地农民对就业、养老、医疗等社会保障功能的要求。
目前我国各地执行的征地安置补偿标准普遍偏低，基本无法保障农民享受土地发展权收益等土地增值收益。合理、优化的征地补偿政策，应当是在利益均衡的条件下使村民利益最大化的政策，因此首先应当考虑能使村民享受到土地未来增值收益的方法，如土地折价入股，也可以尝试引入竞争机制，由市场竞争来决定征地补偿价格的方法。此外还必须考虑补偿方式的多样化。单一的货币补偿方式不能满足失地农民对就业、养老、医疗等社会保障的需求，必须向多样化的补偿方式转变，多方面、多角度补偿农民的损失，保障农民长远利益，因地制宜选用招工安置、社会保险安置、土地入股安置、划地安置、社会保险、商业保险等安置方式。
（四）建立项目社会评价制度
建设用地盘活再开发是影响农民既得利益，并可能引发一连串社会问题的根结所在，因此必须做好城中村改造项目的评价工作，把好改造项目的审批关。建立建设用地盘活再开发项目的社会评价制度，可以有效引导公众参与，促进信息公开，减少项目建设可能带来的负面影响。例如，通过对拟建项目的社会评价，可发现开发中存在的不确定因素、可能引发的社会问题、主要开发障碍等，从而制定出相应的对策，降低项目风险。同时，通过对拟定项目进行社会评价，还可在政府、开发商、城中村村民之间建立一种协商机制，赋予村民参与权、发言权、协商权，把村民的意见体现到拆迁协议中，确保农民利益不受侵犯。（作者单位：广西大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 沈孝强，吴次芳，陆汝成.集体建设用地使用权入市改革的利益衡量：一个分析框架[J].经济体制改革，2015（2）：82-86.
[2] 丁建.集体建设用地流转中的利益分析[J].上海农业科技，2011（5）：1-5.
[3] 张舒.基于博弈论视角的开发区土地集约利用研究[D].华中农业大学，2010.
[4] 张侠，赵德义，朱晓东，等.城中村改造中的利益关系分析与应对[J].经济地理，2006，26（3）：496-499.
关键词：土地整理；权属;调整
土地资源作为人类生存和发展的首要资源，土地资源的可持续利用是社会可持续发展的基础。土地整理是实现土地可持续利用的有效手段，通过对土地的整理，可以更好的协调人地关系，实现土地资源的优化配置，为国民经济持续健康发展提供强有力的保证。全国各地都进行了大规模的土地整理运动，取得了显著成效，在此过程中也出现了许多不容忽视的问题，值得探讨。
土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同。在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。我国的土地整理分狭义和广义两种，狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。目前，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地整理以及土地的复垦和开发，但重点仍是农地整理[2]。
一、我国土地整理的现实意义
1、土地整理改善了农业生产条件和环境，增加了农民收入。土地整理主要针对改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产，整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增效，可大大提高农民收入。农业和农村现代化的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，很大一部分体现在土地整理中，现在土地整理从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌，近年来，一些地区进行的土地整理改进了农村生产、居住条件和生态环境，促进了土地合理利用和农民增收，有效地推进了农村经济发展。
2、土地整理是补充耕地、进行土地集约利用的重要途径。我国是一个农业大国，人多地少是基本国情，珍惜和合理利用每一寸土地是我国的基本国策。土地整理有利于促进农村地区土地集约利用，增加优质耕地面积，实现耕地总量动态平衡。当前，我国农村土地布局不合理，据测算，通过对农村及城镇土地、灾毁土地、工矿区废弃土地等进行科学的土地整理，我国可以新增加耕地1亿亩以上，可见，我国土地整理有很大的潜力空间。从开展土地整理地区的情况看，在严格控制各类非农建设占用耕地，大力进行城镇存量土地挖潜的前提下，通过土地整理，都能实现耕地总量动态平衡，许多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社会主义新农村建设。土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%至60%的经济收入和60%至80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
4、土地整理可以促进农村剩余劳动力就业，促进社会稳定繁荣。我国作为一个农业大国，农村人口比重大，农村劳动力大量剩余，我国农村剩余劳动力约有1.2亿一1.5亿人，如何消化数量如此庞大的剩余劳动力，是政府而临的最大难题之一，直至今日，我国劳动力总量仍在持续稳定增长。随着我国经济的高速发展，越来越多的农村剩余劳动力从农村中解放出来，涌向城市，由此带来一系列社会问题。尤其在近几年全球经济不景气的情况下，解决农村剩余劳动力就业问题是经济和社会发展的前提，是实现小康水平的重要保证，是关系到我国经济、社会稳定和可持续发展的重大问题。农村剩余劳动力文化素质相对较低，大多数农村劳动力尚不具备离开土地进入大中城市生存发展的能力，他们不敢轻易离开农村。而土地整理正好需要大量劳动力，推进土地整理，可以解决农村剩余劳动力的就业问题，促进农民增产增收，保持整个社会的稳定和繁荣。
尽管我国对土地整理的研究理论不足，许多地方开始土地整理的时间不长，但取得的显著效益表明，在我国开展土地整理有着十分重要的意义。
二、我国土地整理中出现的问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题[3]。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。
因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。
1、将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多[4]。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
（四）土地整理资金投入严重不足。土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匮乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。土地开发整理专项资金是指省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为：（1）耕地开垦费；（2）新增建设用地土地有偿使用费；（3）用于农业土地开发的土地出让金；（4）土地闲置费；（5）财政预算安排的开发耕地专项资金；（6）中央补助的土地开发整理资金；（7）按规定用于土地开发整理的其他资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利的进行下去。
（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行。土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要[5]。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颁布土地整理的法律、法规，这在一定程度上制约了土地整理上作的深入开展。
三、 对土地整理的对策与思考
1、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地整理的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地整理进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。另外，应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作。农村土地整理制度改革的思路与对策，按照中央关于部署城乡统筹发展和建设社会主义新农村的要求，加强农村土地的调研和立法工作，完善农村土地整理机制。针对农村土地市场机制不健全的情况，加大对农村土地市场服务体系的投入，以保障农民的土地财产权利，促进农村经济发展。
2、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架[6]。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的产权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。应进一步加强土地整理中的权属管理，将确权定界工作做实做细，权属调整要充分尊重农民的意愿，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，还需建立和完善土地整理法律制度，对土地权属调整的程序、原则和标准，以及权属争议的解决方法做出具体的规定，这样不仅可以使土地整理中的权属调整程序化、规范化，而且可以从法律层次上保证权属调整的公平性，保护农民权益不受侵犯。
3、 扩大土地整理的资金来源渠道，鼓励正常的投资行为。目前，我国大多数土地整理项目的资金筹措还是以国家为主、以政府有限的土地整理资金来解决日益紧张的人地关系，不能大规模的进行土地整理。资金问题的解决是开展土地管理上作的关健。资金来源应在以国家投入为主的前提下，积极筹集其它渠道的资金，如政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等;地方部门也可由政府通过贷款、发行债券；鼓励有条件的集体经济组织和个人进行资金投入。允许民间资金进入土地整理市场，鼓励正常的投资行为，扩大资金来源。
4、 将土地整理看着是系统工程，而非单纯的土地整理行为。土地整理作为系统性工程，实施中涉及田、水、路、林、村的综合改造，会涉及到土地、农林、水利、交通、城建等诸多部门，各部门必须密切配合才能搞好。土地整理不再是仅仅为了提高农业产量，而是更注重改善人民的生存环境。通过土地整理，追求经济、社会、环境效益的统一和谐。土地整理是一项涉及多学科、多部门、具有多目标的复杂的系统工程，土地整理需要将地理学、土壤学、水利学、生态学、环境学、经济学、工程学、管理学、农学、林学、系统学等学科中的有关理论和方法进行引进和优化组合，土地整理作为一项系统工程，在实施过程中，必须遵循自然规律，注重生态保护，坚持保护生物多样性和生态平衡的原则，注重土地资源的可持续发展[7]。农村现代化进程中，如何兼顾综合效益将显得越来越重要，在土地整理中应加强与其它相关部门的合作，做到社会效益、经济效益和生态效益的有机综合。
关键词：土地整理；权属;调整
土地资源作为人类生存和发展的首要资源，土地资源的可持续利用是社会可持续发展的基础。土地整理是实现土地可持续利用的有效手段，通过对土地的整理，可以更好的协调人地关系，实现土地资源的优化配置，为国民经济持续健康发展提供强有力的保证。全国各地都进行了大规模的土地整理运动，取得了显著成效，在此过程中也出现了许多不容忽视的问题，值得探讨。
土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同。在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。我国的土地整理分狭义和广义两种，狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。目前，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地整理以及土地的复垦和开发，但重点仍是农地整理[2]。
一、我国土地整理的现实意义
1、土地整理改善了农业生产条件和环境，增加了农民收入。土地整理主要针对改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产，整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增效，可大大提高农民收入。农业和农村现代化的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，很大一部分体现在土地整理中，现在土地整理从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌，近年来，一些地区进行的土地整理改进了农村生产、居住条件和生态环境，促进了土地合理利用和农民增收，有效地推进了农村经济发展。
2、土地整理是补充耕地、进行土地集约利用的重要途径。我国是一个农业大国，人多地少是基本国情，珍惜和合理利用每一寸土地是我国的基本国策。土地整理有利于促进农村地区土地集约利用，增加优质耕地面积，实现耕地总量动态平衡。当前，我国农村土地布局不合理，据测算，通过对农村及城镇土地、灾毁土地、工矿区废弃土地等进行科学的土地整理，我国可以新增加耕地1亿亩以上，可见，我国土地整理有很大的潜力空间。从开展土地整理地区的情况看，在严格控制各类非农建设占用耕地，大力进行城镇存量土地挖潜的前提下，通过土地整理，都能实现耕地总量动态平衡，许多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社会主义新农村建设。土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%至60%的经济收入和60%至80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
4、土地整理可以促进农村剩余劳动力就业，促进社会稳定繁荣。我国作为一个农业大国，农村人口比重大，农村劳动力大量剩余，我国农村剩余劳动力约有1.2亿一1.5亿人，如何消化数量如此庞大的剩余劳动力，是政府而临的最大难题之一，直至今日，我国劳动力总量仍在持续稳定增长。随着我国经济的高速发展，越来越多的农村剩余劳动力从农村中解放出来，涌向城市，由此带来一系列社会问题。尤其在近几年全球经济不景气的情况下，解决农村剩余劳动力就业问题是经济和社会发展的前提，是实现小康水平的重要保证，是关系到我国经济、社会稳定和可持续发展的重大问题。农村剩余劳动力文化素质相对较低，大多数农村劳动力尚不具备离开土地进入大中城市生存发展的能力,他们不敢轻易离开农村。而土地整理正好需要大量劳动力，推进土地整理，可以解决农村剩余劳动力的就业问题，促进农民增产增收，保持整个社会的稳定和繁荣。
尽管我国对土地整理的研究理论不足，许多地方开始土地整理的时间不长，但取得的显著效益表明，在我国开展土地整理有着十分重要的意义。
二、我国土地整理中出现的问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题[3]。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。
1、将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多[4]。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
（四）土地整理资金投入严重不足。土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匮乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。土地开发整理专项资金是指省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为：（1）耕地开垦费；（2）新增建设用地土地有偿使用费；（3）用于农业土地开发的土地出让金；（4）土地闲置费；（5）财政预算安排的开发耕地专项资金；（6）中央补助的土地开发整理资金；（7）按规定用于土地开发整理的其他资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利的进行下去。
（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行。土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要[5]。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颁布土地整理的法律、法规，这在一定程度上制约了土地整理上作的深入开展。
三、对土地整理的对策与思考
1、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地整理的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地整理进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。另外，应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作。农村土地整理制度改革的思路与对策，按照中央关于部署城乡统筹发展和建设社会主义新农村的要求，加强农村土地的调研和立法工作，完善农村土地整理机制。针对农村土地市场机制不健全的情况，加大对农村土地市场服务体系的投入，以保障农民的土地财产权利，促进农村经济发展。
2、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架[6]。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的产权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。应进一步加强土地整理中的权属管理，将确权定界工作做实做细，权属调整要充分尊重农民的意愿，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，还需建立和完善土地整理法律制度，对土地权属调整的程序、原则和标准，以及权属争议的解决方法做出具体的规定，这样不仅可以使土地整理中的权属调整程序化、规范化，而且可以从法律层次上保证权属调整的公平性，保护农民权益不受侵犯。
3、扩大土地整理的资金来源渠道，鼓励正常的投资行为。目前，我国大多数土地整理项目的资金筹措还是以国家为主、以政府有限的土地整理资金来解决日益紧张的人地关系，不能大规模的进行土地整理。资金问题的解决是开展土地管理上作的关健。资金来源应在以国家投入为主的前提下，积极筹集其它渠道的资金，如政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等;地方部门也可由政府通过贷款、发行债券；鼓励有条件的集体经济组织和个人进行资金投入。允许民间资金进入土地整理市场，鼓励正常的投资行为，扩大资金来源。
4、将土地整理看着是系统工程，而非单纯的土地整理行为。土地整理作为系统性工程，实施中涉及田、水、路、林、村的综合改造，会涉及到土地、农林、水利、交通、城建等诸多部门，各部门必须密切配合才能搞好。土地整理不再是仅仅为了提高农业产量，而是更注重改善人民的生存环境。通过土地整理，追求经济、社会、环境效益的统一和谐。土地整理是一项涉及多学科、多部门、具有多目标的复杂的系统工程，土地整理需要将地理学、土壤学、水利学、生态学、环境学、经济学、工程学、管理学、农学、林学、系统学等学科中的有关理论和方法进行引进和优化组合，土地整理作为一项系统工程，在实施过程中，必须遵循自然规律，注重生态保护，坚持保护生物多样性和生态平衡的原则，注重土地资源的可持续发展[7]。农村现代化进程中，如何兼顾综合效益将显得越来越重要，在土地整理中应加强与其它相关部门的合作，做到社会效益、经济效益和生态效益的有机综合。
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