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关键词：地方金融;监管体制;改革
中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融监管体制是我国金融体制的有机组成部分，是区域经济、社会稳定的重要制度保障。党的十八届三中全会明确提出：“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2013年12月，山东省政府印发《关于健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发[2013]28号），山东省地方金融监管体制改革全面启动。本文选择济南、青岛、东营、临沂、滨州为样本，走访省、地（市）、县（市）金融办及山东省“一行三局”，实地考察《关于健全地方金融监管体制的意见》落实情况及地方金融监管面临的问题，并对加快完善山东省地方金融监管体制提出对策建议。
一、山东省地方金融监管体制现状
（一）地方金融监管组织体系
当前，山东省已形成以“省维护金融稳定工作领导小组”为领导，“一行三局”与各级政府职能部门相结合的地方金融监管格局。其中，领导小组主要负责贯彻落实中央和省委、省政府有关金融稳定工作部署，分析全省金融稳定形势，协调解决影响全省金融业稳健运行的重大问题，提高金融风险防范和处置成效。“一行三局”负责对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管。地方政府负责管理中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动（见图1）。
山东省地方金融监管权限分属以下部门：金融办（地方金融监管局）负责监管小额贷款公司、融资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构、区域易市场;发改委（局）负责管理各类股权投资公司、投资基金、企业债发行;商务厅（局）负责典当、融资租赁公司审批与监管。此外，山东省农村信用合作社联社对全省农信社系统（农商行、农合行、农信社）行使部分监管权;省农业厅参与对全省农业政策性保险试点工作的监管;省供销合作社系统负责对农村资金互助组织进行审批。
在地方金融监管体系中，各级金融工作办公室居于重要地位。以省级金融办为例，其承担的监管职责为两方面：一是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管;二是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。
（二）山东省地方金融监管改革的特点
比较国内各地金融监管实践，山东省地方金融监管具有以下特点：
第一，地方金融监管改革走在全国前列。2013年山东、辽宁被银监会列为地方金融监管体制改革试点省份。同年12月，山东省率先出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（以下简称《意见》），明确了地方政府的金融监管职责，地方金融监管的体制机制，监管方式、组织实施，各项改革措施稳步推进。作为全国最早启动地方金融监管改革的省份之一，山东的探索与实践将为全国提供可复制与可推广的经验。
第二，地方金融监管组织体系初步形成。山东省率先在省、地（市）、县（市）三级设立独立的地方金融监督管理机构。自2013年末以来，各级金融工作办公室增挂“地方金融监督管理局”，预计2014年底，全省各县区市将完成机构设置，明确职能和编制。金融监督管理局为各类地方金融组织的主管部门，将整合分散于各职能部门的监管职责，逐步形成统一归口管理，发改委、商务局等部门相互配合的监管模式。
第三，山东省金融办不涉及金融国资管理。上海和辽宁等省市将本应由国资委进行监管的地方金融国资的监管权限托管给金融办，并且承担相应的国资的保值增值责任。按照《意见》，山东省各级地方金融监督管理局成立后，金融办的职能从原来的“综合、协调、指导、服务”转向“协调与监管”并重，地方金融监管成为其核心职能，不涉及金融国资管理。
二、山东省地方金融监管体制存在的问题
（一）地方政府金融监管权责不完全对等
《意见》明确规定，地方金融监管的对象主要是“中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动”，地方政府对于辖区内金融机构并无监管权限。但在我国现有金融监管体制下，地方政府具有维护省内金融稳定、防范和协助“一行三局”化解地方金融风险的职责，特别是地（市）、县（市）级政府在处置涉及金融机构的局部性风险方面发挥着主导作用。同时，银监分局在县（市）级的监管办事处人员少、监管的银行类金融机构众多，证监局、保监局在地（市）、县（市）基层均缺乏机构，“一行三局”履行监管职能需要地方金融办的协助与支持。地方政府对金融机构监管权力有限，对新型（准）金融组织风险监管尚缺少切实有效的手段，风险处置责任偏重。
（二）地方金融办（监管局）履职存在诸多制约
第一，发展与监管之间存在冲突。目前，地方金融办与金融监督管理局实行“一套机构、两个牌子”，但两者的目标并不完全一致。从发展角度看，地方金融办需要积极争取改革试点，鼓励和推进金融创新，为当地经济发展筹措资金;但从监管角度看，地方金融监督管理局又需要控制风险、维持金融稳定。特别是在各类新型金融机构试点中，“重发展、轻监管”和“重监管、轻发展”的现象在各地均有显现，如何保持两者的平衡是地方金融监管机构面临的考验。
第二，履职缺乏必要的法律依据。目前，对小额贷款公司、融资性担保机构、民间资本管理机构、资金互助专业合作社等机构的监管依据均为地方政府或部门的文件，而非行政性法规。监管机构在监管过程中难以行使有效的处罚措施，存在执法依据上的空白。同时，由于缺少监管的法律依据，一些传统的监管方式难以为继。例如，在简政放权的大背景下，地方金融办无法再借助工商年审等手段，对股权投资公司实施监管。
第三，单位性质和工作职能存在矛盾。目前，我省各级金融办（监管局）多为政府组成部门，也有部分地（市）为政府直属事业单位（如滨州市），经省政府授权负责地方金融监管工作。但从性质上看，事业单位不具备执法资格，即使地方金融监管有了法律依据，能否正常行使职能仍有争议。地方金融监管机构存在上下机构设置不统一、机构性质和职能不匹配的矛盾。
第四，县（市）级地方金融监管部门履职能力不足。一是部分地（市）、县（市）级金融监管机构及队伍建设尚处于起步阶段，监管力量薄弱，编制和人员尚未完全到位。现有人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验，对现场检查、非现场检查、准入管理、合规管理等监管手段还不熟悉，日常工作多停留在简单的审批上，无法满足金融专业监管的要求。二是作为监管的直接和第一责任单位，地方金融监管局在小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的设立变更过程中只有初审权，缺乏审批和管理权限，权力与责任不尽一致。
（三）地方金融监管归口管理落实存在难度
针对全省地方金融监管工作存在的机构不足、力量薄弱、职能缺位、业务分散等突出问题，山东省积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等地方金融业务统一归口管理。但调查显示，“统一管理”目前只在全省部分地区得以落实（如济南市）。由于对上述机构的管理权限在中央层面分散于各大部委，从业务对口角度看，省级机构管理权限统一归口存在障碍，推进并不顺利。
（四）与“一行三局”的沟通机制有待完善
当前，有关金融机构风险状况的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融监管部门则掌握各类新型（准）金融机构的业务信息。各机构通常在其职权范围内行使金融管理职能，彼此间缺乏有效的信息共享机制，监管合力不足。虽然省、地（市）各级政府成立了金融稳定工作领导小组（或金融稳定联席会议）等，但其作用主要是金融风险事件爆发后，由其牵头负责处理风险事件、化解债务危机、维持社会稳定，或者是分析地方金融运行情况，研究如何争取金融机构对地方经济发展的资金支持，对地方金融监管事务统筹与管理的力度不够。“一行三局”与地方金融监管机构间的制度性协调机制亟待强化。
（五）民间金融监管存在空白
2013年底，山东省在全省逐步推开民间融资规范引导工作，规范发展民间融资机构，规范民间融资秩序，促进民间资金供给与需求的有效对接。相较于浙江温州等以市为单位试点的地区，山东省成为全国首个在省级层面全面推动此项工作的省份。但是，民间金融本身存在着透明度低、随意性大、风险难以监测的局限性，地方监管力量显得非常薄弱。地方政府对民间借贷、非法集资问题被动应对，对金融违法违规行为难以事前发现和处理。新型（准）金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等违规参与民间金融的现象屡有发生。对于非融资性担保公司、网络贷款公司、投资咨询公司等，目前还没有明确的监管主体，这成为地方金融监管的漏洞和盲区。
（六）缺乏处理风险事件的长效机制
在风险防控方面，《意见》虽然提出“建立地方金融数据监测信息系统，加强相关监管信息数据交换与整合”，“切实做好风险预警、评估和处置工作，严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险等措施”，但是当前地方金融统计体系、风险监测制度体系不健全，数据采集的时效性、准确性受限，无法及时监测地方金融运行。在现有的金融监管法律体系中，尚缺少对地方金融监管和危机应急处理的制度设计。特别是对于小额贷款公司、融资性担保公司等众多新型（准）金融机构，尚未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系，各地普遍缺少稳定基金或风险准备金等风险缓冲制度。
（七）地方金融监管的法律法规建设相对滞后
当前，山东省地方性金融机构的发展还处于起步阶段，与监管法规相配套的实施细则和管理办法尚在制定和完善过程中。在地方金融监管领域的众多规范性文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，许多行业监管制度不健全，规范性法律文件之间的衔接性不强，存在着重复和空白。一些机构受利益驱使，超范围经营甚至违规开展业务，给金融运行带来风险;对于许多的金融纠纷，很多依据是非正式的制裁机制和习惯性法则，影响金融稳定。
三、完善山东省地方金融监管体制的对策
地方金融监管是一项系统工程。在当前经济金融形势下，建议按照“全面统筹、安全稳健、公平高效、灵活适用”的原则，加快落实《意见》，完善地方金融监管组织体系，推进地方政府与中央金融监管部门协调配合，防止出现监管滞后和监管真空，确保山东省金融运行的稳定（山东省地方金融监管组织体系框架设计如图2所示）。具体建议如下：
（一）完善地方金融监管立法体系
一是加快立法进程，尽快出台《山东省地方金融监督管理条例》等地方性法规，明确各级地方金融监督管理的机构、职责、措施和法律责任等，为地方金融监管机构提供法律支持。二是在各级政府前期的各类“意见、管理暂行办法、实施方案”等文件基础上，由省政府出台针对小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构的地方性法规，配套完善相关实施细则，规范其业务发展，使地方金融监管有法可依。
（二）健全三级“金融监管联席会议”制度
强化现有各级“金融稳定领导小组”功能，在省、地（市）、县（市）三级建立由“一行三局”、金融办（监管局）、发改委、商务厅等部门组成的“金融监管联席会议”制度，统一机构职能、完善议事规则。作为地方金融监督管理的最高协调机构，联席会议定期召开，负责研究加强行业监管的工作意见，制定地方金融监管标准及监测框架，建立金融业综合信息平台。把信用体系规划、信用管理制度建设、信用监管纳入工作职责，建立权责明确的风险排查、风险处置与损失承担机制，监测、评价各地区风险情况。必要时联合有关部门开展专项整治活动，打击非法集资、非法证券、金融诈骗等犯罪活动，共同维护区域金融稳定。
（三）发挥各级金融办（监管局）的作用
第一，稳步推进地方金融监管权限归口管理。统一归口管理是地方金融监管体制改革的趋势。当前，应在理清责任机构的基础上，逐步将监管权限向各级金融监督管理局划转。落实“谁审批、谁监管、谁负责”的基本工作原则，着力解决多头管理问题，避免监管重叠、消除监管空白。不强求上下对齐，积极稳妥地推进归口管理工作。
第二，强化金融办（监管局）的协调服务、宏观管理职能。各级金融办（监管局）应将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为地方金融协调、管理和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干预金融机构的具体业务操作。地方金融监管部门应从实际情况和经济发展规律出发，制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的制度环境和外部条件。
第三，地方金融监管重心向地（市）、县（市）下移。当前，小额贷款公司、民间资本管理公司等新型（准）金融机构主要在县（市）区域内开展经营活动，而各类风险事件也多发生在县（市）一级。因此，地方金融监管制度设计应立足现实，在监管的机构设置、人员配备、经费投入等方面向基层倾斜。同时，适当下放对小额贷款公司、融资性担保机构的审批和管理权限，提高地（市）、县（市）地方金融监管部门监管工作自主性。
（四）完善监管机构间的分工与协作机制
第一，加强与“一行三局”的合作。在现行金融监管框架下，地方金融监管局与“一行三局”应适度分工、紧密配合，共同做好金融监管。“一行三局”主要监管客户众多、风险容易外溢并诱发系统性风险的金融活动。地方金融监管部门负责部分“一行三局”无法覆盖的领域的监管，应发挥基层的监管信息优势，消除局部金融活动风险。
第二，推动与政府相关部门的协作。按照《意见》的规定，地方金融监管对象包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。在地方金融监管统一归口模式下，虽然监管权限最终将划归各级地方金融监管局，但现阶段受人员、专业等方面的限制，要做好监管工作，尚需要发改委、商务局等部门的协助（包括与省级、中央各部委的协调）。
（五）创新地方金融监管模式
第一，完善地方（准）金融机构治理结构。在设立审批上，建立公开选择机制，确保主发起人具备充足的风险承受能力，防止出现虚假、欺诈行为;加强对公司法人的合法性、真实性监管，探索建立地方金融机构高管任职资格核准制度。强化对公司高级管理层的监督，实现权力责任制衡机制，把对金融机构的业务监管与对高级管理层的监管有机结合起来。
第二，对地方（准）金融机构内部运行的监管机制。地方各级金融监管机构定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，全面揭示风险与问题，出具年度监管报告。对金融机构的内部运营机制进行有效监督，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控，明确合理的资产流动性、风险准备金等要求，增强对高风险行业的行为约束。
第三，创新地方金融监管工作机制。推广临沂市的经验，加强与社会中介组织的协作，充分发挥各类银行业协会、保险业协会的自律管理职能。引入第三方机构，开展现场与非现场专项检查工作，各类机构必须聘请会计师事务所进行年度财务审计。
（六）建立地方金融监管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信体系。从县（市）基层着手，由金融办牵头，整合村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等未纳入央行征信系统的地方金融机构信用信息，建立地方金融机构贷款信息共享平台。通过征信管理平台，建立信息化数据库，实现信息采集、录入、分析和使用的透明化，为民间金融风险防范提供支持。二是探索将地方金融征信体系接入人民银行征信系统，建立信息共享机制，明确信息共享的范围、采集分工、信息共享方式等，减少市场主体交易过程中的信息不对称，共同打造良好的金融生态环境。
（七）健全地方金融风险事件处理机制
第一，筹建地方金融稳定基金。由各级金融办牵头建立金融稳定基金，用于金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的规避与处置能力。发挥行业协会作用，针对特定行业（如小额贷款公司）探索建立风险补偿基金，提高行业抗风险能力。争取人民银行和银监会支持，试点建立面向全省村镇银行的存款保险制度。
第二，建立风险处置快速反应机制。在各级地方金融监管机构设置独立的风险管理部门，负责对风险的集中分析和跨部门风险的协同管理，强化风险防范和处置职能。建立金融风险处置工作预案制度，健全群众举报、媒体监督、日常监管和定期排除等渠道，对突发性事件做到及时处置，防止局部风险演变扩散为系统性风险。创新司法模式，设立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队、金融法庭，建立金融监管与金融审判联席会议制度，多方协作化解金融风险。
第三，建立完善金融机构的市场退出机制。设计符合实际的风险指标体系和风险评价标准。明确对地方中小金融机构的风险处置责任，制定风险处置、损失分摊办法。对长期业务不足、评级不达标的机构，建立退出机制;对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的新型地方金融机构依法实施破产清算。
参考文献：
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
关键词：地方金融 管理体制 对策建议
一、地方金融在地方经济发展中的作用
一是地方金融有效缓解了城乡主体融资难的局面。以服务中小企业为己任的城市商业银行和支农主力局农村信用社，充分发挥地缘优势，大力创新金融产品和服务方式，着力调整信贷资产结构，优化信贷资源配置，为中小微、“三农”提供了更加丰富的融资渠道。二是地方金融机构树立普惠制金融理念，努力将金融服务覆盖到社会所有阶层，消除金融服务空白区域。农村信用社、村镇银行根植于农村，不断满足“三农”和中小微企业融资需求，着力支持农村经济发展；小贷公司以其简便的服务方式，为小微企业和个体经济发展提供了强力支持；农村资金互助社以其互助的形式，有效缓解农村居民生产、生活所需资金，促进了农村居民共同增收致富。三是地方金融体系提升了社会信用意识，优化了地方金融生态环境。地方金融机构积极参与社会信用体系建设，主动向诚实守信的金融参与主体倾斜金融资源，对缺乏信用意识的金融参与主体制定限制措施，推进地方金融生态环境持续好转，金融生态的良性循环得以实现。
二、地方金融管理体制面临的主要问题
（一）分块监管，重复交叉
当前，地方金融监管组织体系涉及政府金融办、人民银行、银监、工商、公安、法院、行业协会等多个管理机构，分工繁杂、职权分散、职能边界模糊，监管重叠与监管真空并存。如：银监局负责农信社监管，但省政府委托省联社负责农信社的高管任命、业务监管等，而部分准金融机构对于中央、地方金融管理体制而言都是监管盲区。这种“九龙治水”的管理模式不仅有碍于全面掌握地方金融发展概貌、统一调配金融资源，而且容易产生相互推诿、覆盖面不全等弊端，也容易产生违法交易。
（二）权责混淆，职能冲突
一是权责混淆。目前不少地方的金融办充当了地方金融国资委的角色，控制地方金融机构的高管任免，并以下规模、定增速、搞排名的行政手段干预金融机构的日常经营，董事会、理事会职能弱化，甚至形同虚设，公司治理纸上谈兵，与中央政府金融改革和监管的总体思路背道而驰。二是监管职能冲突。地方金融办作为地方金融管理协调部门，其落脚点应着眼于防范金融风险、维护地方金融稳定。但在实践中并非如此，越俎代庖的现象时有发生，尤其在协调融资和信贷投入方面，具有明显的地方色彩，致使金融监管效率低下或监管妥协。
（三）监管内容单一，监管方式弊端较多
一是重市场准入，轻市场退出。目前地方金融监管大多对机构、业务的市场准入颇为严格，而在问题金融机构的处理与市场退出规定不够明细和具体。尤其对涉嫌违规经营和非法交易的各类，出现严重资不抵债被迫解散，在风险处置过程中清偿资金缺口“兜底”责任不够明确。二是重现场监管，轻非现场监管。现场监管虽能够如实掌握金融机构所公开的财务信息和业务经营存在的漏洞，但从中难以发现深层隐蔽性的问题。而当前非现场监管所必要的业务监控机制和监管要素缺失，监管机构对被监管机构核心指标心无底数，难以有效履行监管职能。三是重合规性监管，轻日常风险性监管。现行金融监管的主要内容是对金融业市场准入、业务范围、资本状况等是否符合法律法规的行为进行合规性监管。而现实中，对准金融机构的监管基本停留在审批设立和事后风险处置环节上，对金融机构日常经营的风险性监管存在缺位现象，监管作用大打折扣。
（四）监管信息不畅，金融风险处置被动
一是监管机制不尽完善。地方金融风险处置职责全权赋予地方政府，但在金融垂直监管模式下，地方金融风险信息主要由人民银行、银监局等部门的地方分支机构掌握，一旦发生地方金融风险，地方政府会处于被动。二是监管信息倒置。人民银行、银监机构对非存款性的贷款机构出现的风险往往是从贷款银行或被担保企业、关联企业中获得，处于被动地位。三是金融风险具有“多米诺”效应。目前许多地区尚未建立区域性金融稳定协调机制或不尽完善，区域内金融监管信息共享渠道不畅，一旦某个地方发生金融风险，势必快速波及相邻地区而引发区域性金融风险。
（五）监管专业人才匮乏，人才培养机制亟待完善
相对于金融业的高薪，基层金融监管机构对人才吸引不足。许多监管人员视监管机构为跳板，向被监管机构频繁跳槽，导致监管人才大量流失。同时，金融监管具有较强的专业性和实践性，而金融监管机构部分人员刚走上工作岗位，缺乏监管所需的履职要求和实践经验，对被监管的金融机构的内部运作缺少深层次了解，难以很好发挥监管的实际效能。
三、完善地方金融管理体制的对策建议
（一）厘清金融管理边界，整合地方金融管理权责
一是厘清中央和地方金融管理边界。在中央金融管理机构和地方政府之间，建立清晰合理的职责边界，明确职责划分。国家法律法规明确规定属于“一行三会”监管的金融机构，地方金融管理机构应主动做好协调与服务，反馈金融运行中的相关信息，帮助中央金融监管更好地发挥引领作用，而不是利用行政手段干预中央金融监管行使监管职权，削弱监管的有效性。不属于“一行三会”监管或监管不到的准金融机构，应明确由地方金融管理部门承担监管责任，以充分发挥地方金融管理信息链条短、真实快捷、成本低、效率高等优势。通过中央金融监管和地方金融监管的协调配合，达到消除监管盲区、避免重复监管、实施有效监管的目的。二是梳理地方金融管理政策，整合地方金融管理资源。地方政府要做好地方金融管理政策梳理，修订并完善地方金融管理政策，确保中央和地方金融管理政策保持一致。同时，地方政府务必要打破部门壁垒，并将分散于各部门的金融管理职能，以及业务相同或相近的准金融机构整合于地方金融管理办，实施统一的监管标准、监管要求和协调管理，避免地方金融管理政出多门。
（二）明确地方金融职能，规避筹资需求与监管要求冲突
在现行金融监管框架下，地方政府金融监管机构的职能应该是配合“一行三会”做好金融监管，并认真履行部分“一行三会”无法覆盖的准金融机构的监管职责，防范地方金融风险。因此，务必从制度设定上充分考虑地方金融监管机构“为地方经济发展筹集资金”职能与金融监管责任之间的潜在冲突，将筹资功能与监管职能（如金融办）予以隔离，避免运动员兼裁判员的乱像，不得以下任务、定增速、搞排名等方式干预金融机构的日常经营，影响金融机构的稳健运行。
（三）完善金融监管机制，强化准金融机构的监管
一是在国家层面对准金融机构监管制定立法，或以行政法规的方式就监管重大问题做出规定。各地可在不违背国家立法的原则下，通过地方立法制定实施细则，促使准金融机构设立、变更、退出以及业务经营和监管有法可依。二是加强准金融机构业务监管平台建设。可参照正规金融相关监管标准，对准金融机构实行事前监管和日常经营监管，实现一次性监管向持续性监管转变。三是建立准金融机构的市场退出机制，并设置科学、严谨且可操作的退出规则，借助行政手段高效处置金融风险，发挥市场资源配置作用，更有效化解系统性金融风险。
（四）强化金融稳定联动机制建设，提升应急管理能力
一是加强人民银行、政府金融办、经济部门、银监部门、行业协会等协调机制建设，充分发挥地方政府属地优势与中央金融监管专业优势，并通过金融监管联席会、经济金融分析例会等渠道互通信息，提升区域管理协作合力。二是推动“一行三会”内网监管信息和征信系统对接平台建设，实现“一行三会”区域内监管信息资源共享。三是规范金融监管信息报送和披露制度，加大各类金融机构专项审计，保证监管信息数据的真实性和可靠性。四是鉴于目前地方金融发展潜在的诸多不确定性，建立地方金融稳定基金制度，提升地方金融机构兼并、重组、救助和退出等金融风险处置能力。
（五）加强地方金融管理队伍建设，提升监管专业化水平
随着金融改革的不断深入，金融创新层出不穷，将对监管水平提出更高的要求，迫切需要建立科学有效的人才培养、流动、激励机制，培养一批既懂金融监管，又精通金融业务的专业人才，不断提升监管的专业化水平，同时，还要优化选人、用人、晋升机制，改善监管人员薪酬福利，激发工作积极性和主动性。此外，还要加强金融监管机构人员和被监管机构之间的人才交流互动，促进监管机构与被监管者互相了解监管要求和业务规范要求。参考文献：
[1]张雪兰，何德旭.关于完善我国地方政府金融管理体制的思考[J].财贸经济，2011（7）.
[2]钟海英.我国地方金融管理体制改革研究[J].金融管理，2013（2）.
[3]杜文娟.规范我国民间金融发展的问题研究[D].郑州大学，2012.
一、地方金融监管存在的问题
（一）地方政府发展地方金融的理念不够成熟，不能适应地方金融发展的需要
我国地方政府承担了地方经济发展的重任，由于财权和事权的匹配不够到位，从早期的各类信托公司平台，到现在的各类融资平台以及对各种金融机构以控股和人事安排加以控制，地方政府总是希望更大程度介入金融管理。但总体上地方政府金融管理的理念是重数量发展、轻风险控制。这种理念在经济较快发展、地方财政状况良好的情况下，尚不至于出现较大问题，但一旦经济进入调控周期，或地方财政出现问题，重数量发展的理念就会付出沉重的代价，直接影响当地的信用环境和金融体系的声誉，从过去的发展历程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。
（二）监管内容过于狭窄，不能实现完全有效的监管
金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动，其中最大量和最主要的是日常经营的风险性和规范化监管。一方面，监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。而为了便于管理，往往采取“一刀切”或“切一刀”的做法。另一方面，在地方金融机构和准金融机构的监管上权责不统一。
（三）监管效率低，监管成本高
由于各监管部门之间的协作和信息交流问题未能很好解决，往往造成有的金融业务得不到有效监督，出现监管“真空”，或有的金融创新得不到监管部门的认可，阻碍了地方金融业的发展。
（四）金融监管内容重点不突出、不全面
金融监管内容和范围狭窄，监管手段落后。一是监管偏重于合规性监管，忽视风险性监管；二是监管内容过窄，仍局限于存贷款、结算、信用卡等业务，不能涵盖全部金融业务，对金融创新业务的监管滞后，一些新的金融业务未及时纳入监管视线；三是金融监管范围偏小，一些准金融机构和准金融业务未纳入监管范围。
（五）金融监管方式过于依赖行政审批和现场监管，监管手段陈旧，监管的组织体系不健全
一是在市场准入、业务范围、日常业务监管、市场退出等方面，过分依靠行政审批和现场监管，监管的有效性很低；二是监管手段陈旧，科技水平低，与被监管机构未实现电脑联网，无法实现实时监控，使监管人员忙于资料的收集和层层上报工作，效率低，成本高；三是对金融机构退出市场的监管经验不足，尤其对有问题的金融机构退出市场的处理缺乏成熟经验；四是利用社会力量对金融机构进行监督尚未起步，对外部审计师的利用几乎空白，对如何利用外部中介机构实施金融监管缺乏相应的制度和法规；五是金融监管的成本较高，导致金融监管的有效性下降。
（六）监管目标较高，监管人员职业素质相对较低，不能保证监管的高质量
现有监管从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与金融监管目标的高标准和任务的艰巨性相比，存在较大的差距，跟不上金融监管工作的步伐。金融监管人力资源严重稀缺，监管能力偏低，监管人员素质不全面，高素质人才缺乏，导致监管质量低下。
二、构建河南省地方金融风险管理体制的建议
（一）转变监管理念，树立正确的地方金融发展观
要把创造良好的地方金融环境作为工作的重点。总体上看，地方政府掌控的金融资源已经成为地方经济发展的重要推动力，地方金融环境已经成为衡量地方金融绩效的重要指标。很难想象，一个风险频出，信用恶劣的地方能够很顺利地融资。因此，地方政府应该把经济发展和风险控制有机地结合起来，努力保一方金融平安，地方政府应该把管理的重心放在制定切合实际的金融发展规划，控制地方金融的风险，建立良好的信用环境上来。
（二）创新和完善地方金融监管体制
首先，应在改革和发展中不断创新、优化和完善地方金融监管框架，着重加强宏观审慎监管机制的完善，包括建立和完善系统性风险预警应对机制，加强防范金融风险传播。其次，既要提高金融监管的针对性，又要加强监管协调机制，形成监管合力，要合理划分金融监管的边界，既不能出现金融监管盲区，监管的缺位，也要尽可能避免重复监管。再次，应规范和明确金融办的职能，强化金融办的管理职能。
（三）规范和完善对准金融机构的监管
首先，要完善对准金融机构的监管流程，督促建立规范的准金融机构业务运行平台系统。其次，提高准金融机构监管的立法层级。目前对多种形式的准金融机构，如小额贷款公司、融资担保公司和典当行，还没有行政法规以上立法予以规范。为防止潜在的金融风险，可以在不违背国家立法的原则下，通过地方立法因地制宜地完善和细化规则。
（四）应建立强制性信息披露制度和真实性责任追究制度
为确保监管数据真实可靠，金融机构必须按要求报送有关报表、报告，对于要求披露的信息，必须按要求披露。主要签字负责人应对有关报告、报表以及其他信息的真实性负责，发现虚假行为，要追究签字负责人责任。
（五）加强对金融机构金融工具、金融业务创新的监控
建立一套科学的金融风险识别、预警和评估方法体系。实现对金融风险的动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，确定动态观察指标，提出防范和化解风险的预备方案，及早采取防范和控制措施。此外，还应把握好监管的力度，避免抑制银行的制度创新。
（六）加快金融监管信息系统的网络化建设
一是加快各金融机构内部控制监管信息的网络化建设，实现系统内部业务发展与监管信息同步反馈；二是加快监管当局的监管信息网络化建设，改善信息传递方式和速度，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，使金融机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与分析监管对象经营活动的合规性和风险情况；三是加快监管当局之间的监管信息网络建设，以实现金融监管信息共享，降低成本，提高效率。
（七）建设一支监管专业队伍，在明确责任分工，提高监管效率的同时，防止监管的“真空”
科学发展战略，无法实现银行信息资产风险监管的综合，以及对人类与网络两个世界一体化的监管体系的运营和维系，也无法研究信息资产风险价值化体系、信息资产风险监管标准体系和信息资产风险监管法规体系。没有专门的信息资产监管专业机构，就不可能实现信息资产风险监管计划、管理和监控，就不可能实现实时掌控银行信息化系统的运行情况和各种风险情况。随着金融业务的不断创新和相互交叉，在实施分业监管的条件下，为最大程度避免监管的重叠与真空，有效防止金融风险的相互传染和扩散，各监管部门之间以及监管部门与中央银行之间，必须加强协调配合和信息共享，特别是要提前向有关部门做出预警和提示，并提供必要的支持与协助，必要时要集体做出决定和采取联合行动。
（八）以金融生态建设为重点，构建地方信用管理体系
关键词：混业经营 金融监管 功能监管
中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2016）15-0058-01
一、我国金融监管体制变迁
在改革开放前，我国的金融体制和金融监管都高度集中。改革开放以来，金融机构、金融业务和金融市场得到纵深发展，金融风险不断凸显，我国的金融监管体制经历了从集中监管到分业监管的变迁。
1.建立中国人民银行为唯一监管者的金融监管体制
1986年，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，首次以法律形式明确了人行对专业银行、农村信用社、城市信用社等金融机构的监管职能，建立起以人行为唯一监管者的金融监管体制。
2.“一行三会”分业监管体制建立
1993年国务院出台了《关于金融体制改革的决定》，要求中国人民银行转变职能，银行业、保险业、证券业和信托业实行分业管理。1995年《中国人民银行法》颁布，规定人行在国务院领导下制定实施货币政策，对金融业实施监督管理。随后又相继颁布了一系列金融法律法规，以立法形式确立了中国分业经营的金融管理体制。
3.分业监管体制下的监管协调
随着经济持续高速增长，商业银行被允许设立基金公司、租赁公司、保险公司、信托公司等，保险业和证券业也开始涉足银行股权投资，银行控股集团、金融控股集团出现，初步形成了综合经营的格局。为适应这一趋势，2003年《中国人民银行法》规定“国务院建立金融监督管理协调机制”。随后，2004年银监会牵头建立“监管联席会议制度”， 2013年人行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度。
二、主要发达国家和地区金融监管体制经验借鉴
2008年金融危机后，全球主要经济体在充分考虑本国金融市场发展状况的前提下，对既有的金融监管模式进行了改革，更加注重宏观审慎监管和微观审慎监管的结合，央行监管职能得到强化。
1.美国
美国在危机后建立了“中央银行为核心、中央银行与联邦存款保险公司及行业金融监管机构等相协调的宏观审慎政策框架”，使得美联储原有的监管权力得以大幅加强和扩展。作为“最后贷款人”，中央银行对系统重要性金融机构和重要金融基础设施的监管权在不断强化。
2.英国
英国对金融监管体制进行了彻底改革，建立了宏观审慎政策框架，并进一步加强了对金融消费者的保护，以提升公众对金融市场和金融服务的信心。在新的金融监管体系下，监管机构除央行外，还包括金融政策委员会、金融行为局和审慎监管局，其中央行掌握更全面的监管信息，能够及时对系统性风险进行干预和应对，提高了决策有效性。
3.澳大利亚
澳大利亚的金融监管制度是“双峰”理论在实践中的典型代表，其主要特点是审慎监管和行为监管相互独立，从而有助于避免监管交叉和监管空白。“双峰监管”使宏观审慎与微观审慎监管的协调配合得到充分体现，成为金融监管体制改革的发展趋势。
三、完善我国金融监管体制的相关建议
1.构建由央行牵头的宏观审慎监管框架，银监会、证监会、保监会发挥微观审慎监管功能
央行宏观审慎监管立足于稳定金融系统，以限制系统性危机给整个社会带来的损失；微观审慎监管则着眼于单个金融机构的经营，旨在通过限制金融机构的风险来保护储户和金融消费者的利益。
2.推动金融监管模式向功能监管转变
短期，统一监管标准，减少监管套利行椋加强投资者保护；中期，建立集中备案、集中监测的统一平台，实现对各类金融产品发展规模和运行风险的统一监控；长期，实现彻底的功能监管，由单一机构对金融系统进行统一监管。
3.处理好金融发展与金融监管的关系
将行政审批、发展规划制定的职能与金融监管的职能分开。行政审批、发展规划部门应专司制定金融市场发展战略、路径、进入和退出机制；而金融监管部门则专职从事对金融机构经营行为进行监管，对金融市场的风险进行防范的职能。
4.建立中央为主、地方为辅的金融监管和风险防范处置体制
构造中央与地方政府之间的金融信息共享、风险处置、业务发展、消费者权益保护等方面的协作机制，明确各方责任义务，强化制度约束。建立人行分支机构和地方金融管理部门双牵头的地方金融监管协调机制。解决地方政府金融管理部门在中央没有对口联系部门的问题。
5.加强金融监管的专业化、标准化、流程化建设
加强监管的流程化、规范化，明确现场检查的工作流程和各项规范，优化监管程序。建立常态化的工作机制，提高市场准入、现场检查、非现场监管之间的衔接和配合力度。建立金融监管机构与审计机构、律师事务所就金融创新适用会计准则、法律规范等问题的定期交流机制。
参考文献：
关键词：金融监管体制；澳大利亚；金融
一、澳大利亚的金融监管体制
2008年世界经济危机的爆发给各国带来了巨大的影响，然而澳大利亚成为了少数迅速从危机中复苏的国家之一，其有效的金融监管体制是使其经济迅速恢复的主要原因。世界各大经济组织对金融监管体制构建的重视在不断加深，因此，我国可以借鉴澳大利亚的经验，完善金融监管制度。
1.澳大利亚的金融监管框架。澳大利亚的金融监管框架由澳大利亚审慎监管局、澳大利亚证券与投资委员会和澳大利亚储备银行三大机构组成。澳大利亚审慎监管局的监管对象包括银行、房屋协会、信用社、保险公司、友好协会和养老金基金，其责任是依法建立审慎标准，并实施、监督其执行，保证监管对象符合本国金融体制的要求；澳大利亚证券与投资委员会将以打击垄断，促进竞争为目标，承担着维护澳大利亚金融自由竞争、发展和保护金融市场参与者权益的责任。澳大利亚储备银行负责各商业银行存贷款的发放，维护本国金融体系的稳定，预防并消除潜在风险，在其不可避免时作为最后贷款人保证本国经济平稳运行。
2.三大监管机构的合作关系。澳大利亚审慎监管局、澳大利亚证券与投资委员会和澳大利亚储备银行相互独立却相辅相成，合作促进本国经济发展。三大监管机构组成“金融监管协调委员会”，定期召开会议，交流金融信息，建立谅解备忘录，形成了有效的金融监管合作关系。三大机构组织多样化的交流论坛，时刻关注世界金融动态的发展变化，包括金融创新、全球化、金融综合等给金融监管带来的影响，并提出风险的防范措施、危机的抵抗方法，同时注重节约监管成本，促进本国金融管理体制的发展。
二、我国金融监管的现时情况
目前我国金融监管的主体包括中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会。“一行三会”互不干扰、各司其职，促进我国金融监管活动的有效运行。
1.完善金融监管制度的原因。近年来，我国金融行业不断发展，对金融服务的要求在逐渐提高，金融创新日益增加，金融产品、金融工具表现出多样、复杂的发展趋势，并且互相高度相关。一方面，这些金融创新提高了交易效率、节约了交易成本并促进了金融的发展；另一方面，新型金融工具的出现对我国现行金融监管体制提出了挑战。
2.金融综合经营环境的要求。我国近期金融创新活跃，经济转型速度加快，引发了包括工业产能过剩、政府负债过多、银行表外业务的扩张等金融监管问题。金融业的快速发展使“一行三会”间的合作迅速增多，出现了大量影子银行活动；同时，非金融行业与金融行业的壁垒在被不断打破，分业经营的愿望已经难以实现。在这样复杂的经济情况下，完善我国金融监管制度的任务就愈发紧迫。
3.统一宏微观审慎管理的要求。宏观和微观审慎监管是促进金融稳定的基本方法。单纯依靠宏观或微观监管容易出现监管缺失、监管重复，难以发现金融风险。但是，如果将宏观和微观审慎管理完全融合，就会出现信息不对称、金融风险决策失误等问题。二者真正的关系应该是：宏观审慎监管将微观审慎监管部门提供的信息作为基础，判断潜在经济风险，并提出防范风险的决策。因此，宏观和微观审慎管理的统一关系需要有效的金融监管制度作为保障。
4.应对金融风险和危机的要求。在本轮经济危机发生前，我国各大经济主体均形成了各自的监管对策，但抵御危机的效果却并不显著，而澳大利亚却因其相对完善的金融监管机制，迅速从金融危机中恢复。我国应对金融危机的表现不尽人意的原因主要有二：一方面，我国没有指定危机发生时的领导者，导致各金融部门缺乏科学的指导和约束；另一方面，随着中央银行监管职能的放松，其逐渐丧失了在金融监管中的主体地位，无法发挥其作为最后贷款人来抵御风险和危机的作用。
三、对完善我国金融监管体制的启示
1.健全宏微观审慎管理机制。吸取澳大利亚的经验，与我国实际情况相结合，建立健全宏微观审慎管理机制，有效抵御潜在系统风险。这就要求我国结合货币的信贷、流动性管理和宏微观审慎管理，加强准备金调整机制的建设，形成有效的金融风险评估、检测、控制系统；科学准确地预测风险、评价风险，并及时提出相应的风险处理方法和决策；同时应层次清晰、有针对性地抵御系统性金融风险，健全宏观微观审慎管理机制。
2.完善金融监管合作框架。以澳大利亚金融监管体制为借鉴，也为了适应金融发展趋势，我国形成了由中国人民银行领导，“三会”及外汇局参与的金融监管合作会议制度。这一举动显示了我国的金融监管协调机制的具体化、体制化、规范化发展。接下来，我国需要充分发挥该会议制度的作用，提高金融监管的体制化、规范化水平，完善我国货币政策和财政政策，适当增加跨行业金融合作限制，建立公平有效的信息机制。
3.健全金融监管相关法律。法律是维护金融活动稳定运行的保障，因此，我国中央和地方都出台了金融相关法律来维护金融监管的有效运行，但因各地情况的特殊性，不可避免的会出现差异性的问题。为解决这一问题，我国应致力于协调“一行三会”、中央和地方政府之间的法律制定，力争各地方法律法规趋于一致，整体目标相同。这就需要各法律制定主体间加强沟通和协调，以促进我国金融监管体制的完善。
参考文献：
[1]李路阳.分享澳大利亚金融监管成功经验.国际金融，2010（7）.
防范风险是金融行业永恒的主题。地方金融相对于全国整体金融而言，是整个金融体系的微观基础，只有地方金融的风险可控，才能最大程度降低整个国家金融体系的风险。地方金融的市场定位主要在服务于“三农”和中小微企业，是地方政府实现地方经济目标的重要金融手段。地方金融主要包括城市商业银行、地方组建的证券公司、保险公司、小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司、典当行、商业保理公司和新型互联网金融公司等机构，从监管职责上划分，地方性金融机构由主要有地方政府审批并实施监管。地方金融的发展不完全等同于整体金融机构的发展业态，具有增长速度快、面临挑战多、发展责任重①等特征。①速度快。网点迅速增加，遍地开花。自“十二五”开始，我国地方政府便相继出台地方金融规划，地方政府对地方金融的重视前所未有的达到新高度。根据银监会公布数据，截止目前，我国仅农村商业银行已超千家，其中有二十一家入选英国《银行家》杂志世界银行业1000强。②挑战多。近年来，地方金融发展面临的不确定性因素大幅度增加，地方金融金融风险发生概率大幅度增加。特别是伴随着金融改革创新和经济体制改革的深化，地方金融机构数量快速增加长，一些准金融组织和新型的金融业态迅猛膨胀，从多个层面和视角挑战地方政府金融监管体制。③责任重。地方政府具有维护地方经济稳定的责任，是地方金融风险的最终处置责任人。近年来，中央又进一步将地方金融管理职责赋予地方政府管理。党的十八届三中全会还明确提出要“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。2014年8月，国务院出台相关文件②，界定了中央和地方的金融监管职责和风险处置责任，重点要强化职能转变和制度体制建设、完善中央和地方金融监管工作协调体制，明确中央和地方金融监管职责和风险处置责任。因此，地方政府具有维护地方金融稳定、防范地方性金融风险的政策属性。目前，各地政府也已基本构建了以地方金融办（局）为核心、相关行业主管部门共同参与的地方金融管理体制。风险与体制关系很大，金融监管体制通常是指包括明确金融监管的职责、权利分配的方式和组织制度总和，最主要的是要解决明确地方金融机构监管主体、金融市场和金融业务监管方式以及对监管效果负责的责任人问题。目前我国区域性金融风险大的重要原因之一是由于体制不完善造成，因此深化地方金融风险体制改革就显得尤为迫切。正是基于这一原因，通过对构建地方金融风险管理体制进行分析，以期对地方金融风险的体制建设，积极防范地方金融做出探索。
二、文献综述
学术界对我国地方金融风险进行分析已有十多年，但这十多年来，研究的着力点一直处于探索的阶段，寻其根，究其因，探讨地方金融风险的起因和对其划分是分析的主流方向。时至今日，仍有学者在对地方金融的定义从不同的角度进行反复论证（吴周雄，2015；李洪强等，2012）。地方金融相对于全国整体金融而言，是整个金融体系的微观基础，只有地方金融的风险可控，才能最大程度降低整个国家金融体系的风险。邹小芃等（2008）[1]认为地方金融风险从风险特征上讲是具有一般金融风险的基本特征，从概念上讲，他认为地方金融风险是指地方金融机构经营过程由于流动性紧张等原因，并诱发地方经济金融秩序紊乱及社会福利损失的后果和可能性。地方金融机构从属于当地人民政府管理,具有地方税收属性、地方业务属性和当地政府管理属性的三属性。从地方金融机构的范围来分析，不包括中、农、工、建、交及十余家跨区域的全国性股份制银行，虽然这部分金融机构的相当权重的业务也是为地方经济发展服务的，但这类金融机构实行的是全国一级法人体制，在界定地方金融风险范围时，通常不将这类机构列入地方金融风险序列。因此，地方金融风险的制造者就主要是城市商业银行、农村商业银行、地方性证券公司、地方性保险公司、信托投资公司、财务公司、典当行、担保公司等（王立军，2016）[2]。地方金融风险的种类可以用风险主体、风险特征作为指标进行分类。赵鑫男（2014）[3]根据风险主体的不同，地方金融风险可划分为三类，传统金融机构风险、新型金融机构风险和类金融机构风险，主要包括这三类地方金融机构在经营过程中存在的市场风险、信用风险、流动性风险等。根据风险特征的不同，地方金融风险可分为信用风险、利率风险、汇率风险、股票价格风险等。从不同类风险在总风险中占有比例来分析，梅波（2014）[4]认为地方金融机构风险中信用风险仍然是当前各地方政府所面临的最主要的金融风险之一。此外，金融机构面临的操作风险、流动性风险、创新风险等，同样构成地方金融机构金融风险点与风险源。余薇等（2013）[5]则认为地方金融机构其产品创新时的知识产品金融与互联网金融同样具有较大的风险。其中，知识产权融资风险主要包括法律风险、知识产权价值风险、权属风险及质押物处置风险等。而陆岷峰等（2016）[6]则认为，互联网金融风险是基于互联网金融的七大业态所产生的不确定性以及由此发生一种损失的可能性。由于地方金融所涉及的组织和机构的特点，其风险产生的原因也是多方面的，主要包括:①政府管理职责定位不明确。中央和地方政府间没有明确的金融管理分界线，地方政府的管理职能多、杂、广（梅波，2014）[4]。②地方金融管理理念及方式落后。存在组织架构不统一、管理职能分散、管理人员专业性不强、缺乏持续动态管理，缺乏市场化管理理念等问题，进而在地方层面产生了大量非规范的政策性融资平台（张雪兰等，2011）[7]。③地方金融普遍缺乏风险预警和监控。地方政府不能准确地选准金融机构在促进地方经济发展中的作用与风险控制的平衡点，更多看重地方金融对地方经济发展的驱动作用，而忽视地方金融机构风险对地方经济发展所带来的巨大消极作用，在这种指导思想下，地方政府会更多的倾向于多批机构，批多种机构，而对于风险预警和监控措施关注较少。④地方金融机构自身存在的问题。吴周雄（2015）[6]认为大部分地方金融机构，地方政府仍是主角，通过政府可控制资源参与组建各类金融机构，较为典型的城市商业银行、农村商业银行其大股东基本是由地方政府可控机构构成，结果，地方金融机构仍然没有建立起现代法人治理制度，内部产权仍不明晰，行政色彩浓厚，行政干预现象层出不穷，内部体制问题较为突出。在究其因之后，如何构建地方金融风险管理体制，防范风险，化解风险才是重中之重。刘月（2014）[8]对美国、德国及英国地方金融风险的管理体制作了深度研究，美国在金融机构机构出现风险事项后,金融管理部门会选择警告或合并的方法对风险进行分散和化解，通过存款保险基金的方式来保护投资者的基本权益。德国金融管理部门，面对有风险的金融机构时,通常选择极为谨慎的态度,至于有问题的金融机构是否用退出市场措施，通常较为灵活:银行由于性质的不同，其退出方式也有较大差异,如果是国有银行，国家代其偿还债务；如果是股份制银行，一般会先选择停业、关闭，进行冷冻处理，这期间，其他金融机构如愿意合并之则可以不进入破产程序，反之，则进入破产程序；储蓄存款则由存款保险公司和股东负责；对于有问题的信用合作银行，一般会由同业协会接管或兼并。英国政府的做法有别于美国和德国，英国在对待金融机构许可时尺度较宽，但如果英国政府一旦认为不合标准时则会立即注销；对于金融机构破产处置上，政府较为关注申请人权益的保护，问题机构即使在破产程序申请过程中，仍然可以继续经营，但是金融管理当局并不能参与程序的运作。同欧美西方发达国家在防范和化解金融风险措施方面，我国则更多选择关闭资不抵债、支付危机、管理混乱、违法违规类金融机构的路径，以多样化方式来积极防范和化解地方金融风险（刘月，2014）[8]。北京市、上海市以及山东省从管理体制入手严格防范地方金融风险方面最具有代表性。（1）北京市主要积极探索构建地方金融监管协调体制。在现行的人民银行北京营业管理部、北京市银监局、北京市证监局、北京市保监局的“一部三局”的金融管理架构基础上，北京市先后构建两个大的金融监管方面协调体制：由三个监管局在2003年设立的“北京金融监管联席会议制度”；由人民银行北京营业管理部在2004年3月设立的“北京金融管理机构主要负责人碰头会制度”。经过多年的运作，在两个会议制度引领下，各机构先后签署一系列部门战略合作协议，在建立高效有序的金融监管协调体制作出较多的有益尝试和探索（夏蜀，2012）[9]。（2）上海市则积极推动集中统一监管体制，主张地方金融实施综合监管理念。2016年底，上海市政府正式下发《发挥上海自贸试验区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》。上海金融综合监管联席会议暨自贸试验区金融工作协调推进小组会议在市政府召开，意味着实质性启动了上海金融综合监管试点工作。（3）山东省政府在加强地方金融管理在界定地方政府的金融监管职责范围方面开创了先例。2013年12月，山东省政府出台我国首部《关于建立健全地方金融监管体制的意见》，意见明确规定地方金融监管机构和人员配置标准，规定了山东省地方政府金融监管的对象包括中央驻山东省地方金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动，基本明确了山东省地方政府金融监管职责、方式，当中有十五条规定了金融监管方面内容，并规定“一行三局”监管之外的地方金融组织必须纳入地方监管范围，这为地方金融服务、发展和监管提供较为系统的法律保障（张旭等，2014）[10]。该《条例》经过山东省人大审议于2016年7月1日起在全省实施，法规制度的建设有利于进一步加强地方金融监管和维护地方金融稳定。
三、地方金融风险的主要特征与体制原因
近年来，中央政府将金融管理职权进一步下放给地方政府，地方政府则构建了以地方政府金融办（局）为主体、其他相关行业主管部门协同参加的地方金融管理体制。2014年8月，国务院进一步界定中央和地方政府的金融监管职责和风险处置责任，赋予地方政府具有维护本地金融稳定、防范地方性金融风险的责任。伴随着互联网金融时代的来临，地方金融机构呈现多样化的趋势，在传统以地方性银行、证券公司和保险公司为代表的金融机构基础上，出现了以新型的金融机构以及类金融机构，包括但不限于融资租赁公司、商业保理公司、小额贷款公司等新的金融业态，地方政府的金融管理内涵进一步拓展。（一）地方金融风险的主要特征伴随着时代变革、经济周期转换以及互联网的持续渗透与冲击，如今的地方金融的服务定位与经营模式均发展了转变，因而地方金融所蕴藏的风险也发生了新的变化，并集中呈现出以下三个主要特征。一是复杂化。在日新月异的互联网时代，信息科技不断渗透到各行各业中，有力推动着各业态模式的快速发展与转型升级，同时，各类新型互联网金融企业在金融创新与信息技术相结合过程中所产生的风险也在日益复杂化。以P2P网贷行业为例，截止2017年1月底，全国累计成立的网贷平台数为5881家，累计成交量为36500.85亿元；而与此同时，累计停业及问题平台数也达到了3493家，即正常运营平台仅占40.61%，行业早期的资金池、自融、跑路等违法行为较为普遍，更是相继发生了泛亚兑付危机、大大集团暴雷等恶性案件。类似地，互联网金融中众筹、第三方支付等业态的金融风险也急需重视，违法犯罪案件数量明显多于传统金融领域。虽然2016年4月开始的互联网金融专项整治对规范行业发展具有重大积极意义，但互联网给地方金融带来的日益复杂化风险仍需持续关注与应对。这类风险所涉及受众多、机构多、范围广，处置时具有极为难以处理的复杂性。二是多样化。除了传统的金融机构在经营过程中所发生的经营风险、流动风险、信用风险等，如今“涉众型”风险也是层出不穷，某些地方金融机构利用技术手段，开展非法金融业务，导致大量普通金融消费者权益受到损失，如非法集资、非法设立资金池、自融等等，利用高息吸引平民百姓的血汗钱。并且这一类风险具备极高的传染性，易引起恐慌，进一步导致挤兑风险。以轰动全国的e租宝案件为例，根据国务院处非办材料，到2015年12月3日止，e租宝案件所涉及到的投资人用户达到901294个，充值累计余额达到581.75亿元，累计投资额达到745.11亿元，当中估计有15亿元人民币被实际控制人丁宁用于个人挥霍、赠予亲属、情人及相关人员，给全国广大投资者造成巨额经济损失，在社会上产生极为恶劣的消极影响。数据表明，2015年全国公安机关单非法集资、传销等涉众型经济犯罪立案的就达30000余起，2016年全国公安机关对非法集资等立案数、涉案金额虽然比2015年下降8.9%和7.3%，扭转了此类案件高速增长的势头，但是“涉众型”金融风险事件仍然以不同的表现形式层出不穷、以不同形式不断影响着区域金融的安全与稳定。三是区域化。金融业务相互交叉，金融风险跨界传染并不少见，如今的地方金融风险已经呈现出区域化的特征，推行地方金融风险综合监管，有利于防范与化解地方新型及互联网金融风险。当前地方政府在地方金融风险管理的制度完善上滞后于地方金融机构的快速发展，金融管理存在着真空地带，有较大的金融安全隐患，同时，新型地方金融业务的监管又没有可参照的成功管理经验与案例。以小贷公司为例，在经济继续下行以及网贷行业强势崛起的冲击下，小贷公司无论是公司数量、实收资本、从业人数还是贷款余额方面均呈现减少趋势。统计数据表明，2016年半年报中，在新三板挂牌小贷公司的营业收入同比增幅平均值为-8.74%，而且净利润同比增幅均值也为-26.83%，同年三季报中，上述两个数值还呈扩大趋势，分别为-11.49%和-23.09%。从行业数据分析，2016年末，全国小额贷款公司共有8673家，贷款余额为9273亿元，两个指标分别比2015年减少237家、131亿元。小贷公司作为地方金融的重要主体力量，一旦出现发展衰退或者关门潮，必然会给所在地的地方经济发展带来巨大的消极影响，甚至可能诱发区域性金融风险。此外，各地其他类地方金融机构还存在金融机构与企业间提供相互担保、交叉承诺、循环开票等表外等融资方式进行关联套利、空转套利、监管套利，有些地方政府的融资平台的风险表外化十分严重。据统计，2016年多地银行的表外业务增速高达50%左右，上海银行业表外业务余额甚至达到总资产余额的1.8倍，表外业务风险也是引起地方不稳定的重要风险源。这类风险的一个重要特征在于其影响的范围一般局限在金融机构所在地及所开展业务的区域，当然，这种区域性风险也不排除可能引起的系统性风险，甚至传导成行业及全国性金融风险。（二）地方金融风险形成的体制原因（1）监管履职缺乏必要的法律依据。第一，地方人民政府的金融监管工作目前还没有适应地方金融风险特征、系统的管理制度、法律规定。在防范地方金融风险实际工作中，因为缺失上位法，地方金融监管立法工作推进困难。例如，目前对准金融机构如担保公司、典当行基本没有形成统一、规范的管理制度，也没有完善的外部监管机制，致使这类准金融机构在经营中管理比较混乱，一些准金融机构偏离成立时的初衷，放弃主业，利用机构平台进行高息借贷、融资放款、赚取高利。第二，地方金融监管部门行权缺少明确的法律法规，这必然影响地方金融监管效力及效果，中央政府虽然赋予地方政府承担地方金融风险的处置责任，但并没有明确地方政府金融监管部门的职权，因此，地方金融监管力量配备不足，面临压力较大。地方金融监管机构在风险处置过程中，难以采取有效的惩处措施，意味着地方金融监管部门在金融执法依据上不充分。关于互联网金融监督也是由地方政府监管的，虽然2015年7月，人民银行总行等十部门联合了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确鼓励并支持互联网金融的规范发展，并且确定了互联网金融行业监管的机构分工。但从《指导意见》法律效果看，这个指导意见虽是一份规范性文件，但法律位阶较低，执行起来效力较弱。一方面可能引起合规经营的互联网金融企业得不到法律保护，出现劣币驱逐优币的现象；另一方面少数不法分子也会利用制度与法律的空白或执行力，借机进行非法集资等违法犯罪活动。（2）监管权责不完全对称。自从2008年中央银行和银监会委托地方政府负责小额信贷公司的准入和监管等职责以来，地方政府已逐步成为维护区域性金融稳定的重要力量。目前地方政府有监管责任，却没有相对应的金融监管权限，在我国现行金融监管体制下，地方政府具有维护辖区内金融稳定、协助“一行三局”处置地方金融风险的责任，对于新型类金融机构风险监管地方政府也缺少相对应的监管手段和依据。实践中，查处小额贷款公司违规行为时，经常由于得不到法律支持的权限而难以处置，导致监管工作容易流于形式；地方政府不拥有城商行、农信社等地方法人金融机构的监管权，对传统金融机构的监管权主要在中央金融监管派驻机构，地方监管部门对其日常经营基本无权过问，导致此类机构风险隐患及监管信息不对称，往往事后疲于应付。权责失衡的体制致使地方政府只能被动地进行风险处置，对地方金融风险难以实施主动管理。（3）分业监管体制下的各类监管主体多且分散。由于地方类金融机构种类较多，因而，在分业监管体制下，各类地方金融机构的监管主体多且分散，多头监管不仅监管力量分散，监管效率也很低。一是部分监管主体缺乏专业监管能力，监管手段落后，缺乏有效的事前和事中监管。二是在多头监管体制下，容易形成监管真空地带和重复监管。三是某些领域监管责任不明确，一旦形成地方金融风险，单一监管主体难以完成化解和处置重任。（4）条块间金融监管工作难以协调。近年来，各省政府虽然不断努力通过各种方法，加强中央金融监管部门派驻机构与地方金融监管部门之间的联络，但由于缺乏顶层制度设计，这种沟通协调范围十分有限性及效率的有限性。目前的小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、农民资金互助社却分别由金融办、经信委、商务厅、农工办（农委）审批设立，出现“重审批、轻管理”的现象，且风险处置的责任也不清晰，部门之间缺少有效的沟通、协调和配合。（5）监管难以进行事前风险防范。由于金融创新模式发展迅猛，金融混业经营程度不断深化，地方政府无法及时获得有效监管信息，监管信息的不对称导致了难以进行事前风险防范。权责分离和监管信息不对称造成地方政府在风险防范处置过程中处于被动地位，尤其是非法集资、非法设置资金池等案件处理，难以做到事前防范和保证事后处置的效率。（6）监管体制缺乏全覆盖体制。在各省政府省内各级现行的地方金融监管体制体制，主要监管对象是以“机构”或“组织”类型为标准，而非以“业务”或“功能”为尺度来进行分类监管，这就容易导致监管重叠和监管空白的问题。在如今互联网金融创新模式发展迅猛，混业经营的模式层出不穷，例如某P2P平台同时做到信息中介、资金池及商业保理等业务。以现行的地方金融监管体制规定，网络借贷平台主要由省金融办监管，然而涉及到商业保理业务性质并不在其监管职责范围内，而是省商务厅的职能，容易造成“监管重叠”或“监管空白”的两难局面，最终会导致防范地方金融风险的低效率状态。（7）监管力量较为薄弱。一方面，具有金融专业知识和金融监管经验的人才较少；另一方面，在有限的人才队伍的情况下，要监管地方众多的地方金融机构，可能会存在“重审批、轻监管”的情况，一定程度上纵容了农村资金互助社、投资咨询公司、融资性担保公司等具有融资功能的非金融组织违规经营行为泛滥，风险事件频发。
四、建立新型地方金融风险管理体制的着力点
稳定与发展是地方政府首要的两大责任，两者缺一不可。维护地方金融稳定发展是地方政府不可推卸的重大职责，实现这一目标的重要手段即是完善防范地方金融风险体制与体制。依据上文中分析的我国当前地方金融风险的特征以及地方金融风险的监管体制与体制现状，针对其中的不足之处，本文逐项提出针对性建议。（1）不断建立和完善符合地方金融特点的监管机构。根据国务院有关文件精神，地方政府具有对地方金融的监管权限，同时也有应对地方金融风险的处置责任。因此，作为管理的基本要求，首先,要明确界定中央和地方金融监管的权限以及处置责任。从地方的省级政府着手，层层推进改革，细化工作程序，强化制度保障，解决当前监管权限责任不清晰的问题。其次，促进地方金融风险综合监管发展，加强综合金融监管的内部协调，提高金融监管协作效率，完善各监管部门之间的工作协调体制，这样可以适应地方金融混业经营的趋势，防范地方金融业务交叉风险，避免地方金融风险跨界传染。最后，尽早建立针对地方金融风险的“统一领导、分级负责、条块结合”的地方金融监管体制，扩大监管的覆盖面，以消除地方金融监管的盲区。（2）出台地方性金融监管条例，提升地方金融监督部门的权威性和有效性。通过地方人大立法颁发地方金融监管法律，使地方金融监管部门可以有法可依。首先，出台针对各类地方金融机构的监管条例，以行政法规形式明确金融监管的细则，强化地方金融监管并将其制度化和法制化，为地方政府监管地方金融机构的提供法律保障。第二，由地方政府金融办（局）牵头，建立由工商、公安、金融等多部门的联动执法、协作监管和信息共享机制,严厉打击地方金融违规、违法案件，以保护广大投资人的财产安全。第三，明确划分监管“一行三局”监管之外的地方金融组织，避免由于技术更新等原因造成的监管缺位、监管重复现象发生。第四，树立科学的风险处置原则。在风险处置方面坚持“谁批设机构谁负责风险处置”的原则，相关监管机构在风险处置过程中应做到有法必依、违法必究，形成快速、有效的风险处置体制。（3）加强地方金融监管机构协同监管，实现监管信息资源共享。第一，可以构建地方各类金融机构征信系统。可由省一级地方政府牵头，搭建地方类金融机构信用信息中心共享平台。通过搭建地方金融机构征信管理平台，通过提升地方金融机构信息透明度，便于管理机构对各类金融机构的运营实施适时监控，便于对地方金融风险的处置作出迅速反应，提升应对地方金融风险主动性。第二，建立监管信息共享体制。打通地方金融部门与司法部门信息渠道，统筹管理好地方法院、公安、人民银行、银监局、金融办等部门的金融信息资源，不断完善金融事件统计分析制度，增强各管理部门工作协调性和一致性，提升对地方金融活动异常研判能力，实现监管信息资源的共享。第三，不断创新地方性金融风险机构的监控体制。重点加强对各地区重点企业债务风险、信用风险、担保圈风险的监控，创新运用互联网信息技术手段对风险进行监控，做到日常监控、信息收集、协作处置的监管体制。（4）不断提升地方金融监管手段现代化程度，实施“互联网+地方金融监管”战略。第一，积极运用现代化的技术，利用大数据、信息自动化等互联网专业技术进行监管，提高监管效率，确保获得及时准确的监管信息。面对不断互联网化的地方金融发展，地方金融监管部门要积极运用信息监管手段于监管实践中，将互联网新技术融于行政手段、法律手段、经济手段当中，增加地方金融监管的主动性、超前性、科学性。第二，不断建立和完善地方金融风险监测、预警机制。健全金融行业的数据统计、分析制度，组织定期现场走访以及不定期的现场排查，加强地方金融非现场监管信息系统建设，提升地方金融监管信息共享程度，提高监管的准确度和灵敏性，增加处置各类地方金融风险的主动性。第三，完善金融发展激励体制。从监管处罚的反面出发，加强金融财政政策倾斜，优化金融运营环境，建立激励体制，有利于形成良好的金融生态。优先为金融生态良好地区的搭建信息共享平台，既加强地方金融风险自律体制，又拓宽监管信息获取渠道、提升监管信息的获取能力。（5）进一步强化地方金融监管责任，明确各监管主体的业务边界。第一，明确划分各地方金融监管机构的范围。可以各类地方金融模式的“属性”为标的，进一步优化和整合散落在地方政府有关部门的地方金融监管职能，将不属于“一行三局”法定监管的各类具有金融功能的机构全部纳入地方政府金融监管的范围，要将地方金融监管范围全覆盖地方法人金融机构。第二，树立权责对等原则。哪级政府承担风险处置责任就应由其相应级别地方金融监管局负责监管，随着各种类金融机构的发展壮大，应动态调整监管主体及其监管职责。第三，明确差别化监管理念。制定差别化信贷政策，落实“有扶有控”要求，引导地方金融机构根据重大技改、产业升级、结构调整项目等国家重点项目，完善信贷准入体制，加大对战略性创新产业、传统产业技术改造以及高新技术企业、重大技术装备、工业强基工程等领域的中长期信贷支持力度。对于长期亏损、环境污染、高能耗、丧失市场竞争力的“僵尸企业”，坚决压缩退出授信。（6）注重地方金融监管人才队伍建设，地方金融监管人才培养常态化。第一，强化监管队伍与合理配置人员。监管全省上千数量级的地方金融机构，须加强与各地方金融监管队伍的协调合作，明确岗位职责与权力，合理调配人员。第二，注重质量提高和效能优化。特别是对地方金融监管人员进行金融、经济相关专业以及金融法律知识方面的持续培训。第三，不断完善地方金融监管工作制度。通过制度的建设，使地方金融监管人才的培养常态化，同时还要加大从社会上引进金融专业人才充塞地方金融监管人员队伍。第四，兼顾数量引进和结构调整。一方面，适度放开有关监管部门进人政策，充实监管岗位。另一方面，进行监管人才地区间调剂、系统内调剂和部门间调剂，将合格的金融人才调整充实到监管岗位，充分合理配置人员。（7）加强地方金融行业协会建设，构建辅助监管体制。第一，协助完善监管体制与体制。通过行业自律，健全各类地方金融行业信息披露、信息共享等体制。行业协会组织是实现行业自律的重要机构，可以对行政监管信息进行有效的传导，也是创新地方金融监管的重要方式。行业自律组织的作用如果能充分发挥，有利于地方金融行业规范有序的成长，提升从业机构审慎合规性，便于营造监管效率更高、方式更灵活的金融环境，扩大地方金融监管的弹性和效率。第二，按地方金融机构的类别设立地方金融行业协会。行业协会能够为地方政府金融管理部门提供标准化、透明化、集中化的行业数据，并且能提供具有反冲效应的对话机制，利于降低地方政府与企业之间的沟通成本，提高沟通效率。地方金融监管部门要对各类地方金融行业协会进行统一监管、综合自律、沟通协调、通力合作，通过制定统一的行业规范，促进各类地方金融企业能实现自律监管和依法经营。同时，地方金融管理部门要代表各行业协会统一发声，综合反应地方金融行业合理诉求。第三，要积极支持各行业协会建立和完善行业信用评级制度，通过定期不定期各类地方金融机构的评级状况，适度奖惩，支持运作规范、诚信经营的评级高的机构，控制评级较低的金融机构，促进行业结构不断优化。（8）切实加强投资人风险教育,积极构建投资人进行适当性投资的引导体制。要将对投资人的教育作为防范地方金融风险的根本性措施来抓，只有投资人的风险意识强了，才会远离非法集资，进行理性投资。如何强化公众金融知识和风险意识教育？第一，由于投资人缺乏风险意识，对形式多样、隐蔽性和欺骗性强的非法集资活动没有辨识能力，这样就加深了潜在地方金融风险。因此，强化各地投资人的投资风险，提高警惕性，增加非法集资等违法金融行为的识别能力。第二，强化广大金融投资者的互动沟通平台。打造具有各地政府特色的金融教育平台，提高教育及时性、准确性和有效性。第三，优化投资者教育基础设施。加强投资者教育基地及教育网点的建设和布局，要以利用现有设施及便利居民为原则，教育内容要丰富多样，通俗易懂。可以充分利用各城市社区基础设施，比如可以作为投资者教育网点，增设各类投资理财基础知识书籍、宣传册、触摸屏等，定期或不定期安排金融专家开展金融知识进社区等活动，通过广播、电视、网络、微信公众号等多种渠道向广大投资人介绍各类投资品的特点，特别是要对各类投资品的风险进行充分的揭示。
关键词：金融监管体制 比较 启示
一、美国金融监管体制的现状与特点
美国金融监管体制大致经历了三个演变历程，即从金融监管的初步形成到全面监管阶段（19世纪中期～20世纪20、30年代直至20世纪70年代末）、金融监管的放松阶段（20世纪70年代后期金融创新浪潮～1997年亚洲金融危机）、金融重新监管阶段（1997年亚洲金融危机至今）。美国目前实行双元多头金融监管体制。美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易委员会、期货交易委员会、储蓄机构监督办公室、国家信用合作管理局、联邦交易委员会、州保险监督署,甚至联邦调查局等机构都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。这种监管体制的主要特征是：中央和地方两级都拥有金融监管的权力，形成所谓“双线”管理格局；同时每一级又有若干个监管机构共同完成监管任务，形成所谓“多元”管理结构。美国的金融监管体制，在联邦这一线的监管机构主要有联邦储备委员会、财政部货币监理署和联邦存款保险公司；在州这一线则有银行监督机构和管理机构。[1]联邦储备委员会的目的是完善对银行体系的监管。货币监理署是美国国民银行的首要监管机关。联邦存款保险公司主要是通过经营商业银行的存款保险业务执行银行监管职能，它对所有参加存款保险的银行的权力。美国各州都有自己的管理机关，负责监管州立银行和其他类型的金融机构。
美国这种“双线多元”的监管体制，具有以下特点：其一，使每家银行时时处于体系互相交叉的严格监管之下，较大地提高了金融监管效力；其二，使监管者之间形成了一种相互交叉、互相监督又互相竞争的微妙关系，从而保持了金融监管执法中的透明度和严肃性，提高了依法监管的客观性和真实性。但不足之处是造成了监管政策不统一、监管重复、浪费人力、物力，也降低了金融监管的效率。
这种金融监管体制存在如下问题：首先，金融监管制度落后于金融创新的发展。一个国家的监管体制必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应，不管监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖，不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上有丝毫的空白和真空。现有分散的监管架构与各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势不适应，以及面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，监管者的手脚被进一步束缚，使得原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势，监管重叠和监管缺位的问题同时暴露出来。其次，监管机构本身职责没有履行到位。在次贷危机中，信息披露的严重不充分，使房贷机构得以在脱离消费者监督的条件下大量发放高价贷款，为将来借款人的违约可能埋下隐患。美国金融监管体制极其庞大和复杂，交叉监管明显，金融市场源于殖民时期自发形成，银行体系最早得到发展，其金融监管体制也主要基于对银行的监管以及历次金融危机的推动而逐步形成。
二、中国金融监管体制的现状和特点
中国金融监管体制的变革大致经历了五个阶段：中央银行专门行使金融监管职能的初始阶段（1985～1992年）；整顿式、合规性监管阶段（1993～1994年）；有法可依阶段（1995～1997年）；金融监管进入有法可依阶段（1994～1997年）；改革深化阶段（1997～2003年）；实行“一行三会”的金融监管阶段（2003年至今）。经过2003年金融监管体制的调整，以中国银监会成立为标志，中国已形成中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会“一行三会”的监管体制，即以银监会为主体的银行、非银行金融机构监管体系；以证监会为主体的证券期货监管体系；以保监会为主体的保险监管体系。在相关法律法规总体上讲，中国金融市场尚不成熟、金融法规不健全，金融监管水平较低，与此相适应，中国现阶段实行分业经营、分业监管的金融监管模式是由中国金融业发展状况决定的，是比较符合金融业发展规律的。随着国际金融业一体化和混业经营趋势的加强，现行的分业监管和多元化监督的弊端也日益暴露出来：
1、监管内容过于狭窄，不能实现完全有效地监管。金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动，中国目前的监管内容主要是市场准入，监管中还存在着重审批、轻管理、重传统的存贷业务。轻表外业务及其他创新业务重国有银行，轻其他银行和非银行金融机构等问题。监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。
2、金融法规体系不够完善。目前中国实行“分业经营分业管理”的制度，相关的金融类法律对此也有明确的规定。加入世界贸易组织以后，中国的经济、金融环境将发生重大变化，金融法规的部分条款已不适应对金融机构监管的要求。此外，一些金融法规空缺，以及与金融法规相配套的规章、制度和实施细则也需要尽快制定。
3、监管目标较高，监管人员执业素质相对较低，不能保证监管的高质量。人民银行法规定，中国金融监管的目标是维护金融业的合法、稳健运行。这个目标虽然不能反应监管的全部内涵，仍然体现当前人民银行监管任务的艰巨性。切实保护公众利益，维护国家金融秩序，保证货币政策的顺利实施都应作为重要的监管目标。然而，现有监管从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与金融监管目标的高标准和任务的艰巨性相比之下，存在较大的差距，跟不上金融监管工作的步伐。
4、监管过程中地方化的问题依然存在。某些地区的监管的分支机构在为所在地批机构、争信贷规模时不遗余力但在金融监管上却降低标准，敷衍了事，甚至是违规不查违法不究。造成这种局面的原因是因为中央银行的管理体制进行了改革，实行分业监管，分支机构虽然名义上接受人民银行总行和一级分行的直接领导，实际上他们的利益同地方政府有着千丝万缕的联系，导致其难以独立客观公正地行使银行监管职能。
5、金融监管体制需要进一步改善。监管不能突出重点，尚未强调督促金融机构建立和完善内控机制，促使其更加自觉主动地防范和化解金融风险。金融监管的各种关系没能完全理顺，缺乏有效的协调配合。中国融资结构的变化、人民币实现经常项目下的可兑换和金融机构的业务创新，促使货币市场、资本市场和外汇市场三个市场之间的联系更加紧密，金融风险在各个市场之间的传导作用明显加强，因此，中国人民银行内部监管司局与国家外汇管理局的相互协调，以及人民银行、证监会、保监会三个监管部门的协调还需要进一步加强。
三、中美金融监管体制的对比分析
从整个金融监管体制框架来说，美国实行双线多头监管，中国实行“一行三会”，相应的美国的监管主体即中央银行和其他政府监管部门共同监管，这样各层次的监管活动相互配合、相互补充，有利于减少金融监管的盲点，提高监管效率，保证金融体系安全、稳定的运行，但其不利之处是容易造成监管交叉和重叠，从而可能导致监管过度甚至监管空白；中国是由中央银行单独监管，其不利之处是行业自律监管机构的独立性较低，往往隶属于有关部门，使其应有的作用难以充分发挥。另外，美国的监管制度比较重视金融市场的主导作用，政府很少对其干预，当问题出现时政府部门才注意到才开始采取措施应对，这样就容易导致监管滞后；相比之下，中国金融市场的自由度较低，受政府干预的程度较高，这样也符合中国金融市场还不太完善和发达的现实。
四、美国金融监管体制的变革对中国的启示
2007年爆发的美国金融危机露出了美国金融监管体制的许多薄弱之处，如多头监管、监管疏漏、监管滞后和缺失以及监管失控。美国对其金融监管体制进行了全面变革。2008年3月，美国财政部正式公布了名为《现代化金融监管架构蓝皮书》的改革计划，此改革被视为自上世纪30年代初经济大萧条以来规模最大的金融监管体制改革计划。[5]蓝皮书制定了近期、中期和远期三个阶段的改革计划，对整体金融市场的监管原则、监管主体、监管权限等都提出了较为详尽而有针对性的构想：（1）近期监管改革计划：强化协调机制。在不改变现有监管权力体制的前提下，增强总统金融市场工作组的协调功能；新设抵押贷款创设委员会，设置抵押贷款业务的最低资格标准。（2）中期监管架构改革：现有监管架构的有限调整。将美国储蓄联合会转型为普通国民银行；美联储代表联邦监管州立银行；将支付与结算系统纳入美联储监管范围；建立全国保险监管机构；合并期货与证券监管机构。（3）长期的最优监管架构：基于目标原则的体制革命。联邦金融机构特许制度和监管主体架构；美联储成为市场稳定性监管者，全面覆盖金融市场；针对有政府保证性质的金融部门，建立审慎金融监管局；建立商业行为监管局，监管各类金融机构和产品；扩张联邦储蓄保险公司，组建统一的联邦保险担保公司；建立单独的公司融资监管机构。
美国在金融危机下对其金融监管体制所做的变革给正处于金融市场综合化转型期的中国了某些有益的启示。
首先，目标性监管是可供参考的改革路径。中国的金融市场综合化还处于起步阶段，金融企业的主业特征比较明显，统一监管的必要性并不充分。本质上，无论哪一种监管组织体制，其监管目标也基本一致，即维护金融业的安全与稳定、保护公众利益，以及运营秩序等。因此，可以在协调现有机构实施功能性监管的基础上，明确主要监管目标的负责主体。
其次，要尽快明确责任主体控制全面市场风险，落实市场稳定性监管。在市场综合化的背景下，市场稳定性监管成为首要监管目标，也是抵御金融风险的主要屏障。建议尽快出台相关细则，在现行体制下由人民银行承担该职责，并在人民银行内部建立专门的综合监管局，具体负责协调、整合各职能监管机构的监管政策与行动，共同维护金融市场的整体稳定。
再次，正确认识职能监管机构的利益主体性和竞争性，平衡安全与效率考量。在分业经营的情境下，各职能监管机构的治理目标带有明确的部门性，利益难以协调，甚至可能相互冲突。在市场综合化的情况下，监管竞争可能诱使一些监管机构纵容本部门的越界行为，并造成各金融企业之间的不公平竞争，从而为金融危机埋下隐患。因此，在分业监管的现有体制下，要尤其重视对监管政策的组织协调和综合考量。
最后，汲取次贷危机的教训，推动立法扩大监管范围，把私募基金、对冲基金、信用评级机构等纳入规范的监管视野，并加强对金融关联企业的并表监管。蓝皮书检讨了美国监管体制的真空现象，尤其是对冲基金等新兴金融机构的自由放任。虽然中国金融业远未发达，但在近期的股票市场震荡格局中，此类机构的影响已经比较明显。
参考文献：
[1]何桂基．美国金融监管体制的特点及对中国的启示[J]．经济师，2008（12）:25-28.
[2]李国际，李艳军．西方金融监管体制对完善我国金融监管体制的启示[J]．三峡大学学报（人文社会科学版），2006（11）:55-58．
[3]姚兵，张乐，任益民．从次贷危机看美国的金融监管[J]． 金卡工程・经济与法，2008（10）:61-65．
[4]蔡则祥．关于我国金融监管体制改革若干问题的探讨[J]．审计与经济研究，2003，18（5）:32-35．
[5]胡滨．从金融危机看中国的立法与监管[J]．亚非纵横，2009（1）:41-44．
近几年来，我国地方金融发展非常快，不过，地方金融在发展过程中也暴露出不少问题，给我国进一步加强地方金融管理带来严峻挑战。为了进一步促进地方经济的发展，有必要进一步完善地方金融管理体制。我国实施了多轮政府机关简政放权改革，使得金融管理工作主要由地方承担，但是，由于各省市经济发展水平以及金融发展状况不同，导致目前为此依然还没有形成统一的地方金融管理体制。目前我国地方金融管理执行的是“一行三会”管理模式，地方金融管理主体的权责还有待进一步加强，地方金融管理法律制度还不健全，影响了地方金融管理效率。总而言之，根据我国地方金融管理体制缺陷而提出有针对性的改革措施具有重大现实意义。
二、地方金融管理体制存在的问题
(一)地方金融管理体制不适应经济发展的需求
在我国不断推进金融行业改革创新的历史条件下，地方金融机构也应该大胆创新。地方金融行业虽然得到了快速发展，但是，由于创新存在盲目性，地方金融管理体制仍然还存在不适应经济发展需求的问题，具体表现为：第一，国家与地方金融管理部门之间信息沟通不顺畅，比如地方金融机构中包含大量担保公司与典当公司，国家并没有很好地将其纳入管理范畴，增加了地方金融系统风险；第二，地方金融管理体制不健全，国家很难对地方金融机构进行有效监管，甚至出现许多金融机构脱离了国家金融监管范畴，增加了金融风险的发生可能。另外，地方保护主义的存在，不同地方立足于本区域利益，制约了地方金融发挥其合力，不利于地方资源的有效配置。
(二)地方金融管理主体权责有待强化
各省市建立的地方金融管理主体不尽相同，甚至有些省市没有专门的金融管理部门，成立的金融管理部门名称存在权责不清晰、职能不明确、多头管理等问题。比如有的省市对不同地方金融机构设立不同的管理部门，省金融办、国资委、省工业和信息化厅等部门负责农村信用社、城市商业银行、信托公司、小额贷款公司等，多头管理的存在，会导致金融管理机构职能交叉情况的出现，对于充分发挥地方资源的优势是很不利的，也容易引发不同金融管理机构互相推诿扯皮，导致金融管理效益低下。
(三)地方金融监管与地方金融发展不符
当前我国对地方金融机构实施“一行三会”管理模式，对地方金融机构准入严格把关，在抑制地方金融风险方面发挥了重要的作用，不过，由于不同省市对金融资源需求不一样，中央政府对各省市地方金融采用“一刀切”管理模式，没有考虑到不同省市金融资源需求的差异性，导致有些省市金融资源严重不足，制约了地方经济的发展。因此，建议地方金融监管的权力下放到省市，让各省市能够针对本省市需求情况合理配置地方金融资源。
三、完善地方金融管理体制建设的建议
(一)引导建立正确的地方金融发展观
地方政府只有树立正确的地方金融发展观，根据地方经济发展现状，切实做好地方金融发展规划。为此，国家应该进一步完善地方金融管理法律法规，对地方金融机构的权责进行规范，中央政府主要对地方金融预算做好管理工作，控制地方金融风险。
(二)对中央与地方金融管理的边界进行明确规定
地方金融管理体制是复杂的系统工程，优化地方金融管理体制，需要界定中央与地方金融管理的边界。中央对地方金融管理发挥总领作用，引导地方金融管理的良性发展，使得中央和地方金融管理更加协调。中央对地方金融管理领导过程中，要遵循“垂直监管，地方协调”原则，即中央金融机构负责监管工作，地方金融机构负责协调工作。总而言之，地方金融管理体系要秉持中央金融机构监管，地方金融管理机构负总责，理清地方金融管理机构的职责，规范地方金融日常管理制度以及风险处置流程制度，确保地方金融业健康稳定发展。
(三)执行统一的监管主体下的分类监管
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