时间：2023-06-01 08:53:05
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇对乡村建设的建议，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
乡村医生作为最基层的医务工作者，承担着市、镇、村三级医疗卫生网的网底功能。近年来随着新医改的不断深化，乡村医生除了要为农村群众做好基本的医疗服务外，还要承担一定的公共卫生服务职能，网底功能日益重要。但由于政策、养老等多方面原因，乡村医生队伍建设问题日益凸现，主要表现为三方面，一是队伍整体数量不足、年龄老化，后继乏人；二是经济待遇偏低，制约了其工作的积极性。三是乡村医生的技术水平和知识更新能力较差，难以适应服务转型要求。因此乡村医生问题成为影响群众满意度的新的难点问题。针对这些问题，我们通过调查研究，提出以下建议：
一、多措并举培养人才，解决后继乏人问题
目前，我市共有村卫生室337 所，乡村医生571名，其中60岁以上192人，占33.4%，40至60岁301人，占52.8%，40岁以下78人，占13.8%，平均年龄52岁，甚至有部分七、八十岁的老村医仍然在岗。他们与基层卫生院共同承担着全市45.4万农村人口的基本医疗和公共卫生服务工作。对此我们建议相关部门要高度重视这一问题，想办法解决乡村医生的年龄大和学历低问题，一是强化农村卫生室公办化运营力度，推动乡村医生人事体制改革，进一步稳定乡村医生队伍。自20 03年以来，我市在山东省内率先将所有农村卫生室纳入一体化管理，建立起药品采购配送、财务账目核算、人员培训考核和收入补贴发放等“四统一”管理制度。实践证明，公办化运营体制能够确保镇级卫生院对乡村医生进行有效的监督管理，较私人举办体制具有无法比拟的优势。因此，下一步，我们建议在深化村卫生室公办化运营机制的基础上，逐步探索推动乡村医生人事体制改革，变“松散型管理”为“合同化管理”。新增的乡村医生由市卫生部门负责考录，签订聘用合同，为其缴纳城镇职工保险，镇卫生院负责分配调度和日常管理，以此解决乡村医生养老就医的后顾之忧，同时增强对年轻人的吸引力。二是拓宽乡村医生选人用人渠道。建议一要加强乡村医生后备力量储备。市卫生局等相关部门要动态掌握乡村医生执业情况，编制乡村医生队伍建设规划，每年有计划的面向社会公开招聘一定数量，志愿服务农村的医学类院校毕业生充实乡村医生队伍；另外可探索“订单式培训”，与专门培养乡村医生专业的高校合作，采取定点招生委托培养形式，逐步培养一批“下得去、用得上、留得住”的高素质乡村医生人才队伍。
关键词：农村劳动力；新农村建设；教育问题；老人赡养
中图分类号：F328 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2013）14-0188-03
由于城乡差距不断拉大，农村剩余劳动力转移的问题日益引起政府和社会的关注。农村劳动力转移作为“三农”问题的一个分支，它的成败关乎着人民生活水平的提高、农村人力资源利用率、土地资源利用率等问题，从而对整个社会主义新农村建设产生重要影响。
一、农村劳动力转移对新农村建设的积极影响
1.增加农民收入。在农村建设中，增加农民收入一直是重中之重。事实上，近些年来农民的就业结构和收入来源发生了很大变化，在农民纯收入中，工资性收入逐渐增加，而工资性收入主要就来自于农业剩余劳动力的转移就业。通过农业剩余劳动力的转移可以增加农民的收入，为新农村建设积累资金。此外，农业剩余劳动力向非农产业转移，为农村土地流转创造一定条件，推动农业的规模化、产业化、现代化，使农业生产的效率与效益得以显著提高，从而对增加农民收入起到推进的作用。
2.提高农村劳动者的综合素质。农村劳动力转移的过程，也是劳动者的素质逐步得到提高的过程。一方面，农村劳动力就业和城镇用人单位吸收劳动力是一个双向选择的过程，这种机制决定了农村劳动力要实现从农业向非农产业转移，必须具备一定的文化素质和综合能力。为了适应市场竞争，这就迫使农村转移劳动力必须努力提高自己的综合素质。另一方面，农村劳动力在转移的过程中，通过工作、学习和生活，不但掌握了新的专业知识和技能，而且也受到了城市文化的影响，拓宽了他们的视野，培养了新的意识和观念。农村剩余劳动力的转移在提高农民综合素质的同时，也提高了人力资本的存量：第一，获得非农就业机会，为农民能获得更高的劳动收入，这意味着他们的家庭有更多的资金用于教育投入；第二，转移到城市的农民受现代工业和城市文明的洗礼，开阔了他们的视野，获得了职业锻炼机会，这种边干边学的方式，可以使人力资源转化为人力资本，使普通人力资本转变为专业人力资本及企业家人力资本。
3.优化新农村建设的环境。有计划、有组织地向非农产业和城市转移农业剩余劳动力，它的意义在于不仅促进农民收入增加，人力资本存量的提高，而且在于能够促进城市和农村的协调发展，改变城乡二元结构，从而优化新农村建设的宏观环境。目前农民的资本积累还没有完成，单纯地依靠农村自身发展来改变落后面貌，需要一个漫长的过程。同时，长期形成的城乡二元体制对农民限制比较多，服务很少，公共资源配置向城市倾斜比较大，对农村投入过低，是造成城乡差距的主要原因。[1]增加农业剩余劳动力向城市转移就业，可促进农村产业结构调整，推动二、三产业发展，缓解农村的人口压力、就业压力和生态压力，也可减少闲置人员造成的社会不安定的隐患。这些作用和效益正是建设社会主义新农村的关键。可以说，农业剩余劳动力的转移，特别是农民进城务工，是工业反哺农业、城市支持农村、沿海发达地区带动中西部落后地区的有效方式。
4.为工业提供廉价劳动力，开拓消费市场。在“三农”问题中，农民问题的核心是农民收入水平低，从而导致消费不足，影响到整个国民经济。当大量剩余劳动力滞留于农业部门时，农业生产的自给自足的特性就难以突破，劳动生产率和农产品商品率都难以提高；只有剩余劳动力从农业部门转移出来，现代工业才有更广泛和更加稳固的农村市场。因此，农业剩余劳动力的转移在社会主义新农村建设中有着重要而深远的意义。我们要全方位、多层次地开辟农业剩余劳动力转移的渠道，采取一系列促进农业剩余劳动力转移的措施，加快社会主义新农村建设的进程。
二、农村劳动力转移对新农村建设的消极影响
农村劳动力的转移具有提高农民收入，增加人力资本，开拓消费市场等积极意义，但是由于农村劳动力的长期流动性，决定了这部分人群的行为具有极大的不稳定性，对我国目前社会主义新农村建设的各项措施的实施无疑会产生不利影响。[2]主要表现在以下几个方面：
1.造成农业发展的瓶颈。农村剩余劳动力转移后，大多从事非农产业，工作重心的转移导致这部分群体对农业本身失去了原有的热情。对农作物的种植具有很大的随意性，使用化肥数量的增加，灌溉、除草、杀虫等的次数减少，逐渐造成农产品质量不高，数量下降的问题，甚至还出现土地抛荒，造成土地资源浪费的问题。另外，大部分转移的劳动力，为了力求稳定或者降低生活成本，并不愿放弃对土地的承包权。他们宁愿自己种植粮食而不愿意出去购买，而且他们视土地为失业后的保障，更不愿意转让土地承包权，这在一定程度上影响了农业生产的规模化，不利于组织体系的建设。
2.影响农村的建设。在社会主义新农村建设的大背景下，各级领导对新农村建设提出了因地制宜的具体要求，比如根据当地情况，进行对农村道路、水利、通信等基础设施的建设；开展多种形式的群众文化建设以及法制建设等等。但是作为农村劳动主力军的青年劳动力，通过劳动转移已经转化为非农产业的劳动力，很多已移居外地，这无疑造成了农村建设的主体性缺失，影响了农村基础设施建设、文化建设、政治建设的有效进行。
3.教育问题及老人赡养问题的凸显。在城乡二元体制的影响下，外出务工的农村劳动力欲将其子女带在身边与其他城市儿童一样接受同等教育的想法几乎是很难实现的。迫于各种压力，他们中的大多数不得不将子女交给已年老的父母抚养。留在农村的老年农民，平均要照看1～2个孩子，最多要照看4个孩子。[3]众所周知，老年农民普遍受教育程度低，加上年老体弱，若要让孩子接受优良的家庭教育是何等困难。有些孩子缺乏父母的管教与督导，常常参加打架斗殴、网吧游戏等不良活动，早早就辍学在家。不仅儿童的教育问题难以解决，而且老年人的赡养问题也是困扰新农村建设中的一个难题，这就要求我们的社会保障体系要不断健全。
4.影响农村的社会稳定。农村主力的缺失给一些不法分子制造了偷、抢、骗的机会。公安部副部长刘金国在中央综治委2006年第2次全体会议上说，目前我国农村犯罪案件日趋突出，发生率明显高于城市，尤其是盗窃、抢劫等侵财犯罪多发。[4]由农村劳动力转移引发的社会治安问题不得不引起政府的重视，只有稳定才是能有效地推进新农村建设，做到乡风文明，和谐发展。
三、农村劳动力转移和新农村建设相辅相成
农村劳动力转移与新农村建设是相辅相成的，如果将两者分开，新农村的建设是不可能顺利进行的。一方面，农村劳动力转移可以增加农民收入、改善农民生活，并为农村发展注入资金，同时农村劳动力从城市带回来的技术和观念，会大大推动新农村建设的步伐；另一方面，新农村建设为农村劳动力转移提出了新的要求，新农村建设自身也需要高素质劳动力，转移的数量和质量要适应新农村建设的需求。农业是一个国家的命脉，一旦农业这个基础产业削弱了，社会稳定的系数便会随之降低，农村社会的稳定必然会受到威胁，农民是农业生产的主体，没有农民就没有农业生产，也就没有社会意义上的农村，农村劳动力的转移不能以牺牲农业为代价。
因此，我们既不能人为地限制农村劳动力必要的、合理的流动，也不能放任自流，对农村劳动力转移过程中出现的问题应进一步发挥农村劳动力转移对发展农村经济、建设社会主义新农村的积极作用，同时对出现的问题给予高度重视，并制定出相应的对策进行认真解决。一方面，继续坚定不移地推进农村劳动力的合理转移，按照统筹城乡发展的要求推进新农村建设。另一方面，针对农村劳动力转移中出现的问题，采取相应的补救性措施加以消解，以把其负面效应降到最低点。
参考文献：
[1]牛有成.加大城乡统筹力度[J].求是，2006，（2）.
[2]刘国炳，黄大学.农村劳动力转移与社会主义新农村建设[J].广西社会科学，2006，（12）.
[3]王兴仓.农村劳动力转移对新农村建设的影响及对策研究[J].河北农业科学，2009，（13）.
【关键词】 县乡医疗 服务体系 审计 对策
一、县乡医疗服务体系建设存在的问题
1、县乡医疗服务体系建设落后，导致群众“看病难”的问题
（1）全县高级卫技人才少，人员业务素质低，服务能力不高。由于乡镇地方经济发展的不平衡及现有的人事工资制度僵化，医院基础条件较为落后，无法为高尖人才创造较好的就业环境，一些医学名校的学生不愿到基层医院来，即使有来的也因无法适应艰苦的环境而通过各种方式离开医院，造成医院的储备人才及高素质人才特别紧缺，医疗服务能力偏低。全县医务人员共1829人，其中高级职称仅22人，中级职称75人，初级职称1257人，无职称的475人。而高级职称人员主要集中在县直医疗卫生单位，大部分乡镇卫生院没有高职称人才。如某镇卫生院在编50人，其中医师9人，医士26人，无职称的15人，临时工14人。全院没有高职称人才和专科医师，如外科医师、五官科医师等。
（2）部分医疗设备欠缺、老化，医疗业务用房不足，服务环境不适应群众就医的需要。全县在用的医疗设备大部分还是上世纪九十年代国家对农村卫生院实行三项建设时配套起来的，如200毫安X光机、手提式B超机等，大部分设备已超过使用年限，从而影响诊断；还有部分设备是以分期付款的形式购置的，至今仍未还清款项。全县卫生院拥有业务用房面积73940.3平方米，其中危房面积有4754.6平方米。近年来，大部分医疗服务单位对基础设施投入很少，只是对门诊、急诊、病房进行了简易的修缮。
（3）乡镇卫生院医疗设施配套及急救网络尚未健全。不少镇级卫生院急诊室、消毒供应室等未能按新规范的要求建设和配套，污水处理系统不符合卫生学标准；中医科、中药房未能按照省有关要求建设和配套；大部分中心卫生院“120”急救站尚未建立和启动。
目前，全县镇级定点医疗机构18家，虽然近年来各镇定点医疗机构相应地加大了基础设施建设和医疗人员培训的投入，提高了人员素质和医疗服务水平，但基础设施、医疗及管理服务水平仍然落后。由于基层医疗卫生机构服务能力还不能满足人民群众日益增长的医疗服务和技术水平需求，部分群众不得不选择到医疗费用高而医疗报销补偿标准相对较低的县外医疗机构就诊。
2、财政投入不足，导致群众“看病贵”的问题
（1）县乡卫生院运营成本不断上升，过高地追求利润。随着经济社会的变革，卫生院运行成本费用在原来耗费的基础上，还增加了一些新的运营成本，主要是收费成本、医疗风险或纠纷成本、构建和谐医患关系成本、防控物资储备成本、医疗垃圾处置费等。目前县乡卫生院主要是公立医疗机构占绝对主导地位，但运行机制都是差额拨款，多数乡镇卫生院为了能维持正常经营，普遍存在药品超限额加价、擅自提高医疗服务收费标准等乱收费现象。虽然实行新农合和城镇居民医保后患者能报销部分费用，但由于医药费用总体较高，自费部分仍然很多，反而增加了患者的经济负担，从一定程度了抵消了惠民政策的效应。
（2）财政投入不足。县乡各医疗卫生单位的主要经费来源是业务收入，约占总收入的80%，财政投入仅占20%，镇级卫生院更是偏低。由于职工工资津贴、奖金没有实行全额财政拨款，全县各医院大部分实行职工待遇与业务挂钩制度。医院医务人员津贴、奖金根据个人业务所得收入按一定比例发放，个别科室对外实行承包经营。如某镇级卫生院医务人员津贴、奖金全部根据个人业务所得收入提成发放；疾控组则实行独立核算，其日常成本办公费及人员一切补贴和政策性津贴由科室自行负责。
3、财务管理不规范，监管机制不够健全
由于乡镇卫生院业务量小且单一，会计的工作量也随之较小，导致多数乡镇卫生院对财务工作不重视，财会业务基本由医务人员兼办，账簿设置不规范，业务处理不及时，财务管理较为混乱。加之内部控制不健全，造成随意采购药品及耗材、设备的购置或报废不入账、大额现金支付、药品加价计算超标、私设“小金库”、不合规发票入账等问题时有发生。部分重大工程建设存在没有实行招投标、资产购置没有实行政府采购的问题。卫生行政主管部门尚未建立财务监管或内审工作机构，未能按要求开展监督检查和定期审计，行业监管名存实亡。
二、加强县乡医疗服务体系建设的对策及建议
1、优化人才结构，多途径培训和引进卫技人才
要不断加大力度，多途径积极推进专业人员培训工作。可结合理论教学、注重实践带教，采取集中面授、网络远程培训、区域集中讲课，以及医疗队员传、帮、带等多种形式。同时，结合当地实际情况，按照缺什么补什么的原则，开展B超、骨科、检验及仪器设备维修等专业人才的培训工作。每年应选派一批县级公立医院和基层医疗卫生机构专业技术人员到省、市公立医院学习挂职，下派一些市医疗卫生机构的高级卫生专业技术人才到县级公立医院和基层医疗卫生机构交流服务。乡镇卫生院重点加强全科医生的转岗培训，每个乡镇卫生院至少有一名全科医生，县医院应承担起主要培训任务；村卫生室的医务人员每季度应在乡镇卫生院专题培训一次。通过提高乡镇医务人员待遇以及把干部选拔、职称评聘向乡镇卫生院倾斜等优惠政策，在县乡医疗卫生单位之间开展医务人员轮岗试点，缩小城乡技术力量差距，解决城里挤、乡镇缺、流向不合理的问题。要着眼卫生事业长远发展，制定人才引进计划，实行专项招聘或人才引进方式补充急需紧缺人才。破格引进外地高技能人才，具有高学历及副高级职称以上人才可通过直接引进的方式到事业单位工作，不需要通过公开招考。
2、科学划分职能，完善管理制度
要科学界定县级医院、乡镇卫生院、村卫生室的功能定位，明确工作职责和服务重点，制定规范详细的分级诊疗标准。逐步改善就医流程，实现乡村首诊、分级医疗和双向转诊，引导群众养成“小病解决在基层，大病转诊大医院”的就医习惯，彻底改变“大医院吃不了，小医院吃不饱”的现状。要大力推行全员聘用制、院长竞聘制、绩效工资制等管理模式，完善收入分配制度，进一步调动基层医务人员的积极性。严格落实基层医疗卫生从业人员考核、晋升、淘汰的有关规定和要求，通过实行岗位津贴、福利劳保、社会保险等方面的激励政策和机制，鼓励服务在基层的医护人员安心工作，稳定基层医疗卫生机构的专业人才队伍。
3、进一步加大财政对卫生系统建设的投入力度
政府的财政投入是促进卫生事业健康快速发展、完善公共卫生和医疗服务体系、提高群众生活质量的重要保证。在现阶段地区发展不平衡的情况下，市级政府要按照建立公共财政体制的要求，积极调整财政支出结构，逐步加大对欠发达地区卫生事业的投入，建立稳定的经费保障机制和增长机制，真正做到卫生支出增长幅度高于财政支出增长幅度，并重点向公共卫生、农村卫生和社区卫生倾斜。建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，科学合理地分配资金，国家基本公共卫生服务项目可实行先预拨，年终按考核最终结果核拨至基层医疗机构，按规定落实国家基本药物零差率补助政策，确保资金及时足额到位。政府应按照国家标准定额合理安排基层医院的设备购置、修缮等必要的发展建设支出，有计划、有针对性地帮助基层医疗卫生机构化解债务，并加强基层医疗卫生机构负债的管理与监督，防止发生新的不合理债务。
4、进一步完善公共卫生和医疗服务体系的网络建设
要进一步完善县、乡镇、村（社区）三级公共卫生和医疗服务网络建设，按照服务能力和辐射范围，建立适量的社区卫生服务站（卫生室）。注重中医、民营医疗机构、120急救体系的建设和卫生资源的整合在整个服务体系网络中的作用。进一步理顺120急救体系体制机制，解决人员、经费不足等问题。要继续抓好乡镇急救站点的建设，做到科学规划，合理布局，加强管理。要大力整合卫生资源、防止重复建设和资源浪费。建立健全公共卫生医疗服务协调体制，制定好公共卫生服务规划、突发公共卫生事件应急等各种预案。
5、将职工工资、津贴、奖金各项经费逐步纳入预算管理
要根据国家和省市制定的职工编制标准、工资及津贴标准、社会保障政策在财政预算中足额安排经费，及时拨付，取消个人收入与业务挂钩制度，解决产生群众“看病贵”的问题。一是乡镇卫生院经费逐步实行全额财政拨款；二是探索对乡镇卫生院（所）各项收费实行“收支两条线”管理等方式。
6、健全规章制度，加强行业监管
各医疗单位要从制度建设入手，着力加强自我管理、自我约束机制建设，特别是健全财务管理制度，配备专门财会人员，从根本上解决财务混乱的问题，做到靠制度管人、管钱、管事。要全面推行院务公开，切实加大行业管理和社会监督力度，规范医疗服务和医疗收费行为。建议县卫生行政主管部门分别设立财务监管股室和内审工作股室，选优配强工作人员，定期对全系统各单位开展财务检查，对下属医疗机构财政收支情况和领导干部经济责任履行情况开展定期审计监督，切实提高县乡医疗机构服务水平。另外，要不断优化就医环境，加强医患沟通，建立完善第三方医疗纠纷调解机制，规范医疗纠纷处理流程，构建良好医患氛围。
【参考文献】
[关键词] 新农村 五山模式 生态农业 茶业产业化
一、发展生态农业的重要意义
党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”的长远目标，并高度概括为“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”5项内容。这20字方针内容丰富，重点突出，使农村经济社会发展的目标和布局更加全面。然而，社会主义新农村建设与目前我国整体经济发展建设面临着几乎相同的问题，即人口多、资源短缺、生态破坏、环境污染、投入高、产出效率相对偏低等。
随着农村经济的发展和新农村建设的推进，我国农业生态环境的破坏仍在继续，甚至有愈演愈烈之势，成为影响农村社会经济可持续发展的重要因素。发展现代农业，必须解决农业生态环境不断恶化的问题，如果农业生态环境得不到很好的保护，存在的问题得不到有效解决，那么我们发展现代农业的初衷将无法实现。如何解决农业生态问题已成为一件关系到国计民生的大事。在发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设这一新的历史背景下，重新挖掘和梳理生态理念无疑具有重要的理论意义和现实意义。
二、基于“五山模式”的生态农业
谷城县五山镇地处武当山南麓，五山镇素有“湖北名茶之乡”和“山水园林小城镇”的美誉，2005年五山镇被中央文明委授予“全国文明镇”称号。那么五山镇凭借着什么在社会主义新农村中建设的大潮中脱颖而出呢？笔者在以往的研究中将其归纳为以下五点，即科学规划布局、完善村镇配套设施、净化农村环境、壮大支柱产业和增强农民的文化素质。此后，笔者又进一步对五山镇的生态农业进行了跟踪考察，旨在透析新农村发展之道。
五山镇的生态农业发展主要体现在其支柱产业――茶叶的产业化发展上。近些年来，五山镇以生产茶叶为龙头，不断把茶叶产业做大做强，小小茶叶带来了茶叶产业化道路，也撑起了五山山区经济的半壁河山。在全镇，茶叶产业收入占财政收入的70%，占农民人均纯收入增加额的80%，农村集体经济纯收入的90%均来自于茶叶产业。五山镇生产的“五山玉皇剑”茶，自1995年以来屡获国家级、省级金奖，1999年和2001年两度在中国国际农业博览会上被评为“中国名牌产品”，2001年五山玉皇剑茶业有限责任公司被湖北省旅游局定为“全省旅游商品定点生产企业”、“省重点龙头企业”等称号。如今五山镇茶园面积3万亩，年产茶叶300万斤，产值5000万元。五山镇已成为“湖北茶叶第一大镇”。
（一）以茶叶产业为依托发展生态型经济
五山镇坚持走“经济生态化，生态经济化”的特色产业之路，五山镇地处鄂西北，种茶有得天独厚的地理和气候条件。由此，五山镇委、镇政府提出，以茶叶产业为主导，夯实物质文明建设基础。
1．调整产业结构，加强设施建设
五山镇大力调整产业结构，根据自然条件、市场需求，因地制宜，以市场为导向调整种植品种。按照“统一规划，连片开发，建大基地”的建设思路，五山镇茶园由1990年的3500亩发展到2006年的3万亩。五山镇采取集中组织劳力开挖、开发高质量基地、建高标准茶场等措施建基地，发展新茶园1.5万亩，构筑了茶叶产业新优势，实现了新跨越。
无农不稳，无工不富。从上世纪90年代末起，五山人外引内联，兴办了茶叶包装厂、精加工厂、袋泡保健茶厂、茶叶交易大市场，不断加粗、延长茶叶产业链条。五山镇先后投资500余万元兴建了民营工业园区，目前已引进10余家民营企业投资2000多万元办厂，年实现利税1900万元。宽松的发展环境激活了群众经商的热情，全镇兴起300多个体工商户，年销售收入达2100万元。这些又进一步促进了五山镇茶叶产业的发展。
2．壮大投资规模，靠科技提高品质
五山镇在争取到省里和国家投入资金的同时，茶农们还自己发展股份制，共吸引入股资金5000多万元。同时，他们以优惠条件吸引外地资金，几年来，温州等地有经济实力的投资商在五山投入资金300多万元，兴建了年产100多万套的茶叶包装厂，新颖别致的包装又大大增加了茶叶的附加值。当地政府还采取了多项措施避免采茶工的短缺。
科学技术是第一生产力，五山镇坚持年年对茶叶生产、茶园管理、茶叶制作等多个环节进行技术培训，采取专家授课，送农民到大专院校深造等措施，成立茶叶科研所，让科技指导生产是五山镇的又一举措。几年来，全镇共培训出1000多名茶叶技术人才，并分别从浙江、福建引进特早高产优质茶“龙井43号”、“乌扣早”、“大白毫”等新品种，发展有机茶，引进扦插繁育、无性繁殖种植新技术，使原有劣质低产茶园得到改造。
3．依托茶叶产业，发展生态旅游
依托茶叶产业的生态旅游业也为乡村的经济画下了浓黑重彩的一笔。
五山镇依托800亩茶园，投资80余万元，修建了集制茶、品茶、茶艺表演、食宿、娱乐于一体的天艺茶庄，年接待游客近万人次。五山镇以生态茶园为面，以天艺茶庄、百日山景、堰河奇观为点，以通组水泥路为线，围绕特色建筑、民风民俗、山光水色和“农家乐”开展的生态旅游已初见成效。
伴随着茶叶经济的兴旺，镇上涌现出一大批茶叶经营点和茶叶配套企业，构筑了五山镇建设的基本框架。而“玉皇剑”茶及其丰富的文化内涵，又赋予小城镇文明创建特有的茶乡神韵。
（二）名牌战略――五山镇开发玉皇剑速溶绿茶项目
茶叶竞争力的核心是品牌，而品牌竞争的实质是名优茶。找准这一市场导向后，五山镇加大了名优茶的生产力度。从茶树栽培管护、茶青采摘、加工制作、后期包装等实施全程“精耕细作”。在茶叶产业化建设中，五山镇县充分认识到，要想使茶叶成为永久性产业，必须建立生产与市场对接通道。为此，他们以五山镇为依托，建起茶叶批发市场；以紫金镇为销售窗口，建起茶叶销售一条街。五山镇茶叶产业由此形成了“公司+基地+茶场+农户”紧密型链条。五山镇玉皇剑速溶绿茶项目也应运而生。
1．项目背景
“五山玉皇剑”茶远销到北京、广东、河南、陕西等二十多个省市，国外新加坡、美国、加拿大、香港、台湾等国家和地区。为加粗延长茶叶产业化链条，适应国内外市的需求，五山镇根据自身实际，开发五山玉皇剑速溶绿茶项目。
2．项目建设有利条件
随着人们健康意识的增强及生活节奏的加快，茶的饮用方式出现了多样化，各种包装的茶饮料应运而生。五山镇提出开发五山玉皇剑速溶绿茶项目的有利条件是：一是环境优越。五山镇远离城市和工业区，空气净化，无污染，山清水秀，自然环境优美。1999年2001年连续两年捧回湖北省城镇建设管理“楚天杯”，并被评为“全国小城镇建设先进单位”，2002年又被命名为“全国文明乡镇”。二是有过硬的种植、生产、加工技术和高素质技术管理人员。现有100多名专业技术人员和十名高级农艺师作技术指导，并与华中农业大学建立了长期的技术培训、辅导等业务联系，2001年“华中农业大学茶学专业教学实验基地”落户五山。三是茶叶质量过硬。“五山玉皇剑”茶1999年在国家质检中心检测达到“国际先进水平”，2002年被中国农科院茶叶研究所有机茶研究与发展中心授予“有机茶加工证书”、“有机茶原料生产证书”。四是交通便利。公路、铁路四通八达，电话电信设备完善，运输通讯十分方便。五是有充足的茶叶来源。五山镇现有茶园3万亩，年产鲜茶2000万斤，日产鲜叶6万斤，年生产茶300万斤。
三、“五山模式”对生态农业建设的启发
五山镇成功的关键更在于，以茶业产业带动生态农业的发展，进而为新农村的经济发展带来了长效且持续的机制。从“五山模式”的发展，我们总结出，要发展生态农业，需要从以下几个方面着手：
一是完善政策，建立政策保障体系。发展生态经济，要坚持政府引导和市场机制相结合，完善政策保障体系。各级政府要建立激励机制，维护协调，切实做好组织、引导、服务和推动工作。加强同各部门协作配合的同时，加大推进技术创新。二是优化产业结构，建立产业支撑体系。发展生态经济是经济再生产过程与自然再生产过程的有机交织。只有产业内部和彼此之间的结构得到优化，建立与发展与生态经济模式相适应的产业支撑体系，才能保证生态经济的持续健康发展，实现经济效益和生态效益协调发展。三是加快技术进步，建立技术支撑体系。发展生态经济，涉及环节多，技术要求较高，必须改变现有生产方式，实现从注重数量和规模的粗放式外延发展，向数质并举的集约型发展转变。各级有关部门要以提升生态经济各配套产业的科技水平、加速科技成果转化、提高农民科技素质为重点，以增强产品市场竞争力为核心，统筹科技资源、整合力量、优化结构，转变机制，搭建布局合理、效能统一、精干高效的新平台，用于科技创新、技术推广、农民培训教育新的平台，全面提升引进、创新应用科技能力和转化效力，全面推进科技进步，用科技支撑生态经济的持续稳步发展。四是大力扶持发展龙头企业，带动生态经济全面发展。龙头企业内联千家万户，外联国内外市场，是拉动生产发展、促进农民增收的重要载体。大力扶持发展龙头企业，加快产业化经营进程，是我国当前乃至更长时期重点解决千家万户小生产与千变万化大市场接轨这一问题，提升综合效益。要积极引导鼓励龙头企业在农村建立配套产业规模化生产基地，并以参股、租赁的办法向基地投入资本，使企业与农户建立起相互融合、互为支撑、分担风险、共享收益的和谐经营机制，形成龙头带基地，基地促龙头，各个环节相互促进的一体化经营，培育发展一批规模效益好、市场覆盖面广、带动能力强的发展生态经济的龙头企业群，切实解决好农户发展生产中产销脱节等问题，促进生态经济的稳步发展。
参考文献：
［1］五山镇2007年政府工作报告.
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早在解放初期，社会主义新农村就出现在了党和国家的众多文件中，在国家制定的我姑“十一五”计划中，就对社会主义新农村做出了重要批示，指出建设社会主义新农村是我国长期的经济发展目标之一，在农村政治，经济以及文化等各个层面提出了具体的发展和建设要求。在“十一五”计划纲要中，将推进社会主义新农村的生产设定为基本任务，新农村建设，建设的重点就是要大力发展农村经济，逐步转变农村经济发展的观念，把经济发展的新思想，新思路引入到当代农村经济发展当中，通过各种手段提高农民的物质生活质量。从现阶段我国农村经济发展现状来看，还要将加快城镇化建设进程纳入到建设社会主义新农村的具体工作中。建设社会主义新农村的核心目标提高农村居民的生活水平，在短期内缩小国内城乡经济发展差距，增加农民收入，实现农村经济持续稳定发展。
二、农业物流对社会主义新农村建设的影响
（一）有助于营造良好的经济发展及运作环境
一个行业的良性发展离不开相对应的良好的运作环境，农村经济也是如此。对于农村经济运作环境需求的正确了解是政府部门对其制定相应的有效政策措施并有力进行实施的重要前提。在我国的农业物流业发展历程中，相应的农业物流行业协会也随之不断崛起并有了长足发展。农业物流行业协会以其对农业物流业专业领域的解读能力和深层认知有着巨大的优势，能够有效的推动农村经济体系的建设，从而推进农村经济基础设施的建设进程和加快技术的推广速度，能够有效提高农村经济的自律作用，农业物流企业是政府部门与农村经济发展之间重要的沟通桥梁和联系纽带。我国的农业物流行业协会已经得到国内物流业的广泛认知和接纳，致使其权威性得到有效的发挥。因此，对于良好的农业物流运作环境的营造，政府要做的不仅仅是制定农村经济发展的政策，还要以农业物流企业的发展作为政策执行的首要任务，更要打破传统观念，对农业物流行业协会进行大力的宣传和推广，使之在农村得到认可，形成强大的合力，推动我国农村经济在良好的环境下积极的运作、不竭的发展。
（二）有助于完善协调机制，统一管理制度
作为工商产业发展的支柱性产业，同时具备与其他的产业能够相存相融的性征，农业物流业必须与社会经济相结合而发展。物流业的本身也拥有着独一无二的特征，尤其是物流业的系统性更是诸多行业所不具备的。其复杂的运行环节分属多个不同的地区和部门进行管理，各环节环环相扣，对于其衔接性，以及良好的配合和协调的要求极高，以确保其高质量的整合和一致。因此，在农村必须建立一个全国性的统一的农业物流运行体系来配合农业物流企业的发展，更大的实现农业物流业的整体性利益，制定顺应其规律和自身特点的运行政策。同时，基于对农业物流业管理的政府部门之间必须协调好职能和分工，对农业物流业运行的规划进行有效的衔接。在个别地区进行具体问题具体分析，根据实际情况进行规划，实现总体规划的适应性。以完善的协调机制和统一的管理制度使市场的秩序正常化，避免恶性的市场竞争，最终实现农村协调机制的完善和统一管理，推动当地经济的快速有序发展。
（三）有助于充分发挥农村地域性优势，优化资源配置
在农业物流业不断兴起的今天，我国的农业物流业由于起步晚、发展慢等一系列因素，面临着巨大的国际竞争压力。农村物流业的发展必然要打破物流业发展的限制，鼓励民营的农业物流企业的建立和发展，并出台相应的政策扶持其快速的发展，从一开始就站在较高的起点上。农村大部分交通设施配套建设滞后，政府大力提倡物流业的进驻，将极大地完善当地交通基础设施的建设，同时，还将鼓励当地群众参与到农业物流业的民营模式，加大对农业物流专业知识的渗透、技术创新的支持，并不断进行推广和应用。农业物流业是现代社会中发展潜力巨大的行业之一，政府对其的扶持力度正在日益强化，因此，在农村发展农业物流业，政府和社会各界共同合作，使农村的资源配置得到优化，为农村经济发展营造出更加良好的经济和政策环境。
三、结论
一、集体统一经营――社会主义新农村建设的目标要求
如何完成社会主义新农村建设的首要任务，早在“十一五”规划建议中就指出：加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。这是建设现代农业的总体要求。完成这一任务，一要切实加强对农业的支持保护，尽快健全和完善农业社会化服务体系、农产品市场化运作体系和农业的支持保护体系；二要注重科学技术的推广运用，用先进物质条件装备农业，用现代科学方法经营农业，用先进适用技术改造农业，不断增加农业生产和经营中的科技含量；三是在农产品深加工上多做努力，拉长产业链，提高收益率。仅从构建社会主义新农村的首要任务来看，每一项具体任务的完成，都离不开农村生产经营体制中的集体统一经营，只有村集体统一经营的存在，才能为首要任务的完成提供坚强的经济后盾和组织保障。通过近几年社会主义新农村建设的实践可以发现，存在有集体统一经营的村子，建设的步伐更快一些，“统”的程度越高，建设的速度越快；失去或少有集体统一经营的村子，新农村建设的速度就慢许多，有的村子甚至没有多大变化。
二、集体统一经营的缺失
由于农业的自然、经营、技术等特点与我国农业生产面临的客观条件，决定了我国农业生产中不可能推行单一化的土地经营模式，必须充分发挥不同经营主体的积极性。家庭联产承包制就是以土地归集体所有，农户承包土地为基础，集体统一经营与农户分散经营相结合的双层经营制。其中的集体统一经营应该是指对农业生产过程中的某些环节，进行专业化的服务。主要表现在：管理集体所有的土地、农业设施和公共财产；确定公共提留的数量、比例和用途；组织农民从事某些农业基本建设；为承包户提供农业生产的产前、产中、产后等各种服务。
改革开放以来，在原生产大队的基础上形成的村级合作经济组织在“统”的层次上，曾发挥过组织协调、生产服务、公共积累等重要作用。但到了20世纪90年代以后，相当一部分村级合作经济组织“统”的功能几乎丧失殆尽，集体统一经营在许多农村已经是名存实亡。这主要是由于现行双层经营体制中的集体经济组织与农户之间的联系不是根据市场经济中的利益关系自愿形成的结合，而是靠农民对土地的依附关系与区域行政管理上的从属关系捆绑在一起的。集体经济组织带有浓厚的行政色彩，与农户不是平等的利益主体关系，更不是以利益为纽带的经济共同体关系，导致服务行政化、利益平均化，无法满足农民多样化的服务需求。农村经济体制改革后，许多村子实行完全的“大包干”，原来集体所有的生产资料全部处理了(要么均户分掉，要么卖掉)，导致村集体经济发展失去基础，统一经营乏力。
三、集体统一经营缺失对新农村建设的影响
(一)对农业生产科学技术推广应用的影响
发展现代农业需要先进科学技术的支持，而先进科学技术的大规模应用，又需要具有一定规模和经济承受能力的经济组织作为应用载体。有了集体统一经营和服务，不仅可以加强对农户进行科技信息指导，避免重复性、落后性、浪费性的农业技术研究和开发，也可以为农业科研机构、技术推广部门、农业科技人员与农户签订技术合同，转移农业技术应用风险提供组织支持。关键要实现农业规模经营。而现行农业生产经营体制由于集体统一经营的缺失，小规模的一家一户生产不适应也不利于农业先进科技的广泛推广应用。从经济学上分析，小规模的农业生产是排斥技术进步的。因为，农业上每一项技术的进步，其带来的边际收益，如果大于其边际投入，才有效益可言。当农业经营规模太小时，无法分摊技术进步的成本，就限制了技术进步投入的边际收益递增。随着农业技术研发和运用的市场化，农业生产技术还存在着市场风险，并且分散经营的农户缺乏科技意识，对新技术的内在需求明显不足，农业生产技术的保存和传续主要依赖于长者对后来者的言传身教。从而导致农业技术成果转化率低，农业先进生产技术的贡献率较低。
(二)对农业生产规模、生产效率的影响
农业的经营规模(指种植业)，从某种意义上说就是土地的经营规模。表现为土地等生产资料的集中，规模经营有利于提高农业劳动生产率和投资收益率。目前我国农业生产规模经营的实现，在技术水平一定的条件下，主要取决于生产经营单位所拥有的土地面积大小。我国农村在实行和包干到户的过程中，基于人口多耕地少的特点，基本上是按人口实行“均田制”。又由于农村集体统一经营的缺失。仅剩下“家庭分散经营”的单一经营方式，家庭经营土地的规模也都很小。在小规模经营的情况下，单位农产品的固定成本分摊额(农业机械、水利设施、田间管理费用等)增加，生产效率降低。土地不能规模经营，劳动生产率就难以提高。所以，一家一户分散经营的落后生产方式是与社会化大生产不相适应的，它完全不适应现代化农业生产发展的需要。
(三)对农业生产投入的影响
农业是一个需要大量投入的产业，特别是在我国农业由传统生产方式向现代化转轨时期更是如此。一方面，农村及农业改革存在着大量的资本需求：另一方面，随着经济体制改革和市场化进程的加快。农村及农业生产可支配的资金日渐短缺。在农业生产的三大投资主体中，国家财政资金投入在一定时期是有限的；信贷资金的借入不仅在一定程度上受到某种限制，而且也受农户传统观念的制约，投入也十分有限；农户是目前的主要投资者。由于农户可供积累的剩余不多，又没有可供增加的投入要素。就一个家庭而言，在一定时期里，土地、劳动力以及技术的投入基本上是不变的，新一轮生产过程不过是上一轮生产过程的简单重复，甚至作物种类、作物在地块问安排，也不会有太大的变化。如果能由村集体作为融资组织去筹措生产资金，不仅要比个体农户分散筹资容易些。而且能保证数量，更有利于统筹安排，促进农业生产的发展。
(四)对农业生产机械化的影响
农业机械化是现代农业的重要内容和物质基础，是有效利用土地资源的重要手段，是提高农业综合生产能力的关键因素。机械化保护性耕作技术的推广应用，不仅能够减少土壤风蚀水蚀，抑制地表扬尘，防止水土流失，使农村最根本和稀缺的两种自然资源耕地和水，得到有效的保护和合理利用，而且在抢农时、抗灾害方面，农业机械发挥着不可替代的作用。改革后，许
多农村由于集体统一经营的缺失，致使农业生产尚未形成连片种植、统一管理的格局，村集体原有的大、中型农业机械丧失了作业服务功能。而且，农民个人或联户是否购置农业机械从事农业生产和服务，主要取决于农民自己的喜好和经济承受能力。这就使得农业生产的机械化程度降低，直接影响了土地资源的优化配置和农业现代化的进程。
(五)对农村统一信息网络、农产品大市场形成的影响
【关键词】彝区；乡风文明；关键环节
昭觉是全国最大少数民族聚居县，地处川滇黔结合部的乌蒙山片区，集革命老区、彝区、边远山区、贫困地区于一体。交通不便、信息闭塞，封闭自守、不求进取、安于现状、小富即安的生活态度，使区域整体贫困和绝对贫困问题交织。昭觉县新农村建设经过多年的发展取得了长足的进步，但作为国家级贫困县，昭觉县目前广大农民仍未脱离温饱线，如何加强民族贫困地区乡风文明建设对实现新农村建设具有重要意义[1]。
十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的二十字方针：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁与管理民主”，道德建设是新农村“乡风文明”建设的重要组成部分，同时，也是新农村建设顺利进行的保障和动力。彝区由于地理环境、经济发展水平、社会发育程度等的特殊性，其乡风文明建设的特点、内容、形式以及存在的制约因素不同于经济发达地区，因此，必须充分结合彝区实际，客观分析并探索新型农村社区居民道德的提升的现实路径。
一、教育对凉山彝区新农村乡风文明道德建设的影响
我国是一个多民族的国家，各民族由于经济条件、文化背景、民族心理、生存环境等不相同，形成了本民族共同认可和遵守的，如尊老爱幼、互相帮助、扶贫济困等优良传统，其特点具有自发性、淳朴性、民族性和权威性。优秀传统文化典籍，如《论语》《道德经》《三字经》《弟子规》等在孩童启蒙教育中发挥了重要作用，彝族也有作为其核心价值观的传统彝文典籍，如《玛牧特依》《勒俄特依》《尔比》《妈妈的女儿》等，作为彝族家庭教育启蒙性的传统教育经典，广泛传播于婚嫁场所、家支集会地等[2]。
美国社会学家希尔斯认为：传统意味着许多事物，就其中最明显、最基本的意义看，它的涵义只是世代相传的东西，即任何墓去延传至今的东西[3]。彝区社会主义新农村乡风文明建设的发展，要弘扬民族传统道德中所包含的文明、勤劳、善良、诚信、团结、和谐等精神，形成适应时展、具有中国特色的价值观和伦理道德规范。要坚持育人为本，德育为先，把社会主义核心价值体系贯穿到学校教育教学之中，培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力，全面提高教育教学质量。
新农村道德教育是一个长期的实践过程，需要我们在道德教育的内容和形式上积极探索、创新，以适应农村社会发展的需要，从而不断提高新时期农民的道德素养，创立符合时代精神的乡村文明，挖掘道德资源，包括对家规家训的重释与对传统乡规民约的现代转换[4]。少数民族传统道德是中华民族传统道德的重要组成部分，弘扬民族传统道德，在构建和谐社会中具有重要意义。
二、凉山彝区道德教育路径选择
（一）开启家庭教育的启蒙性
父母是孩子的第一任老师，传统道德教育首先要通过家庭教育的启蒙来实现，通过父母在家庭日常生活、共同活动、人际交往中，践行勤俭节约、诚实守信、孝顺父母、礼让宽厚、互助友爱等传统道德元素的言传身教，使孩子感受到传统道德的熏陶，同时，对孩子品格的养成产生潜移默化的作用[5]。
（二）注重学校教育的实践性
学校教育是践行德育教育的重要阵地。教育者运用启发式教学法、参与式教学法和案例教学法，案例研究、辩论会、视频图像、故事会、课堂讨论等方法，将知识的传授、能力的培养、人文价值熏陶结合起来。在道德教育过程中，拓展、挖掘、整合教育教学资源，传授具有传统道德内涵的戏曲、谚语、歌谣、碑刻铭记、民间神话传说、风俗习惯和娱乐活动等口头故事，让受教育者在充分了解家乡传统风俗文化的基础上，培养乡土感情，以达到发扬传统道德的作用。在教学内容上，不断深化思想道德教育的系统性和针对性，力求建立有针对性和有效的德育教学体系。在校园内营造一种浓郁的传统文化熏陶氛围，在走廊、教室、宿舍、办公室等铭刻历代先贤们践行传统美德的华美诗篇或动人故事，让学生身临其境，感受到传统文化的魅力。
首先，教育者在乡村学校举办历史事件演讲、优秀古诗文朗诵、征文、歌咏、摄影等比赛以及民俗技艺训练、参观博物馆、志愿者活动、组织电影和宣教片的观看等相应的以传统道德教育为旨的文体、社团或其他课外活动。其次，道德教育要与社会生活实际相适应，将传统道德的继承与现代文明的渗入相结合，赋予忠诚勤劳、理解谦让、诚信和睦等传统道德元素新的内涵；最后，要发挥传统道德教育的世代延续性，在潜移默化地熏陶下使其深入人心。
（三）延续乡规民约的传承性
民间风俗如农谚、传说、民谣、地方乡村谚语、歌诀以歌谣谚语、民众读物等文学形式，乡规民约、风俗习惯、信仰文化等制度与非制度形式，民众娱乐、传统活动等系列活动形式，融于乡村人的日常生活，成为乡村德育的载体。乡规、村规、族规等道德规约起着维护乡村文化传承和社会秩序的习惯法作用。村规民约在维护农村生产经营秩序、稳定公共秩序、移风易俗、推动乡村道德建设等方面都起到独特的作用[6]。
三、凉山彝区道德教育关键环节
关键词:农牧民;人口转移;城镇化;社会保障制度
中图分类号:F327.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)01-0056-03、
一、内蒙古农村牧区人口布局调整对农村牧区社会保障工作的影响
(一)以社会、经济、生态政策等为先导进行的人口转移、城镇化所造成的人口布局调整
城镇化发展战略是三农问题提出以来所采取的一项重要战略措施。内蒙古农村牧区较早是在阿拉善盟等地,围绕经济发展战略布局的调整,围绕生态建设的目标,启动了自治区人口布局调整的世纪性战略。截至目前,自治区各盟市先后开展了围封转移,生态移民;通过城镇化推进劳动力转移;工业移民;新城镇建设移民;划区轮牧后牧民重新安置;教育布局调整带来的人口被动转移等等;在国家、自治区一系列社会、经济、生态政策下,以人口转移和人口的城镇化为主要特征的人口布局调整已经在自治区全面展开。
“十一五”以来,伴随着和谐社会建设,内蒙古各地又将人口布局调整纳入各盟市的未来发展规划,而且不仅是在社会发展规划中有所体现,在几乎所有的产业规划中,如物流发展规划、农牧业发展规划、商业发展规划、 工业发展规划、教育发展规划、科技发展规划、生态环境建设规划等等,均将人口布局调整作为一项内容,或者将上述所涉及领域的发展与人口布局调整紧密联系起来。这也预示着在未来相当长一段时间里,自治区还将进一步面临人口的大规模迁移。
笔者2009年1月在鄂尔多斯市鄂托克旗就人口转移规划等问题进行了相关调研。鄂托克旗是以蒙古族为主体、汉族占多数的少数民族聚居区,其产业涵盖了现代工业、现代农牧业和草原畜牧业,工业占全旗经济比重达到70%以上,少数民族占农牧民比例较高。2008年底鄂托克旗以全旗已有的各项规划为基础,针对统筹城乡发展的具体要求,整合制定了《鄂托克旗统筹城乡发展规划(2009―2020)》。在该规划中,鄂托克旗计划“通过农牧业产业化转移、城镇二、三产业就业转移等方式,大力度向三镇转移农牧民,优化城乡人口结构和三次产业人员结构,形成城乡经济社会与人力资源一体化发展的新格局。”鄂托克旗统筹城乡发展规划中还就转移人口制定了相应的保障措施。其中提出了“结合土地、草牧场确权和户籍制度改革,按照公平原则,以是否拥有土地草牧场使用权以及居民的居住地为考量标准,建立居民基本社会保障制度”、“由此增加的个人承担缴费差额由旗财政承担”。规划的社会保障制度主要包括养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度、失业保险制度。
鄂托克旗人口转移规划是较为成熟、完整的体系。但从农牧民对社会保障制度的实际需求来说,该规划还存在许多问题,这主要是由于农村牧区人口转移规划对人口布局调整所产生影响,继而对社会保障工作的影响等认识不够全面。
1.被转移人口原住居地的社会保障制度建设被忽视。这种忽视表现为两个方面。首先,原住居的转移人口被排除在某些社会保障项 目之外。如《鄂旗规划(2009―2020)》中规定“自愿放弃土地、草牧场使用权的农牧民,享受和城镇居民一样的养老保险和最低生活保障制度。”其次,原住居地的经济发展水平、基础设施建设尚属落后,未转移人口在该地区的生产、生活存在许多不便,收入和消费水平较差,这些未转移人口对社会保障制度的需求不仅体现在保障水平的提高上,还需要专门设计制定新的社会保障项目。
2.被转移人口在新住居地面临许多生活不确定因素,有些农牧民不适应新的生活环境。但由于现有的移民政策多为生态性移民,被转移出来的农牧民在较长的一段时期内不能回到原住居地。许多被转移农牧民除了农牧业生产技能外,没有其他职业技能,因而很难在新的住居地找到工作,成为失业者。社会保障制度安排中应当把职业教育保障、失业保障等列为重要的保障内容,这样可以在一定程度上消除这些转移人口的不适应性。
3.被转移人口迁移到的地区不一定是经济发展、社会基础设施等都较好的地区,不一定能够为转移人口提供充足的就业和发展机会。甚至很多转移安排都是权宜之计,没有考虑农牧民的长远发展需要。这些离开故土、失去土地保障的农牧民未来的生活风险远远高于他人。建立完备的社会保障制度、保证享受社会保障项目等对这些人口具有更重要的意义。
4.许多转移人口为非自愿性转移,如教育布局调整带来的人口被动转移。教育布局调整总的发展思路是正确的,通过学校的撤并、集中,学校教学质量提高,教师队伍优化,教育经费应用效率集中;但同时还带来其他问题,如学生管理难度增大、学生上学不方便,为教育开支的相关费用增大,教育支出提前货币化等。教育性支出是农牧民家庭生活消费支出中较大的一块,如何缓解农牧民教育性支出困难是为农牧民减负的一项有效措施。在农村牧区社会保障制度建设中应当把教育保障作为一项重要内容。另外,为照顾外出求学的子女,一些家长跟随孩子到学校所在地生活。这样使一部分农牧业生产的劳动力转移出来,从而加重了农牧民家庭农牧业生产的工作繁重程度,一定程度上减少了农牧民家庭收入。这种类型转移带来的农牧民生活支出差额应当由政府分担一部分,应当在教育保障中予以解决。
5.不同区域的人口布局调整使得区域间社会保障制度建设各存在不同的问题。如社会保险项目要以参保户缴纳的保险金为基金基础。显然原住居地由于人们收入水平不高,大量人口被转移,缴纳保险金的能力较弱,这样的社会保险基金账户难以维持。因此,需要社会保险基金在全社会层次的统筹。
(二)人口自然流动、迁移导致人口布局调整
人口的自然流动、迁移是指人口自愿离开户籍所在地,在另一行政管辖区内暂住、滞留、活动或长期居住。内蒙古现有的人口流动、迁移方向主要是由低收入地区向高收入地区、不发达地区向较为发达地区迁移、流动。随着区域经济发展差距日益扩大,流动、迁移人口的规模也在逐渐扩大。流动人口大多数为农牧民。在锡盟、呼盟等地进行的相关调查发现有45.5%的家庭都存在劳动力外出打工的现象,尤其是年青人基本都居住在城镇从事着长期或短期的各种职业,而且外出打工的人数正在扩大。 1998年内蒙古牧区外出劳动力不到5万人,到2007年时达到30万人。
人口自然流动所导致的人口布局调整对社会保障工作之间的关系状况有以下两点:
1.人口自然流动频繁对目前灵活性不足的社会保障设计模式提出挑战。传统的社会保障制度是以户籍为基础,流动人口不能享受流入地的社会保障项目,原流出地的社会保障项目也无法惠及流出人口。如今的市场经济条件下,人口快速、频繁流动。如果不加强社会保障制度的灵活性建设,社会保障制度将会名存实亡。
2.人口自然流动导致青壮年劳动力向城镇等较为发达地区流动,流出地剩余人口则以老、弱年为主。这样的流动方式使区域间的发展两极化趋势日益加重。流出地居民的生产困难,面临更大的生活风险,因而对社会保障项目的需求更为迫切。流出地的社会保障工作偏重于社会保险中的养老保险和医疗保险、社会福利和社会救济。
3.流动人口在流入地处于相对弱势地位。以流动人口的所享受医疗卫生保障为例。流动人口没有享受医疗保险保障,患病后不就诊,应住院未住院、住院后提前出院、选择低廉的自我医疗措施普遍存在。如流动人群的因私人接生造成的大出血、感染、孕产妇和新生儿死亡的发生率明显高于其他人群。另外,政府的公共卫生服务如传染病监测、预防、健康教育等难以享受,这些弱势人群的医疗保障和救助问题尚未解决。
二、政策建议
无论是人口的自然流动还是政策引导的人口迁移,其转移的根源在于原住居地的生产、生活、生态等条件相对落后。这种落后的造成 有政府的一部分责任。如政府长期的二元政策,使城乡之间的差距拉大;如政府在特定历史时期实施的部分政策、项目使农牧区的生态环境恶化。从经济学上讲,这就是政府行为对农牧民生产、生活造成了负外部效应,政府应当为这种负的外部效应买单。其中一种有效的解决途径为,对现有社会保障制度进行创新、改革,把那些长期游离于社会保障体系之外的人们收纳进来。
(一)打破城乡分割,建立城乡整合的社会保障制度
基于以上农村牧区人口布局结构调整等方面的变化等因素的影响,在农村牧区亟待建立起农牧民社会保障制度。在建立农牧民社会保障制度的过程中,必须辅之以城镇社会保障制度的改革,从而打破城乡二元的社会保障体系,构建城乡一体化的社会保障体系。随着城镇化、工业化的加快发展,失地农牧民产生、农村牧区的劳动力向城镇地区转移速度加快。从某种意义上讲,城市和乡村的界限早已模糊了,大量农牧民成为城镇的生活者和建设者。而且与他们相联系的、目前仍生活在农村牧区的亲人未来向城镇迁移的可能性也非常大。这些人目前仍无法享受到与城镇居民同等的社会保障机会。流动人口的社会保障问题则更为突出。因此笔者认为社会养老保险体系或整个社会保障制度改革要进行一次彻底的“大手术”,要建立统一的体系。这里的统一并不是指各地的具体做法完全一致,而是指整个系统的互通性,赋予每个社会成员平等参与和自由流动的权利。
(二)社会保障体系模式设计注重灵活性
当前,建立流动人口的社会保障体系最大的障碍是流动人口的高度流动性。因此,流动人口社会保障体系的构建应具有一定的灵活性。可以设立社会保障体系的个人账户。在个人账户模式下,流动人口所缴纳的社会保障基金均以个人账户的形式存在,当流动人口需要流动时,其个人账户应该跟随他一起流动。从操作的角度来看,建立流动人口的社会保障体系也是可行的。主要原因为:第一,在设立个人账户时,由于个人账户与流动人口是一一对应关系,且能随个人的流动而灵活流动,在推行过程中容易被流动人口所接受;第二,随着社会保障体系的不断完善,社会保障体系最终将覆盖所有人口,实行的也将是个人账户模式,直接建立流动人口的个人账户模式后,待时机成熟个人账户基金可以与城市(或农村)居民社会保障体系的基金合并统筹使用。
(三)社会保障体系制度设计全面化
目前,流动人口大部分从事着粗、重、脏、累、苦等高危险性工作,生存环境和工作环境较为恶劣,导致流动人口工伤事故多发。工伤保险和医疗保险对流动人口是一种职业风险的分散机制。因此,内蒙古应该建立一个以工伤和医疗为切入点,然后结合失业、养老等的流动人口社会保障模式。从资金来源上看,社会保障体系的建立要以国家的财力作为强有力的后盾,随着内蒙古流动人口的规模不断扩大,流动人口社会保障体系的构建所投入的资金是非常巨大的。因此,内蒙古当前流动人口的社会保障资金主要来源于企业和个人。
1.工伤保险体系的构建。目前,内蒙古部分流动人口集中在劳动强度大、风险高等工作环境比较恶劣的行业工作,他们很容易患上各种职业病,还有可能发生工伤事故。在流动人口处于相对弱势地位的情况下,一旦发生工伤事故或者染上职业病,流动人口很难得到相应的抚恤和救助。因此,应尽快强制推行和建立流动人口工伤保险制度,以有效分散和化解流动人口所遭受的职业风险。在当前形势下,可以采取企业或者雇主责任制模式,由企业缴纳工伤保险基金,存入职工的个人账户。政府在流动人口工伤保险中的责任主要是加强流动人口工伤保险的立法工作和制度设计,规定不同工种的最低保险金,强制企业或者雇主缴纳职工失业保险基金。
2.医疗保险体系的构建。构建流动人口医疗保险制度,该模式的基本做法是流动人口不建立医疗保险个人账户,只参加住院医疗保险,门诊费用自付,住院费用按照一定的比例由统筹基金支付,住院医疗保险基金由用人单位按照本市上一年月平均工资的一定比例进行缴纳。在医疗保险基金的筹集上,流动人口的流入为当地企业和政府带来巨大的经济效益,根据“收益共享、风险共担”的原则,企业和地方政府应成为流动人口医疗保险基金的缴付主体。
3.养老保险体系的构建。完善养老保险的配套制度建设,实现社会养老保险全国统筹,建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制。如果流动人口社会养老保险实行全国统筹,统一管理,可以建立便于跨地区转移养老保险关系的机制,流动人口不论转移到什么地方,都可以凭卡缴纳社会养老保险费,则将根本解决因流动人口因其流动性而造成的社会保险关系难以转接的问题。
4.建立必要的社会福利和社会救援制度。社会救助方面,要加快建立和完善城乡社会救助体系,正视部分流动人口对社会救助的现实需要,立足当前,着眼长远,通过有效的政策措施将他们逐步纳入其中。要注意将保险和救助联动起来,缓解他们的贫困程度,减轻政府将来的救助负担和成本,以及可能给社会稳定带来的冲击。社会福利方面,当前应以落实流动人口子女受教育权为重点。住房保障方面,应在推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设中,考虑到流动人口对住房的迫切需求,以及他们通过自身能力无法达到“居者有其屋”的现实,通过合适途径将流动人口纳入廉租房和经济适用房享受范围,不断改善他们的住房条件,使他们能够在城市安居乐业,其中一部分人顺应城市化的发展要求在城市稳定下来。
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The Population Transfer and the Construction of Social Safeguard System in Inner Mongolia
LIU Xiao-yan
(Inner Mongolia Academy of Social Sciences,Inner Mongolia,Hohhot 010010, China)
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