时间：2023-05-16 10:16:44
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇城乡养老设施规划标准，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
为贯彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（〔2019〕5号）以及《陕西省人民政府办公厅关于推进养老服务的意见》(陕政办发〔2019〕36号)精神，加快推进新区养老服务发展，提出如下实施方案。
一、完善养老服务设施
（一）加强城镇社区养老服务设施建设
打造“15分钟社区养老服务圈”建设，在新城层面建设一院（社区嵌入式综合福利中心），在社区建设一中心（社区老年人日间照料中心）、在居民小区建设一站（养老服务站点），形成立体复合型养老服务网络。新建住宅小区严格按照标准配建养老服务设施，做到同步规划、同步建设、同步验收、同步交付；老旧小区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施未达标的，要通过回购、租赁、改造等方式补足。到2022年基本实现新建居住区及老旧社区养老服务设施90%以上覆盖，到2023年力争覆盖率达100%。（责任单位：新区人社民政局、住房和城乡建设局、财政局，各新城）
持续推进永久保留村农村互助幸福院建设，鼓励各村新建或利用农村社区服务中心、闲置校舍等集体设施改建农村互助幸福院，并高标准配套设施设备。探索农村区域性养老服务中心建设，到2023年每个新城至少建成1个，负责向有服务需求且无精神病和法定传染疾病的农村最低生活保障老人、失能半失能老人、空巢老人、失独老人、高龄及其他生活困难老人提供养老和护理服务，并对辖区内农村互助幸福院、居家养老服务等进行工作指导。因地制宜、多点布局“邻里型、家庭式”小型养老服务站点，扩充农村养老服务的末梢供给，方便老年人就地就近接受服务。（责任单位：新区人社民政局、农业农村局、自然资源和规划局、财政局，各新城）
（三）持续推动综合养老服务设施建设
保障养老服务设施用地配置，纳入新区国土空间规划中管控，严禁利用养老服务设施用地变相进行房地产开发。加快综合社会福利中心建设，到2021年秦汉新城、沣西新城、泾河新城综合社会福利中心全部投入运营，且社会化运营率达到100%。新区兜底型养老服务设施通过各新城综合社会福利中心进行保障。大力引导优质连锁型养老服务机构参与新区中端养老服务设施建设。积极推进以健康养生养老为特色的康养综合体等高端项目规划、招商和建设，扶持以健康养生养老为主的特色街区建设，到2023年至少在沣东新城建成1处养老服务康养综合体项目（红光路老年公寓）。（责任单位：新区人社民政局、住房和城乡建设局、财政局，各新城）
（四）深入推进医养结合机构发展
统筹协调医疗设施与养老服务设施的配套建设。有条件的二级以上综合医院、中医医院应当开设老年病专科，增加老年病床数量，做好老年人慢性病防治和康复护理。支持有条件的养老机构内设医疗机构或卫生室、门诊部。到2022年，新区养老机构护理型床位占比不低于50%，80%的综合性医院、康复医院、护理院和基层医疗卫生机构成为老年友善医疗卫生机构，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局、住房和城乡建设局，各新城）
（五）积极推进智慧养老服务平台建设
结合新区智慧城市建设，推动智慧健康养老产业发展，加快信息技术、智能硬件等产品在养老服务领域的推广应用。推进“互联网+”养老服务，推动养老、保健、医疗服务一体化发展。支持各新城建设智慧养老服务平台，推广智能产品应用，为社区居家老人提供“点餐式”的照料、医疗、家政、送餐、旅游、体育、文化、物流、监护等全方位的养老服务。鼓励智慧养老服务向农村延伸，为农村独居、空巢、高龄、失能老人家庭安装呼叫器，着重为农村困难老人提供紧急救助、临时帮扶等服务。积极推进养老智能产品进家庭，增强老年家庭的风险防控能力。（责任单位：新区工业和信息化局、人社民政局、教育卫体局，各新城）
二、加强制度支撑
（一）健全基本养老公共服务清单
建立政府购买社区(村)居家养老服务目录清单，逐步将困难老人探视巡访、家庭照护床位、上门助浴、助洁、老年人能力评估、失能老人家庭照护人员技术培训、上门指导与喘息服务、日间照料中心运营、农村互助幸福院运营、老年协会运转等项目纳入政府购买服务清单，明确服务对象、内容、标准与提供主体，保障新区老人享受标准化优质养老服务。（责任单位：新区人社民政局、财政局，各新城）
（二）健全基本养老保险制度
推行城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，全面实施全民参保计划，落实建档立卡贫困人口、低保对象、特困人员等困难群体参加城乡居民养老保险财政代缴政策。加强基本养老保险与低保等其他社会保障制度的衔接，增强城乡居民基本养老保险的防贫减贫功能，建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度的城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，推动城乡居民养老保险待遇水平随经济社会发展逐步提高。（责任单位：新区人社民政局，各新城）
（三）完善老年人医疗保障制度
完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，全面开展重特大疾病医疗救助，加强基本医保、大病保险、医疗救助、临时救助等制度的衔接。加强商业健康保险与基本医保、大病保险等在保险经办、保障水平、服务提供等方面的衔接。优化门诊慢性病、门诊特殊病相关政策，逐步增加基本医保门诊慢性病医疗服务项目，提高医保最高支付限额。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局，各新城）
（四）探索建立多层次长期照护保障制度
发挥政府主导作用，多渠道筹措资金，适时推行长期照护保险试点工作，为失能、半失能老人提供长期照护服务保障。积极发挥社会救助、社会福利、慈善事业的有益补充作用，鼓励发展商业性长期护理保险产品，拓展长期照护保险的资金来源渠道。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局、财政局，各新城）
三、深化“放管服”改革
（一）放宽行业准入门槛
支持养老服务业品牌化、规模化、连锁化发展，取消养老机构设立许可，实行备案管理；非营利性养老机构可在其登记管理机关管辖区域内设立多个不具备法人资格的服务网点，并向属地民政部门报备；对申请设立养老服务类社会组织，实行优先登记。（责任单位：新区行政审批与政务服务局、人社民政局，各新城）
（二）完善扶持政策
由新区人社民政局牵头，各相关部门参加，全面清理养老服务领域妨碍公平竞争的各项规定，制定出台新区《养老服务投资扶持政策措施清单》，在资金、土地、税费、融资、物业费、水电气暖等方面大力支持养老服务业发展。（责任单位：新区人社民政局、财政局、税务局、发展改革局、自然资源和规划局、住房和城乡建设局、市场监督管理局，各新城）
（三）深化医养结合融合发展
鼓励养老机构与医疗机构合作，建立医疗机构医生到养老机构定期坐诊机制。支持有条件的养老机构内设医疗机构、医务室或配备专职医生与护士，并实行备案管理。搭建医养联盟平台，为老年人提供在线医疗服务。整合社区医疗卫生与养老服务资源，推进医养服务向社区延伸，建立老年人体检、查询、慢性病管理和家庭医生巡诊的社区（村）医养结合工作机制。到2022年，慢性病患者等重点人群家庭签约服务实现应签尽签。发展中医特色的康复服务，推动中医药与养老融合发展，促进中医药资源进入养老机构、社区和居民家庭。强化老年医学学科建设，开展老年病综合治疗和健康指导服务，提高老年人生活质量。（责任单位：新区教育卫体局、人社民政局，各新城）
（四）实施养老服务综合监管
制定养老服务责任清单，在养老服务领域完善跨部门协同监管机制、推进“双随机、一公开”监督检查制度全覆盖。建立健全联合奖惩机制，成立养老服务行业协会，加强养老服务领域社会信用体系建设,实行黑名单制度，常态化开展老年人产品和服务消费领域侵权行为专项整治，并形成长效机制。（责任单位：新区人社民政局、教育卫体局、市场监督管理局、应急管理局、发展改革局、公安局、住房和城乡建设局，各新城）
四、提升服务质量
（一）促进机构养老服务提质增效
实施养老机构消防安全标准化管理，常态化督导养老机构排查整改安全隐患。推进《养老机构服务质量基本规范》全面落实。建立专项奖励，支持养老机构通过开展标准化创建和星级创建，提升管理和服务水平。鼓励在养老机构项目建设、运营、管理等方面具有专业资质的机构，通过兼并重组、输出服务技术和品牌等形式，发展跨区域综合性养老服务集团。（责任单位：新区人社民政局、教育卫体局、市场监督管理局、应急管理局，各新城）
(二）探索推进失能老年人照护服务
鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。加强对失能、半失能、失智老年人家庭的扶持，提升家庭照护能力和服务水平。建立经济困难高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。通过政府购买服务等方式，开展老年照护需求评估，评估等级作为申请人享受长期护理保险待遇、养老服务补贴等政策的依据。 (责任单位：新区教育卫体局、人社民政局、财政局、市场监督管理局，各新城)
（三）加强老年人关爱服务
将就医服务、公共文化设施、司法服务、行业服务、公租房与危房改造等项目纳入老年人优待范围。持续实施居家养老适老化改造，加快推进新区范围内“老年人优待证”网上办理，引导和鼓励各类社会力量尤其是慈善组织面向老年人提供各类关爱服务。（责任单位：新区人社民政局、教育卫体局，各新城）
（四）健全养老服务评估机制
建立并实施老年人能力和需求评估、养老机构等级评估、城乡社区养老服务设施等级评估、养老护理员职业技能等级评价等机制，及时公开评估评价结果，并作为日常监管等工作的重要依据。（责任单位：新区人社民政局、财政局，各新城）
（五）积极培育为老服务社会组织
大力培育发展养老服务类社会组织。支持社会组织参与养老机构建设、提供养老服务，鼓励促进社会慈善爱心与养老志愿服务资源参与新区养老服务。将养老服务品牌纳入西咸新区服务业品牌建设规划，到2025年培育打造至少10个具有全国或全省市场影响力和竞争力的养老服务品牌项目。（责任单位：新区市场监督管理局、人社民政局、招商局，各新城）
（六）加强养老服务人才队伍建设
积极推进养老服务领域创业就业，建设新区养老护理员管理系统，在新区层面探索建立养老护理员薪酬制度与岗位补贴制度。加大人才引进力度，通过住房、子女教育、创业扶持等政策支持，引进新区养老服务业所急需的人才到新区就业创业。到2023年，养老机构护理人员与不同类型老年人比例以及护理人员持证上岗率全面达到国家规定标准。在新区建立养老服务综合人才培训基地，在各新城探索建立实训基地，将养老服务人才培养纳入新区创业就业培训体系和职业教育规划，加快培养老年教育、医学、护理、营养、心理、社工等方面的专业人才。建立健全养老护理员队伍培训机制和继续教育制度。逐步扩大养老人才培训范围，将养老服务类社会组织人员、慈善养老人士、养老服务志愿者、农村互助幸福院工作人员、老年协会骨干分子等纳入培训范围，全面提升养老服务队伍素质，到2023年通过线上线下培训相结合的方式，全面建立养老服务队伍岗前培训与继续教育长效机制，养老服务人才短缺状况得到有效缓解。（责任单位：新区人社民政局、组织部、教育卫体局，各新城）
五、强化保障措施
（一）加强组织领导
全区各级各相关部门都要高度重视，将养老服务工作摆上重要议事日程，加强组织领导，强力推进实施。新区人社民政局要牵头建立养老服务联席会议制度，由新区分管委领导召集，定期检查、通报工作进展，及时协调解决养老服务工作有关问题，确保各项任务按期落实。各新城要把养老服务业发展与经济社会发展同步规划、同步部署、同步落实，并列入为民办实事项目，统筹各方资源，加强能力建设，推动养老服务发展。（责任单位：新区各相关部门，各新城）
（二）加强信息公开
各新城都要公开辖区内养老服务通用政策、业务办理、行业管理、服务资源、标准规范等基本数据信息，并逐步增加养老服务设施评估结果、养老公共服务清单等事项。新区相关部门要建立完善养老服务监测分析与发展评价机制，加强行业发展统计监测工作。（责任单位：新区各相关部门，各新城）
（三）强化资金扶持
2019年，我局承担的主要考核内容有统筹完善社会救助体系、养老服务设施建设和养老院服务质量提升、城市社区服务中心改造提升；承担的“乡村振兴”主要考核内容有移风易俗和殡葬改革、健全老年人、残疾人、孤困儿童等关爱服务体系。
一、市对区综合考核情况（一）“十个率先突破”工作进展情况1.统筹完善社会救助体系
一是推进社会救助“放管服”改革。在全区推广使用平台，实现城乡低保、临时救助、特困供养的申请、审核、审批全网上操作。二是增强临时救助力度。各镇（街道）可根据困难程度对急难型困难群众按照不高于3000元的标准先行救助。三是加强特困人员救助供养力度。为分散供养特困人员提供居家养老照护服务。目前，我区XXX名城乡特困人员XXX实现了集中供养，不能自理城乡特困人员集中供养率XXX。四是积极做好摸底调查和新标准测算工作。按照市政府要求，自7月起，提高我区城乡居民低保标准。目前，新标准测算工作已完成。
2.提升养老服务质量一是按照《养老院服务质量大检查指南》标准，推进养老机构整治整改,一批高质量养老设施投入使用。二是以“扶贫+养老”服务模式为示范，开展孝老食堂等居家养老项目。3.改造提升城市社区服务中心
按照考核要求，今年我区需完成X处社区服务中心改造提升，目前，已超额完成改造提升任务。
（二）“乡村振兴”工作进展情况1.推进移风易俗和殡葬改革
一是广泛开展新时代文明实践活动，利用颁证仪式、文明婚礼、鲜花换纸钱等活动，倡导新时代移风易俗新风尚。在全区建立红白理事会XXX家，发挥示范带动作用。二是做好公益性公墓建设规划。目前，区级公益性公墓选址尚未确定，镇级公益性公墓规划正与国土资源部门和镇办协调，力争年底前完成选址规划。
2.健全老年人、残疾人、孤困儿童等关爱服务体系
今年以来，共保障孤困儿童XX人，为XX名残疾人发放两项补贴。全区第一家专为孤困、留守儿童服务的“苗苗家园”在XX镇开办。
二、2020年工作谋划
一是社会救助水平实现再提升。拟成立社会救助中心，统筹民政、卫健、医保、教育、住建、人社、工会、残联、应急等部门救助资源，在区、镇（街道）统一设立“一门受理、协同办理”社会救助窗口，真正实现社会救助“一窗通办”。
二是加大养老服务机构建设和整治力度。盘活现有闲置日间照料中心和幸福院，建设一批新的养老服务机构，重点实现农村养老机构功能完善和居家养老服务水平新提升。
本期特别策划的主题是“建设城乡均衡受益的社会化养老服务体系”，这是当前城市内涵建设的聚焦重心，为此本刊约请了12位专家学者分别从居住环境适老化法规、老龄社会环境规划管理、特大城市养老设施发展短板、社区养老供需矛盾化解、破解老人失能危机、医学人文语境下老龄护理等角度对老龄化社会进行了基于统计数字的问题剖析，为当前突破城乡养老瓶颈提供了多元化的解决渠道。
导读：城市居住环境是老年人居家养老的重要空间载体。然而由于对人口老龄化问题的认识和准备不足，我国城市居住环境的适老化水平普遍较低，相关的法律法规体系建设基础薄弱。根据预测，我国人口老龄化的高峰将于2050年左右到来，亟待通过建立、健全科学的政策和法规体系为建设老年宜居环境做出积极的应对。
老龄化的增速之快与程度之深是21世纪初中国人口结构的重要现象。2013年底，中国60岁以上的老年人口已突破2亿，占人口总数的14.8%。预计至2050年左右，我国的老年人口将达到4亿，占人口总数的1/3，全面进入深度老龄化阶段（中国财政政策报告，2011）。人口结构的变化不仅对我国的社会、经济和持续发展具有重大影响，也对城市住房和人居环境的建设提出了新的要求。
然而从我国的实际情况来看，由于以往认识和准备不足，无论是基本的法律法规，还是具体的住房政策与环境建设技术规定等条件均未发展成熟，政策法规体系建设和基础研究均滞后于人口老龄化的发展。
一、建成环境领域相关法规体系综述
（一）国家法律和政府行动
《老年人权益保障法》（1996）是“为保障老年人合法权益，发展老年事业”制定，为老年公民享受所有社会保险、社会救济和医疗卫生事业的基本权益提供法律依据和制度保障。2012年，“宜居环境”建设内容首次出现在国家经修订颁布的《老年人权益保障法》中，针对城市建设中的公共服务设施、工程建设标准体系、城市环境无障碍建设、老年宜居社区建设四个方面，明确提出了老年宜居环境建设的责任主体和建设原则。这一年，中国60岁以上的老年人口规模已逼近2亿，全国60岁及以上人口占总人口的14.3%，比全国预期进入老龄化社会时间（1999年）迟了12年。部分较早步入老龄化的中国城市在居住环境方面出现的适老化矛盾早已凸显，如老年人的住房困难、居住条件恶劣、出行困难、养老机构缺乏等。
2013年以来，养老问题得到了国家和地方的普遍重视。《关于加快发展养老服务业的若干意见（国发z2013{35号）》、《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知（建标z2014{23号）》等文件明确要求建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。为此，住房和城乡建设部于2013年专门将“涉老设施规划建设标准关键技术和标准体系研究”列为标准研究课题，着手对我国养老服务设施规划建设相关的标准进行梳理、修订和补充，以期形成相对完整的技术标准体系，规范并指导我国各类养老服务设施和居住环境的规划建设。从具体行动上看，2010年以来，北京、上海、广州、成都、杭州等地开始编制“城市养老设施布局专项规划”，将民政、医疗卫生和规划管理部门的联动和管理加以机制上的创新，并关注社区平台上多项养老服务的有效整合。但在具体行动中，缺乏相应技术指导和依据的问题逐渐暴露出来。
（二）相关法规与技术标准
老年人的各种机能随着年龄的增加而退化，活动空间不断缩小，对居住环境和社区服务的依赖性日益增强。[1]然而由于长期缺乏重视，我国城市住区在环境的弥补性建设和服务设施的支持性供给方面普遍欠账较多，相应的法规和技术标准体系建设几近空白。
从表1所列部门规章和技术标准体系中不难看出，现有国家和地方有关老年人居住环境的技术规范与建设标准主要关注养老院、敬老院和福利院等特殊老年建筑，对居家养老政策主导下大众性养老基地建设的技术准备不足。这不仅导致存在大量适老化改造需求的既有住区更新改造工作无法得到有效指导，也难以为新建居住环境的规划建设提供必要的引导和技术支持。
二、相关规范与技术标准分析
（一）规范类别
现行的国家技术规范中，主要有四类规范涉及到老年人居住与服务的设施和环境建设，分别是：无障碍设计老年人建筑设计、居住区规划和老年人设施规划（表2）。2012年，新版无障碍设计规范对城市广场绿地、道路、居住区、居住建筑的无障碍建设提出精细化的技术规定，是迄今与城市居住环境适老举措关系最为密切的行动。
（二）技术内容
从目前施行的技术标准看，《住宅建筑规范》（GB50368-25）、《城市居住区规划设计规范》（B50180-93）（2002年版）等规范内容中对老年人的需求虽有一定涉及，但无论是内容的完善程度方面还是相关规定的深度方面均明显不足。[2]而专门为老年人的建筑设计与实施规划因为有明确的适用对象，在规划设计和建设标准的制定上有较为深入的考虑。[3]迄今为止，尚无相关国家技术标准对大众性居住环境的适老性能提出明确的规范化要求。
1.场地规划
相关技术规范关于老年人的相关规定涉及规模配置、布局选址、道路交通和场地设施四个方面，主要来自对老年人居住建筑的相关规定。
在规模配置、布局选址方面，针对老年人居住建筑的设施配套、建筑密度、规划结构等内容进行规定，还针对基地地质的选择、远期发展余地、周边环境要求做出了说明。道路交通方面，对居住建筑物、居住道路环境的无障碍设计范围和设计标准提出要求，例如坡道、出入口、老年人停车位宽度、坡度和路面材料的细化。场地设施部分则要求居住建筑周边为老人提供安全、舒适的活动场地、休憩设施及绿化。
2.配套设施
配套设施方面主要是对各类老年服务设施提出布局选址、层级划分、指标配置等要求（表3），《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）、《老年人居住建筑设计标准》（B/T50340-2003）、《城市居住区规划设计规范》（GB/50180-93）（2002年版）、《城镇老年人设施规划规范》（GB50437-2007）、《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）等都对老年配套设施有所设计，包括在居住区公共服务设施各项目的设置中对养老院和托老所进行的规定，并强调居住区内的老年人设施宜靠近其他生活服务设施，统一布局，但应保持一定的独立性。
3.建筑设计
涉及建筑设计的标准内容可以归纳为面积配置、交通通道、房间设计和室内环境。面积配置方面，主要对老年人住宅、公寓和养老院的居室设计标准做出了规定，同时也给出了配套服务用房的配置标准。室内交通方面，对居室内部空间的设计进行了较详细的说明，例如应建设符合老年体能心态特征的缓坡楼梯、电梯，设计尺寸必须保证轮椅和急救担架进出方便等。老年人居住建筑对基本功能空间，包括老年人日常生活使用最频繁的起居室、卧室、卫生间、厨房和阳台等的尺寸和设计要求进行了规定。装修部分在选用装修材质的色彩、采光、通风、隔声、隔热保温方面均有所考虑，强调细节设计要配合老年人日益衰退的感官知觉。
三、地方行动
近年来，经济发达地区的一些城市在推进居住环境适老化方面做出了有益的尝试。以上海为例，为了响应国家发展居家养老的政策，以市民政局和市老龄办为核心，陆续出台一系列旨在促进居家养老服务设施和环境建设的地方政策（表4）。其中，2013年之后出台的尤以老年宜居环境为重点的相关政策，进一步推进居家养老工作的阶段性落实和完善。
与此同时，上海地方标准《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08C55C2006）对居住区内不同级别的养老服务设施提出指标要求（表5）。为推进养老服务设施的落实与土地供应，2014年上海市出台《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020）》，对于社区居家养老服务设施的规划原则与配建标准提出要求（表6），进一步规范引导全市居住区养老服务设施与居住环境建设。
四、我国老年宜居环境法规体系亟待完善
对老龄化程度较高的发达国家的观察无一例外地表明，在发展过程中逐步形成完善的老年宜居环境建设的政策和制度体系是应对老龄化趋势的基本举措。这个体系由不同的部门和机构相互配合，并由前后衔接的系列政策逐步推进。
（一）建立、健全保障老年人居住生活质量的法规体系
首先，通过立法、设立国家层面或地区层面的建设战略或目标等方式，将物质空间建设纳入到政府管理的范围内，从国家和地方层面制定相应政策，鼓励探索以居家养老为主导、社区养老为基础、机构养老为补充的养老住房机制。通过政府投入、老年住房开发的政策支持和建设指导，形成老年住房的良性供应体系。以居家养老为重点，提高住房的可支付性。[4]对中低收入的老年居民提供住房补助或动迁安置政策。向收入偏低的老年人家庭提供技术服务和社会志愿者服务，以改善环境的适老性能。[5]
其次，将养老服务与老年人居住环境在政策实践层面进行衔接。例如，向老年人密集的社区提供日常生活辅助帮助和社区医疗费用的减免服务。通过提供针对需求的为老服务，令老年人切身感受到生活质量提高，同时给未来的老年人提供安心原居安老的社区基础，为整体社会住房体系的稳定发挥积极作用。
（二）完善老年宜居环境建设标准规范
对老年人的居住和社区环境进行全面而深入的考虑。首先，引导和强化住宅建设中的通用设计和适老化设计，规范房地产市场的开发，加大对新建房地产项目的监管，从源头做好适应老龄化需求的政策与技术准备。其次，从社区居住环境的适应性、合适住宅的选择性、服务设施的可达性、道路等的可识别性和新技术的应用等方面，以老年人生活的角度提出建设要求。[6]其三，探索在既有住宅区中为老年人创造弥补性、支援性环境的途径，维持老年人独立生活的能力和让老年人参与更大范围的社会活动。[7]其四，在通用性设计推动下，适老化从专为老年人使用或服务的设施举措扩大到面向普通住宅和住区的广义居住环境，为今天和未来的老年人构建适老环境的保障空间。
（三）创新老年社区研究与管理模式
适宜老年人的居住环境，不仅需要体现在硬件措施方面的相应举措，也需要通过改善社区管理模式提高整体适老化水平。为了确保社区与各项老年服务设施的建设、管理及运作顺畅，需要民政、卫生及计划生育、规划及土地管理等多个部门相互协作。[8]同时，面对巨大的需求和资金压力，相关责任部门应引入创新机制，逐步开放老年住房、养老社区、养老服务市场，采取公建民营、民办公助、补助贴息等多种途径，引导和支持社会力量参与。
五、结语
根据预测，我国人口老龄化的高峰将于2050年左右到来，亟待通过建设、健全科学的政策和法规体系加以统筹应对。建立一个具有前瞻性的法规系统，不仅有助于摆脱当前局部、应急式的政策困境，也是养老事业健康发展的重要前提，更承载着人们对未来的信心。
参考文献：
[1]王江萍.老年人居住外环境规划与设计[M].北京：中国电力出版社，2009.
[2]李小云，田银生.国内城市规划应对老龄化社会的相关研究综述[J].城市规划，2011（9）.
[3]赵晓征.养老设施及老年居住建筑――国内外老年居住建筑导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.
[4]周春发，付予光.居家养老：住房与社区照顾的联结[J].城市问题，2008（1）.
[5]郭竞成.居家养老模式的国际比较与借鉴[J].社会保障研究，2010（1）.
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【关键词】人口老龄化；十二五；目标；规划发展
我国正处于老龄化社会伴随经济社会转型期的交织期。老龄化现象对多数者而言更是一个陌生的领域，不可避免的，社会养老保障与养老服务需求也将急剧增加，而老龄事业发展更是任重道远。
根据我国人口老龄化发展趋势的百年预测数据，2010年我国60岁以上之老龄总数约1.74亿人，占总人口数的13%；未来25年间每年年均将璔长0.3-0.6%，至2035年60岁以上总人数约3.94亿人，占人口总数的27%。再继续15年至2050年，这一人口数约4.34亿人，比重为31%。
这一波庞大老令化人口所将带来的问题或机会，早已成为产官学研各界关注的焦点，通过掌握十二五对产业的规划目标与原则方向，将协助使关注该领域者不偏离方向而创造出符合这一市场的需求商机。
一、十二五老龄事业规划目标与原则
老龄社会的到来，将使整体环境包括物质、精神、服务、政策、制度与体制等方面都会因人口结构的改变而调整或补强。目前我国在老龄社会转变中，仍有养老保障制度不完善、公益性老龄服务设施与服务网络建设不足、老龄服务市场发育不全且供给不足、没有清晰的自费市场规范、老龄社会管理工作相对薄弱等等问题，因此十二五相对十一五规划，在老龄事业发展目标与任务方面更加深入与具体化。以下将归纳整理十二五老龄事业主要发展目标与原则。
（一）主要发展目标
1.健全城乡居民的社会养老保险体系，初步实现全国老年人人享有基本养老保险。
2.健全老年人基本医疗保险体系，基层医疗卫生机构为辖区内65岁及以上老年人开展健康管理服务，普遍建立健康档案。
3.建立以居家为基础、小区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和小区养老服务网络基本健全，全国每千名老年人拥有养老床位数达到30张。
4.全面推行城乡建设涉老工程技术的标准规范、无障碍设施改造和新建小区老龄设施配套建设的规划标准。
5.增加老年文化、教育、健身活动设施，进一步扩大各级各类老年大学的办学规模。
6.加强老年社会的管理工作。各地成立老龄工作委员会，80%的退休者纳入小区管理服务对象，基层老龄协会覆盖达80%，老年志愿者数量达老年人口的10%以上等等。
（二）基本原则
1.老龄事业与经济社会发展协调。
2.兼顾短中长期发展。
3.政府引导与社会参与相结合。
4.家庭养老与社会养老相结合。
5.因地制宜地开展老龄工作，注重城乡与区域的协调发展，加大对农村和中西部地区政策的支持与资源分配。
6.道德规范与法律约束并重。
二、十二五老龄事业的主要发展任务
根据十二五老龄事业规划目标与原则，进一步具体化老龄事业在这一期间的任务。以下将以归纳要点的方式，提供几个主要方面的发展任务。
（一）在老年社会保障方面
完善老年社会福利制度：发展适度普惠型的老年社会福利事业，包括完善老年人优惠方法，积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优惠服务，有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴等。
（二）在老年医疗卫生保健方面
建立老年医疗卫生服务网点与团队：将老年医疗卫生服务纳入各地卫生事业发展规划，加强老年病医院、护理院、老年康复医院和综合医院老年病科建设，提供老年人医疗、护理、卫生保健、健康监测、居家康复护理等服务。
展开老年疾病预防工作：基层医疗卫生机构要为辖区内老年人开展健康管理服务，建立健康档案。组织老年人定期进行生活方式和健康状况评估，开展体格检查，及时发现健康风险因素，促进老年疾病早发现、早诊断和早治疗。开展老年疾病防控知识的宣传，做好老年人常见病、慢性病的健康指导和综合干预。
（三）在老龄服务方面
1.大力发展小区照料服务：把日间照料中心、托老所、星光老年之家、互助式小区养老服务中心等小区养老设施，纳入小区配套建设规划，发展全托、日托、临托等多种形式的老年小区照料服务。
2.统筹发展机构养老服务：增加财政投入与社会筹资力度，加速发展供养型、养护型、医护型等养老机构，并促进养老机构运营机制改革与完善，能有更多元化、社会化的投资建设和管理模式。进一步落实优惠政策，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理。
（四）在老年人生活环境方面
1.加快老年活动场所和便利化设施建设。
2.适应老龄化的要求，完善涉老工程建设技术标准体系和实施监督制度。
3.加快推进无障碍设施建设。
4.建设老年友好型城市和老年宜居小区。
（五）在老龄产业上
1.完善老龄产业政策：制定、引导和扶持老龄产业发展的贷款、投资等支持政策，鼓励社会资金投入老龄产业，引导老年人合理消费，培育壮大老年用品消费市场。
2.加强老年旅游服务工作：开发符合老年需求、适合其年龄特点的旅游产品，完善旅游景区、宾馆饭店、旅游道路的老年服务设施建设，提供老年人旅游的导游讲解、线路安排等特色服务。
3.引导老龄产业健康发展：制定老年产品质量标准，加强老龄产业市场监督管理。
三、结论
我国于"十二五"期间将开始面临大批人口进入老龄情况，但不管社会氛围与文化，或是制度与机制，甚至是现有的养老机构、老年医院、老年住宅、老年服务体系等都面临未曾着有的考验。而因应第一个老龄人口增长高峰的到来，国务院也加速老龄事业发展的"十二五"规划，做为全国各政府机关做为其养老规划与发展的执行依据。
十二五老龄事业发展规划，以中长期发展为框架，主要目标希望能做到平衡城乡养老，包括基本养老保障，以基层卫生单位提供老龄健康管理服务与健康档案建立，以居家为基础、小区为依托、机构为支撑的养老服务体系等等。具体化发展目标的任务项目，包括老年的社会保障、医疗卫生保健、家庭建设、生活服务、生活环境、产品与服务、精神文化等等。
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1、社会救助工作平台初步建立。一是救助制度更为规范。完善了城乡最低生活保障、五保供养制度、城乡低保边缘户救助制度、城乡居民医疗救助制度、城乡居民临时救助制度。二是建立了“两个平台”，城乡困难群众医疗救助“一站式”平台；居民家庭经济状况核对人工操作平台。三是建立了社会救助自然增长机制。四是率先在全市建立城乡低保三级联审票决制。
2、防灾减灾体系进一步健全。一是救灾资金发放精细化管理；二是开展“全国减灾示范社区”创建活动。
3、优抚安置、双拥政策全面落实。一是优抚对象首推“一站式”结算服务平台；二是统筹城乡退役士兵一次性生活补助，全面开展烈士纪念物保护工作，悬挂烈士家属光荣牌。连续二届为全省双拥模范县。
4、公共服务水平进一步提升。村级地名标志设立率先在全市完成；建国以来，第一次乡镇勘界工作全面完成；婚姻登记实现全国联网；实行了80岁以上的高龄补贴制度。
二、民政系统工作差距问题
1、社会救助制度执行难。一是城乡低保难以做到“应保尽保”；二是居民家庭经济状况信息平台建立难；三是防灾救灾体系不完善，救灾资金精细化管理制度落实难。
2、优抚保障与当地经济社会发展的矛盾仍然突出。如涉军群体提出的持恤优待问题、退役士兵就业培训问题。
3、城乡社区基础建设薄弱，还处在起步阶段，社会组织的社会服务功能不明显。
4、社会养老服务水平低。人均养老床位不足4%，远低于13%的养老床位要求，全县福利机构基础设施建设仍处全市倒数。
5、殡葬改革滞后，火化率列全市倒数第一。
三、建议
1、建立居民家庭经济状况信息核对中心，规范低收入家庭认定操作规程，科学界定城乡低保对象进出标准，做到应保尽保、应退尽退。
2、成立减灾中心，把防灾减灾工作作为政府一项常态化工作，进一步提高防范和应对自然灾害的能力。
3、发展适度普惠型社会福利事业。一是应对老龄化，加快建立以居家养老为基础，社区为依托，机构为支撑的社会养老服务体系。出台相关文件，完善和落实税费减免、支持民办公助养老服务，支持城乡社区建立居家养老服务中心。二是进一步加强现有福利机构建设，提高现有管理水平。
4、构建城乡社区综合管理服务。一是加强城乡社区基础设施建设，提供一个社区服务场所；二是建立城乡社区便民综合服务平台。
5、推进农村公益性公墓建设，把殡葬改革与美丽乡村建设、文明城市建设结合起来，纳入政府考核内容，有效遏制乱埋乱葬现象，促进人文社区、美丽乡村和文明城市建设。
6、开展双拥创建，促优抚优待政策全面落实。
四、希望上级在顶层设计时，怎样在政策层面上对欠发达地区进行倾斜。
一是免除民政公共服务项目方面的资金配套，完全享受西部地区的政策；二是希望财政部给予贫困地区在中央彩票专项公益金中连续支持10年；三是由于贫困地区基础设施薄弱，希望上级给予贫困地区在项目建设方面优先安排。
五、党的十八届三中全会后，希望上级对本系统哪些方面进行更大力度的整体规划、体制改革。
从目前城镇化的现状看，相当数量的农业转移人口已经在城镇就业、居住，这部分人群即使市民化后在身份上实现了进城，但在享受城市教育、医疗、养老及交通出行等公共服务以及社会保险、社会救助和社会福利等社会保障方面与本地户籍城镇人口依然存在较大的差距，处于同城不同保、被城市边缘化的境地，导致他们无法真正融入城市生活。与农业转移人口在城镇不能享受真正市民待遇的境况类似，城乡居民在享受公共服务的质量和水平方面也存在不少差距。随着经济社会体制改革的不断深化、社会主义市场经济体制的建立和完善，构筑在城乡分割基础上的二元经济结构导致城乡居民身份背后的社会差距不断扩大。正是由于长期以来向城市倾斜的公共资源分配政策，即在教育、医疗、卫生及社会保障体制等方面实行城乡有别的二元分治结构，重城轻乡、重工轻农，造成城乡居民在公共服务的资源占有、服务能力及供给水平上存在较大差距。
2县域基本公共服务设施规划的3个重点关注
2.1关注基本公共服务
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中指出，基本公共服务是建立在一定社会共识的基础上，由政府主导提供的、与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务，一般包括基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障和文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施和环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。基本公共服务设施规划应根据各地经济社会发展需要，重点关注地方需求较强、供需矛盾较突出的设施规划与建设，如文化、教育、体育和医疗设施等；同时，从更好地为公众提供服务的角度出发，应统筹协调各类设施建设，根据设施的特点，整合可共享的功能，强调设施共建共享，提高资源利用效率。
2.2关注所有人群
基本公共服务设施是促进社会公平的重要保障，规划布局应以常住人口为对象，需要考虑所有人群的需求。但是，由于地域差异、职业差别和年龄差距等客观属性，各类人群的需求有所不同，尤其是农业转移人口，他们之所以在城市里务工是因为能够获得比务农更有优势的收入，在城市里的消费仅是为了保证基本的生活，他们的需求主要是基本的就业、基本稳定的住所和基本的公共服务保障等[3]。因此，在基本公共服务设施规划中，应充分了解各类人群的现实需求，尤其需要关注农业转移人口市民化后的切实需求，协调政府自上而下的供给与所有人群自下而上的需求，同时科学判断人口结构的发展态势，保障在一定时限内，各类设施的配置标准、空间布局等能基本满足城乡发展的要求。
2.3关注全域空间
“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”不意味着基本公共服务设施覆盖全域城乡空间，重点在于无论生活在何处，城乡居民都能够享受到基本公共服务。因此，基本公共服务设施规划布局要从全域统筹的角度出发，并结合城乡人口分布，在县域城乡空间进行合理布局，保障基本公共服务覆盖城乡。根据当地的经济社会发展阶段、城镇化水平、人口规模及城镇体系结构等因素，合理确定符合当地需求的基本公共服务设施的分类分级体系；结合城镇总体规划、控规等，在基本公共服务设施专项规划中确定各层级设施配置的内容、数量、规模和空间位置等，保障设施分类分级有序建设，既满足城乡近期发展的要求，又保障远期发展的需要。
3县域基本公共服务设施规划的3个关键环节
县域基本公共服务设施规划需要重点回答3个问题，即需要多少设施、配置在何处及如何进行建设引导。具体来说，就是从政府供给与公众需求的角度，拟定与经济社会发展水平和阶段相适应的设施配置标准，寻求合理的和可落地的空间布局及可操作的控制引导方法。
3.1本地化的设施配置标准
建立一套适应行业发展要求、符合地方发展实际的设施配置标准，是基本公共服务设施规划的重要环节。因此，在新型城镇化背景下，规划首先应着手拟定与本地经济社会发展阶段和水平相适应的配置标准，根据城乡常住人口规模，明确各项设施配置的数量标准和用地需求。配置标准的制定要面向县域常住人口，充分尊重地区差异、城乡差异和人口年龄结构差异，加强对城乡不同使用人群的需求进行分析，尤其要关注农业转移人口市民化后的新需求，采用自上而下的“给”和自下而上的“要”相结合的方法，并根据各地实施情况及时评估反馈、动态优化。
3.2可落地的空间规划布局
在设施配建标准明确后，更重要的任务在于将按此标准配置的设施在空间上切实落地。只有这些设施实实在在地建成了，才能成为服务大众的空间载体。具体来说，应当把握以下要点：首先，明确总体层面设施的总量缺口。原则上应根据县域城市总体规划确定的近、远期常住人口规模，结合设施配置标准测算各项设施的总体规模需求，比对现状，明确规划近、远期的设施建设缺口，以及需要增加设施的规模。其次，构建合适的技术支撑平台。根据人的行为特点寻求各类各级设施的合理服务区域，使得每一位居民都能享受公共服务。目前，常用的技术方法主要有基于GIS平台的缓冲区分析、可达性分析和分区模型等。最后，合理布局增量设施的空间和优化既有设施的建设。在上述技术平台的支持下，结合城乡聚落体系的结构特点、城乡人口分布情况及现状设施布局等因素，大体明确各类各级增量设施的规划布局，同时对既有设施提出优化建议。促进功能可以共享的设施共同建设，或者临近布局，节约土地资源。在具置选择与规模指标制定上要充分尊重现状，并与城市总体规划、城镇总体规划及文教体卫等部门充分衔接。
3.3灵活性的控制引导方法
在“空间落地”的规划过程中要体现刚性控制和弹性引导的思路与方法。具体来说，城市级的公共服务设施一般数量不会太多、占地规模相对较大且空间选址意向相对明确。对于此类设施，在规划中应尽可能明确其具体的功能内容、配建标准和空间布局，结合控规明确其具体的边界，做到定功能、定标准、定位置和定界线，并要求刚性落实。而居住社区级、基层社区级的公共服务设施，主要面向街道、居住区和基层社区等，面广量大，面临较多的不确定性，因此在规划中明确建设的功能内容和配建标准即可，做到定功能、定标准。空间布局在满足服务半径等要求的前提下，允许在一定范围内调整，具体选址和边界在控规阶段具体落实，保持规划的弹性。当然，各地的经济社会发展阶段、城乡基本公共服务设施发展水平和城乡规划管理习惯等均有差异，刚性控制和弹性引导的具体思路及方法还应当结合各地实际灵活运用，确保规划实施的有效性。
4常熟市基本公共服务设施规划研究
常熟市作为全国百强县市第一梯队，经济社会发展水平处于全国县级市前列，率先将文化、体育、教育、医疗卫生及社会福利五项基本公共服务设施统筹规划，在社会文明建设方面先行先试，具有较强的示范意义[4]。
4.1基本思路
常熟市基本公共服务设施体系较为完备、门类齐全，在市域分布相对均衡，主要集中于市区与镇区，市区的设施主要集中于老城区，新城区次之。各项设施平均规模基本达到相关标准规范要求，但在各镇、各村之间差异较大。本次规划研究结合常熟市的人口特点，按照1/1 000的抽样比例，共发放2 100份问卷，开展入户调查与访谈，充分了解常熟市不同年龄结构、职业、学历和收入水平人群对于各类基本公共服务设施的需求及相关建议。在此基础上，结合扎实的现状调研工作梳理各类设施建设现状，并与国家、江苏省和苏州市的相关标准规范进行比对，借鉴国内外与常熟市特点相似但发展水平较高的城市的经验，找出常熟市设施建设的差距，合理拟定配建标准，完善空间布局，协调设施建设，使常熟市基本公共服务设施资源配置从“有”到“优”(图1)。
4.2体系构建与标准确定
4.2.1体系构建常熟市共辖九个镇、两个街道，《常熟市城市总体规划(2010—2030)》从优化空间布局、集约紧凑发展的角度，将市域城乡空间划分为“双城、三片区”，即主城区、港区，以及支董片区、海虞片区和辛庄片区，通过片区整合统筹城乡发展[5]。根据市域城乡空间结构，按照城乡一体的原则，常熟市域基本公共服务设施原则上按照“市级—片区级—街道(镇)级—居住社区级—基层社区(村)级”五级配置，文化、医疗卫生和社会福利等设施结合自身行业特点及实际需求确定具体层级，教育设施按学校类别设置。在分级体系中，市级设施主要布局于“双城”，为全市城乡居民提供服务；片区级设施主要布局于三个片区的中心所在城镇，主要服务于片区的城乡居民；对于市区内的街道和市域内除片区中心所在城镇外的其他城镇，配置相同等级的设施，根据街道、城镇的人口规模和经济社会发展水平，拟定具体的建设规模；居住社区级设施主要为城市、一定人口规模的镇区居民提供日常生活服务；对于城市、镇区中基层社区和规划发展的农村居民点，则配置相同等级的设施，并可结合基层社区或者农村居民点的活动中心建设，根据各基层社区、农村居民点的人口结构等具体需求灵活设置服务设施。
4.2.2标准确定以建设高水平现代化的常熟市为目标，规划结合常熟市各类设施的特点，明确各类设施的具体层级体系、设施类别和指标类型(表1)，合理利用资源，保障城乡居民享受均等化的基本公共服务。各类设施的具体配置指标值参考国家现行相关标准规范，并结合常熟市城乡居民的实际需求设定，形成与常熟市经济社会发展阶段和水平相适应的本地化设施配建标准。以体育设施配置为例，国内和江苏省体育设施现有标准规范主要分为市级、区级和社区级三个层级，根据人口规模拟定配置要求。常熟市具有较好的场馆条件和群众体育基础，近年来承接了多项篮球、跳水等国际和国家体育赛事。规划考虑常熟市城乡居民对于体育设施质量和水平的高需求，在标准确定过程中做了两方面工作：一是补充设施层级，即在体育设施现有标准规范的基础上，补充片区级、街道(镇)级和基层社区(村)级体育设施配置要求(表2，表3)；二是适度提高设施配置标准，主要体现在街道(镇)级、居住区级和基层社区(村)级，通过增加设施规模、增补设施数量，为城乡居民就近享用体育设施提供便利条件，使每个农村居民点都有一定的室内外健身场所和简易器材。
4.3设施布局
4.3.1建立空间信息数据库，搭建分析平台
从供给和需求平衡的角度出发，规划按照各类设施配建标准，根据《常熟市城市总体规划(2010—2030)》明确的规划近、远期常住人口规模，比对各类设施现状建设情况，测算各类设施的需求缺口，明确各类设施新增规模。同时，依托GIS工作平台，规划整合常熟市域地形、公安户籍数据、道路系统网络与城市总体规划编制矢量资料建立基础数据库，根据道路、陆地、水域和山体等不同地物的时空通行成本，建立成本栅格图，将通过公众调研取得的需求信息落实到空间，建立以人为本的基本公共服务设施空间信息数据库，为后续分析提供平台支撑。
4.3.2综合城乡居民现状需求，初定布局方案
各层级设施均有一定的服务半径。在均质的空间，通常将以设施为圆心、服务距离为半径的圆形范围作为设施的服务覆盖范围，但现实中城乡空间是非均质的，受各种交通方式影响，同一项设施服务的范围差别较大。因此，在常熟市的基本公共服务设施布局中，通过分析居民对交通出行方式的选择、对出行时间的耐受程度和对现状设施的满意程度，改变单一服务半径的传统方法，建立“交通方式+时耗”的服务半径概念，模拟居民实际出行方式与时耗，分析现状设施在各种交通方式下的理想服务半径。在此基础上，综合设施缺口数量和城市总体规划(针对市区内的设施)、城镇总体规划(针对镇区内的设施)的总体要求，并落实到城乡空间上，同时判断各项设施选址的合理性，根据最远距离算法确定新增加的公共设施(图2，图3)，保障基本公共服务覆盖全域空间，确定设施的选址方案。
4.3.3根据居民实际出行特点，优化空间布局
在形成初步布局方案后，规划模拟居民实际出行方式和时耗耐受程度，耦合交通方式和时耗，对初步布局的增量设施及现状设施的服务范围进行分析，不断调整和优化，形成优化方案，使得各项设施提供的服务覆盖范围达到理想状态，保障市级大型设施在小汽车、公交车等机动交通方式下，能在30分钟内覆盖市域70%～80%的空间(图4)。
4.3.4全域覆盖基本公共服务，明确近期建设规划依托可达性工作平台，借鉴泰森(Thiessen)多边形分析方法，运用分配(Allocation)模型算法，对布局方案中各类、各级设施的服务分区进行划定，确定每个设施的服务范围，并统计出各个设施服务区内的居住用地面积，结合人均居住面积核算服务人口，根据配建标准明确每个设施的规模等级和建设规模，综合文化、体育、教育、医疗卫生及社会福利设施等部门建议，提出近期建设指引意见。
4.4实施保障
4.4.1设施协调
规划根据常熟市不同设施的特点，整合可共享的功能，统筹考虑设施空间布局，以提升居民日常使用便利度、提高土地资源利用水平。规划鼓励部分文化设施与体育设施一体布局，如片区级文化设施与全民健身中心合并设置于苏州路文体中心，新建体育公园、全民健身中心尽量与镇文化中心或文化分站合并设置，无法合并的尽可能邻近选址，共建共享，有机组织文体活动；学校的体育活动场地能够有效提高基层体育设施的均布度，现状已有17所学校的体育场地实施对外开放，常熟市倡导早晨(晚上)及节假日期间全市高中、初中(包括民办学校)和小学等采取错时利用的方式，体育场馆设施向社会开放，体育主管部门和校方共同组织人员承担设施的维护保养，保证设施使用安全，同时丰富居民的生活；养老机构的服务对象为老年人，医疗服务需求高，因此养老设施应尽量靠近医疗设施，有条件的养老设施应配备专业的医疗服务机构，或者利用原医疗机构改造成养老设施，为老年人提供更优质的服务。
4.4.2规划协调
为进一步保障各项设施的空间落实，规划以城市总体规划确定的控规编制单元为单位，绘制反馈控规的图则。在每张图则中，按照“抓大放小”“以大带小”“小小联合”“因地制宜”的思路，落实上述五类、各级设施的控制与引导要求。以琴川社区为例，图则首先“抓大放小”，明确了文化、医疗等大型设施和中小学的规模与用地边界，并作为刚性内容在控制条文中予以明确。其次，对居住社区与基层社区级文化、体育、医疗及养老设施的空间位置和建设方式提出了弹性建议，在条文中将其功能配置与建设标准及选址浮动范围作为刚性要求，一方面强调“大型设施可以带建小型配套”，另一方面也建议“小型设施可以联合起来合并设置社区中心或基层社区中心”。最后，根据本单元内的具体情况，“因地制宜”地分别对设施改扩建、错时共享和交通配套优化做了针对性的规定(图5)。通过控规图则的编制，可以有效地反馈控规，实现规划协调统筹和“一张图”管理，同时也保持了规划的弹性，为未来的发展留有足够的余地。
4.4.3时序建议
为保障各项设施能够落地，常熟市规划部门还与文化、体育、教育、医疗卫生和民政部门充分协调，结合各类设施的行政主管部门的具体建设需求和要求，对现有设施提出改扩建要求，同时明确近5年新增设施的建设规模和空间位置。对于远期的配置需求，以空间预留和控制为主。
5结语
关键词：城乡一体化；意义；措施
加快城乡经济社会发展一体化新格局，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的途径。
一、推进城乡一体化的重大意义
第一，推进城乡一体化是贯彻落实科学发展观的重要任务。学习科学发展观有五个统筹，首先就是统筹城乡发展。所以，贯彻落实科学发展观就是首先要统筹好城乡发展问题，形成城乡良性互动、工农业协调发展。
第二，推进城乡一体化是构建社会主义和谐社会的重要决策。构建社会主义和谐社会，是中央在十六届四中全会提出来的。和谐社会对农村来讲，就是使农民安居乐业、和睦相处，农村安定有序、充满活力。我国有百分之五六十的人在农村，如果农村很乱，那怎么能和谐？所以推进城乡一体化，解决城乡差距扩大问题，解决农村矛盾问题，实际上是整个和谐社会非常重要的基础。现在，中央把基础设施建设、公共服务的重点放在农村，同时还要保障农民的权益，改善农村民生、维护社会公平，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，把这些问题解决好了，自然农村就稳定和谐了。
第三，推进城乡一体化是完善经济体制的要求。现在国家被分为城市和农村两个差别比较大的区域，实际上整个国家是一个大市场，主要问题就是城市和农村之间在土地流转、资本流动、就业转移、人才交流、技术转让等方面的交流还不是很充分。所有的农村资源都是单一向城市流动，形成了社会的不公平、不公正，这对农村发展非常不利。通过推进城乡一体化的进程，破除城乡分割体制，加快形成以工哺农、以城带乡的机制，才能完善国家的社会主义经济体制。
第四，推进城乡一体化是建设全面小康社会的必然要求。所谓全面小康社会，就是要使全中国13亿人口都能够享受到好处。现在，城市里的小康已经实现了，而农村没有完全实现，因此我们要建设全面小康社会，最困难的或者是最重点的地方都在农村，农村是经济发展最有潜力的地方。
二、推进城乡一体化发展的措施
第一，加强农村医疗卫生事业发展。基本医疗卫生服务关系着广大农民的幸福安康。根据国家发改委的统计，到2009年底，全国已经有了9238个县级医疗机构，全国大约有2400多个县市级单位（不包括城区），每一个县级单位有近4个医疗机构。还有3.8万家乡镇卫生医院，63.3万个村的卫生室。而且，还要建立完善的农村新型合作医疗制度和医疗救助制度。现在，全国参加合作医疗的农民是8.33亿人，94%参加了农村新型合作医疗。下一步还应继续巩固和完善新型合作医疗制度，提高报销标准。另外，要尽快全面完成农村卫生服务体系建设和发展规划，健全农村三级医疗卫生体系，扩大农村免费公共卫生服务范围。
第二，加大文化设施投入力度，尽快形成完备的农村公共文化服务体系。政府主导建好三级设施。县（市）区要按照“统筹规划、合理布局、功能互补、联建共享”的原则，完善重大文体设施体系，建设好图书馆、文化馆、影剧院、体育馆、青少年宫、文化广场等基础设施。乡、镇要把建好乡镇文化站摆上重要议事日程，积极组建集图书阅览、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训、体育健身、青少年校外活动于一体的综合性文化站，大力推进县镇两级图书馆图书流通互动、通借通还，实现资源共享。在村一级，根据行政村规模日益扩大的实际，因村制宜建设一批方便群众就近参与活动的分散的文化设施，如“三点一室”、全民健身路径等，努力构筑15分钟文体活动圈。
第三，健全农村社会保障体系。首先扩大新型农村养老保险的覆盖面。新型农村社会养老保险是按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求筹资，年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。虽然新型农村养老保险制度已在部分地区试点，但由于覆盖面太窄，难以让更多的老百姓受益。因此扩大新型农村养老保险的覆盖面成为当前农村工作的重中之重。其次要完善农村救助制度。按照属地管理原则，强化地方政府职责，足额落实资金，合理掌握标准，切实做到应保尽保。解决好农村居民最低保障对象、五保供养对象、在乡重点优抚对象困难问题，提高他们的补助标准。全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。完善农村受灾群众救助制度。落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策。同时要大力发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，加大农村社会福利设施建设。
第四，统筹城乡劳动就业和社会管理，加快建立统一的劳动力市场。农民到城里打工是全世界的规律，英国在100年之前，美国在100年之前，还有其他各国都有这样的过程。只有把农民转移出来，城镇化才能加快实现，工业化也能加快完成。可问题是，来城里打工的这些人怎么办？如果他们的待遇跟城里人是两张皮的话，那就会出现问题。所以中央提出要善待农民工，要求农民工在进城以后，在子女上学、保险、保障方面跟城里人享受同样的待遇。
总之，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，系统谋划、统筹安排，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，消除长期形成的城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，使农村与城市共享现代文明，实现城乡经济社会的和谐发展、协调发展、可持续发展。
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一、深化放管服改革
（一）建立综合监管机制。完善养老机构备案管理规定，建立跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度。健全“双随机、一公开”工作机制，加大对违规行为的查处惩戒力度。市场监管部门要及时提供相关市场主体登记基本信息并共享给民政等相关部门；民政部门要及时掌握养老机构相关信息，加强指导和事中事后监管。推进养老服务领域社会信用体系建设，建立失信联合惩戒机制,对存在严重失信行为的养老服务机构（含养老机构、居家社区养老服务机构，以及经营范围和组织章程中包含养老服务内容的其他企业、事业单位和社会组织）及人员实施联合惩戒。养老服务机构备案、行政处罚、抽查检查结果等信息按经营性质分别通过全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统记于其名下并依法公示。（民政局、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）
（二）继续深化公办养老机构改革。充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能失智老年人和重度残疾老年人、计划生育特殊家庭老年人、建档立卡贫困家庭老年人、外出务工家庭留守老年人、护边员家庭老年人提供无偿或低收费托养服务，其余床位允许向社会开放。探索具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。制定养老机构公建民营实施办法，鼓励社会资本参与公办养老机构运营。（民政局、发展改革委、财政局，党委编办，国资委、卫生健康委按职责分工负责，各师市负责）
（三）解决养老机构消防审验问题。对新建、改扩建养老机构依法申报消防设计审核、消防验收、消防备案的，要主动提供消防技术咨询服务，依法尽快办理。农村敬老院及利用学校、厂房、商业场所等举办的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，由师市民政部门会同有关部门报请师市集中研究处置措施，采取一事一议的方式，在确保安全的前提下优化审验手续。民政局加强督促指导，及时汇总各师市落实情况及问题，按程序报。（民政局、住房城乡建设局、自然资源局、公安局、应急管理局按职责分工负责，各师市负责）
（四）减轻养老服务税费负担。养老服务机构符合现行政策规定条件的，可享受增值税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、小微企业等财税优惠和各项行政事业性收费减免政策。按现行政策落实社区养老服务、家庭服务业税费减免扶持政策。落实各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行相关价格政策。符合条件的民办非营利性养老服务机构落实运营补贴政策。（财政局、发展改革委、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）
（五）提升投入精准化水平。到2022年，各级用于社会福利事业的彩票公益金，按不低于55%的资金比例用于支持发展养老服务。养老机构不区分经营性质，按接收经济困难的高龄失能老年人数量情况同等享受运营补贴。将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，凡适合市场化方式提供、社会力量能够承担的，应按照转变政府职能要求，通过政府购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务。（财政局、民政局按职责分工负责，各师市负责）
（六）支持养老机构规模化、连锁化发展。支持在养老服务领域打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，依法加强保护。对已经在其他地方取得营业执照的企业，不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。积极开展城企协同推进养老服务发展行动计划。非营利性养老机构可在其登记管理机关管辖区域内设立多个不具备法人资格的服务网点。（市场监管局、民政局、发展改革委按职责分工负责，各师市负责）
（七）做好养老服务领域信息公开和政策指引。落实养老服务机构服务质量信息公开规范，公开养老服务项目清单、服务指南、服务标准等信息。集中清理废除在养老服务机构公建民营、养老设施招投标、政府购买养老服务中涉及地方保护、排斥营利性养老服务机构参与竞争等妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。（发展改革委、民政局、财政局、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）
（八）扩大投融资渠道。鼓励社会资本通过多种方式参与养老服务业发展。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。发挥创业担保贷款政策作用，对从事养老服务行业并符合条件的个人和小微企业给予贷款支持，鼓励金融机构参照贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平。（地方金融监管局，人民银行乌鲁木齐中心支行按职责分工负责，各师市负责）
二、扩大养老服务就业创业
（九）加强从业人员队伍建设。支持高等院校和职业院校（技工院校）设置养老服务相关专业或开设相关课程，鼓励学生在获得学历证书的同时，取得职业技能等级证书。按规定落实学生资助政策。将养老服务列为职业教育校企合作优先领域，支持符合条件的养老机构举办养老服务类职业院校。符合条件的养老服务类产教融合校企合作项目，优先纳入财政预算内投资支持范围。开展养老服务机构负责人、管理人员的岗前培训及定期培训，使其掌握养老服务法律法规、政策和标准。把养老服务从业人员技能培训纳入职业技能培训计划，按规定给予职业培训补贴、职业技能鉴定补贴。推动养老护理员职业技能等级认定工作，建立养老护理员职业技能等级与薪酬待遇挂钩制度。养老服务机构内医疗技术人员，执行与医疗机构等同的执业资格、注册考核政策。开展养老护理员关爱活动，加强对养老护理员先进事迹与奉献精神的社会宣传，让养老护理员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。（教育局、人力资源社会保障局、财政局、民政局、卫生健康委、文体广电和旅游局按职责分工负责，各师市负责）
（十）发挥养老服务业吸纳就业作用。结合政府购买基层公共管理和社会服务，优先在团场（镇、街道）、社区开发一批为老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困劳动力和高校毕业生。对符合小微企业标准的养老服务机构新招用毕业年度高校毕业生、就业困难人员，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。加强从事养老服务的建档立卡贫困人口职业技能培训和就业指导服务，引导其在养老服务机构就业，吸纳建档立卡贫困人口就业的养老服务机构按规定享受创业就业税收优惠、职业培训补贴等支持政策。落实就业见习补贴政策，对见习期未满即与见习人员签订2年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，可将剩余期限见习补贴补发给见习单位。（人力资源社会保障局、教育局、财政局、民政局、扶贫办按职责分工负责，各师市负责）
三、促进养老服务消费
（十一）建立长期照护服务体系。在试点的基础上建立长期护理保险制度，研究建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系。通过政府购买服务等方式，开展老年人能力综合评估，评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。完善经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。鼓励商业保险公司发展长期护理保险业务。（民政局、财政局、医保局、卫生健康委、地方金融监管局，银保监会新疆监管局，残联按职责分工负责，各师市负责）
（十二）促进老年人消费增长。推进老年人适用产品用品的研发、创新和应用，支持新技术在养老服务领域的应用与推广，提升老年用品的供给质量。推进在养老机构、城乡社区设立康复辅助器具配置服务（租赁）站点。将符合条件的基本治疗性康复辅具按规定逐步纳入基本医疗保险支付范围，对城乡特困人员、建档立卡贫困户和低保家庭中的失能、残疾老年人配置基本康复辅具给予补贴。（民政局、发展改革委、科技局、工业和信息化局、财政局、商务局、医保局、市场监管局、扶贫办，残联按职责分工负责）
（十三）加强老年人消费权益保护和养老服务领域非法集资整治工作。加大联合执法力度，组织开展对老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治行动。严厉查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为。广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人抵御欺诈销售的意识和能力。鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，对涉嫌非法集资行为及时调查核实、风险提示并依法稳妥处置。对养老机构为弥补设施建设资金不足，通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。（市场监管局、公安局、民政局、卫生健康委、文体广电和旅游局、地方金融监管局按职责分工负责，各师市负责）
四、优化养老服务有效供给
（十四）提升医养结合服务能力。优化医养结合养老机构市场准入环境，对养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。具备法人资格的医疗机构设立养老机构，不需另行设立新的法人和进行法人登记，可按照相应的登记管理有关规定向登记机关申请变更登记事项或经营范围（业务范围）等开展养老服务，并依法向民政部门办理备案。对养老机构设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点协议管理范围。推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系，建立社区医生参与健康养老服务激励机制。建立团场养老院和医院紧密合作机制，提升团场养老院医疗护理服务能力。鼓励医护人员到医养结合养老机构多点执业。（卫生健康委、民政局，党委编办，市场监管局、医保局按职责分工负责）
（十五）促进居家、社区和机构养老融合发展。支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务。将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，组织养老机构、社会组织、社工机构、红十字会等开展养老照护、应急救护知识和技能培训。推进家政、物业服务机构作为养老服务提供方进入居家社区养老服务领域，为居家老年人开展全方位生活照料服务。建立健全居家社区养老服务相关规章制度，规范服务流程，合理确定收费标准。鼓励居家社区养老服务机构投保雇主责任险和养老责任险。打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务。大力培养养老志愿者队伍，加快建立志愿服务记录制度，探索“学生社区志愿服务计学分”、“时间银行”等做法，保护志愿者合法权益。做好居家和社区养老服务改革试点地区试点工作，及时总结经验，以点带面推动居家和社区养老服务工作。各师市要制定政府购买居家社区养老服务政策和项目清单，并向社会公布。（民政局、人力资源社会保障局、住房城乡建设局、发展改革委、商务局、财政局，银保监会新疆监管局，红十字会按职责分工负责，各师市负责）
（十六）创新“互联网+养老”模式。拓展信息技术在养老领域的应用，推动养老服务机构利用互联网、物联网等技术扩展养老服务内容，积极开展智慧健康养老应用试点示范工作，促进人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术和智能硬件产品在养老服务领域深度应用。在具备条件的养老服务机构，推广物联网和远程智能安防监控技术，实现24小时安全自动值守。运用互联网和生物识别技术，探索建立老年人补贴远程申报审核机制。（工业和信息化局、民政局、发展改革委、卫生健康委按职责分工负责）
（十七）健全老年人关爱服务体系。健全完善独居、空巢、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人定期探访制度。推广“养老服务顾问”模式，发挥供需对接、服务引导等作用。探索通过公开招投标方式，支持有资质的社会组织接受计划生育特殊家庭、孤寡、残疾等特殊老年人委托，依法代为办理入住养老机构、就医等事务。积极组织老年人开展有益身心健康的活动。（民政局、卫生健康委按职责分工负责，各师市负责）
（十八）积极推进老年教育。优先发展社区老年教育，建立健全“师市——团场（镇、街道）——连队、社区”三级社区老年教育办学网络，方便老年人就近学习。鼓励各类教育机构通过多种形式举办或参与老年教育，推进老年教育资源、课程、师资共享，探索养教结合新模式，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供支持。（教育局、卫生健康委，党委组织部，民政局按职责分工负责）
五、完善养老服务基础设施建设
（十九）加快团场、街道养老机构发展。对已建成未投入使用的团场养老机构，要采取有力措施加快投入运营，并优先为生活困难老年人和生活不能自理特困人员提供集中供养服务，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养。2022年底前，力争街道综合养老服务机构、城市社区日间照料机构覆盖率分别达到100%、90%。（民政局、发展改革委、财政局按职责分工负责，各师市负责）
（二十）实施民办养老机构消防安全达标工程。2020年起各级使用福利彩票公益金采取以奖代补等方式，引导和帮助存量民办养老机构按照国家工程建设消防标准配置消防设施、器材，并结合实际在服务对象住宿和主要活动场所安装独立式感烟火灾探测报警器和简易喷淋装置。加强对养老服务机构消防安全责任人、管理人、从业人员及服务对象等开展消防安全宣传教育培训和消防演练，所有养老护理员岗前都要经过消防安全培训。（民政局、公安局、应急管理局、人力资源社会保障局按职责分工负责，各师市负责）
（二十一）实施老年人居家适老化改造工程。采取政府补贴等方式，对纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭，实施适老化改造。有条件的师市可积极引导城乡老年人家庭进行适老化改造，根据老年人社会交往和日常生活需要，结合老旧小区改造等因地制宜实施。（民政局、住房城乡建设局、财政局、卫生健康委、扶贫办，残联按职责分工负责，各师市负责）
（二十二）落实养老服务规划要求。各师市应按照要求编制养老服务设施专项规划，将各类养老服务设施的规划布点等内容纳入国土空间总体规划和详细规划。落实新建城区和新建住宅区配套养老服务设施“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付），竣工验收时建设单位应当征求所在地民政部门意见。新建城区和新建住宅区以人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施；旧城区和已建住宅区无养老服务设施或者养老服务设施未达到规划要求和建设标准的，应通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式进行配置，并同步开展消防设施改造。将居家社区养老服务设施纳入社区配套用房建设范围。所有社区养老服务设施在不变更产权关系的前提下，由师市民政部门统一登记管理，通过招标、委托等方式，无偿或低偿提供给养老专业服务组织使用，未经民政部门同意不得改变用途。（民政局、住房城乡建设局、自然资源局按职责分工负责，各师市负责）
（二十三）加大闲置资源整合力度。各师市应制定整合利用闲置资源改造为养老服务设施的政策措施。鼓励将闲置且符合改造条件的学校、厂房、商业设施等场所改造为养老服务设施，对城镇现有闲置设施办养老服务机构的，可先按养老设施使用，后改变土地使用性质。整合改造中需要办理不动产登记的，不动产登记机构要依法加快办理登记手续。将闲置公有房产优先、优惠用于养老服务，在公开竞租同等条件下给予优先承租。利用建筑面积1000平方米以下的独栋建筑或将建筑物内部分楼层改造为养老服务设施的，在符合国家相关标准前提下，不再要求出具近期动迁计划说明、临时改变建筑使用功能说明、环评审批文件或备案回执。（自然资源局、住房城乡建设局、生态环境局按职责分工负责，各师市负责）
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