时间：2023-03-25 10:45:06
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1.1全国R&D经费投入总量和投入强度不断增加
R&D经费投入是衡量一个国家或地区科技竞争力的重要指标，大多数国家在制定本国科技发展目标及规划时都要把这一指标作为重要的参量。R&D经费投入分为两大类指标：绝对指标和相对指标。绝对指标即R&D经费投入的金额，相对指标即与国内生产总值的比值。我国科研经费投入规模日益扩大，2000年以来，全国R&D经费投入逐年增加，从2000年的不足900亿元，到2012年总支出为10298.4亿元，突破万亿元，增长了11.5倍。近十年来R&D经费投入平均增长速度为22.33%；R&D经费投入强度（与国内生产总值之比）从2000年1%，到2012达到历史最高水平1.98%。一般认为R&D经费投入强度不足1%的国家是缺乏创新能力的，说明该国R&D活动处于初级阶段；在1%到2%之间，则说明该国R&D处于中间阶段；大于2%的，则说明这个国家创新能力比较强。对比世界上主要的科技强国，R&D经费投入强度美国由2001的2.64%增长到了2.79%，日本由3.07%增长到了3.34%，德国由2.47%增长到了2.92%。虽然我国与上述这些国家R&D经费投入强度还有一定的差距，但是这些年的增长速度非常之快。
1.2科研经费管理存在的问题
（1）科研经费管理体制过度行政化。
目前科研项目申请、评审、研究、验收等环节均由行政部门主导，项目进程几乎完全按照行政命令进行运作，经费由财务主管部门掌握、管理，经费管理的规范性不强、经费使用效益低下，造成科研经费使用的巨大浪费。
（2）预算管理缺乏科学性。
课题负责人缺乏一定的财务预算知识，课题组也缺少会计专业的成员，课题经费预算编制不够科学、规范，经费预算常常超过项目实际完成需要，或不足以支撑项目研究工作的完成；课题立项评审专家往往重视项目的可行性，对项目预算审定不足。
（3）科研经费使用过程管理不严。
项目负责人对科研经费使用缺乏计划，往往项目开展与经费使用的进度不一致；科研工作者的“马太效应”造成一个科研团队可能同时承担多个科研项目，造成经费混用、挪用现象时有发生，科研经费的使用过程管理不严。
（4）项目管理与经费管理相互独立。
科研管理部门和财务管理部门是项目承担单位两个相对独立的部门，项目管理与经费管理职能划分明确，导致科研管理与经费管理相脱节。科研管理部门只重视争取项目，对于经费使用的合理性和有效性管理不足；财务部门由于对科研管理的相关规定不熟悉，只能判断经费使用是否符合财务管理规定，无法判断费用使用是否具有效率。针对我国当前科研经费管理中出现的一系列问题，迫切需要完善我国科研经费管理机制，建立、健全科研经费审计监督制度，科技主管部门应配备一批高素质、专业化的审计、检查队伍，不定期对科研项目经费进行审计，实时监督科研经费的使用情况。但是，由于我国科研项目的数量非常巨大，2013年国家自然科学基金委批准资助的科研项目达到34958项，此外，“863”计划、科技攻关计划、基础研究计划、国家社科基金等一系列批准资助的科研项目，每年累计批准资助高达数十万项，要对如此数量庞大的科研项目经费全部进行监督检查是不现实的，必须将信用管理引入到科研经费管理中，在科研经费信用管理各个主体之间，建立一种互信的承诺。对科研经费管理的主体进行信用记录，接受社会监督，公开透明，把审计检查部门的职能与建立完善的科研经费信用管理机制有效结合起来，规范科研经费预算管理和过程控制。
2国外科研经费信用管理的借鉴
加强科研经费监督管理，建立完善的政府科研经费监督管理体系，是提高科研经费分配的规范性，保证科技资源配置和使用的合规性和合理性，提高科研经费使用效益和效率的重要举措。世界各主要科技强国都将信用管理引入到科研经费监督管理中，例如，德国的法律、各种科研经费管理办法、研究机构的各种规定及管理条例都强调科研人员的“良好科学行为”，以保证科研经费的正当使用并取得最佳效果；美国卫生部的总检察长办公室工作计划中对卫生部主要政府资助项目进行监督，对信用差的经费使用单位进行重点监督。美国则非常强调科学法治、责任性、科学诚信和透明度等科学道德信念。美国国家科学基金会（NSF）的现实运作，具有一定的标杆作用。科研经费的诚信管理主要围绕预算诚信、金融诚信、管理诚信等，每年NSF必须遵循联邦政府的有关法令，定期对各项经费的使用情况进行评估，并提交相关报告。比如，涉及管理诚信方面，NSF的首席运营官（COO）在首席财务官（CFO）行政秘书支持下，对管理控制方面的结果进行调查并提供评估意见，然后上报基金会主任；由CFO领导的高级管理诚信小组（TheSeniorManagementInte-grationGroup，SMIG）就机构运营的概述性情况提供财务和管理控制报告，并由主任助理和员工办公室主任就机构的内部管理控制情况提供申报报告。国外政府注重以正确的理念引导科学家的理性选择，对科研人员进行科学道德教育，并加强科研人员和承担单位的信誉制度管理，建立科学家信誉制度，对于信誉好的科研人员和承担单位减少监督的频次和力度，对信誉不好的重点监督。由于国外个人信用体系已经非常完善，信用评估、信用监控、信用风险和信用惩罚4个方面已经深入个人生活的各个方面，已经过了科研经费信用管理这一阶段，而中国的信用体系还未建立起来，这在很大程度上，制约了我国科研经费管理。
3我国科研经费信用管理的主要内容
我国科研经费信用管理研究内容呈现出三维结构，涉及信用管理的主体，包括项目承担单位、项目负责人、项目评审专家和中介机构；对整个科研项目生命周期全过程进行信用管理，包括申请阶段、评审阶段、研究阶段和验收阶段；信用管理的程序，主要包括前期准备阶段、相关科研经费信用信息采集阶段、信息分析及对主体评价阶段、审核公布阶段、后期的动态跟踪阶段。在科研经费信用管理流程中，需要特别重视科研经费信用信息收集工作。因为信息采集是进行后期信用评价，进行信用管理工作的基础，由科技管理部门组织科技人员组成信用信息征集管理机构。选择合适的科研经费信用评价方法对相关信用主体进行评价。参考国外信用评价方法的基础上，结合当前我国科研经费管理的特点，采用综合评价方法，以定性分析为主、定量分析为辅，对被评主体的信用状况如何进行分析、判断并确定其等级。分析评价阶段包括定量指标的初步评价、定性指标评价、撰写信用评价报告等。审核公布阶段，对各相关主体信用记录的信息和进行信用评级的结果向社会公布，公开透明，一方面可使得科研经费相关主体的失信信息迅速传播，接受全社会监督，加大对失信行为的惩罚力度；另一方面满足科技交易对信用信息的需求，减少科技活动中信用信息不对称的现象。科研经费信用管理程序除了上述的信息采集阶段、分析评价阶段、审核公布阶段外，还包括前期准备阶段和后期的动态跟踪阶段。前期准备阶段包括成立评价专家组和工作组、制定信用评价方案、信用评价通知等。动态跟踪阶段是在评价工作结束后，定期跟踪被评主体信用等级的变动情况。科研经费信用管理程序是一个动态的反馈过程，需要定期对管理主体进行跟踪调查，及时补充更新相关信用数据，重新进行信用评级。
4我国科研经费信用管理系统设计
国家科研经费信用管理系统是科研经费监督管理有效进行的手段和条件，包括科研经费信用管理制度、科研经费信用评价指标体系、科研经费信用征信系统，以及科研经费信用监管机制。
4.1科研经费信用管理法律、法规和管理文件
通过对科研经费管理相关法律的收集和整理，发现对科研经费进行信用管理已经成为共识。《中华人民共和国科学技术进步法》提出为科学技术人员建立学术诚信档案，财政部和科技部《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》、《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》、《国家高科技研究发展计划（“863”计划）专项经费管理办法》、《国际科技合作与交流专项经费管理办法》、《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》等明确提出建立健全信用管理机制，将课题承担单位、课题负责人、中介机构和咨询专家在经费管理使用、评估评审方面的评价和记录的信誉度，作为今后项目申请及评估评审等活动的重要依据。虽然，已经有不少文件涉及科研经费信用管理相关内容，但是缺乏一定的系统性、协调性和可操作性。一方面，科研经费管理的系统性和协调性不足，缺乏一部专门的法律法规来统筹规划科研经费信用管理的相关问题，此外，还缺乏相关的政策文件协调和衔接科研经费信用管理和科研项目的关系；另一方面，科研经费信用管理政策制定的本身缺乏一定的可操作性，对于科研经费信用评价制度的设计要具体和明确，指标体系的设计必须具有可行性。
4.2科研经费信用评价指标体系
在科研经费信用管理系统的建立中，科研经费信用评价指标体系是最具有关键意义的一步，是科研经费信用管理系统的基础。设计和确定科研经费信用评价指标体系是一项技术性很强的工作，科研经费信用评价指标体系包含多个层次，其中指标既包括定量指标，也包括定性指标。科学、实用的科研经费信用评价指标体系应满足以下条件：一是必须与有关科研经费管理制度文件内容相符合；二是一级指标应能适应不同类型被评主体的特点；三是二级指标包含的要素要能比较全面地反映不同类型被评主体的科研经费信用状况；四是要求具有实际的可操作性。按照评审对象的不同，整个科研经费信用评价指标可以分为4大板块，即项目承担单位、项目负责人、项目评审专家和参加审计科研经费中介机构的科研经费信用评价体系。项目承担单位科研经费信用评价指标体系是对科研项目承担单位进行信用评价的体系。众所周知，项目承担单位不仅是科学技术研究的主体，更是科研经费的主要使用者，是整个科研经费信用评价中最重要的一环，可以说，整个科研经费信用评价过程都是围绕其展开进行的。为了能让每一个科研项目都分配到适合的科研承担单位之上，我们从经费预算、经费管理、组织声誉3个方面着手，设计了项目承担单位科研经费信用评价指标体系。其中经费预算包括预算栏目是否全面细致，金额是否合理；是否存在虚假承诺，自筹经费是否到位；是否按规定执行和调整预算；科研经费年度预算的执行效率。经费管理包括对项目经费是否进行单独核算；对各项目经费审查的胜任能力；对各项目经费的监督管理能力；科研经费合理安排支出情况；科研经费结存结余情况。组织声誉包括被投诉或举报的情况；违法违规行为发生次数。该体系可以全面衡量项目承担单位在项目申请、评审、研究、验收过程中，是否遵循有关科研经费管理的规则、程序和办法。整个科研经费信用评价指标体系中，项目负责人科研经费信用评价指标体系也是一个至关重要的考评环节。这是因为，科学研究极其强调创新性，其不同于一般的活动，只有内行的项目负责人才能够很好地在监督和创新之间保持平衡，为了促进创新，项目负责人的权限往往较大。对项目负责人的信用评价，包括经费预算、经费管理、经费验收，以及职业道德4个方面。经费预算包括是否编报虚假预算，套取科研经费；科研经费合理安排支出情况。经费管理包括虚假承诺、自筹经费不到位。经费验收包括是否对专项经费进行单独核算；是否截留、挤占、挪用专项经费；是否发生违反规定转拨、转移专项经费；是否发生未按规定执行和调整预算。职业道德包括是否提供虚假财务资料；项目经费使用的合理性；被投诉或举报的情况；违规发生的次数。项目评审专家科研经费信用评价工作是一个极其复杂的活动，广泛涉及到科研经费相关知识的运用和信息的处理，任何单一层面的评价都不能反映两者的科研经费信用，从评审胜任能力、职业道德、关联信用3个层面来评价。评审胜任能力，包括对科研经费相关规章制度及政策的熟悉程度；评审专家研究领域与评审领域联系的紧密程度。职业道德，包括被投诉或举报的情况；违规行为发生次数。关联信用，包括对评审项目科研经费信息的保密情况；经费评审的客观公正性；与被评审对象的关联性。对于参加审计科研经费中介机构的科研经费信用评价主要从机构声誉、金融信用、审计信用3个方面来考察。机构声誉包括被投诉或举报的情况；违规行为发生次数。金融信用包括机构的财务状况；机构偿还债务的能力。审计信用包括审计工作的透明度。
4.3科研经费信用征信系统
科研经费信用征信系统包括建设和完善科研经费信用数据库和信用信息共享机制。
（1）制定科研经费信用数据库统一标准是科研信用数据库建设的关键和基础。
目前，已经建立并逐渐成熟的全国征信系统有11315企业征信系统和中国人民银行征信系统，而我国尚未建立全国性的科研经费征信系统。为了对科研经费进行规范而有效的监督，全国范围内对科研项目经费信用进行征信势在必行，信用数据库建设需要一个统一的设计标准。建议有关部门按照科研经费信用信息收集、记录、整理、使用的要求，研究信用信息共享平台系统总体方案，构建总体框架，设计科研经费信用数据库全国统一标准。
（2）重视科研经费信用信息的共享使用。
科技经费主管部门，建立科研经费信用共享机制，充分发挥科研经费信用信息共享的作用。应把信用信息作为管理和决策的重要依据之一，仔细查询相关承担单位、课题负责人、项目评审专家，以及中介机构的信用信息，确保经费信用管理贯穿于项目申请、评审、立项、预算、实施、结题、验收等项目管理的全过程中。
4.4科研经费信用监管机制
科研经费信用监管机制包括科研经费信用评级和科研经费信用分级监督管理。根据相关主体科研经费信用指标体系的设计，通过科研经费信用征信系统对相关定性和定量指标的收集，对收集到的定量数据进行分析，定性指标则由聘用的专家进行评价。进而对相关主体进行信用评级。评级分值按100分计，结合国际上对信用的5级划分法，将科研经费信用等级分为5类，即AAA、AA、A、B、C。信用评价分值90～100的信用等级为AAA，80～89的为AA，70～79的为A，60～69的为B，60以下的为C。科研经费信用分级监督管理，是一种全新的科研经费监管模式，分级管理，重点监督，准确评定其信用等级，然后有针对性地加强管理，等级越低监管越严，应该对相关主体信用等级为A、B的，加大重点巡视检查的力度；而对于信用等级为AAA、AA减少巡视检查或抽查；对于信用等级为C，一般不予立项资助，直至整顿整改，信用等级提高。
5总结
预算管理作为科研经费管理的核心，不再是简单的成本控制过程，而是一种利用资源增加价值及实现目标的有效方法。优化与完善科研经费预算管理可以充分发挥预算的导向作用和协调控制的功能，提高科研经费的使用绩效，组织和协调资源服务于科研活动，从而增强科研机构的核心竞争力。目前我国在科研经费预算的编制和执行方面存在若干问题，直接影响到预算的执行力和约束力。本文根据实际工作的调研，选取三个关键角度对科研经费预算管理进行优化探讨，主要包括预算科目的编制、预算成本编制以及预算执行中控制体系的完善等。
二、科研经费预算管理现状与成因
（一）科研经费预算科目与会计核算科目不一致，缺乏协调机制我国科研经费来源渠道众多，科研机构性质各不相同。科研经费预算科目和会计核算科目不一致，且缺乏统一、有效的协调机制。经费预算与核算数据归类存在一定的随意性，使得科研预算管理陷入“预算编制和执行两张皮、财务和科研两套账、审计人员两头难”的困境，严重制约了预算管理功能的发挥。科研项目经费预算科目编制与实际财务会计科目有出入，预算与实际支出明细不衔接，在实施操作中难以精确把握。我国科技预算科目体系最早是建国初期参照原苏联体系建立，1986年进行修订，主要包括科学事业费、科技三项费、科研基建费和其他部门事业费中安排用于科技方面的经费，带有明显行政色彩。2007年我国正式实施政府收支分类改革，将科学技术类预算支出分为九款，包括基础研究、应用研究、技术研究与开发等，初步实现科研预算项目与国际接轨。为了适应科研经费预算管理的需要，财政部与科技部于2006年联合版布了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》。该意见设置了包括设备费、材料费、劳务费、管理费等十二类支出预算科目，基本规范了国家项目的预算明细。但是，直到2009~2011年，国家科技投入才实现了真正的统一。863、973、自然基金、重大专项等专项资金首次实现预算科目统一，并明确了开支范围。但是，我国在规范科研经费预算科目的同时，并未对核算科目进行统一界定，出现该现象的主要原因是科研机构的性质存在多样性。我国科研机构经过改革，形成了企业性科研机构、非营利性科研机构和公立事业性科研机构并存的格局，它们分别执行不同的会计制度，如高新技术企业及各大企业集团下属的科研院所均执行《企业会计制度》、高校执行《高等学校会计制度》、财政事业单位性质的科研院所则需要遵守《科研事业单位会计制度》、《行政事业单位会计制度》等。科研机构会计科目的设置主要受所在行业性质的限制，所以虽然不同类型科研机构的科研预算科目趋向一致，但其会计核算科目仍然不能达到统一，这种现象在多家单位合作科研的情况下尤为突出，是业界亟待解决的问题。科研经费核算科目和预算科目不一致，预算与核算内容不匹配，会对后续的预算执行产生不利影响，导致预算管理功能难以充分发挥。
（二）科研成本的预算结构不合理，间接成本缺乏系统核算机制根据国际惯例和课题制的规定，我国科研成本分为直接成本与间接成本。直接成本是指可以直接计入课题成本的费用，如研究经费、设备费、人员费等。间接成本虽不能直接计入课题成本，但也是项目实施不可缺少重要组成部分，如仪器设备的使用费、行政管理费用、非在编研究人员经费等。我国预算编制中长期存在预算结构不合理，即直接成本比重偏高、间接成本比重偏低的现象。课题制虽然明确了直接成本和间接成本的大致范围，但并未明确规定各自内涵和量度。尤其在间接成本核算方面，我国缺乏间接成本的科研经费政策，尚未真正建立起间接成本补偿机制。以高校为例，国内大学目前普遍执行的综合管理费为项目合同额的5-10%，条件费为合同额的4-8%，劳务费为10%左右，合计19-28%，大大低于美国大学对研究经费的预算比例，尤其在人员费用的分类及比例上中美高校之间存在较大差异。美国《A-21通告》列示了科研间接成本的适用范围、概念界定及核算原则等，明确22项不属于间接成本的费用，其中包括校友活动费、招待费、酒饮品费、坏账损失等。而相比之下，我国科研经费对费用的范围和内涵没有如此详细的规定，坏账损失常被计入管理费。我国大学科研间接成本占科研项目总成本的比重仅相当于美国大学平均科研间接成本率的三分之一。另外，在人员费方面，科研人员薪酬机制与奖励办法鉴定不明确，受行业工资总额限制，直接用于考核奖励的资金与薪酬统一，激励作用不明显；管理费则是规定僵化，采取固定比例法且长期保持较低水平，影响了科研工作正常运转。不同来源的科研经费，预算管理要求各不相同，如财政事业性的科研资金采用超额累退制，企业性质的科研院所则采用企业、集团内部的自定比例，这都在一定程度上加大了预算结构的差异性。
（三）科研项目预算执行中缺乏有效的控制机制（包括预警机制及调整机制）科研预算执行的控制体系主要包括预警机制和调控机制。预警是对可能或将要面临的风险进行实时监控和预测警示，从而最大程度的降低损失的行为。通过建立科研预算管理的预警机制，有利于加强风险预测能力，从而有效强化预算的控制力和执行力。而健全合理的预算调整机制则可以有效降低审计风险，提升预算的可行性和执行力。两者相辅形成，互为补充，成为预算控制与约束功能的重要保障，也是科研预单位内部控制系统的重要组成部分。目前，从国家层面和企业层面的相关检查和审计中可以发现，科研经费的控制和监督力度远远不够，没有进行科研项目的立项、实施、验收、跟踪的全过程全生命周期管理。尤其是在预算执行中缺乏高效完整的控制机制，具体表现在缺乏实用有效的预警机制，而变更调整机制更是体制僵化且审批滞后。没有完整的控制机制很难保证科研预算的执行力度，薄弱的执行力不仅会降低科研经费的使用效率，而且会为成果验收和后续审计带来严重影响。
三、科研经费预算管理优化思路
（一）协调科研预算科目与核算科目，推进两者趋同的制度化研究
（1）继续推进科研预算科目的改革。我国应按照OECD组织的要求，在科技预算明细下进一步科学合理的设置便于统计、便于行业比较及国际比较的R&D类分级预算科目，尤其是要进一步提高科研经费预算管理的公开性、透明度和公正性。科研预算科目的改革看似微小，实则会起到四两拨千斤的作用，能够提升科研经费的使用绩效和透明度，使科研活动的财务语言全球化，同时也为科研预算科目与会计核算科目间的协调一致提供了良好基础。
（2）推进科研预算与核算科目趋同的制度化研究。虽然不同类型科研机构会计制度存在差异，形式上似乎无法与预算科目协调一致，但是根据会计科目设置的相关性、实用性原则，为了满足管理实际需要，现行企事业单位会计制度都允许自行增设一级科目和明细分类。这项重要规定为核算科目和预算科目的协调统一提供了极大的可行性。因此，为了提高我国预算管理的整体水平，促进国内外重大科技合作项目的有效实施，政府应从制度层面加快科技经费管理体制的改革步伐，尽早实现科研预算科目和核算科目的协调统一。目前，我国政府正在为提升预算科目与核算科目的协调统一做出努力。新《科学事业单位会计制度》（2014）充分体现了科学行业的特点，反映出以前未能单独核算的内容。如新增“科技产品”科目；将原来的“事业支出”科目拆分为“科研项目支出”、“非科研事业支出”、“支撑业务支出”、“行政管理支出”、“后勤保障支出”、“离退休支出”6项一级会计科目，有效细化了科研活动的成本核算，为科研活动的分类预算管理提供了财务依据；新增无形资产和固定折旧摊销内容，提出“虚提”折旧和摊销的方法，即冲减非流动资产基金，而非计入支出，这种处理方法既能反映资产消耗状况，又不影响支出的预算口径。新《科学事业单位会计制度》既满足了科学事业单位财务核算的需要，又有利于提升单位预算管理水平，对于其他各类科研机构提供了有益的预算管理优化思路。
（二）完善科研成本预算编制，重视人员费与间接成本的预算从国外经验和我国科研经费成本预算管理现状来看，最需要关注人员费与间接费用的范围内涵与度量工作。
（1）改变重直接成本轻间接成本做法，正确认识科研间接成本对科研事业的重要意义。国际经验证明，对科研间接成本的补偿可以弥补公益性科研机构经费短缺，保证科研机构的可持续发展。基础设施、实验仪器设备以及人力物力资源的支撑是科研活动正常开展的前提和保障。所以，首先应从思想上高度重视间接成本的核算与研究，积极探索适合我国科研事业发展的成本核算和成本补偿机制。其次要明确间接成本的范围内涵。科研间接成本的内涵明晰是科研成本核算的基础，目前我国许多学者将作业成本法引入科研成本核算领域，根据成本动因进行成本归集，这要求对成本的构成要素有明确的认识，否则会影响准确性。另外，间接经费的成本率要根据不同性质的项目或单位的实际需求来确定，不能僵化的使用固定的比率。例如管理费，可以参照美国的做法，利用专家评议或同行评议来获得授权的比例。
（2）以人为本，重视人员费的预算。科研人员是科技创新的核心要素，也是科研单位提高可持续发展能力的关键所在。在科技计划的执行过程中要建全科研人员收入机制，适度提高人员费用比例。首先，需要合理提高人员费在间接费用的列支比例，同时注意根据不同项目特点，区别性的测算人员费在项目经费中的比例。例如科研人力资源消耗比例较大的基础性研究领域可适当提高人员相关费用的比例。其次，完善科研人员收入分配制度，拓宽科研人员收入中绩效工资的来源渠道。取消原有科研管理经费中关于全额拨款事业单位的正式在编科研人员不能提取劳务费的规定，真正建立按劳取酬的机制。最后，在科研单位内部形成良好的绩效导向。将“论文导向”“经费导向”转向“科研成果转化和产业化水平导向”，适当引入税收政策和股利政策实现对科技创新的激励。
（三）建立健全科研预算执行中的控制系统，完善预警机制，优化调整机制
（1）建立健全科研预算预警机制。预警机制实质是一种风险控制体系，要求明确认识科研活动的各个关键环节可能存在的风险并制定应对方案。科研经费管理的财务风险分为内部风险和外部风险，内部风险包括支付风险，核算风险和管理风险，关键的风险点有大额资金支付、大型设备采购、在途资金风险管理、预算与项目执行进度匹配情况等等；外部风险主要表现在外协经费流出，项目成果转化成本核算，知识成本对外投资风险。在识别上述科研单位风险的基础上，建议将企业先进的预警方法与科研机构业务特点结合，建立科研预算管理预警机制。我国科研经费来源众多，科研机构性质不同，所以设计预警机制既要体现共性，也要为个性使用留有空间。预警机制设计可遵循以下原则：相关性—根据科研单位的发展规律和结构特点，选出能灵敏准确反映出科研单位风险发展变化的指标体系，赋予权重，设置合理的警戒值，为决策提供有价值的参考；预测性—财务危机预警系统可以预测科研单位财务状况的发展趋势和变化，找到内部薄弱环节，实施动态监控及动态调控，从动态中发现问题、解决问题，将问题解决在萌芽状态；独特性—财务危机预警系统必须根据不同类型科研单位财务的实际情况进行设计和实施，以便有效发挥其预警作用；信息化—完善科研经费管理系统的预警功能，根据不同项目经费预算制定每一期间的预警标准，经费支出达到该标准时系统自动对课题负责人及财务人员发出警告信息，并且预警后的项目支出会得到严格管控。
（一）高校“三公经费”支出的特殊性
高等学校从其性质和社会职能上讲是综合性的提供教学和研究条件的高等教育机构，基于这一属性，高校按照上述范畴发生的“三公”支出往往有其特殊性。主要体现在以下方面：因公出国（境）费：对于一般行政事业单位来讲，因公出国（境）主要工作任务为考察、交流、访问等，防止过高的因公出国（境）费用的目的是控制公款出国旅游等不良社会现象。然而对高校而言，教师学生在日常教学科研活动中发生的参加各类国际会议、学术交流、师资培养培训、合作办学、公派学生交流等出国出境活动应当与上述现象有着本质区别。这些对外交流活动往往是高校加强内涵建设的重要方面，也是衡量高校办学实力和水平高低的关键指标之一，因此不能简单定性为“三公经费”的支出内容。公务用车购置及运行费：该费用一般是指行政事业单位一定级别官员专车和工作人员用车发生的相关费用。对高校而言，除了正常的公务用车费用外，还存在着因多校区办学发生的校区交通车辆的购置与运行费用，以及在教学计划内的教师学生参加各类竞赛比赛、科研学术交流、生产实习及社团活动等日常发生的车辆运行费用，这些费用往往也是和学校的教学科研活动紧密相关的，应当纳入学校正常的教学科研支出，并非是公务用车的范畴，但高校在会计核算时往往不易将此部分支出从车辆运行费中分离，因而导致了公务用车费用的虚增。公务接待费：高校的综合发展需要在各个方面拓展生存空间，教学、科研、学科、实验室、招生就业等等；此外各类评比、检查等活动也始终贯穿于高校的日常管理事务之中，这些都不可避免的增加了高校在公务接待方面的支出。
（二）高校“三公经费”支出的隐蔽性
高校日常各项经济活动均围绕学校的教学科研活动展开，这在一定程度上也无法避免的出现一些应当属于“三公经费”范畴内的支出被“包装”成教学科研的业务支出，主要体现在以下方面：1.通过各类会议转移部分招待费用，从会议费科目列支应当属于公务接待的支出。2.差旅费用中往往包含公务车辆运行的费用，从差旅费科目中列支部分公务用车运行费用。3.通过各类培训班、科研项目变相转移部分应当属于“三公经费”范畴的支出。4.通过虚假的经济事项或票据隐匿部分属于公务接待的支出，最常见的有购买电子产品作为礼品、购买消费储值卡换开为“办公用品”发票等等。此外，部分高校还通过下属科研院所、经济实体等关联单位转移支付“三公经费”支出，这一类的行为往往更加隐秘，难以被发现并归集到“三公经费”支出之中。由此我们不难发现，现阶段高校“三公经费”的公开，仅仅是对已经发生的相关支出的分类汇总统计，只能片面的反映高校“三公经费”的真实情况，缺乏从预算到核算、决算、公开、监督这一过程性的管理，“三公经费”公开的质量和可信度都不高。
二、推进高校财务精细化管理，有效监管和控制“三公经费”
（一）做好预算编制精细化，从源头控制“三公经费”。
预算编制是高校各项财务管理工作的出发点，也是控制“三公经费”的第一道关口。目前，大多数高校在预算编制过程中，往往采用“经验主义”，通常在以前年度预算数和决算数的基础上简单加加减减，带有很多主观性，缺乏对各项预算支出进行科学的合理化测算。笔者认为，高校首先应当将“三公经费”从基本支出预算中分离出来，按照项目支出编制预算。这一点包含两个层面：第一是部门预算中将“三公经费”单独预算，目前各高校已经基本实现；第二是将校内预算与部门预算接轨，也单独安排因公出国（境）、公务用车购置与运行、公务接待等三项支出，杜绝“两张皮”的预算。其次高校应当根据学校发展的工作计划和切实需要，在遵守国家相关法律法规的前提下，对三项支出精细化测算。例如：因公出国（境）费用，可以根据因公出国（境）团数和人数详细测算出国（境）交通费、住宿费、伙食补助费、签证费、其他杂费等；公务用车购置及运行费用，应当分别测算车辆购置及运行两部分费用，其中运行费可根据公务用车数量测算车辆保险费，根据行驶里程历史数据测算燃料费及安全奖励费，根据车辆年限测算维修费等等；公务接待费用应当参照国务院颁布的《党政机关国内公务接待管理规定》，结合当地物价水平，根据预计的公务接待的次数人数，合理进行测算。总之，高校“三公经费”从预算的环节开始就应当做到有理有据，有账可查。
（二）做好内部控制精细化，从制度上约束“三公经费”。
建立完善的内控制度是降低“三公经费”支出的重要措施和有效途径。高校应当制定约束“三公”行为的相关制度，明确相应职能部门的管理权限，履行严格的审批程序，建立预警制度，完善监督机制。例如：对于因公出国（境）行为，经过学校决策机构审批同意后，由外事部门对外出事项与任务、外出人员、目的地、外出天数、经费预算等信息进行校内公示，事后再对每次出国（境）发生的所有支出明细进行公开，据此比较是否有超预算范围的支出发生；对于公务用车，应当由相关职能部门扎口审批，对用车事由、用车时间数量、行驶里程等信息做好备案登记，防止未经审批用车、超审批范围用车甚至公车私用等行为；对于公务接待，也应当由相关职能部门扎口管理，避免未报批接待、超标准接待等违规行为。此外，对于三项经费的支出，财务部门可以建立预算执行预警制度，当支出总额度达到预算额度一定比例时，应当提醒学校管理部门和决策机构。
（三）做好会计核算精细化，准确归集“三公经费”。
笔者前述已经提到，现阶段高校“三公经费”的公开仅仅是一个事后反馈，是对已经发生的相关支出的汇总统计，带有很大的主观性和弹性空间。高校财务部门应当在进一步明确“三公经费”内涵的基础上做好核算过程化管理。首先，应当在财务系统中按照政府收支分类科目明细设置因公出国（境）费用、公务用车购置、公务用车运行维护费、公务接待费等四个二级明细科目，实现和预算的无缝对接。其次，财务人员核算时应当仔细甄别，避免将与教学科研等活动相关的支出归集到“三公”支出，人为扩大“三公经费”。具体实务操作中应当重点关注以下经济事项：将各类学术会议、评奖比赛中的工作餐归集到公务接待费用；将教师学生参加生产实习、社会实践等活动教学用车费用归集到公务用车运行费；将出差过程中发生的伙食补贴标准限额下的餐费归集到公务接待费；将按照教学计划安排的教师学生出国交流的费用归集到公务出国境费用等等。最后，财务部门在核算过程中应当仔细审核“三公经费”支出的审批权限和支出明细，杜绝缺审批程序、超预算超标准的“三公”支出从财务报销付款；同时应当强调预算执行的刚性原则，严禁在会计科目中相互调剂，严禁在其他预算经费中列支“三公”支出，变相隐匿“三公经费”。
（四）做好信息管理精细化，及时监督“三公经费”。
首先，高校应当尽快推行公务卡结算，实现支付信息的电子化，有利于财政部门将公务支出信息统一纳入财政动态监控的范围。其次，有条件的高校可以利用校内财务信息管理平台，授权校内相关机构部门，例如审计处、监察处等，或者相关人员，例如学校纪委委员，工会代表、教代会代表等实时查询“三公经费”支出的权限，做到真正的动态监控，也能有效遏制“三公”支出。
三、结束语
1.1存在的问题
1.1.1预算编制不合理一方面，在科研项目进行申报的时候，大部分高校只注重技术，预算书随意撰写，甚至出现由学生撰写的现象。高校对经费的管理不够重视，对课题研究经费的总体支出状况分析不够客观，预算编制不具备合理性、规范性和科学性。另一方面，对科研预算的审核也易出现问题，科研管理部门和财务部门对预算的审核不够严格，在立项后，经费使用很难按预定计划执行。
1.1.2科研经费到账时间周期长经费到达高校需要经过科研部门确认下发，到账后需要财务管理部门进行相关信息的确认、经费分配使用等一系列步骤。在这个过程中缺乏快速、有效、科学的方法，常常出现下拨滞后、经费与科研项目不对应、转拨不及时、变相截留科研经费等现象。
1.1.2经费支出不合理理论上，科研经费在报销、支出上均由财务部门统一管理，应该具有合理性。但在实际的工作中，由于种种原因，财务部门不能准确地掌握科研项目的预算信息，从而导致核实支出时发生与预算不一致的现象。另外，有的科研人员对经费的管理经验尚浅，不能按照规定办理业务，加大了科研经费在执行时与预算的误差，影响了科研项目的整体绩效和竞争力。
1.2解决对策
1.2.1统一管理方法在科研经费的管理上需要不断完善管理制度，力求建立科学、合理的经费管理体制，在各个部门之间建立统一的目标，使所有人朝着一个目标努力。高校科研经费的管理是一个长期的过程，经常出现预算与实际情况相背离的情况，这就要求相关单位及时了解科研项目最新发展的信息，自主合理地对高校经费进行调整。建立全过程、全员参与、全方位监控的网络化科研经费质量管理体系，实现高校科研经费从预算、核算、使用到经费结算的全方位管理、全程管理。
1.2.2引入第三方预算机制科学研究具有不确定性，导致在预算的初期很难估计具体的经费数，怎样减少经费预算与实际的偏差，成为了预算环节普遍关注的问题。传统的方法是弹性经费预算，即申报合理的经费范围，只要经费的实际使用数量在此范围内即可，但是，随着科研方式的不断变化，单纯的方法已经不能满足需求，所以需要将第三方机制引进来，由第三方站在局外人的立场上对申报的项目经费进行评估，提高预算的客观性与合理性，使经费预算管理更具灵活性。
1.2.3信息化管理建立高校科研经费信息共享平台，完善信息化绩效管理机制，依托网络信息平台，提高资金的使用效率，避免出现随意支出的现象。将科研经费管理的重点由结果转向过程，在管理的过程中相互协调沟通，解决信息不对称给工作带来的问题，形成相应的监督机制，为科研经费绩效评估提供基本的参考数据。随着网络时代的发展，信息化管理已成为可能，CNKI科研管理系统V2．0版是一款为高校、科研院所提供科研管理信息化解决方案一站式服务的全新软件，可以有效地实现绩效管理的目标。
1.2.4绩效管理经费管理制度的缺失使财务部门偏重于收支管理，科研管理部门偏重于对科研项目的鼓励，两者容易出现失衡的情况，没有统一的全局性目标，同时内部审计部门也没有对科研项目的绩效进行总体的考核，使得高校科研经费在管理上问题重重。使用绩效管理可以有效地解决这一难题，落实经济责任，提高管理效率，使高校科研经费的管理更加灵活、规范。
1.2.5管理针对性要根据不同性质的科研项目进行不同的管理，实行切实有效的管理方法，建立包括学校法人、院系、项目负责人在内的责任主体体系，明确绩效管理的目标，完善绩效考核体制。
2信息化管理平台详情
信息化绩效管理在科研项目中的应用越来越普遍，这一管理方法因自身存在的优点，得到了各高校的关注。
2.1信息化管理平台结构运行表从信息化管理平台结构的运行表中可以看出，科研管理平台和财务管理平系得更加紧密，有助于实现绩效管理的目标。
2.2信息化管理平台经费管理
2.2.1预算管理在科研项目申报的过程中，通过信息化平台进行管理可以使预算编制和预算审核有机结合，真正实现了预算管理的科学、合理和真实。特别是在纵向上应该在项目允许的范围和计价标准内，根据课题的实际需要进行科学的预算管理。
2.2.2下拨经费管理高校科研经费信息化绩效管理平台可以实现科研项目相关信息的共享。通过信息平台，高校可以及时了解科研项目的进账信息，对资金进行及时申领，方便科研部门根据信息的具体情况对申领、到账、合同进行统一分配和管理。在合同签订后统一下发、转拨，财务部门也可以根据科研经费的具体情况统一为科研部门提供票务服务，加快了经费下拨的速度，缩短了管理的周期，提高了经费分配管理的科学性、及时性和准确性，大大地提高了经费管理的效率。
2.2.3经费支出管理管理平台可以及时准确地提供科研项目的账面明细，方便掌控。在科研项目建立之后需要将相关的信息录入信息管理平台，在项目报销时，管理平台可以快速、准确地根据预算数据对资金适用范围进行严格控制，实现经费使用科技化，在重大技术和研究内容调整上可以更加及时、动态、准确地反馈科研经费的使用状况，使各项目的支出等信息更为透明，管理更加高效便捷。
2.2.4结题、决算管理科研人员可以通过管理平台，按照财务明细，进行严格的经费决算，财务管理部门进行审批，可以提高经费使用的真实性和准确性，减少经费流失情况的出现。例如：有些高校存在科研项目结束后依然长期挂账的现象，信息化绩效管理可以有效地避免这类情况的发生。
2.2.5信息化管理与绩效管理的关系信息化管理是实现绩效管理的必要手段，绩效管理是信息化管理的最终目标，二者相辅相成，缺一不可。
3结语
（一）“三公经费”公开有助于加快信息体系建设的步伐
高校财务管理目前基本实现了计算机网络化管理，制度公开、数据录入、业务来往等，都可以借助计算机手段实施。相对于手段运用，信息体系建设还有很大不足：一是表现在财务信息公开的内容、范围、程序等不够健全，如何细化管理信息还需要提升；二是信息反馈和监督体系不健全，有条文，缺少互动、解释、引导等手段，不利于监督体系构建，财务管理信息的公信度有待提高；三是高校内部财务信息管理系统需要完善，如学校与二级学院、科研单位的财务管理。“三公经费”公开落到实处，对学校财务管理体系建设提出了更高要求，高校财务信息体系要着眼细、实、快、准，才能适应“三公经费”公开的更快发展要求。
（二）“三公经费”公开有助于降低或减少行政运行成本
国务院颁布实施《机关事务管理条例》第33条规定：政府各部门应当执行有关因公出国(境)的规定，对本部门工作人员因公出国(境)的事由、内容、必要性和日程安排进行审查，控制因公出国(境)团组和人员数量、在国(境)外停留时间，不得安排与本部门业务工作无关的考察和培训。“三公经费”公开，定点、定项目、定人员、定费用，高校财务管理能够“有法可依”，减少资金运用中的盲目、虚报、欺诈等行为，增强透明度，利于监督，这就可以最大限度地管理好资金运用，降低了行政运营成本。
（三）“三公经费”公开有助于优化财务管理结构
从组织管理角度而言，目前高校财务管理结构存在两大缺陷。一是现存预算管理体制是以条块分割为主要形式，虽然是刚性管理，但由于财务管理在安排预算时，特别是对二级独立核算单位实行一次性支付，难以正确反映资金的使用情况，在确保信息的客观性和准确性上有一定的困难，特别容易虚增“三公经费”的支出。二是核算与预算、决算的脱节，核算部门作用没有发挥应有的审查、核对、监督作用，部门的功能削减，容易导致财务信息整体失真，即使财务信息公开也会出现数据不准确。“三公经费”公开要求财务管理结构进一步优化，要确保核算与预算、决算环环相扣、高度负责、落实到位。
二、“三公经费”公开在财务管理中应适度关注高校特殊性
“三公经费”公开是立足规范、有效、节约、提高管理公信力的有力之举。对于财务管理而言是“以公开促管理，以公开增效益”。过犹不及，在推进“三公经费”公开时，有必要深入了解高校工作的特殊性，实事求是，以彰显财务管理工作的服务功能，体现以人为本的工作理念。
（一）当前高校依然是行政化管理，“三公经费”公开需要加强经费甄别
我国的高校目前都是有一定行政级别，校内也是按行政级别进行管理。去行政化，教授治校，增强高校的自成为近期高校改革的热点。从人员类别看，学校主要形成两大类：教师和行政人员。但不少行政干部身兼两职，即是领导干部又是教授，在“三公经费”使用上有很大游离空间，甚至自己监管，直接挑战财务监督机制，造成“三公经费”高居不下。同时，由于高校的教育特殊性，因公出国（境）费用比较多，但大多用于学术交流、师资培养、学生交流等项目，这是提升学校办学水平和实力的必由之路，它与公款出国（境）旅游不一样，在“三公经费”公开、加强财务管理时需要与上级管理部门沟通，给予适度的照顾。
（二）高校是培养学生的场所，“三公经费”公开在涉及学生活动时应加强区别
目前高校规模发展很快，不少学校有两个或两个以上校区，学生往来于不同校区做实验、上课等日常交通，学生毕业设计，下场实习等教学实践环节，在运行管理上，一般学校采取自行承担，没有实行外包。这些费用应该是高校正常的教学业务费用，与“三公经费”中的公务用车有本质区别，但在会计核算和相关数据统计时将其覆盖在内，导致高校公车费用巨大。财务管理显然需要高度重视，加以区别，要真实反映“三公经费”支出情况。
三、财务管理要创新思路应对“三公经费”公开要求
（一）完善财务信息公开机制，强化互动、反馈工作
财务管理工作要适应“三公经费”公开要求，首先要在目前信息公开基础上，进一步完善相关机制。一是进一步完善领导机构。“三公经费”公开是国家推进改革的重要举措，学校各部门应当有高度的政治自觉性，响应国家要求，推进这项工作的深入开展。在校级层面要设立学校财务信息领导小组，相应部门和二级学院要设立财务信息管理委员会，组织机构不仅有领导、财务管理者，还应吸收教师参与，提升信息公开的公信力。二是在财务信息允许范围内，最大限度地公开学校“三公经费”管理内容，要明确相关财务管理的程序，同时对有限公布的信息要设置密码，保证信息的私密性。三是研究互动、反馈机制。“三公经费”公开是一个上下互动、监督落实的过程。财务部门不仅做好执行工作，还要做好解释工作，甚至做好上传工作，保证信息公开和解惑的渠道畅通。
（二）强化校级财务管理，精简部门财务人员，确保“三公经费”公开的权威性
由于高校规模大，机构、组织多，往往部门内部也设立负责部门财务的岗位或人员，一方面增加了人员开支，更重要是形成部门利益，甚至是私设小金库现象，不利于财务统一管理，削弱“三公经费”公开权威性。因此，要尽量减少涉及财务岗位的部门。“三公经费”使用最终解释权在校级财务管理部门或学校信息公开领导小组。
（三）完善会计核算体系，全面、准确反映“三公经费”情况
如上所述，高校在“三公经费”支出中有自身特点，因此在全面理解“三公经费”内涵基础上，征得上级财政主管部门的同意，完善学校“三公经费”核算体系。一是可以单独设置“三公经费”相关明细科目，如特别针对高校出国问题可加以区别，设置“学术交流类”、“学生交流类”、“教师培训类”等。二是重视项目核算。由于高校具有研究，科研项目经费比重大，科研经费中涉及“三公经费”也很多，需要高度重视。三是建立“三公经费”支出预警机制，对相关部门“三公经费”要定期反馈信息，使资金使用更有效。
（四）加强审计，加强监督问责，保证“三公经费”公开落实到位
加强“三公经费”使用管理，一方面通过透明、公开机制加强监管，更重要是需要专业的监管部门长效监管。学校审计、监察部门在新形势下必须发挥积极作用，要自觉监管经费使用的全过程，一方面要督促财务部门使用好“三公经费”，另一方面要帮助财务部门查缺补漏，完善制度、机制上的不足，共同努力完成“三公经费”公开的目标。
四、结语
（一）存在的问题。我国针对消防经费预算出台了一系列的规章条例，但是这些规章条例在实际工作中并没有得到很好的贯彻执行，究其原因，一是这些法律法规可操作性不强，在经费预算执行过程中无法对行为主体进行约束，失去了权威性和严肃性。二是消防部队预算法规意识不强，随意调整预算的情况时有发生。三是预算基础工作不稳定。一些单位会计核算不规范，提供的相关数据不准确；部分单位重视支出，不重视收入，资金的安全性上存在漏洞。上述问题的存在，导致预算编制和执行存在薄弱环节，具体表现在：一是预算的编制内容不完整。如一些单位没有将上年度的超额经费纳入下一年度经费预算，将当年的部分收入隐藏起来，未列入下一个年度预算中；还有一些单位列入预算的项目不全，预算安排也不够具体，没有针对性的文字说明，更有预算出现赤字的现象。二是预算执行过程不规范。有些单位在预算编制中没有听取业务部门的意见，财务部门自己说得算，造成经费预算与执行不统一。当预算经费无法满足需要时，可以不经过任何审批手续，随意调整经费，对年终超预算情况不正常上报，预算管理工作缺乏严肃性，随意性大。三是预算安排不合理，存在浪费现象。四是预算执行存在脱节的现象。
（二）问题的原因。从主观上分析，一是不少领导思想上对预算管理工作不重视，对预算管理工作的重要性认识不够，造成财务人员对经费预算管理工作的宣传不到位，同时，在预算执行中也缺乏制度措施约束财务人员的行为。二是受财务人员自身专业能力和专业水平的限制，预算编制粗糙。从客观上分析，首先，人员职责不清，不少单位的预算编制与审核为同一个人；其次，预算经费审批严谨性不够，监督把关不严；再次，缺乏切实可行的奖惩制度。
二、加强经费预算管理的对策
（一）加强预算机制建设。
1.首先，要增强对预算重要性的认识，做好事前有效控制。结合消防部队实际，预算编制要做到四摸与四看。所谓四摸，就是一要摸清今年的工作重心是什么，有哪些工作任务，领导对工作的想法；二要摸清明年对经费的调整变化情况；三要摸清每年经费使用情况与市场有什么变化；四要摸清各个单位对预算安排是否有意见。四看，即一看预算收入是否符合规定，编报收入是否真实；二看预算支出是否符合相关规定与标准；三看预算安排的重要项目有没有进行论证；四看单位每年预算的结余情况，对预算报表把好质量关。
2.强化预算执行监督工作。对经费审批要严格把关控制，对所需报销的账目要进行严格审查，做到三查五不报。三查，简单来说就是对开支查看有没有计划；对报销发票查看是否完整；对手续查看是否符合规定。五不报，即不报预算外的开支，不报超出业务范围的经费，不报手续不全、审批有问题的经费，不报不符合财务制度的经费。
3.保持预算平衡，提升综合效益。保证预算平衡，使各项业务能够健康协调发展。对一些合理需要增加的预算项目进行增加，需要减少预算的项目合理减少，使预算结合实际，提高预算的合理性与适应性；对预算经费管理实行责任制，分级负责，同时配合奖惩制度，调动相关人员的积极性，提高经费使用的综合效益。
（二）规范经费收支程序和预算关系。首先将所有的经费纳入预算管理中，每一个项目的预算经费都要在单位整体预算下，所有经费支出都要符合相关制度与标准，由经费预算管理部门统一进行审核，以减少经费分配不合理、不均衡的现象。其次，要不断扩大集中使用经费的范围，对经费的流动要严格控制，消除经费随意支出与垫付的现象，并且尽量采用网上银行结算。再次严格预算审批过程，对超出预算确需调整的，要在规定的时间内向上级汇报审批。最后明确经费预算的目标，对由于预算不够而借垫款的，特别放置在一类里，在进行年度预算结余时应要求其一一偿还。
（三）细化预算编制项目，建立科学管理制度。第一要对财务人员经费预算编制的方法进行细化，特别是对上一年度的人员工资、福利、退役费、住房补贴等进行细化。第二是对消耗性的开支预算编制的方法进行细化。第三是对专项经费预算标准方法进行细化。细化预算编制需要短中长期各项经费预算计划的配合，这样才能够更加科学合理有序地安排经费，经费操作也更加简便。
（四）编制预算工作程序要严格。每个业务部门都要根据本年度的实际工作情况编制预算明细表，包括经费的使用情况以及需求情况，并在规定的时间内报送相关部门进行审批。财务部门对各个业务部门上报的经费预算需求进行审批时，不仅要查看经费使用是否合理，还要针对未来工作的安排以及财力情况进行衡量，从而使各个部门的预算达到平衡，审批后要上报到党委，经过讨论决策同意后执行。另外，在预算的编制及执行过程中，财务人员要坚持岗位不兼容的原则，预算的制定与审核要分开，避免使预算的制定、管理演变为形式化。
（五）强化经费预算编制的审计。一是经费审计内容要完整。审计的内容包含预算编制的内容是否合法、有理有据；预算制定的标准与依据是否符合规定；编制预算收入的基础资料是否真实、可靠；预算支出是否合理、合法。二是审计方法要合理。方法合理要做到四个结合。第一，预算制定报表要与实际情况相结合；第二，经费预算审计要与专业审计相融合；第三，经费预算制定要与日常审计调查结果结合在一起；第四，检查问题与探究问题相结合，这里的检查问题指，不但要检查出一些单位在经费预算编制中出现的问题，还要对其进行全方位、客观的分析研究，有针对性地提出相关可操作的解决办法与对策。
三、结论
[关键词]准备金评估，偿付能力，个案准备金，在途准备金
自2002年新版《保险法》规定“保险公司必须聘用经保险监督机构认可的精算专业人员、建立精算报告制度”之后，中国保监会相继颁布《保险公司非寿险业务准备金管理办法(试行)》(以下简称《办法》)和相配套的实施细则。该《办法》首次提出采用精算方法评估准备金，并建立非寿险业务准备金制度，其实施对保险公司稳健经营、监管机构准确评估非寿险公司负债、防范承保风险、保证充足偿付能力有重要的意义。然而该《办法》在指导公司实践中，在数据质量要求、准备金分类认识、评估方法等方面仍存在一些问题。
一、评估原则
在美国，《财产／意外险赔款和理赔费用准备金原则的声明》中提出准备金评估四原则：1.准确、可靠的赔款准备金估计基于合理的假设和精算方法。2.准确、可靠的理赔费用准备金基于合理的假设和精算方法。3.赔款及理赔费用准备金具有内在不确定性，准备金估计范围更为准确合理。4.在准确合理的准备金范围内，最合适的准备金值既依赖于各估计值出现的相对概率，又依赖于财务报告目的。
在我国，准备金管理办法尚未明确提出评估应遵循的原则，但强调谨慎性原则，如“采用至少两种方法进行谨慎评估，并根据评估结果的最大值确定最佳估计值”。
通过比较可看出，准备金管理办法出于监管的目的，要求根据评估结果最大值确定最佳估计的做法非常谨慎保守，但最大估计值可能远远偏离最终实际赔付值，无法真实反映公司实际负债。而在美国实务中，精算师运用精算方法给出准备金估计范围，管理层根据财务报告的目的以及各种值出现的相对概率，在评估范周中选择最佳估计作为公司报告值。美国监管会计(SAP)也曾偏好于产生最高负债值的方法，并要求机动车辆责任险、产品责任险、医疗事故责任险、劳工补偿险、信用事故险责任准备金必须达到用特定公式得出的最小值(根据保费的一定比例)，否则提取超额法定准备金，但最终遭到许多公司反对，认为其不能反映负债真实水平，并于2001年取消了这些规定。
二、准备金分类
根据准备金管理规定，非寿险业务准备金分为未到期责任准备金和未决赔款准备金。其中，未到期责任准备金包括长期责任准备金和短期险业务的未到期责任准备金。未决赔款准备金包括已发生已报案未决赔款准备金、已发生未报案未决赔款准备金和理赔费用准备金。
在美国，根据险种类别、保单期限，对长期和短期保单计提未赚保费准备金。《财产／意外险赔款和理赔费用准备金原则的声明》将赔款准备金分为个案准备金(或称已报案未决赔款准备金)、已报告赔案未来进展准备金、重立赔案准备金、已发生未报告IBNR准备金、在途准备金(或称已报案未立案准备金)共五类。已发生未报告准备金为纯IBNB准备金，在途准备金是由于保险人记录过程消耗时间所导致，实务中两者通常无法区分。声明中还指出，广义IBNB准备金还应包括对未决赔案未来进展的资金准备和重立赔案准备金(在某些情况下，结案后支付赔款实际并不重新开案，而是作为已知赔款的未来进展)。
理赔费用发生于赔案报告和理算、赔付的整个过程，已报告赔案和未报告赔案都包含理赔费用。在美国，理赔费用准备金应与赔款准备金并列，而不是赔款准备金的子类。我国却把理赔费用准备金当作未决赔款准备金的子类，同已发生已报案未决赔款准备金和未决赔款准备金并列。
我国理赔费用包括直接理赔费用和间接理赔费用。直接理赔费用包括专家费、律师费、损失检验费等发生于具体赔案的费用，之外费用属于间接理赔费用。在美国，理赔费用包括可分配和不可分配理赔费用准备金。1998年之前，关于独立理算师的费用，不同公司有不同的界定方式。直到1998年，联邦保险监督官协会(NAIC)为了各公司报告的理赔费用一致，规定直接理赔费用仅指与辩护、诉讼和遏制医疗成本相关的费用，所有理算师(内部理算师和独立理算人)费用均被认为是不可分配理赔费用。
三、准备金评估方法
(一)未到期责任准备金评估方法
根据准备金管理办法，未到期责任准备金评估采用1／24法或者1／365法提取未到期责任准备金。以前《保险公司财务制度》规定的1／2法，要求一年内保费收入均匀流人，假定平均起保日在年中，如果保费收入集中于上半年，必然高估未到期负债，低估当年利润，使部分利润推迟至下一年反映。反之，会导致准备金提取不足，危及偿付能力。相比之下，1／365法假设条件更为宽松，对现实背离的可能性较低，评估的准确性较高。
对长期保单未到期责任准备金评估，准备金管理办法中没有单独规定。根据比例法原理，主要采用1／365n(n表示保单期限)，是对1／365法的一种扩展。该方法沿用了1／365法“保单期限内，风险均匀分布”的重要假设，而这一点对于长期保单通常不满足，如消费信贷保险风险递减，建筑工程保险风险递增，保证保险风险集中程度较高。因此，采用1／365n法不能准确反映长期保单风险分布不均匀的特点。另外，采用日比例法计算的未到期责任准备金不得低于预期未来赔款与费用扣除相关投资收入的余额或者评估日假设所有保单退保的退保金额，否则提取保费不足准备金。
在美国，未赚保费准备金按险种类别、保单期限，采用不同的评估方法。短期合同采用1／365法逐单评估，主要由会计部门负责。长期保单合同，考虑到风险分布的不均匀，最初采用78法则或逆78法则。然而在实际中，风险的分布不可能服从严格的等差递增或递减。因此，1995年美国保险监督官协会NAIC规定了长期保单未赚保费准备金评估的3个测试规则，未赚保费准备金不得低于3个测试的最大值。1997年9月，该规则被重新修订并首次要求在1998年财务报表中，精算声明必须包含对长期未赚保费准备金的精算意见。
美国监管会计计提长期保费准备金的财产／意外险包括：职业责任险中，涉及被保险人死亡、伤残和退休而附加延长期保险保障的职业责任险；质量担保保险；其它趸缴保费或固定保费的保险期超过十三个月的保单。但不包含财务担保保险、抵押贷款保证保险及担保保险。测试1考虑退保因素，未赚保费准备金必须足以应对退保。测试2估计赔付和费用进展及分布，根据未来赔付和费用占总赔付和费用的比例乘以签单保费估计未赚保费准备金。测试2消除了比例法计算内在的“增长惩罚”。如果10%的总赔付和费用发生在保单签发时，那么年末最后一天签发的保单，未赚保费准备金为90%的签单保费。如果采用日比例法，则将所有的保费都转为未赚保费准备金。这样，如果保险人保费增长速度很快，使用监管会计规则，不允许保单获得成本递延摊消，盈余会因为保单获得成本而流失，导致“增长惩罚”。测试3为保费充足性测试，未来期望赔付及理赔费用从发生折现到评估日的现值扣减未来保费从收取折现到评估日的现值。测试3允许保险人用评估日到赔案及费用发生日之间的预计投资收益来冲抵未来赔付支出。由于允许贴现，需要确定风险边际，因而贴现率选取净投资收益率扣减1.5%和5年期债券收益率中的较小值。测试3实际上忽略了签单保费(前两个测试以签单保费为基础)，完全根据保单未来风险计算期望净现金的流出。如果保单定价明显低估，那么未赚保费准备金可能会超过签单保费。
比较可看出，我国保险公司数据信息系统还不完善，对于短期保单，并非所有公司都有能力采用1／365法，部分公司采用1／24更符合公司实际。长期保单未到期责任准备，简单比例法(1／365n法)同美国监管会计3个测试相比，准确和谨慎程度还有所差距，主要体现为：1.不能准确反映长期保单损失不均匀分布的特点。2.我国公司处于快速增长阶段，会带来“增长惩罚”。3.对于偿付能力存在问题的公司，更容易通过低价销售保单“圈钱”来掩饰公司的流动性压力，此时未来负债可能会高于签单保费，而根据我国保费不足测试，未赚保费永远低于签单保费，从而无法真实反映公司的实际偿付能力。
(二)未决赔款准备金评估方法
已报告赔案的理赔涉及到案件受理、现场勘查、责任审核理赔、残值和追偿款收入估计。在我国，已发生已报案未决赔款准备金主要采用逐案估计和案均赔款法。在美国，已报案未决赔款准备金是由理赔人员的负责，由理赔部门完成，采用的方法主要有逐案评估、公式法或平均赔付成本系统。
长期以来，我国财产险公司精算没有得到重视，财产保险主要为短尾业务，IBNB准备金比重相对较小，采用不高于当年实际赔款4%提取，强调已报案未决赔款准备金的准确性。但随着职业责任险、医疗事故责任险、雇主责任险等长尾险种的开发，全民保险意识、法律意识增强，已报告赔案最初赔款估计必然无法完全准确，因此采用逐案评估法、公式法和各种赔付成本系统估计已报告赔案，而将已报案赔款的未来进展归人广义IBNR准备金，强调已报案未决赔款准备金的一致性，广义IBNR准备金的准确性，会成为必然趋势。
对IBNR准备金估计，准备金管理规定，根据险种风险性质、分布、经验数据等因素，采用链梯法、案均赔款法、准备金进展法和B-F法，至少同时用两种方法进行谨慎评估。
在美国保险实务中，准备金评估方法主要分为三类：损失进展法(包括链梯法、案均赔款法、准备金进展法)、损失率法、两种方法的综合(B-F方法和S-B方法)。采用链梯法，准备金评估结果对流量三角型左下角数据极为敏感，进展因子较小的变动就会导致评估结果巨大的波动。而损失率法过于重视近期赔付经验，忽略赔付进展规律，很难符合实际。S-B方法(又称Cape-Cod方法)同B-F方法类似，都综合运用赔付延迟模式规律和基于风险的期望赔付率，其最大创新之处在于使用历史经验数据来估计最终期望损失率，而不依赖于赔付经验判断最终损失率。因而在再保险业务中，再保险人因缺乏最终损失率，或者当定价精算师的期望损失率与实际经验不一致时，该方法更为有效。
(三)理赔费用准备金
在美国，可分配理赔费用可直接分配到具体赔案，因而可分配理赔费用被分为已报告和IBNR部分，所有对赔款数据的分析也同样适用于直接理赔费用。当可分配理赔费用与赔付模式一致时，可分配理赔费用与赔款相加以评估未决赔款准备金，否则单独评估可分配理赔费用准备金。不可分配理赔费用准备金评估，目前美国运用最为普遍，最合理的方法是基于操作过程的Johnson方法。
考虑到我国保险公司数据库信息不够完善，直接理赔费用数据严重缺失，根本无法采用流量三角形方法进行评估，只能对已报告赔案的理赔费用采取逐案评估法。由于数据积累有限，间接理赔费用的数据达不到Johnson方法的要求，因而只能采用比率分摊法。
四、考虑因素
准备金评估过程中需要考虑多种因素，如数据质量、保·单条款、外部环境等。准备金管理办法规定“保险公司提取的各项准备金不得贴现”，要求在准备金报告中对数据的完备性、准确性及存在的问题进行说明，但并未对衡量数据质量的标准详细解释，其他考虑因素都不曾提及。
美国《财产／意外险赔款和理赔费用准备金原则的声明》，指出，数据的趋势、承保、理赔处理、数据处理过程及法律和社会环境的变化，对准确解释和评价已观察数据，选择评估方法非常必要。另外，了解保险公司业务特征，熟悉保单条款、免赔额、残值迫偿款、保单限额和再保险安排对准备金评估也很重要。因而在准备金评估中，精算师需要考虑以下因素：
(一)数据因素
在《财产／意外险赔款和理赔费用准备金原则的声明》中，对数据分类的五个重要日期(事故日、报告日、记录日、会计日、评估日)、数据的组织形式(事故期、报告期、保单期数据组织形式)、数据的同质性和可信性、进行了明确的界定和详细的说明。数据分组需要考虑同质性和可信度，按照承保风险性质、风险类别、赔案进展模式等特征进行数据细分，可增强同质性，提高评估准确性。但对同质性的要求不能过于严格，数据分的越细，风险的同质性越强，但同时会导致每一类别数据量的减少，从而影响数据可信度。因而可信度与同质性不能同时兼顾，在进行数据组织和整理时，精算人员必须在两者之间寻找合适的平衡点。
实际操作中，精算师不可能在任何时候都获得完全准确、合适、充足的数据，因而只能根据可获得数据进行分析。但在1991年ASOP(精算实务标准)No.9中规定，“如果精算师清楚所获得数据受限，必须进行披露”。在评估之前，精算师还需要识别可疑的数据，确保精算数据同其他财务报表数据的一致性。
在1993年ASOPNo.23中对数据的选择、依赖于其他数据提供者、数据的评论、数据的使用、数据质量的披露等方面给出指引，适用于定价、准备金和价值评估等领域。其中指出，判断数据充足性，若不足以进行分析，精算师应要求获得充足的数据或拒绝任务；评论内外部数据是否一致；描述数据是否存在缺陷；如果依赖于其他人提供的数据，应进行披露；精算师应考虑目前数据与过去数据的一致性；任何对数据的调整和修正都必须进行披露。
(二)折现问题
赔款和理赔费用准备金折现的合适性一直存在争议。1992年ASOPNo.20指出，在并构或转移未到期责任风险时，赔款准备金会被折现。折现率可根据市场利率、投资组合收益率选择，有时会作调整以反映风险、投资费用或税收。A.SOPNo.9中指出，如果财务报表采用折现值，精算师需要考虑由于折现带来的不确定性，并披露现值、折现利率、折现数额。
(三)报告模式、进展模式。理赔模式
财产保险赔案报告较快，而责任险赔案报告延迟时间较长。保险人的赔案程序会影响个案准备金的进展模式，理赔实务会影响历史进展模式的一致性。理赔处理较快的财产险，赔案准备金估计不确定性较小。相反，理赔处理较慢的人身伤害责任险赔案，最终赔款通常较大偏离最初估计额，它依赖于伤害类型和损失程度，通常还会涉及司法诉讼过程。
除上述因素外，准备金评估还需考虑：
1.损失频数和强度，相同总赔款可能来自于少数大赔案或许多小赔案，但前者的准确性远远低于后者。2.保单条件，如保单限额、免赔额(超赔起赔点)、索赔发生制和累计限额等都会影响评估。3.残值、追偿款和担保物，即使在监管会计下，也可以从赔款准备金中扣减。4.再保险计划改变、净自留额变化、未满期责任转移、结构性赔付都会影响准备金评估。5.公司运营的改变、新的计算机系统的引入、会计的改变、理赔实务和承保政策的改变，都会影响损失经验的连续性、一致性，准备金的计算应反映这些变化的影响。
【关键词】高校科研经费;科研体制改革;科研资金管理
引言
伴随高校科研经费活动的活跃，作为科研活动支柱的科研经费也呈大幅上升趋势，科研经费来源日趋多元化，并且已成为高校资金的重要组成部分。一些高校的科研资金占学校资金的总量已经超过了30%，科研经费管理成为学校财务管理的重要组成部分。
一、目前高校科研经费使用上存在的问题
1、科研经费来源的多层化、多元化带来管理与成本核算的复杂性
科研体制改革和科研资金管理制度的不断变化，使高校科研工作于社会各界科技合作的联系逐步加强，科研经费来源渠道亦呈多样化，既有来自于教育主管部门和各行各业主管部门下拨的纵向科研经费，也有来自于社会其他部门的横向科研经费。而且有横向联合和合作科研、科技咨询、科技成果转让等渠道获得的横向科研经费占高校整个科研经费的比重日益增大。由于科研合作项目不同，资金来源渠道不同，对资金的管理与成本核算的要求也不同。这样，高校科研经费来源也就出现了纵向专业化、横向多元化的新格局。
2、管理体制不顺，项目管理与成本管理脱节
长期以来，由于科研人员和管理人员对科研经费的管理都不够重视，管理观念和方法基本上还是沿用粗放管理方式，导致项目管理与成本管理脱节。科研立项后，科研管理人员不跟踪经费使用，无法掌握经费使用的合理性及使用效益;财务管理人员不了解科研项目的进展情况，对年度内项目及经费的使用情况心中有数;科研人员往往注重考虑技术和学术问题多，较少考虑经济效益。
3、科研经费开支增大与浪费严重并存
近年来，随着物价的上涨以及差旅费补助标准的提高，在很大程度上增加了科研经费的开支强度。加之项目批准经费和申请金额往往相差很大，导致科研经费实际支出和原计划的预算常常不能一致。在项目经费批准额度偏低的情况下，开支增长本来就给项目顺利实施造成了一定影响，而浪费严重对有限的项目经费来说更是“雪上加霜”。比如，部分仪器设备的重复购置，就是一笔很大的浪费。
二、解决高校科研经费管理问题的一些思路
1、进一步提高对科研经费管理工作重要性的认识
由粗放型向精细型转变势必对管理层和广大科研人员的已有观念带来极大的挑战，因此科研经费推行精细化管理，首先必须得到校领导的支持，只有当领导们真正认识到精细化管理的必要性，并着手采取相应的措施，精细化管理才有实施的可能。其次要解决管理人员及广大科研人员思想认识上的问题，让大家认识到推行精细化管理并不是要限制使用经费，而是引导规范科研人员在使用经费时，即符合国家科研经费管理政策，又有利于科研活动的开展。只有从思想源头树立精细化的管理意识，并在实践中逐步强化精细化管理理念，才能让精细化管理逐渐成为人们自觉接受的行为。
2、积极推动政策和制度研究，争取政策对高校的适应性.
尽管存在个别高校管理不善的问题，但实际上管理费用计提不合理、结余过大以及开支随意性较大等多种问题所反映的却是更深层次的问题，很多时候人们都将这些问题归因于预算编制、预算执行监督问题，但会计政策不配套，核算方式不能满足课题制的要求，才引发了高校科研经费管理中出现一些高校本身难以解决的共性问题。
（1）制定具体的科研经费财务管理办法，只有制定专门、具体的科研经费财务管理办法，才能使财务人员、科研人员在业务实践中都有章可循、有法可依。高校科研经费财务管理要在坚持国家财经法规的基础上朝着有利于高校科研持续发展、充分调动科研人员的积极性、主动性、创造性方面发展。
（2）建立科研经费的绩效评估机制，通过绩效评估，加强科研经费的管理，提高经费的产出和效益，促进科研经费增长，提升科研水平。绩效评估机制要遵循科学性、整体性、合理性、可操作性原则。
3、加强高校科研资产管理
科研资产是指科研活动过程中，各项支出形成的资产及科研活动成果，由于科研资产管理游离于科研经费支出与一般资产管理之间，所以往往被忽视。随着高校科研规模的增长及科研水平的提高。科研资产管理越来越引起人们的重视。
（1）研发过程形成资产的核算与管理
尽管一般情况下，存在着纵向科研经费购买固定资产成为学校的固定资产，用横向科研经费购买固定资产的权属需依据合同确定的差别，但上述支出（或核算项目）均能引起学校实物资产或无形资产的变化。因此，除加强支出核算与管理外，还应加强实物资产的管理与核算，并制定明确的核算制度，减少或避免出现重复购置、流失等的现象的发生。
（2）科研成果管理
尽管不同类别科研项目形成的科研成果权属不同，但目前高校长期教学、科研活动成果所形成的资产，特别是以知识产权为主要内容的无形资产，并没有得到应有的重视，在日常会计核算、日常管理上有待加强。高校一般拥有大量发明、专利、非专利技术，是非常重要的财富，因此，应有专门的管理部门和管理制度对这部分资产进行管理，并在日常核算及会计报告中加以体现。
三、结束语
高校科研经费管理过程中遇到的问题，有些是课题制这一新的科研管理机制与传统科研管理模式之间的不同所带来的问题，有些则是高校事业单位的属性带来的问题，还有一些则是不同高校自身的管理问题. 这些问题的出现有其历史背景，是国家科技工作高速发展过程中遇到的问题. 结合国家层面的政策研究和配套改革、高校内部管理机制的改进以及课题组微观管理措施的完善，才能够有效地化解当前高校科研经费管理过程中的风险，解决实际问题，进一步提高高校科研工作的效率和效益。
参考文献：
[1]邵莉.对科研经费管理政策的几点建议[J].中国高校科技与产业化，2010（11）：10―13.
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