时间：2023-03-24 15:12:14
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对高校项目预算绩效管理的研究，国内已经比较成熟，但对高校部门预算整体绩效（含基本支出）的研究，还不是很多，如陈科宇、李小华（2012）以高校部门预算为对象，利用主成分法提出了影响部门预算绩效考评的因素；王宏鑫（2012）将我国高校的战略目标划分为教学绩效、科研绩效、自筹能力和资产绩效四大方面，然后在这四大层次中选取14个关键绩效指标，从而构成了高校预算绩效评价的指标体系；苗至勇（2010）结合平衡计分卡的相关理论，提出了高等学校预算的绩效评价是一种投入与产出的效率及其效果的衡量，应当构建综合的绩效评价体系。通过对各类研究的分析，发现当前对高校财政预算绩效管理体系的研究还不够深入，如忽视绩效目标的合理设置；指标设计中，定性指标过多，定量指标不足；定量指标评价结果获得费时费力；指标设计不够科学，重视投入忽视产出等。故要设计与构建高校财政预算绩效管理的新体系，该体系不仅包含项目预算支出绩效管理，还新增了基本预算支出绩效管理，更提出了综合预算支出绩效管理的新思路。
二、高校财政预算绩效管理体系的设计
绩效目标是预算绩效管理体系的源头，是预算绩效指标设计的标准，更是预算绩效管理实施的灵魂。本文认为高校财政预算绩效管理的目标是：保障运行；预算编制科学；培养人才、科学研究和服务社会。根据确定的目标，设计高校财政预算绩效指标体系，二级指标细分为办学保障、预算管理、资产管理、人才培养和社会效益五个方面，并在二级指标的基础上设计出三级指标共计30个指标（见表1）。指标设计完成后，需要对各个指标赋予相应的权重。权重的方法大致分为两类：一类是主观赋权法；一类是客观赋权法。主观赋权法由专家根据经验进行主观判断而得到权数，然后在对指标进行综合评估，如层次分析法（AHP）、专家调查法（Delphi法）等；客观赋权法则根据历史数据研究指标之间的相关关系或指标与评估结果的关系来进行综合评估，如最大熵技术法、主成分分析法等。综合考虑，决定根据各个指标重要程度，对其赋权重，于是选择了层次分析法进行权重的计算。
三、基于层次分析法的高校财政预算绩效指标体系的研究
（一）建立系统层次结构模型
遵循科学性、可度量性以及可操作性的原则，以评价高校财政预算绩效管理为总目标，以办学保障、财务管理、资产管理、人才发展和社会贡献为制约层，以表1高校财政预算绩效指标体系中的三级指标为指标层，建立高校财政预算绩效指标体系层次结构。
（二）构建判断矩阵
系统层次结构模型建立后，根据研究需要设计了问卷调查表。在每一层次上，请10位专家对该层指标进行逐对比较，按照规定的标度方法定量化，写出数值判断矩阵，标度及其描述见表2。调查结果收集回来后，首先采用层次分析法求出每个专家给各级指标分配的权重，后进行算术平均，再由5个一级指标权重乘以其下分别对应的二级指标权重来确定22个二级指标的最终权重。本文使用Matlab6.5来计算判断矩阵的特征值和特征向量。
（三）层次总排序及一致性检验
为度量判断矩阵偏离一致性的程度，引入判断矩阵最大特征值以外的其余特征根的负平均值CI，计算CI=（λmax-n）/（n-1）。当判断矩阵具有完全一致性时，CI=0；λmax-n愈大，CI愈大，矩阵的一致性愈差。根据上节中的程序计算结果，本文中20位专家给出的判断矩阵，经检验其CR全部小于0.1，故通过一致性检验，可以认为判断矩阵具有满意的一致性，评价结果是可靠的。
（四）结果与分析
应用层次分析法求出每位专家给5个一级指标以及22个二级指标所赋的权重后，本文直接将其结果代入表3进行综合平均。表中bij表示第j位专家对第i项指标的权重赋值，Bi为第i项指标的最后权重，本文中n=5，m=10。经过计算，最终得出5个一级指标的权重集为：A＝（B1，B2，B3，B4，B5）=（0.1063，0.1856，0.0802，0.3623，0.2656）同理，得到每个一级指标对应的二级指标权重值：B1=（W11，W12，W13，W14，W15）=（0.2292，0.1582，0.0885，0.1805，0.3436）B2=（W21，W22，W23，W24，W25）=（0.2694，0.2649，0.2239，0.1581，0.0836）B3=（W31，W32）=（0.75，0.25）B4=（W41，W42，W43，W44，W45，W46）=（0.1037，0.2221，0.1233，0.1107，0.1403，0.2999）B5=（W51，W52，W53，W54，W55）=（0.3496，0.3227，0.1124，0.2153）综上所述，由Ck=Bi×Wij（i=1，...5；j=1，...6,k=1，...22）得到高校财政预算绩效指标及其权重，如表3所示。从计算所得这组权重的排序看，高校财政预算绩效指标的重点在人才发展（指标权重为0.3623）、社会贡献（指标权重为0.2656）、财务管理（指标权重为0.1856）。说明在高校财政预算绩效评价中人才发展指标占据主导作用，参与调研的专家普遍认为人才培养与发展是高校相对重要的职能，更是预算投入是否科学合理的衡量尺度。在这个体系中，社会贡献指标的权重紧接人才发展指标之后，充分体现了高校在传播知识、培养人才之外，需要不断提升教学与科学研究能力，高校在完成前三大职能的基础上致力于服务社会，履行社会责任。
水利预算绩效管理作为一种新型的水利行政管理模式，主要是通过建立科学合理的绩效管理指标和评价办法，对水利财政资金的执行、实施情况以及实现经济效益和社会效益的过程、实绩和效果进行的综合考核评价，旨在使水利财政资金实现效益最大化。
（1）开展水利预算绩效管理是深化水利改革发展的现实需要。
2014年是湖南省水利全面深化改革年，按照省政府和水利部《加快水利改革试点方案》的部署，完成水资源管理体制机制、水利投融资体制、水利建设和管理体制、基层服务体系和水价等5大改革任务，确保重点领域和关键环节改革取得实质性突破。全面深化水利改革，就是要促进职责履行，提供优质的水利公共服务产品，提高水利行政效能。与此相适应，水利预算绩效管理必须以效率和效果为重点，增强水利财政资金管理使用的安全性、规范性和有效性，积极服务于水利改革发展大局。
（2）开展水利预算绩效管理是推进水利预算科学化精细化管理的有效举措。
水利财政资金有90%以上是基本建设投资，水利财政资金的管理绩效直接关乎民生。水利预算的科学化精细化管理，既要求有规范的管理程序，先进的管理技术，更要求水利资金的投向目标明确，科学合理，体现民意，发挥效益。开展水利预算绩效管理，就是要推进水利预算的科学化精细化管理，要平衡水利财政资金在收入与支出、分配与管理、数量与质量上的关系，合理地配置水利资源，切实把好事办好，把实事办实。
（3）开展水利预算绩效管理是提高水利资金使用效益的重要抓手。
随着预算公开的逐步推进和预算管理制度的逐步完善，水利财政资金在水利项目上的实施情况，直接反应出水利财政资金的使用效果。水利预算绩效管理就是要将水利财政资金的使用效益作为出发点和落脚点，做到分配科学、使用规范、管理完善，使水利财政资金切实发挥应有的社会效益、经济效益和生态效益，促进水利改革发展的不断深入。
2提高水利预算绩效管理水平的有效途径
（1）水利预算编制要突出科学性。
将“大事优先，绩效优先”的理念融入预算编制环节。要把水利预算资金分配作为重点，在预算资金分配阶段即考虑绩效考核要素，拓宽思路，通过竞标水利财政资金，强化预算单位自身的竞争意识，明确水利预算编制思路，引入专家评审机制，建立水利预算资金分配程序和规则，借助外部专家库的力量以及社会各界的监督，把握预算分配的合理性，不断挖掘预算资金潜力。同时，辅以因素分配法等客观分析数据，充分发挥水利财政资金的引导作用。预算分配过程遵循“公平、公正、公开”原则，在完整的制度化过程中科学分配资金，实现资金分配的透明公开，使水利预算编制符合水利发展和水利管理的要求。
（2）水利预算绩效目标要突出合理性。
绩效目标是预算绩效管理的基础。水利项目具有工程类别多、施工难度大等特点，因此，水利预算绩效目标要结合水利项目的实际，按照水利预算规模和内容，设置预算绩效目标，要详细说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并有明确的职责和分工，同时阐明预期产出及效果、服务对象或受益人满意程度等。绩效目标要清晰、可量化，以便在预算执行过程中实行监控和预算完成后实施绩效评价的对照比较和考核。
（3）水利预算执行要突出约束性。
预算执行效果直接影响预算绩效目标的实现，是预算绩效管理的关键。水利预算执行要与绩效目标管理有机结合，加快预算执行进度，明确时间节点，建立预算执行信息反馈机制，及时纠正预算执行中出现的偏差和问题。尽量减少预算调整，严格规范水利预算的资金项目调整、下达追加等的业务办理程序，进一步落实支出责任，以保证预算执行结果的真实、完整。
（4）水利预算绩效监控要突出锲入性。
水利预算要建立动态绩效监控机制，及时反馈预算绩效信息，通过采集绩效运行信息，进行汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。在跟踪监控过程中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，预算单位应迅速采取措施予以纠正，防止偏离预算绩效目标。
（5）水利预算绩效评价要突出客观性。
财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心。要客观真实地反映水利预算执行和资金使用效果，就要以水利预算绩效目标为依据，以水利项目实施效果为重点，以水利项目的实施过程为评价内容，既关注项目的实施情况，也关注资金的使用情况。要通过规范绩效评价程序，实现水利预算绩效评价的点面结合，通过完善绩效评价指标体系，将定量分析与定性分析相结合，提升绩效评价质量。
（6）水利预算绩效评价结果运用要突出权威性。
绩效评价结果运用是预算绩效管理的出发点和落脚点。水利预算绩效评价结果要结合水利预算资金的安排，体现项目决策和资金分配的科学性，要结合项目的建设管理，促进资金管理使用的规范性，要结合体制机制的建设，不断完善长效机制的建立。只有把水利预算绩效评价结果运用落到实处，才能使水利财政资金切切实实在民生项目上发挥最大的效益。
3推进水利预算绩效管理的保障措施
（1）健全组织结构。
水利预算绩效管理是一项系统工程，涉及水利财政资金全过程的管理和监督，因此需要发挥水利预算绩效管理领导机构的职能作用，形成部门与部门、部门与单位之间的分工协作机制，明确水利预算绩效管理的目标任务和工作责任，通过责任分解、过程管控、跟踪监督，引导管理对象强化自我管理。水利预算绩效管理领导机构要积极协调工作中的矛盾和问题，保持预算绩效管理的持续性和有效性，不断提高工作效能。
（2）加大宣传力度。
水利预算绩效管理作为3完善注入机制、优化资源配置，确保重点环节重点推进政府搞投融资，核心是运作资本，起点是运作资源，变资源为可增值的资本，变资本为可融资的资产，并形成一头连接政府所掌控的资源，一头对接市场和市场主体的良性闭合循环。当前，无论是国际市场，还是国内市场，总体上是货币流动性过剩，CPI连创新高。各类资本包括金融资本，都在寻找有效益、有回报、有前景的项目。搞活投融资，一个重要前提是做好项目前期工作。我们要牢固树立“宁让项目等资金，不让资金等项目”的理念，做细做实项目前期工作，充实完善项目库，提高项目成熟度，增强项目融资的针对性和实效性。完善政府性项目投资决策、实施和监管体系，减少低效投资，杜绝无效投资。地方配套补助重点应放在前期工作阶段，只有通过长期稳定的注入前期工作经费，才能加快前期工作进度，提高工作质量，促进项目成熟，实现既定的融资和建设目标。重点水源工程专项资金以县（区）间互助的形式集中用于在建项目，资金跟着项目走，5年一个周期进行平衡，5年内各县（区）筹集的资金原则上全部返还各县（区），少数无法平衡的则滚入下一个5年周期调配。水利专项贷款资金则重点用于项目开工前期上级补助不到位时的应急，上级补助资金到位后，除满足归还到期贷款外，通过置换调剂借给其他具备合法手续的项目使用，尽可能地发挥资金使用效益。县（区）也应建立相应稳定的水利投入机制，确保不错过新一轮水利建设机遇期。4健全制度保障、严格规范运作，有效控制政府债务风险推进政府投融资体制改革，必须高度重视风险控制，以健全完善的制度为保障，规范运作，强化监管，提升信用，做到举债规模与政府投融资主体掌控的资源总量相对称，与政府投融资主体具备的偿债能力相对称，实现融资规模最大化、债务风险最小化，确保“借得来、投得出、用得好、还得上”。为此，我们要完善政府投融资公司法人治理结构，规范投融资运作行为，强化财务管理和审计监督，积极争取金融部门的支持，形成程序严密、运转高效、监管到位、有效制衡的管理约束机制。水利建设的新一轮机遇期已经来临，如何破解长期制约当前水利建设发展的投入瓶颈问题，决定了我们是否可以抓住这次历史机遇，在新形势下有所作为。因此，我认为以市场手段融资解决水利项目投资问题，发挥融资平台公司对资金的放大、应急作用，是当前水利建设的现实需要；做实水司，规范公司运作，是争取金融部门支持、搞好水务投融资工作的基础；用好用活现有财力，建立前期费有偿滚动使用机制，高质量做好前期工作是确保项目满足贷款要求的前提；继续筹集重点水源工程专项资金，实行县（区）互助，超前落实地方配套，是争取上级支持，实现水利建设又好又快发展的保证。水利财政资金管理的重要内容，要注重舆论宣传，使“权责要对等，用钱必问效”的理念深入资金管理的过程，改变过去“重投入、轻支出、重使用、轻效益”的管理模式，树立起水利部门以最小的投入实现最大的效益的观念，把有限的水利财政资金用在最需要的地方。
（3）强化制度措施。
（1）地方先行。
部分地方政府在预算绩效评价事项中，体现出较强的地方先行的特点，寄望于以此促进财政预算管理改革的制度变迁模式的发展。但由于部分试点地区的预算管理基础以及阳光财政理念已经较为完备，致使改革措施在推广中受到当地制度的制约，从而使相关工作的开展存在一定程度的困难和障碍。
（2）阻力较大。
绩效预算管理是中国预算改革进入瓶颈期时所采取的措施。绩效预算管理制度的改革和创新需要稳定的内部和外部环境，在这种情况下，相关事项才能顺利开展。自2002年至今，国家实施了一系列税费改革举措，使地方政府对财政体制演进的政策预期受到一定程度地干扰，也使地方政府以及企业在预算管理的改革和创新过程中遇到阻力和障碍。2014年9月，国家相关部门对预算法进行了修订，新预算法实施全口径预算管理，有效避免了地方政府债务脱离预算和监督的状况，并实现了对地方政府债务的有效管理，降低了相关风险。同时，对于征收“过头税”的现象也起到了规避作用，强化了国家的调控效果。
二、目前绩效评价试点中存在的弊病
1.绩效管理流于形式，难以切实落到实处。
2005年，财政部制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，该项制度明确了制定绩效考评规章制度以及实施该项制度的责任人，前者由财政部负责，后者由中央部门负责。简言之，使用预算资金的部门同时成了考评预算资金使用效果的责任人。因为相比财政部门，使用预算资金的部门更加了解自己的实际情况，在此基础之上，可以更好地开展绩效考评工作。然而，这种方式也存在一定弊端，最显著的一点就是，方便了考评者和被考评者的同流合污，并使绩效管理流于形式。通过《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，不难看出我国相关部门预算绩效改革可能面临的困难与障碍。为此，国家相关部门一定要引起重视。
2.不重视预算资金最终使用效果。
在绩效评价指标中，有两项非常重要的指标：一是业务指标；二是财务指标。前者以结果为导向，重视最终产出，这一理念与我国现代预算管理变革的宗旨以及原则非常相符。现阶段，绩效管理中的绩效指标并不完全是政府的“最终产品”，从某种程度上，宜把相关活动、受益结果或是产出紧密结合。但部门绩效考评试点仍将财务遵从性指标以及业务合规性指标视作重点，不够重视预算资金使用的效果，且缺少相关分析以及考核机制。
3.预算绩效改革缺乏参照借鉴体系。
当代预算管理有多种模式，现阶段，应用较广泛的是英美模式以及欧洲模式。这两种模式在公共支出受托责任方面，有着截然不同的侧重点。英美模式更侧重于能充分体现公众满意度的绩效预算管理。而欧洲模式却对于制定相应的绩效管理体制不甚重视，并未形成相应的体系。目前阶段，我国的绩效评价改革试点主要参照的是澳大利亚以及新西等英美法系国家的模式。然而，综合我国的实际情况，在法律体系以及组织架构、基本国情等方面，与欧洲大陆法系较为相近。在这种情况下，单纯移植英美国家在预算管理方面的经验，是否能够收到预期的效果是一个未知数。国家相关部门宜尽早采取措施改善这一局面。
三、阳光财政视野中的公共预算绩效管理研究
建设高绩效公共支出体系近中期目标的策略。
1.建设相关法律法规，推进预算绩效改革。
1994年，我国《中华人民共和国预算法》，届时我国仍存在一定程度的计划经济的理念，致使该项法规的制定也较为保守、滞后。现阶段，该项法规已经明显落后于新时期的发展需要。综合西方发达国家的公共预算绩效管理的发展情况，想使绩效管理改革取得突破性进展，必须基于一个前提：建设和完善相关法律法规。然而，我国财政支出绩效评价工作方面的法律一直处于缺失状态，致使绩效评价工作由于缺少相关法律支持而遇到诸多困难和障碍。因此，我国相关部门一定要对此引起重视，积极建设公共预算绩效评价法律，以此为相关工作提供以“阳光财政”理念为基础的科学合理的规则。
2.实施复式预算管理模式。
复式预算制度的优点非常显著，其可以使纳税人提高自身权利意识，并对消耗性支出的非效率扩张进行有效控制。复式预算制度的基本制度构架已确立，却并未在当下的预算改革中取得预期进展，且缺少操作性强的管理模式。为此，宜全力推广复式预算管理体系，其对于我国的“阳光财政”建设有着非常深远的影响和意义，且对于预算绩效改革也有着重要价值和作用。
3.推动地方绩效管理制度创新。
近年来，我国财经改革取得了多项成就。这种良好局面的形成，离不开地方政府的支持和努力。在预算支出方面，地方政府的相关信息更丰富，在此基础之上，若能建立和完善评价激励机制以及奖惩机制，可以使地方政府的积极性得到显著提高，积极探索创新性的绩效管理制度，使预算资金的使用效率得到提高。简言之，通过地方政府在绩效管理制度方面的创新，可以对我国预算绩效改革起到良好的推动作用。
4.坚持“三步走”的绩效预算改革模式。
在“阳光财政”视野下对我国绩效预算管理体制进行探索的过程中，一定要坚持“三步走”的绩效预算改革模式：首先，要推进公共预算体系的构建和完善，致力于将预算外收支并入到预算管理中，建设一个将所有相关收支项目囊括在内的公共预算体系。其次，建设完善相关法律法规，并使预算管理事项更具透明度。最后，要注重权责发生制的预算原则以及绩效预算的相关制度的合理化应用，并建设和完善相关制约、激励机制，以此增强信息的可靠性，提升信息的透明度。同时，还应注重政府业绩考核等事项，以此真实、精准地反应出政府的绩效。现阶段，我国宜对会计预算引起重视，并引进权责发生制预算原则，使部门预算的绩效水平得到显著提高。以上是我国现阶段应坚持的“三步走”的绩效预算改革模式。其对于推进预算绩效改革以及建设高绩效公共支出体系近中期目标的策略有着非常重要的现实意义。
四、结语
新《预算法》要求实施绩效监督与绩效评价相结合的方式，这也就对事业单位提出了新的要求，即事业单位必须以实施自我评价与财务评价相结合的方式来对绩效和预算进行工作开展。
二、事业单位绩效与预算管理的关联性分析
事业单位的治理能力主要从其单位的绩效水平可以看出。作为绩效管理，其又是推进预算改革的重要方面，能够为事业单位及时的调整预算政策和制度，进一步优化资源配置。因而，事业单位绩效与预算管理两者具有不可替代的相互联系。具体而言，事业单位绩效与预算管理的关系主要体现在以下几个方面：一是绩效目标和预算编制的关系。引入绩效概念到预算编制过程中，同时结合绩效目标和预算编制目标，以便事业单位提前将预算绩效审核目标作为其预算编制的基础和依据。预算绩效指标满足项目预算要求的，可以按纳入预算，而不符合实际的项目预算则应按实际情况予以调整，从而提高绩效目标结合，使有关单位转移注意力从“要钱花”到“花好钱”上。二是执行主体和主体内部的关系。从执行主体来说，事业单位的各个部门既是预算管理的主体，同时也是预算绩效管理的主体。各部门在预算管理时，主要偏重于预算编报、执行和控制，而在预算整改过程中，则应根据预算绩效的相关工作来开展。三是全面开展和重点突破的关系。事业单位的预算管理是一个全方位的工作，而对绩效管理来说，这也是一个覆盖面较广的工作。从管理内容和范围来说，两者是彼此联系和趋同的。因此，事业单位应把握预算绩效与预算管理的统筹协调，把预算绩效的全局观融入到预算管理的全过程中去。四是绩效评价和结果运用的关系。对事业单位而言，绩效评价的结果，将成为其整改的最有利依据。这是由于绩效评价结果出来以后，事业单位将实施报告制和问责制，绩效评价的结果也将被予以公开，而受到广大社会公众的监督。从这个角度而言，绩效评价的结果无疑将成为事业单位决策和绩效考核评价的依据，成为财政安排以后年度预算的依据，促进预算绩效管理工作求突破、上台阶、见成效。
三、加强事业单位绩效与预算管理的协调职能
可以相信，在新《预算法》颁布执行后，预算支出的绩效约束力度将进一步加大。如何加强事业单位绩效与预算管理的协调职能，笔者建议可以从以下几个方面予以着手：
(一)注重细节，强化预算事前评估
一个项目是不是合理，能否得到财政预算资金的支持，首先就应进行预算前评估。也就是说，事前评估工作是整个预算绩效管理的重要环节，也是整个预算闭环管理的起始阶段。事前评估解决的是钱该不该花的问题，应该怎么花以及财政资金投入的风险因素。要防止预算资金不到位的情况，又要让钱真的花出效益来。以北京市财政局为例，在经过连续4年的预算前评估后，北京市财政局把一些不该上的项目予以了清退，并对一些没有在财政公共支出预算中的费用和支出进行砍切处理，整个绩效管理和预算管理都收到了非常好的效果。绩效管理工作的透明化，促进了事业单位的预算水平，也激发了整个事业单位的绩效预算意识。其中，最明显的例子就是以往的预算对事业单位而言，仅仅只是一个数字，而在实施绩效与预算管理相结合的管理手段以后，事业单位的责任部门就需要对这个数据进行详细询问，以确定该数据是否具有合理性。在财政资金预算规划中，只有具有绩效高的项目才能优先安排资金，在预算编制前的事前进行项目评估，可以为财政资金的合理配置提供参考依据，从而有效保障了纳税人的钱合理使用。这样的职能转变落地有声。但是，当前我国预算绩效评价工作的改革才起步，还有很多问题需要解决。例如，现在也不是所有的预算项目可以做预评估。但随着改革的深入，未来所有申报财政资金的项目都将在预算绩效管理过程中予以评估。
(二)加快研究建立预算绩效指标体系，完善预算绩效评价指标体
系事业单位预算管理应覆盖全所有预算部门与财政资金，对绩效而言，也应如此。因此，事业单位在编制预算、执行预算与控制预算的各个环节，都应将“绩效”的观念纳入其中。在当前的社会经济环境下，事业单位在农业、科技、教育、医疗卫生等重要行业的绩效管理体系更应结合预算指标和评价指标来确定，构建覆盖所有业务的共性和个性相结合的预算绩效指标和评价指标体系。
(三)创新管理制度，完善预算绩效管理的制度体系
预算评价考核是指对预算执行结果的评价和考核，完善的评价和考核制度能够调动起各部门积极的参与办学活动，并能促进预算管理水平的提高。然而在当前的高校预算管理中，预算评价考核工作还缺乏有效的监督机制和指标考核体系。
二、新高校会计制度下加强预算管理的措施
（一）建立完善的预算管理体系
新高校会计制度的颁布和实施，为高校加强预算管理提供了契机，高校可以借此机会建立专门的预算管理体系，成立预算管理委员会，并在预算管理委员会下设预算管理办公室和预算管理工作小组。预算管理体系中的各组成部分和组成人员要明确自身的工作职责，并按照严格的预算管理组织程序开展工作。
（二）完善预算编制体系
在当前的高校预算编制中，存在着严重的经费浪费的现象，为了改变这一现象，就需要建立完善的预算编制体系，应该建立学校——各教学单位、部门——学科二级机构三级经费分配管理模式。
（三）要严格的遵守预算编制原则
预算编制原则主要包括四大原则：量入为出、收支平衡原则，保证重点、效率优先、兼顾公平原则，成本核算原则，全面完整原则。
（四）科学的进行预算编制
当财政部门给高校的财政拨款下达之后，高校可根据财政拨款的数额编制部门预算，同时还要进行校内执行预算编制。部门预算编制完成的依据是对已经完成的校内执行预算编制的汇总分析，而且对于学校的收支，新高校会计制度将其纳入了帐套体系核算，这样一来，根据预算所反映出来的信息就会更加的完整和全面。
（五）科学的选择预算编制方法
高校的预算编制既要符合高校发展的要求，还要符合财务发展状况，因此要科学的选择适合的预算编制方法，从而保证预算编制的科学性，实现高校的可持续发展。目前，高校在进行预算编制时可选择的方法有滚动预算、零基预算和绩效预算。
（六）完善预算的评价考核体系
高校完善的预算评价考核体系应该包括两方面的内容：业务预算考核与评价、财务预算考核与评价。业务预算考核与评价的侧重点是考核校内各部门的业务完成情况，财务预算考核与评价则是对整个学校财务状况和业务成果的考察。
三、结论
（一）财务管理体制设置不明确，职责不清
目前，我国高校普遍呈现规模大，范围广，在财务管理上既包括教师、学生等人员经费和公用经费的管理，还包括科研、教学、校园绿化、物业、大型设备维修、基建改造、学校食堂、校企合作等管理。多数高校存在财务岗位分工不明确，一人多岗、不相容岗位兼职现象普遍。在职责不清，不相容岗位不能合理设置的情况下，倘若会计人员业务能力及素质偏低，很容易出现管理漏洞，发生舞弊行为。另外，还存在业务审批程序繁琐问题，一项业务跑下来，需要9~10个人审核签字。实际上这些机构完全是靠学校拨款维持，这样就会造成管理不到位，引发利益分配的冲突，提高了财务成本。
（二）资金活动管控不严，财务管理混乱
资金活动管控不严，乱花钱现象严重。经济业务发生内容不符合逻辑，专款不专用，暗箱操作以及虚开招待费、会议费或者住宿费等现象严重。费用开支与其项目不相符，未按预算规定的用途标准使用资金。导致资金被挪用、侵占、抽逃现象时有发生。这样也很容易造成资金链断裂或资金使用效益低下，易造成高校陷入财务困境。（四）资产管理意识薄弱、权属不清高校固定资产流失严重，不能全面真实反映单位资产状况现象严重。财务管理基础信息不完全，未建立固定资产和债权债务等明细台账，内控制度不健全普遍存在。为了隐留部分收入，不做收入，而是列作往来性的“其他应付款”挂账，长期放在“其他应付款”中供单位使用，结余管理不规范，这样极易造成单位设置小金库现象。甚至有的高校把新入住的校舍资金支出列入了事业支出，导致国有资产流失。财务部门只能起到“核算”、“付款”作用，对资产的使用过程缺乏相关的内控制度。
二、高校会计核算存在的问题
（一）发票不规范，花样百出
会计核算的起点就是对原始凭证的审核。原始凭证是否真实、合法、准确、完整是保证会计资料真实、合法、准确、完整的可靠依据。原始发票与会计处理的每一笔经济业务都是相互联系的。只有做好日常的会计审核工作，才能保证会计凭证手续齐备、规范合法，及时向领导提供相关信息、资料，为正确决策提供可靠依据。在实际审核发票时，不合理的发票层出不穷。有的发票真实而内容不真实，有的经济业务发生的内容不符合常规、不符合逻辑。比如：发票内容开的办公用品15000元，既没列品名、单价和数量，也没有明细清单。有用多张连号大额发票报销相同业务，有相同质量和价格舍近求远购物，有大额业务用小额固定发票报销。还有的拿了已经过去好几年的发票来报销，从根本上违背了凭证时效性原则，若出现问题，责任难以查找和追究。
（二）收付实现制核算，难以保证会计信息准确性
当前高校会计核算都是以收付实现制核算为基础，财务报表根本不能准确反映单位的债权债务等资产负债情况，报表存在很大缺陷。许多项目和资金游离于会计帐外，财务资料信息失真。如：高校工程项目结算、学生学费收入、工程完工，发票只开来一部分未全开来，就只能部分入账，会计账面就不能全部反映。同样学生学费，只能在账面反映收到的学费，而对那些欠费、缓交的学费就不能在账上反映，更谈不上在报表反映了。会计信息缺乏可靠性、准确性、连贯性。
（三）国库集中支付系统与财务预决算软件不匹配
目前多数院校已实行以国库集中收付为主的财政国库集中管理制度，财政拨款主要采用授权和直接支付两种形式。但在会计核算过程中，存在预算指标录入系统与国库支付系统不匹配。高校作为预算单位必须按照财政部门下达的预算批复指标执行预算，不得自主调整和更改。预算指标和追加指标必须由人工手工录入到不同的两个系统中，业务量大。而在国库支付系统中下达的指标又很笼统，不明确项目明细，与预算指标要求不符。这样就会引起会计处理账务混乱，出现专款不专用、结余资金不准确等现象，不能清楚反映资金使用的计划性、科学性和规范性，信息不能得到及时反馈，报表反映不准确，不能从根本上反映预算执行情况。大大削弱了预算执行透明度。
三、解决高校高校财务管理存在的问题的建议
（一）改变财务管理核算模式，提升管理水平
随着高校多渠道办学模式及招生自主办学的多元化，财务管理在内容、目标和任务上也发生了相应的变化。高等教育事业发展与资金投入不足的矛盾也日益突出，高校财务活动已形成了一条资金循环链，资金链不断裂是促进学校持续发展的重要保证。因此，必须改变以往单一的财务管理核算模式，建立一套适合本校完整的财务管理体系。建立内部牵制制度，充分发挥单位纪检、内部审计部门的作用，定期或不定期检查和评价资金活动情况，落实责任追究制度，确保资金安全，资金链不断裂并有效运行。根据学校实际情况，建立集中与分散相结合的管理核算模式或多元化管理模式。权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制，树立全院一盘棋思想，发挥学校资金最大效益，优化资源配置。要提升高校财务管理水平，还必须加强预算管理，搞好会计核算。
（二）完善财务管理体制设置，正确履行职责
高校财务管理在高校管理中起着举足轻重的作用，学校应当严格执行国家统一的会计准则制度，合理设置财务内部职能机构，明确内部职能机构的职责权限，避免职能交叉、缺失、或权责过于集中，形成各司其职、各负其责、相互制约、相互协调的工作机制。按照不相容职务相互分离的要求，对各职能进行科学合理的分解，确定具体岗位的名称、职责和工作要求等，明确各个岗位的权限和相互关系。学校应当制定组织结构图、业务流程图、岗位说明书等内部管理制度，明确岗位职责，正确履行职责。落实“三重一大”决策制度。完善业务审批程序。利用现代化信息资源，建立与高校管理相适应的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对业务和事项的自动控制，减少或消除人为操纵因素。加强会计人员培训，合理配置会计资源，高校财会人员除了要具备会计人员职业道德外，还要具有良好的职业判断能力，熟悉和掌握本院校的一切教学模式、教学研究、经营活动、现代化信息技术等多方面的管理知识，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保证会计资料真实完整。
（三）加强资金活动控制，实行公务卡制度
高校应建立和完善严格的资金授权、批准、审验等相关管理制度，强化预算的严肃性和权威性。学校要把财务各项收支都纳入财务预算，各部门根据学校资金分配情况和各部门承担的事项，合理安排资金，专款专用，不得改变资金用途。财会部门在内部控制有效性方面，发挥着十分重要的作用。财会人员办理资金支付业务，应当明确支出款项的用途、金额、预算、限额、支付方式等内容，并附原始单据或相关证明，履行严格的授权审批程序后，方可安排资金支出。实行公务卡制度，能用公务卡结算必须用公务卡结算，充分发挥公务卡作用。堵塞跑、冒、滴、漏现象的发生。加强资金活动的集中归口管理，明确学校各个环节的职责权限和岗位分离要求，定期或不定期检查和评价资金活动情况，落实责任追究制度，确保资金安全和有效运行。学校的财务活动应当贯穿学校经营管理全过程，财会部门不能将眼光仅仅局限于财务活动，而应贯穿于学校经营管理的全过程。在制定发展战略、分析评估风险和作出决策等环节扮演好关键的助手和参谋角色。为此，高校领导应当赋予财会部门负责人参与相应决策的权力，并支持和指导其关注经营管理的更广范畴。
（四）加强资产管理，分清权属关系
学校应当加强各项资产管理，进行资产登记造册，对取得每项固定资产后均需要进行详细登记，制定固定资产目录，对每项固定资产进行编号，按照单项资产建立固定资产卡片，详细记录各项固定资产。全面梳理资产管理流程，分清权属关系，及时发现资产管理中的薄弱环节，切实采取有效措施加以改进，并关注资产减值迹象，合理确认资产减值损失，不断提高学校资产管理水平。学校还应当建立资产清查制度，至少每年进行全面清查，对资产清查中发现的问题，应当查明原因，追究责任，妥善处理，降低资产损失风险。财会人员应严格执行国家会计制度，建立资产内部控制制度，防止国有资产流失或虚增。
四、解决高校高校会计核算存在的问题的建议
（一）严把审核关，强化公务卡结算
严把审核关，会计人员不仅要有高度责任心，还要具备一定的专业职业判断能力，在审核原始凭证时，对不真实、不合规、不合法的原始凭证敢于指出，坚决不予报销；对记载不准确、不完整的原始凭证，予以退回，要求经办人员更正、补充，杜绝一切不合规原始凭证发生，切实发挥会计核算、监督职能。通过严谨、细致的审核与监督，才能保证会计凭证手续齐备、规范合法，确保学院会计基础数据的准确记录和会计资料的真实完整。强化公务卡结算制度，根据公务卡结算的范围，单位公务卡强制结算目录，如办公费、差旅费、邮电费、机票等应按规定使用公务卡结算，通过公务卡结算的报销原则，规范财务管理，减少现金支付结算，提高公务支出透明度，预防和惩治腐败。加强预算执行监控管理，提高资金使用效率，
（二）适当运用权责发生制，准确披露会计信息
在高校财务管理中执行单一会计制度已经远远不适应高校发展的实际状况。高校应在收付实现制基础上，适当运用修正权责发生制，只有运用权责发生制，才能有效解决会计核算中存在的问题及弊端，才能健全和完善高校财务信息质量，防止财政资金游离到会计账户体系监控之外，全面反映高校财务实际状况，为报表使用者提供正确决策，才能有效规避风险。促进高校健康稳定可持续发展。
（三）完善国库集中支付制度，搞好网络系统升级
关键词：组织战略；财务管理；功能性；绩效管理
在当代的企业管理过程中，企业的财务管理和绩效管理是两个核心部门。从系统论的相关方面来看，企业内部的不同管理职能及要素都具备了相关的联系。可是，就目前我国企业来讲，由于财务管理和绩效管理是两个平行的存在，所以对于财务管理功能的强化方面比较不利，对于提高绩效管理效率也比较不利。文章针对这一现状进行研究。
一、财务管理与绩效管理的关联
财务管理属于组织企业财务活动、解决财务关系的一种经济管理方式，是企业为达成优秀经济效益所采取的科学预测、决定、规划、掌控、协调、核算、研究及考核的一系列内容的统称，部门工作的重心是组织财务。绩效管理是针对组织财务及员工的行为和结果采取管理的一种方式，可以将每个员工的潜力完全发挥出来，并且将其绩效加以提升，通过员工个人目标与企业战略相结合的方式来提升组织绩效。可是，不论是组织财务还是组织绩效，都是围绕组织战略及组织目标的实现进行展开的。从宏观来讲，二者的统一在于组织的战略目标；从微观来讲，二者在各自具体的职能活动中具有各自的分工，但由于共同的组织目标，二者在相应的活动中具有相互支持、相互配合的需求。在具体的实施过程中，财务管理与绩效管理的关联从本质上来讲，绩效管理属于一种具有战略性的管理工具，它的所有活动都以组织战略目标为中心进行展开；财务管理则通过组织战略目标得以实现，从战略目标的制订到战略的进行都需要财务管理融入其中。
二、财务管理在绩效管理中的功能性
企业的绩效管理是由绩效规划、管理、审核及绩效反馈等工作内容组成的。在企业的管理过程中，绩效管理注重以企业的组织目标为主，以员工目标为辅，以二者相互统一的方式进行管理，不管哪个环节出现差错，都需要企业的管理人员及所有员工共同努力改进。但是，企业的财务管理由于在有些情况下可以直接表现出企业部门和员工的工作能力，企业财务管理必须在企业绩效管理的同时，加强功能性的提升，这样才可以将企业的管理提升上去，将企业的工作效率提升上去。
1.在绩效规划阶段的功能
在进行企业绩效管理规划时，体现出了绩效目标的认定和绩效标准的制定。在进行目标认定时，一切部门和员工的目标都要以企业的组织目标为主线，而企业的目标核心点应当放在财务目标方面。在进行企业绩效标准和管理目标的设定时，管理人员要针对企业所有人员的具体需求进行目标分析，分析出部门目标及个人目标。企业进行绩效管理时应通过相应的绩效给予评判，对于是否达成了企业的绩效目标采取相应的奖惩，针对没有达到企业组织目标的，必须进行适当的惩罚。只有通过这样赏罚分明的做法，才能真正将员工的积极性激发出来，才会让员工的工作效率有所提升，才可以让员工和企业获得真正的进步。
2.在绩效进行阶段的功能
绩效进行阶段恰恰体现出绩效管理的成功，重点应根据管理人员及员工的绩效进展状况，给予适当的指引和辅导，使绩效的成效通过企业财务的资料及支出情况展现出相关人员的工作情况，这样才可以真正将企业员工的工作效率提升上去。企业在进行绩效审核过程中，要以财务管理部门作为审核的核心，相关的财务管理人员的审核可以通过量化的标准体现出部门员工的财务工作状态。企业的人力资源管理部门要以员工实际的绩效作为审核的成绩并给予奖励或处罚。
3.在绩效改进中的功能
当前的企业绩效管理以绩效改进作为最终环节。所有部门和员工的绩效改进通常是通过绩效来完成的，这使得改进具有可靠的可操作性。企业绩效在审核过程中体现了绩效在管理方面的改进，对于难执行、模糊不清、同企业经济效益的规章制度不相符的均需要改进，这样才可以让企业在绩效管理方面获得更好的成效，也可以将企业的经济提升到更高的层次。企业的财务管理在进行绩效审核改进时，不但要运用成本收益进行分析，还要通过财务管理促进企业绩效管理的执行，针对完成企业规定目标的企业员工给予适当的鼓励。在绩效管理体系当中，一切功能性活动都要将财务管理活动融入其中，要将企业的目标及战略作为中心，将企业的绩效管理举措提升到更高的阶段，从而进一步提升企业的工作效率及管理效益。
三、绩效管理中财务管理程序设计的研究
怎样以更好的状态在企业组织战略中的绩效管理上使用财务管理，可以通过以下方式进行设计。
要明确企业组织及部门的绩效目标，通过组织会议等方式对目标进行分析。在这个过程中，企业财务部门要积极参与到企业绩效的目标中。通过合理的方式运用财务预算的作用来实现绩效目标认定的科学化。进入绩效的监控阶段以后，就要通过成本支出将财务部门在控制和监督上的作用发挥出来。当绩效管理进入第三个阶段时，即绩效审核阶段，财务部门的主要任务就是对数据进行审核并对质量提供证明。通过分析考察，需要针对考核结果的准确性进行分析和检验，而且要为下一步的绩效反馈准备需要的材料。在最终阶段，即绩效改进阶段，财务部门要对改进计划在财务科学性和可行性的检验方面起到监督作用。
企业绩效管理是许多企业都会运用的管理形式，为了以更加合理的方式进行资源分配，可以通过合理的规划资源进行绩效管理，以此来提升企业经济的效益。可是，由于财务管理是一个企业管理的根本，是企业与资源连接的纽带，所以怎样将财务管理当中的绩效管理功能发挥出来显得尤为重要。并且，由于绩效管理以及企业的组织战略管理都具备了非常密切的联系，所以在企业的战略目标基础上应当以更加积极的状态将财务管理与绩效管理进行结合。
参考文献：
[1]贺萍.企业绩效评价体系管理的分析[J].财经界（学术版），2011（06）.
[2]文京艳.浅析财务管理的几个问题[A].煤炭经济管理新论――第二届中国煤炭经济管理论坛、第三届中国煤炭经济管理论坛论文集（2002）[C].2002.
[3]高辉.企业集团财务管理问题及其对策[A].河南省金属学会2010年学术年会论文集[C].2010.
[4]朱永玲.战略绩效管理工具的比较与整合[D].对外经济贸易大学，2006.
[5]常慧芬.绩效管理发展及制度设计研究[D].华北电力大学（北京），2006.
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此归档：公共管理论文推荐度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：当代西方公共行政的新趋势字体大小:小大新公共管理：当代西方公共行政的新趋势
而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。归档：公共管理论文推荐度：
、几点启示新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
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