时间：2023-03-23 15:11:46
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[关键词]招商引资；政府职能；问题对策
[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）46-0017-02
招商引资是资源优化配置和社会扩大分工的必然产物，也是市场经济深入发展、地方经济扩大开放的必然要求。改革开放以来，各级地方政府将招商引资视为推动经济发展、扩大就业人数的重要方式，把招商引资当作完善产业体系、加快转型升级的重要抓手。在具体工作中，地方政府积极发挥主导优势，通过政策支持、资金扶持、资源倾斜、设施配套以及优化综合环境等多种举措，以行政资源换取经济资源，加快当地发展步伐。从实际效果看，招商引资为地方经济的启动和繁荣做出了重大贡献，但地方政府主导的招商引资也逐渐突显出效应短板和效率不足。在市场对资源起“决定性”作用、政府从管理型向服务型转变的大背景下，如何正视问题、创新思路，优化职能、改进措施，从而让招商引资更好更快推动经济社会持续健康发展，是摆在各级政府面前的重要议题，需要认真思考和积极应对。
1地方政府职能在招商引资工作中存在的主要问题
政府主导招商引资，表现为政府对经济行为的全面介入。在经济体制改革不断深化、行政体制改革不断深入的今天，地方政府在招商引资工作中存在一些急须改进的问题，具体可以归纳为以下三点：
11越位问题
一些地方政府为了引进、争夺大型项目，竞相出台税收、房租等多种优惠措施，降低土地、环保等硬性条件，甚至在项目征地、搬迁中强行介入、与民争利，造成政府政策的扭曲和群众利益的损害，打破企业、工人和公共利益应有的平衡，有违社会公平公正甚至法律正义。一些地方以主观意志代替市场需求，以政府宣传代替现实环境，容易造成投资的事倍功半和项目的水土不服，“开门迎商、关门损商、失信违约”现象也时有发生，给政府的公信力和地方形象带来负面影响。
12缺位问题
一是服务的缺位，即没能充分履行政府自身职责，担当意识不强，服务意识不够，工作方式方法滞后，未能真正站在企业角度实事求是思考问题、解决问题，工作能动性和工作效能不高。二是监管的缺位，主要是缺乏对落地项目和企业运营的监管，特别是对一些外资企业的安全生产和职工权益存在监管盲区甚至法外之地，给社会的稳定和谐留下隐患。
13错位问题
主要体现为两个方面：一是职能未转变，以管理代替服务，以审批代替指导，简政放权没有落实到位，甚至在具体工作中存在寻租行为，不仅妨碍市场机制的高效发挥，而且损害企业投资的热情和信心。二是分工未明晰，各个职能部门存在重叠管理或空白管理现象，工作拖沓、效率低下，推诿扯皮时有发生，责任盲区易于形成。
2原因分析
21地方政府职能不清
在现代商品经济中，市场和政府支配着资源的配置，而市场无疑是最佳配置方式，政府应是对市场配置资源的空白部分进行补充。然而在长期计划经济体制的惯性下，一些地方政府没有担当好“守夜人”的角色，没有在充分发挥市场作用的前提下履行提供公共服务、维护市场秩序、发挥财政功能、进行制度创新等政府职能，仍然习惯大包大揽、全程主导。在招商引资中，这种模糊定位容易造成信息不对称、利益不对称、监督不充分、条块矛盾等种种弊端，导致市场经济秩序混乱。
22政绩考核指标落后
一段时间以来，衡量政府作为和官员实绩的主要指标就是当地经济发展的总量和增量。在这种考核导向下，以招商引资获得经济快速发展成为很多地方政府的重要共识。个别部门将眼前利益视为至高利益，推行“来帮我们投资的是恩人，来投资我们的老板是亲人，能打开招商局面的是能人，影响投资环境的是罪人”的过激招商理念，甚至赋予一些重要企业“超国民待遇”，这些现象和不科学、不合理的政绩考核指标有着密切关联。此外，一些地方存在重数量、轻质量的招商引资考核导向，更多关心项目的大小和多少，相对忽视了经济效益和社会效益，对当地产业培育、城市规划等长远目标更是疏于考虑，不利于当地经济社会长远发展。
23人员力量相对欠缺
一方面，政府的招商人员在组建、培训、激励以及工作方式方法上存在不足，专业招商人员难培养、留不住，单一的管理体制容易造成授权不当、决策不力以及管理方式经验化、政策执行异化等负面后果。另一方面，当前国内招商引资的中介机构发育不完全，转型期社会的“市民社会能力”即整个社会的自我管理能力和自我发展能力还有待提升，相关社会中介组织没能更好发挥应有作用，造成社会化招商专业人员数量不足、质量不高，未能给政府招商提供更多的咨询指导和智力支持。
24监督机制尚未健全
当前地方政府的监督方式多为自我监督，而社会监督力量较为薄弱，造成对政府主导的招商引资工作缺乏必要的监督和限权。因此无论面对政府的不作为、慢作为、乱作为，还是面对招商引资过程中的虚假承诺、恶性竞争、形式主义，相关企业、人员等都缺乏合理反馈渠道和解决途径，容易造成项目的失察、失管和人员的违法违纪。
3规范招商引资中政府职能的对策建议
通过以上分析，我们可以看到地方政府在招商引资工作中存在的类似“诺斯悖论”的现象，即政府的存在是招商引资工作的关键，而政府又是招商引资瓶颈的根源。应当指出，无论是过去还是现在，地方政府在招商引资中都起着重要作用，但并不意味着一成不变地延续惯性思维继续大包大揽下去。面对复杂的经济环境和艰巨的发展任务，地方政府必须认真审视和积极反思，通过转变职能、创新思路等多种方式，变主导为引导，变管理为服务，通过改进招商引资的策略与举措，切实推动地方经济社会健康发展。
31转变职能，界定权限
地方政府应切实更新观念、简政放权，坚决摒弃“万能政府”的思维惯性，真正从管理型向服务型转变，从主导型向引导型转变，推动招商引资良性发展。应不断增强服务意识，提高服务水平，真正把职能转向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等领域，减少微观经济管理和冗余行政审批。具体到招商引资工作中，就是要从具体事务中抽身出来，把更多精力转移到宏观规划、市场监管、政策把控、环境创建上来，强调依法决策、依法行政，真正维护商家企业和涉及群体的合法权益。
32优化考核，把握方向
中央已经明确对地方政府和官员的考核不再“唯GDP论英雄”，这是顶层设计方面的改革和转变，对地方招商引资考核有重要参考价值和指导意义。具体在招商引资的考核指标上，要更加突出考核引进项目和资金的质量与效益，更加注重后续发展和服务跟进，并将生态环境、民生利益等多样化因素纳入考核指标统筹执行。同时应制定责任追究考核体系，对项目的引进要严格论证，对资金的质量要跟踪复核，对企业的承诺要诚信兑现，杜绝弄虚作假、等行为。
33强化培训，多方参与
招商引资专业性强、竞争性强，必须把更优秀、更适合的人才充实到招商一线。要按照职业化、专业化的标准加强队伍建设，不断优化培训模式，大力推广案例教学，提高综合素质和实战技能，加快建设一支综合素质高、政策掌握好、业务能力强的招商队伍。要创新招商人员的激励机制，拓展招商人员的晋升平台，让招商人员不想走、不愿走。同时要注重在市场体系中培育建立中介组织，充分发挥与一些咨询公司、中介结构的合作，构建投资融资对外交流新平台，通过招商引资的市场化运作，不断释放多方参与招商引资活动的潜能和活力。
34细化监督，营造环境
针对招商引资过程中的优惠政策和工作程序，地方政府应按照要求加大公示力度，上级机构应按照规定加强督查审计，上下联动预防惩处招商引资中的违法违规行为。在涉及民生或者影响较大的招商决策中，应充分听取所涉企业和群众的意见建议，真正兼顾经济效益和社会效益的平衡统一。要通过提供投资环境评估监督报告等方式，进一步加大招商引资的透明化运作，督促地方政府在社会监督中不断改善投资环境，促进招商引资工作和经济社会环境良性互动、协同发展。
参考文献：
[1]单文娟地方政府在招商引资中存在的问题与对策研究[J].对外经贸，2012（4）：44-45
[2]王洛忠，刘金发招商引资过程中地方政府行为示范及其治理[J].中国行政管理，2007（2）：72-75
[3]周淑梅政府招商引资存在的问题及对策[J].党政干部学刊，2010（4）：45-47
[关键词]招商引资；政府职能；问题对策
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）25-0261-01
招商引资是资源优化配置和社会扩大分工的必然产物，也是市场经济深入发展、地方经济扩大开放的必然要求。改革开放以来，各级地方政府将招商引资视为推动经济发展、扩大就业人数的重要方式，把招商引资当作完善产业体系、加快转型升级的重要抓手。在具体工作中，地方政府积极发挥主导优势，通过政策支持、资金扶持、资源倾斜、设施配套以及优化综合环境等多种举措，以行政资源换取经济资源，加快当地发展步伐。从实际效果看，招商引资为地方经济的启动和繁荣做出了重大贡献，但地方政府主导的招商引资也逐渐突显出效应短板和效率不足。在市场对资源起“决定性”作用、政府从管理型向服务型转变的大背景下，如何正视问题、创新思路，优化职能、改进措施，从而让招商引资更好更快推动经济社会持续健康发展，是摆在各级政府面前的重要议题，需要认真思考和积极应对。
1地方政府职能在招商引资工作中存在的主要问题
政府主导招商引资，表现为政府对经济行为的全面介入。在经济体制改革不断深化、行政体制改革不断深入的今天，地方政府在招商引资工作中存在一些急须改进的问题，具体可以归纳为以下三点：
1.1越位问题
一些地方政府为了引进、争夺大型项目，竞相出台税收、房租等多种优惠措施，降低土地、环保等硬性条件，甚至在项目征地、搬迁中强行介入、与民争利，造成政府政策的扭曲和群众利益的损害，打破企业、工人和公共利益应有的平衡，有违社会公平公正甚至法律正义。一些地方以主观意志代替市场需求，以政府宣传代替现实环境，容易造成投资的事倍功半和项目的水土不服，“开门迎商、关门损商、失信违约”现象也时有发生，给政府的公信力和地方形象带来负面影响。
1.2缺位问题
一是服务的缺位，即没能充分履行政府自身职责，担当意识不强，服务意识不够，工作方式方法滞后，未能真正站在企业角度实事求是思考问题、解决问题，工作能动性和工作效能不高。二是监管的缺位，主要是缺乏对落地项目和企业运营的监管，特别是对一些外资企业的安全生产和职工权益存在监管盲区甚至法外之地，给社会的稳定和谐留下隐患。
1.3错位问题
主要体现为两个方面：一是职能未转变，以管理代替服务，以审批代替指导，简政放权没有落实到位，甚至在具体工作中存在寻租行为，不仅妨碍市场机制的高效发挥，而且损害企业投资的热情和信心。二是分工未明晰，各个职能部门存在重叠管理或空白管理现象，工作拖沓、效率低下，推诿扯皮时有发生，责任盲区易于形成。
2原因分析
2.1地方政府职能不清
在现代商品经济中，市场和政府支配着资源的配置，而市场无疑是最佳配置方式，政府应是对市场配置资源的空白部分进行补充。然而在长期计划经济体制的惯性下，一些地方政府没有担当好“守夜人”的角色，没有在充分发挥市场作用的前提下履行提供公共服务、维护市场秩序、发挥财政功能、进行制度创新等政府职能，仍然习惯大包大揽、全程主导。在招商引资中，这种模糊定位容易造成信息不对称、利益不对称、监督不充分、条块矛盾等种种弊端，导致市场经济秩序混乱。
2.2政绩考核指标落后
一段时间以来，衡量政府作为和官员实绩的主要指标就是当地经济发展的总量和增量。在这种考核导向下，以招商引资获得经济快速发展成为很多地方政府的重要共识。个别部门将眼前利益视为至高利益，推行“来帮我们投资的是恩人，来投资我们的老板是亲人，能打开招商局面的是能人，影响投资环境的是罪人”的过激招商理念，甚至赋予一些重要企业“超国民待遇”，这些现象和不科学、不合理的政绩考核指标有着密切关联。
2.3人员力量相对欠缺
一方面，政府的招商人员在组建、培训、激励以及工作方式方法上存在不足，专业招商人员难培养、留不住，单一的管理体制容易造成授权不当、决策不力以及管理方式经验化、政策执行异化等负面后果。另一方面，当前国内招商引资的中介机构发育不完全，转型期社会的“市民社会能力”即整个社会的自我管理能力和自我发展能力还有待提升，相关社会中介组织没能更好发挥应有作用，造成社会化招商专业人员数量不足、质量不高，未能给政府招商提供更多的咨询指导和智力支持。
2.4监督机制尚未健全
当前地方政府的监督方式多为自我监督，而社会监督力量较为薄弱，造成对政府主导的招商引资工作缺乏必要的监督和限权。因此无论面对政府的不作为、慢作为、乱作为，还是面对招商引资过程中的虚假承诺、恶性竞争、形式主义，相关企业、人员等都缺乏合理反馈渠道和解决途径，容易造成项目的失察、失管和人员的违法违纪。
3规范招商引资中政府职能的对策建议
通过以上分析，我们可以看到地方政府在招商引资工作中存在的类似“诺斯悖论”的现象，即政府的存在是招商引资工作的关键，而政府又是招商引资瓶颈的根源。应当指出，无论是过去还是现在，地方政府在招商引资中都起着重要作用，但并不意味着一成不变地延续惯性思维继续大包大揽下去。面对复杂的经济环境和艰巨的发展任务，地方政府必须认真审视和积极反思，通过转变职能、创新思路等多种方式，变主导为引导，变管理为服务，通过改进招商引资的策略与举措，切实推动地方经济社会健康发展。
3.1转变职能，界定权限
地方政府应切实更新观念、简政放权，坚决摒弃“万能政府”的思维惯性，真正从管理型向服务型转变，从主导型向引导型转变，推动招商引资良性发展。应不断增强服务意识，提高服务水平，真正把职能转向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等领域，减少微观经济管理和冗余行政审批。具体到招商引资工作中，就是要从具体事务中抽身出来，把更多精力转移到宏观规划、市场监管、政策把控、环境创建上来，强调依法决策、依法行政，真正维护商家企业和涉及群体的合法权益。
3.2优化考核，把握方向
中央已经明确对地方政府和官员的考核不再“唯GDP论英雄”，这是顶层设计方面的改革和转变，对地方招商引资考核有重要参考价值和指导意义。具体在招商引资的考核指标上，要更加突出考核引进项目和资金的质量与效益，更加注重后续发展和服务跟进，并将生态环境、民生利益等多样化因素纳入考核指标统筹执行。同时应制定责任追究考核体系，对项目的引进要严格论证，对资金的质量要跟踪复核，对企业的承诺要诚信兑现，杜绝弄虚作假、等行为。
3.3强化培训，多方参与
招商引资专业性强、竞争性强，必须把更优秀、更适合的人才充实到招商一线。要按照职业化、专业化的标准加强队伍建设，不断优化培训模式，大力推广案例教学，提高综合素质和实战技能，加快建设一支综合素质高、政策掌握好、业务能力强的招商队伍。要创新招商人员的激励机制，拓展招商人员的晋升平台，让招商人员不想走、不愿走。同时要注重在市场体系中培育建立中介组织，充分发挥与一些咨询公司、中介结构的合作，构建投资融资对外交流新平台，通过招商引资的市场化运作，不断释放多方参与招商引资活动的潜能和活力。
3.4细化监督，营造环境
针对招商引资过程中的优惠政策和工作程序，地方政府应按照要求加大公示力度，上级机构应按照规定加强督查审计，上下联动预防惩处招商引资中的违法违规行为。在涉及民生或者影响较大的招商决策中，应充分听取所涉企业和群众的意见建议，真正兼顾经济效益和社会效益的平衡统一。要通过提供投资环境评估监督报告等方式，进一步加大招商引资的透明化运作，督促地方政府在社会监督中不断改善投资环境，促进招商引资工作和经济社会环境良性互动、协同发展。
关键词：技术理性，公共政策，国家产业技术政策，技术创新
对知识分子来说，合理的事物是这种制度的最佳功能，是这一制度延缓了灾害的发生，而不过问该制度在其总体中实际上是否是非理性中的最佳状态。……知识社会学为无家可归的知识分子安排了说教的场所，在那里，知识分子能够学到忘却自己的本领。[①]——特奥多尔·W·阿多诺
一、问题提出
从工业革命以来，科学主义带着人们美好的幻想一直主宰着这个世界。“泰坦尼克号”的沉没其实并没有让多少人清醒过来，科学家的乐观主义也并未因为人文学家们的悲天悯人而有所消减；相反，技术进步与日益增长的财富迷惑了人们的双眼，并衍生为各个学科中的理性主义倾向。在此影响之下，正统经济学家们将“经济增长”变成了“不可动摇，不可否定的信念”[②]；而近代以来的概念法学实质上就是这种科学主义和理性主义在法学领域里的产物[③].在这些表象背后尤为深刻的是，“技术理性”或“工具理性”像一个挥之不去的梦魇，正在成为一种“意识形态”统治着我们，我们甚至还茫然不觉。这就是法兰克福学派[④]（Frankfurt School）为我们描绘出的工业社会的一幅可怕景象。而今天，这种景象在现实生活中直接表现为各种社会问题：“生态的破坏、战争的威胁、社会秩序的急剧转变、人们思想和意识上的不安，在在都显示知识增长并非一个可以无限膨胀的气球。”[⑤]于是，我们的耳边又再次地响起了美国学者梅多斯（Donella H. Meadows）等人早就警告过我们的话：“增长的极限”！[⑥]但这一次，似乎不单单是资源的有限性问题。由于大量社会问题的出现，以公共利益和公共目标为借口的各种形式的国家干预政策出台；而在各种政策和纷繁复杂的社会关系中，唯一有可能被忽视的只是个人自由。由是，曾经被人们世代珍视的个人自由，如今只能在技术理性与社会发展的双重压力下艰难地残存在人们的生活中，甚至大有被淹没的危险。[⑦]因此，本文研究的出发点，就是试图在人们追求科技进步与社会发展的道路中，寻找一条实现个人自由与发展的途经。
制定新的国家产业技术政策也不可避免地要审视这个问题。[⑧]因为产业技术政策以往一直都是建立在促进技术改造和经济增长的信念之下，是一国政府谋求社会发展的一种措施或者策略；同时，产业技术政策也不可避免地要涉及到如何认识和对待科学技术的问题。国家产业技术政策是国家产业政策的一个分支。一般来说，国家产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策和产业国际竞争力政策。[⑨]
狭义地理解产业政策，认为它主要指国家针对产业结构状况而制定的政策。例如，有人认为，产业政策是针对一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策措施。[⑩]但国内学术界和政府部门主要在宽泛的意义上来使用这个术语。本文中，我们也采取一种较为宽泛的理解，将国家产业政策表述为：国家为了实现某种经济与社会发展目标，以特定的产业指向为基础，综合运用财政、税收、金融、价格、外贸及外汇等调控手段的政策体系（或政策群）。
自20世纪80年代以来，产业政策（Industrial Policy）是经济学关注的一个重要内容。[11]在中国官方文献中，该词最早出现在1986年《我国国民经济和社会发展的第七个五年计划》之中，但实际上自70年代末期开始，中国政府便开始广泛推行与实施产业政策。中国社会科学院经济研究所江小涓研究员认为，有以下四个方面的原因导致中国政府重视并制定了较多的产业政策：第一，中国经济增长始终受到结构失衡问题的制约，因而调整结构长期是政府经济工作的重要内容；第二，在经济体制改革过程中，计划体制和市场机制都不足以保证国民经济协调发展和调整失衡了的产业结构；第三，战后后起工业化国家与地区如日本、新加坡和韩国等成功经验，使得中国经济学界和政府部门对产业政策在结构调整中的作用抱有较高的希望值；第四，产业政策是一种弹性很大的政府干预方式，它为主张政府指令性计划直接干预和主张市场机制中政府对经济的间接调控的两种意见，都提供了可以接受的方式。在这四个方面的因素中，存在着两种理论观念，即“市场机制存在缺陷”和“后起国家需要赶超型发展”（也即常常提到的“跨越式发展”）。正是这两种理论观，为中国在转型时期推行许许多多产业政策提供了理论依据。[12]
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