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论文关键词：证券市场监督管理法律制度
我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。
一、我国证券市场监管制度存在的问题
(一)监管者存在的问题
1．证监会的作用问题
我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。
2．证券业协会自律性监管的独立性问题
我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。
3．监管主体的自我监督约束问题
强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。
(二)被监管者存在的问题
1．上市公司股权结构和治理机制的问题
由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。
2．证券市场中介机构的治理问题
同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。
3．投资者的问题
我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。
(三)监管手段存在的问题
1．证券监管的法律手段存在的问题
我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。
2．证券监管的行政手段存在的问题
在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。
3．证券监管的经济手段存在的问题
对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。
二、完善我国证券市场监管法律制度
(一)监管者的法律完善
I．证监会地位的法律完善
我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。
2．证券业自律组织监管权的法律完善
《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。
3．监管者自我监管的法律完善
对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。
(二)被监管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。
2．中介机构治理的法律完善
我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。
3．有关投资者投资的法律完善
我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。
(三)监管手段的法律完善
1．证券监管法律法规体系的完善
我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。
2．证券监管行政手段的法律完善
政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。
3．证券监管其他手段的法律完善
证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。
作者：李莉 郭梁 单位：石家庄邮电职业技术学院
国外部分国家WTO市场准入承诺与监管法律制度
(一)国外邮政市场准入概况目前，在世贸组织成员中，仅有冈比亚、以色列、吉布提、塞内加尔、土耳其、蒙古、阿尔巴尼亚、吉尔吉斯坦、摩尔多瓦等九个国家对邮政服务开放作出了部分承诺。绝大多数国家，包括美国和欧盟国家，对承诺邮政服务开放均持谨慎态度。在WTO谈判中，有46个成员将快递服务列入了减让表，有82个成员在快递企业提供的相关服务领域作出了承诺。(二)国外邮政监管体制概要世界邮政体制改革的发展历程早在1960年代末就已经开始了，当时各国邮政的管理体制基本上是单一的政府部门模式。而今天，世界邮政已从单一的政府部门模式发展到包括政府部门、国有企业、国有公司、私营公司在内的多种模式共存的世界邮政大家庭。而值得关注的是，政企分开已成为绝大多数政府为邮政选择的改革道路。当前，邮政业监管机构的模式大体为三种:其一，邮政作为政企合一的政府部门，政府拥有监管权和经营权(如美国、印度等)。其二，各国逐步将政府职能从政企合一的邮政部门分离出来，建立邮政监管机构。多数已实施政企分开的邮政其所有权和监管权均属于政府，经营权归邮政企业或公司(如法国、日本和澳大利亚)。其三，有一部分国家建立了独立的邮政监管机构(如德国、瑞典和英国)。目前，只有少数国家采用了这种形式，但这种形式代表了行业监管的发展方向，是符合本国市场规制法的［2］。(三)国外邮政业市场准入监管管窥邮政普遍服务是保证公民享受通信权利保护通信秘密的社会义务，各国邮政法都规定了邮政普遍服务义务。为了保证邮政方面法律、法规的实施，只要这些措施与WTO协议不违背，WTO成员国可以采取许可证管理、设置专营业务、补贴等必需措施。根据《服务贸易总协定》第19条第2项之规定:“自由化进程的进行应当尊重各成员国的国家政策目标及其总体和各部门的发展水平。个别发展中国家成员应当有适当的灵活性，以开放较少的部门，放开较少类型的交易，以符合其发展状况的方式逐步扩大市场准入，并在允许外国服务提供者进入其市场时，对此类准入附加旨在实现第4条所指目标的条件。”在市场环境下，为了保障普遍服务，世界各国都给予邮政一定范围的专营权，大部分国家规定可以专营业务补贴普遍服务。1.各国通行的做法是通过保障本国邮政普遍服务制度的前提下开放本国快递市场的普遍服务是公共服务，不以营利为目的，因此承担普遍服务而导致邮政亏损的情况在世界各国都存在。在各国《邮政法》修订过程中，邮政普遍服务的法律定位是各国政府与邮政部门都十分重视的问题。由于普遍服务是邮政的核心，也是邮政永恒的主题，因此，一些国家在近年新修订的邮政法里对普遍服务的概念、业务范围以及为确保普遍服务的顺利实施而采取的补偿机制都作出了明确规定，旨在用法律来保护邮政继续履行普遍服务这一公民通信权利的义务。虽然加拿大、印度等国家没有在邮政法里明确规定普遍服务，但也针对普遍服务出台了一些法令或具体规定。在各国邮政立法中，大部分国家都要求邮政承担普遍服务义务，只有德国的立法原则是所有运营商共同确保普遍服务的实施。对于普遍服务资费的规定，英国、日本、印度、新西兰、澳大利亚、加拿大等国要求资费均一，俄罗斯、意大利等国提到全国所有人都能以支付得起的价格享受普遍服务。可见，邮政普遍服务的宗旨就是确保国民能够普遍、公平地享受基本通信权利。为了保障邮政普遍服务的可持续发展，许多国家法律都明确规定了对普遍服务的补偿机制，主要有以下几种补偿方法:一是用专营权保障邮政提供普遍服务。国家通过立法确定信件和一定重量物品的寄递业务由邮政专营，用来补贴普遍服务。这也是各国邮政普遍采用的一种方式，如法国规定重量在50克以内、低于基本资费2．5倍的信函业务由法国邮政专营。但随着全球邮政体制改革的不断深入，各国都在不同程度地缩小邮政专营范围，有的国家甚至取消了邮政专营权，如英国、俄罗斯和新西兰等。二是政府建立普遍服务基金。有些国家直接由政府建立专门的普遍服务基金，对普遍服务义务的承担者进行补偿。在普遍服务基金制度下，各企业都要按照规定的程序缴纳普遍服务基金，它们承担的普遍服务任务也都能得到货币补偿，从而为邮政企业提供了公平的竞争环境。欧盟邮政指令中规定，当成员国认为普遍服务义务对其提供者构成不公平财务负担时，可以建立一个普遍服务补偿基金，基金由独立于收益人的实体管理，在遵循透明、非歧视和成比例的原则下，各国可要求取得邮政业务经营许可证的经营者向该基金提供一定的财务资助。比利时、德国、希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国设置了普遍服务补偿基金。在亚洲，日本建立了额度不超过2万亿日元的社会和地区贡献基金，支持邮政事业公司和窗口网络公司的运营;印度设立普遍服务基金，要求年收入在250万卢比以上的私营运营商每年上缴总收入的10%，确保政府为印度国民提供支付得起的邮政服务。三是政府通过国家财政直接拨款的方式，补贴邮政承担普遍服务造成的亏损。瑞典政府每年拨给邮政2亿瑞典克朗，用于补贴瑞典邮政为向民众提供普遍服务而保留的邮政服务网点的费用;澳大利亚邮政为从公共利益出发而造成的经济损失，有权接受联邦政府的足额补偿;俄罗斯政府对因提供普遍服务和某些资费优惠的业务造成的亏损给予补贴。四是转移业务收入。政府通过立法，把不承担普遍服务义务的物品寄递企业的一部分业务收入，转移给普遍服务承担者。《埃及邮政法》规定，非邮政部门经营邮递业务，其收费标准必须高出邮政部门同类业务资费的10%，其多收的10%直接拨给邮政部门，用于补贴邮政部门承担的普遍服务费用。五是税收及政策优惠。在大多数国家，政府把邮政作为公用性机构实行税收减免政策，同时还给予邮政其他的政策优惠。六是建立邮政资费调节机制。普遍服务资费由国家控制，当承担普遍服务义务的邮政企业因亏损而无力承担该义务时，可以上报政府或议会进行资费调整，使补偿的资费可以收抵支。《日本邮政法》规定，邮政的亏损超过政令规定额度时，需调整邮资;印度邮政每年可以提高一次资费，但幅度不大;俄罗斯邮政的资费标准如果落后于社会发展，且达不到提供服务的成本水平时，可以上调普遍服务的业务资费。2.各国给与邮政运营商颁发快递业务经营许可证并对邮政运营商进行监管世界上绝大多数国家仍然不同程度实行着邮政专营业务，但也有一些国家取消了邮政专营权，如阿根廷、瑞典、芬兰、巴拉圭、新西兰、秘鲁等国。但国外在邮政改革和市场开放过程中还实施许可证管理，以限制经营者数量，防止过度竞争，维护正常的市场经营秩序和邮政业的良性发展。《服务贸易总协定》并不绝对禁止专营，而是在第8条“垄断和专营服务提供者”中规定了专营的许多条件。邮政在一定时期内保留一定范围的专营业务符合《服务贸易总协定》的规定。如英国为邮政运营商颁发经营许可证，并制定每个邮政运营商必须遵循的最低标准。法国邮政市场实行经营许可制度。德国邮政法规定对专营业务以外的1000克以内的信函业务实行许可证管理。在日本则是从2003年4月开始实行经营许可制度，邮政业务开始进入市场竞争，但同时继续保护函件业务的普遍服务。在美国，针对不同情况制定两种市场准入方式:一是主要针对特急信函的快递业务，实施登记许可准入方式;二是针对邮件运输环节，美国邮政采取与私营快递公司签订协议的市场准入方式。美国对国内开放是依据邮政总局出台的《美国私营快递条例》，对邮政开放范围和监管作了详细规定。美国私营快递条例(PES)是一组联邦民事和刑事法律。它们主要规定美国邮政以外的任何实体为了获取报酬而在邮路上运送邮件都是违法的，除非支付与信件通过邮政寄递所支付的资费数额相等的资费。私营快递条例最初于1792年由国会颁布实施，以限制私人对信函的运递。它以美国宪法中的规定为依据。宪法赋予国会“建立邮局和邮路”的权力［2］。
建立和健全中国快递市场准入监管制度的思考及对策
虽然，从法律层面规定了专营权不对外资开放，但专营权的争论却从未停止，主要表现为国内民营企业和邮政企业的利益博弈，迫切需要从《邮政法实施细则》中进行具体规定。在新修订的《邮政法》第七十二条规定，未取得快递业务经营许可经营快递业务，或者邮政企业以外的单位或者个人经营由邮政企业专营的信件寄递业务或者寄递国家机关公文的，由邮政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收其违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款;情节严重的，并处十万元以上二十万元以下的罚款;对快递企业，还可以责令停业整顿直至吊销其快递业务经营许可证。第三，新修订的《邮政法》虽然确定了邮政普遍服务、特殊服务、市场准入、市场监督管理等重要制度，但在邮政普遍服务制度从政府监管、企业自律、社会监督三个体系来指导工作的法律规定还不完善，表现为保障邮政普遍服务制度的主要内容和措施的落实，保障公民的基本通信权利的实现。笔者认为，在法规修订过程中应该加大政府监管的力度，主要表现为以下几个方面:第一，邮政监管部门履行监管责任中对邮政企业实施监督检查的主要内容包括:邮政普遍服务达标情况(包括边远地区的达标情况);邮政设施的建设和维护情况;邮政普遍服务财务运营情况;委代办网点的邮政普遍服务质量情况;纪特邮票销售网点的分布或者变动情况;纪特邮票发行销售信息向社会公告和销售服务情况;用户投诉及受理情况;需整改责任企业的有关整改情况。第二，依据《住宅设计规范》、《住宅信报箱工程技术规范》等规定，明确信报箱的安装、验收等内容中强制性条款等监督检查工作。第三，明确邮政特邀监督员的监管职责，按照国家邮政局的要求，对邮政企业在邮政普遍服务设施、营业服务、投递服务、查询服务、赔偿及邮件时限等方面的情况开展日常社会监督工作。总之，在国际快递企业的推动下，WTO对快递业和邮政服务业的开放正在给予越来越多的关注。因此，加快对快递市场等监管制度研究，积极稳妥地推进邮政市场准入机制建设，完善市场监管办法和相关程序，明确业务市场的界定、准入对象和实施主体、准入退出管理的主要方式等，保障公民的通信权利和国家对通信业的安全监管。
本文作者：蒋莹曾华锋工作单位：南京林业大学
林权流转市场监管实践中存在的问题
监管法律缺失我国在林业立法领域存在很多问题，虽然已经制定《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》，但是林改后，林业产业发展迅猛，传统单一的法律制度已经不能适应林业的发展要求，法律制度严重滞后。目前国家对农村土地实施了《农村土地承包法》，这里的农村土地虽然也包括林地，但其针对性不明确，基本上没有涉及到林权流转，利用管理耕地的理念来管理林地，没有充分考虑林业的特殊性。国家对林权有偿流转尚无相应法规，林权流转监管更是无从谈起，导致各地开展林权流转无章可循，无据可依，国务院及林业局出台的一些政策性文件也只是以鼓励性为主，林业部门财务管理混乱，资金流向不清，林权流转市场调节机制难以发挥相应的作用。监管主体缺位由于法律的欠缺，林权流转各参与主体的权利义务没有明确。林权流转的参与主体包括政府主管的林业机关、集体组织、中介机构和农户，其中中介机构又包括价格评估机构、金融机构、森林保险服务机构等。一方面，涉及的组织机构较多，谁是监管主体，监管权由谁来行使，都没有明确的规定。管理体系不健全，监管角色没有定位，易造成各部门推脱责任，监管主动性不强，甚至于各部门都不能有效行使监管权。另一方面，在我国，传统的监管模式即工商行政监管，强制执行的命令模式居主导地位，因此提到林权流转监管，大家都误认为是政府部门和林业机构的事，与自己无关，根本就没有意识到自己的主体地位，更没有认识到监管的社会性问题。
构建林权流转监管制度的建议
建立有效的林权流转监管体系监管是一个社会性的问题，不是为了某一个群体的利益，而是从整个社会的共同利益出发，保证经济活动有序发展。林权流转程序复杂，环节多，必须建立多元化、多维度的监管体系。应该充分发挥参与主体的力量，利用各自的优势分角色监管，实现协调发展。政府监管产权市场的发展和完善是市场经济改革的重要任务，离不开政府的宏观调控。林权流转市场是一个产权交易的市场，对这一市场进行监管，应该在政府林业主管部门的主导作用下进行，但又不得过度干预，在监管程度上要本着适度监管的原则。政府林业主管部门主要负责制定和实施林业法规，建立机构，强化队伍建设，在统筹林业大局的前提下，协调各利益相关者共同监督林权规范流转。林业主管部门在落实工作责任的过程中，应该自上而下，层层推进，在各乡镇设立服务站，成立税费督查组、勾绘质检组、材料审核组、明查暗访组进行多层面的交叉督查指导，落实挂点监督。对流转合同、权属变更登记进行审查，严格杜绝代签，减少林权纠纷；监督林权纠纷的处理是否得当，保障林区的稳定和发展。对各地交易中心的交易过程进行监管，严格制止暗箱操作，控制腐败；监督流转程序的规范性，服务费收取的合理性。对林权价格评估部门的监管主要是价格评估的合理性，在目前并无可供参考的流转价格标准情况下，应该加大科研投入，深入实地调研，尽快建立一套流转价格评估制度，以发挥价格在市场监管中的优势。对流转主体的监管主要体现在流转收益的分配是否合理，流转后林地用途是否发生变化，以及林业的后续经营情况。中介机构监管林权流转中介机构主要包括林权交易所、价格评估机构、森林保险机构等，中介机构由于不直接参与利益分配，更能客观判断林权流转的合规性。林权交易所对林权流转的整个过程起到较强的引导作用，贯穿于林权交易的始终，是中介机构中监督作用最强、应该充分发挥事中监管的角色。林权交易所是林业市场行情、林权交易信息，为林权流转主体提供相关法律咨询、森林资源资产评估，并引导林权交易的林业综合服务平台。省级林权交易所要管理好区域内的交易会员单位，定期到各地进行调查审核，并做详细的工作汇报，及时向林业主管部门反映情况。利用公开、透明化的信息管理系统，保证数据的真实性，实现资源共享。林权交易所要规范各种竞价流程，制定与市场相适应的管理办法，对不同的流转客体要合理引导其适用的交易方式，防止恶意串标、围标等市场恶性竞争行为。社会监管林业是全社会的林业，需要整个社会共同监督管理。林权流转社会监督的群体包括媒体、环保组织、流转主体、山区农民等社会群体。社会监管的作用可以弥补政府、中介机构的缺陷，传播正确的林权流转监管理念。通过干预、揭发、检举等大众化的方式，监督政府机构人员、林权交易所工作人员按规章办事。媒体可以对林权流转市场中的违法行为进行曝光，利用网络、电视、报纸等公众媒介，传播林权流转法律知识，纠正错误的监管理念。环保组织要保证流转后森林的生产经营活动不威胁到生态环境，监督林木采伐权的使用，使林农在不突破总限额的情况下自主调节采伐量，加强森林资源保护。流转主体在加强自律的同时，对流转过程中侵犯自身合法权益的行为予以检举，维护其在林权流转中的主体地位。山区农民要积极参加村民会议，珍惜投票权，对当地林业政策的贯彻情况予以监督，如惠林政策、税费改革是否充分落实等。完善流转申报、登记及档案管理制度流转申报制度要规定流转申报所需要的材料证明，包括书面申请、林权证、受让方的流转目的以及流转后林地的用途等，明确相关工作人员的权利义务，对材料的合法性、完整性以及是否存在有争议的山林产权进行审核。流转合同的规范性是完善登记制度的前提，林业主管部门应该制定合同示范文本，规范的流转合同应该包括：流转主体、流转客体、流转期限、流转价款、林地的用途、双方当事人的权利和义务、违约责任以及争议解决方式等。完善登记制度和档案管理制度，规定流转登记备案必须由流转主体面签、鉴证。加强档案管理，实行专人专机操作和林权档案专人管理，并规定管理人员的权利与义务，对已进行变更、补办和注销的宗地申请材料及签字盖章的审核表等放到宗地档案袋内，并逐一分乡镇登记，以便查询。制定监管法律法规目前，林权流转尚无法规，各监管主体在实行林权流转监管中没有法律支持，严重影响了林权流转市场化的进程，完善的法律法规是实现林权规范化流转的重要保证，是监管主体实行监管的依据。应该以《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》为基础法律，参考《农村土地承包法》中适用于林地的部分，制定配套性的法律法规，如《林权流转法》及其实施细则。在制定《林权流转法》过程中，要坚持把确保农民权益放在首位，以实现林权流转对林地资源合理配置为价值取向，实施细则应对流转程序、方式、违规处理、流转的规范化文本等方面做出具体规定，使承包经营权流转交易有章可循。将“林权流转监管”作为一个章节写入《林权流转法》中，该章应该包括监管机构的设立、监管主体的权利与义务、各监管主体之间的关系等，从法律上赋权给林业主管部门、林权交易所、村民组织以及农民，通过法律法规的作用规范林权流转行为，只有这样林权流转市场才能有序、健康发展。
公共利益论是二十世纪二十年代世界性经济金融危机之后提出的。这种理论认为，监管的基本出发点就是要维护社会公众的利益，而公众利益涉及千家万户、各行各业，维护公众利益只能由国家法律授权的机构来行使。市场难免存在缺陷，纯粹的自由市场必然会导致自然垄断与社会福利的损失，并且还存在外部效应和信息不对称带来的公平问题。在现实经济中通常存在以下几个方面的市场失灵：自然垄断。假设在社会理想的产出水平下，只有一个厂商从事生产，该产业的生产成本最小化，那么此时的市场就是自然垄断市场。处于该行业中的每个公司都会在利益驱动下争相兼并扩张，之后形成垄断市场而不是自由竞争的市场。垄断者通过限制产量、抬高价格，使商品价格超过边际成本而获取超额利润，必然带来导致市场效率的丧失。"外部效应。外部效应是指未被交易双方包括在内的额外成本或额外收益。在提供商品及服务时，如果社会利益或成本与私人利益或成本之间存在差异，那么自由竞争就无法实现资源的有效配置。尽管私人之间可能通过协议来解决外部效应问题，但达成协议的交易费用往往过高，而市场监管却能有效地消除外部效应。信息不对称。在商品生产者和消费者之间，信息分布往往不对称，一般而言生产者比消费者拥有更多的信息。生产者从自身的利益出发，而不是按优质优价的原则来出售商品。这样在相同的价格水平下，销售质量更好的生产者被迫退出市场以逃避损失，而质量较差的生产者则乘机占领市场，出现“劣货驱逐良货”的现象。信息不对称要求更多的信息披露，使消费者能够据此区分产品质量的高下，监管正是消除信息不对称的有效方法。由于市场存在上述缺陷，公共利益论认为在市场失灵的情况下对其实施监管能提高公共利益。
二、我国证券市场监管的现状及存在的主要问题
以前，证券市场监管主要由中国人民银行主管，体改委、国家工商局等其他政府机构及上海、深圳两地地方政府参与管理的形式。成立国务院证券委和中国证监会以后，证券监管由国务院证券委负责，中国证监会作为证券委的执行机构，承担起对我国证券市场的监管任务。国务院撤销了证券委，同年确认中国证监会为证券监管的主管机关。随着证券市场的发展，我国证券法律制度也逐步建立起来，如《公司法》、《国库券条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《证券交易所管理办法》、《公开发行股票公司信息披露制度》、《证券市场禁入制度》等一系列证券法律法规均已颁布执行。作为根本大法的《证券法》的出台，进一步确立了中国证券市场法律规范的框架。以沪深交易所设立为标志，中国证券市场短短十几年走过了国外证券市场上百年的自然演进的发展过程，应当说政府的积极推进功不可没，然而毋庸讳言，年轻的中国证券市场在快速成长的过程中还存在不少问题：!监管制度缺乏长远规划。中国证券市场从无到有，发展到现在的规模，成绩斐然。然而，由于市场发展迅猛，政府监管部门疲于应付大量繁杂的日常事务性工作，不经意忽略了对市场发展急待解决的根本的监管制度建设。为了尽快解决一些短期凸#显的问题，往往采取急救办法，甚至以行政命令的方式强行调控市场，虽然暂时缓和了事态，但是很可能为日后的市场发展和监管工作带来了意想不到的隐患。监管存在滞后性和弱效性。尽管我国证券监管机构近年来加大了对欺诈与操纵的打击力度，但行政监管往往是事后监管，监管存在显著的滞后性和弱效性。
滞后性。从违规行为的发生到监管机构做出处罚，往往历时弥久，监管行为存在明显的滞后性。如“中科创业”、“亿安科技”操纵股价行为在发生数年以后才被发现，而“琼民源”事件的查处过程竟长达两年。另一方面，监管力量相对有限，调查费用不菲，一些市场欺诈行为未被处理，成为漏网之鱼，使违法者产生侥幸心理，铤而走险。(’弱效性。对违规行为处罚显得过轻。如民源海南公司动用银行贷款和透支操纵“琼民源”股价非法获利))万元，查处后除了没收非法所得以外，仅处以警告和罚款了事。实际上，对上市公司违规行为的处罚却转嫁到公司股东身上，并无过错的中小股东往往受害最深。对应承担直接责任的违规公司的高管人员处罚过轻，弱化了监管效果。"证券监管决策缺乏科学性。目前我国的证券监管体制决定了中国证监会是证券市场的唯一监管机构，一方面提高了证券监管决策实施的权威性，但另一方面却可能有损决策的科学性。我国的证券监管机构作为政府代表，除了承担监管职责以外，还担负着培育和完善证券市场的职能，而当前经济体制改革中的焦点问题———金融体系的创新与改革———是一项牵涉到方方面面的系统工程，这些背景决定了不同领域的金融法规政策之间存在高度的相关性和制约性。比如，证监会的某项措施可能符合单一证券监管目标的最优化，但由于与其他金融管理机构处于分割状态，其监管决策未必能达到国家整体金融及经济发展的最佳效果，因此证券监管决策缺乏科学性在所难免。对投资者的保护机制不够完善。海外成熟的证券市场对投资者的保护主要有以下几个途径：
投资者教育机制。对投资者在证券市场基础知识、证券法律法规等方面加强教育，尤其是加强市场风险教育，有利于投资者熟悉市场、认识市场运作的客观规律，就像对适龄儿童进行系统的免疫接种一样，打预防针对增强自我保护能力大有好处。投资者诉讼机制。投资者可以通过集团诉讼等方式，对作出虚假信息披露的公司提讼，并且比较容易获得相应的赔偿。投资者赔偿机制。国外的证券市场通常设有赔偿基金：一方面，可以提高投资者入市的积极性；另一方面，可以构建防范系统风险的缓冲机制，由市场风险引起的损失可以得到有效的赔偿。目前，我国的投资者教育机制刚刚起步，投资者诉讼机制和赔偿机制还未真正建立并发挥作用。
三、完善我国证券市场监管的对策建议
证券市场在国民经济中的地位和作用越来越重要，可以预见随着证券市场的发展证券监管将面临前所未有的挑战。与中国证券市场的实际情况相适应的高效率的证券监管是保障我国证券市场健康发展的重要前提。以下从监管法律制度建设、上市公司监管、独立董事制度、证券市场监管体制等四个方面提出完善我国证券市场监管的对策和建议：对证券市场监管法律制度建设问题，应从以下方面入手：
确立证券市场监管机构的法律地位，进一步明确证券监管机构法律地位的条款和细则；加强立法建设，增强证券监管法律制度体系的完备性和配套性，提高法律体系的统一性和整体性；增强证券监管法律法规的科学性和可操作性，强化法制内容的实效性；-’建立健全证券监管法律法规的实施机制，杜绝有法不依的现象，加大执法力度；适应证券网络化和市场开放的发展趋势，尽快制订适宜的相关监管规章制度。!从规范和发展两方面抓好上市公司的监管工作。在加强上市公司监管的同时，努力为上市公司的健康发展创造良好的外部环境，以监管激励上市公司持续发展。加强证监会派出机构监管职能，建立健全派出机构监管绩效考评机制。重点加强上市公司信息披露监管，增强信息披露的有效性。加强上市公司监管的制度建设，切实搞好上市公司监管工作。"独立董事制度。首先，确立独立董事应有的社会地位，提高独立董事参与上市公司最大决策的程度，培育并建立独立董事人才库；其次，明确区分独立董事与监事会的不同职责，充分发挥独立董事在上市公司规范运作中的作用；最后，加强关于独立董事的法规和各项规章制度落实的监督，完善独立董事制度运行的外部环境。#建立一个主体多元化，结构多层次，相互协调又相互制衡的高效的证券市场监管体制，逐步改变目前仅由证监会单方面垄断监管规则制订的局面，缩小行政监管直接作用于市场的范围。让证券交易所和证券业协会等自律监管主体来填补行政监管收缩后留下的空白，强化自律监管对行政监管的制衡，多方面约束并尽可能减少政府机构执法中腐败现象的发生。除了上述几个方面的问题以外，值得一提的是，对监管者的监督在我国几乎还是一片空白，因此要努力推动监管的法制化和市场化，建立有效的权力制衡机制，包括内部制衡机制和外部制衡机制，保障公众及媒体的监督权力，强化社会舆论监督。
参考文献：
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易宪容，美国金融业监管制度的演进世界经济，高西庆。证券市场的发展和监管必须正确处理三个关系中国党政干部论坛，
（一）英国监管模式分析。英国是现资基金的发源地，英国在长期的实践中，逐步形成了一套以基金行业自律为中心的基金管理体制。英国模式以基金行业组织自律管理为主要特征，强调建立和完善带有自律性的民间管理协会，并由协会制定出相应的规划进行自我控制、自我约束和自我管理，而政府除适当的宏观调控外，并不具体干预基金业务。这种模式能够充分发挥基金行业的自律功能，有利于保持投资基金行业的长期稳定和规范，不易出现大起大落的波动对证券市场及整个金融市场的稳定有积极作用。但该模式不利于形成全国统一的法律规范，法律功能弱化，而且很容易导致行业协会的垄断，致使基金的开放程度降低，这与现代市场经济的发展相矛盾，同时，也不利于一国投资基金的国际化发展和外资的引入。
（二）美国监管模式分析。美国对投资基金的监管始于1929年的世界性经济危机。在美国，投资基金的管理机关是证券交易委员会(SEC)。本世纪30年代，美国先后颁布了有关投资基金发展的各种法律法规，有《1933年联邦证券法》、《1934年证券交易法》、《1940年投资公司法》、《1940年投资顾问法》等。以法律为准绳来监督、检查和控制基金的行为，强调基金企业在法律约束下进行自律管理，该模式符合现代市场经济发展要求，既能为投资基金的有序发展奠定良好的法律基础，又能为广大投资者提供完整的法律保护，使得投资基金的发展充满了活力，但此模式弱化了政府功能，不利于投资基金的迅速起步和成长壮大，也不利于及时、有效地处理投资基金发展中出现的各种新问题。
（三）日本监管模式分析。日本的投资基金是在政府的积极倡导和支持下成长起来的，因而，日本投资基金监管模式的最大特征在于政府对基金发展的严格管制，通过政府职能机构制定强有力的措施来对基金发展的方向、规模及基金的运行和管理进行引导、调节。日本模式的优点在于可以充分发挥政府的功能，迅速推进投资基金的起步和发展，缩短基金发展的成熟期，同时也有利于发挥投资基金在支持国家金融发展和经济建设方面的积极作用。但是这种模式带有浓厚的行政和计划色彩，容易滋生腐败和官僚作用；且该模式下的基金行业自律性较差，市场竞争亦不充分，不利于基金业的长远发展。
二、我国投资基金市场动态化综合监管模式的构建
（一）我国投资基金市场监管体制的理性选择
1、选择美国模式难以实现。目前我国处于经济转轨时期，市场经济体制模式尚未完全建立起来，传统计划经济模式的影响仍然存在，无论是企业还是个人对时常经济的认识和适应能力都是有限的，广大投资者对市场风险认识不足，市场经济发育程度较低以及相应的法制基础弱、市场建设滞后，人们的认识及心理准备不到位等，决定了我国走美国模式很困难。
2、选择英国模式也不现实。虽然英国能充分发挥基金行业的自律功能，自觉地踏上规范化发展轨道，但行业协会的构建与完善及行业自律功能的发挥均需要一个较长的过程。对于我国这样一个投资基金刚刚起步且发育程度还很低的国家来讲，由于受整个宏观环境的影响，我国构建行业组织，组建相关协会本身就有较大的困难，即使尽快组建，这些行业组织也需要一个发展完善过程。在这种发育程度低的状态下，很难达到真正意义上的自律，这对现代市场经济条件下我国投资基金的快速发展不仅不利，反而有可能阻碍其正常发展。
3、选择日本模式也不适应。虽然日本模式能充分利用政府的强大功能培养和推进投资基金快速起步和成长壮大，但这也同我国社会经济的发展不相适应。一方面，现在我国处于体制转轨的关键时期，如果再以政府严格管制的方式来推动投资基金市场的发展，而削弱市场功能，势必会对我国的改革和市场经济进程带来不利影响。另一方面，政府严格管制很容易引发制度上的障碍，从而不利于市场竞争机制的发挥，最终导致投资基金市场发展因缺乏有效的制衡机制而走入误区。
4、建立适合我国国情的基金市场监管模式。当前，我国所处的国内外环境与英、美、日等国在基金市场监管模式形式形成时期所处的条件相比，已经发生了深刻的变化。在我国金融和经济国际化进程加快发展，国际和国内市场竞争加剧的今天，国内外环境给我国投资基金市场的发展提供了良好的机遇，同时又提出了严峻的挑战，这种形式同时也对我国的投资基金市场监管提出了更高的要求，为了达到持续、稳定、快速和有序发展我国投资基金市场的目的，必须要对当前的监管体制作以调整和创新。从我国的现实情况看，采用上述任何一种模式显然都不完全符合我国目前处于经济转轨时期，市场经济体制尚未完全建立起来和投资基金市场发展处于起步阶段的国情，因此，必须通过对国外各种基金市场监管模式的“扬弃”，构建具有中国特色的基金市场动态化综合监管模式。
（二）动态化综合监管模式的内涵
在我国投资基金市场监管体制的构建中，应该综合考虑和兼顾各种监管主体的监管功能和优势，发挥多种监管手段的积极作用，既要从现阶段的实际情况出发，满足投资基金市场初期发展的要求，又要考虑长远发展的战略要求，构建一种在法律约束下的政府管制与行业自律相结合的监管体制模式－动态化综合监管体制模式，是较为现实、合理的理性选择。所谓动态化综合监管，其含义是指管理中既要注重各种监管主体的有机结合，又要根据监管对象所处的环境和条件，动态地选择相应的管理手段和方式。这种监管机制是监管主体综合化与监管手段动态化的有机统一。在某种意义上说，它是一种管理指导思想，其真正意义在于指导我们一切从实际出发，进行有准备地方案管理和策略管理。这种管理模式要求我们根据发展目标，既要进行战略性管理，又要有战术管理，既要有优化方案设计的充分准备，又要有应变的策略准备，以便保证管理目标的实现。
（三）构建动态化综合监管模式的意义和作用
这种模式强调发挥不同监管主体的功能和多种监管手段的积极作用，因而既有利于通过法规规范促进投资基金市场中各类投资基金的良性竞争，又有利于充分发挥政府的特殊功能，对投资基金市场的发展实施有效的培育和引导，促进投资基金市场的迅速成长与壮大。这种模式对我国具有重要意义也正是因为它所具有的灵活监管特点比较适合我国现阶段的投资基金市场发展状况以及未来发展的需要。它能够有效地兼顾各方面的需要在推动基金市场发展的同时，又能防范诸多弊端的出现。
这种模式有利于基金行业的投资基金市场竞争中加强合作，发挥出基金行业的整体功能效应，避免内部的恶性竞争，并尽可能地以合作同盟的形式参与国际竞争，这对起步较晚的我国投资基金早日赶上国际化发展步伐，加快投资基金市场与国际接轨有着积极的促进作用。构建动态化综合监管模式，要与我国大众投资者的心理素质、认识程序相适应，能够在发展中提高大众对投资基金的理性认识，强化大众的投资意识和心理承受能力，从而为投资基金市场的发展打下了广泛的社会基础，这对推动我国市场经济的发展以及投资基金市场的全方位发展有十分重要意义。
三、动态化综合监管模式的发展思路构建我国投资
基金市场动态化综合监管模式的总体发展思路可以概括为：以法制建设为基础和保障，建立全国统一的，权威性的投资基金市场主管机构，对基金市场的发展进程进行宏观引导和协调管理，同时建立和完善基金行业组织及其相应约束自律机构，以此来保证投资基金市场的持续、稳定和有序发展。这一思路的指导思想就是“三位一体，协同监管”。“三位一体”指的是同时综合考虑三种监管方式，一是通过制定法律法规来规范市场中基金企业的行为，使企业在法律约束下进行自律监管；二是行政监管，即通过建立权威性的，全国统一的投资基金市场管理机构，代表政府对基金市场发展实施监督、检查，引导和控制；三是通过建立和完善行业自律机制，使基金行业组织协会进行自律监管。所谓“协同监管”指的是在投资基金市场发展过程中，针对投资基金市场发展目标和具体运行状况，恰当地处理和划分政府管理，行业自律和企业自我管理的范围及重点，避免监管中的错位或遗漏，同时做到宏观目标与微观目标的协调，近期目标与长远目标的协调。在具体操作上，我国投资基金市场监管体系应该怎么建立呢？笔者认为可以从以下几个方面下手：
1、大力发挥政府的监管职能。从世界各国投资基金市场的发展历程来看，各国基金主管部门一般由中央银行或财政部逐步移交给证券管理、监督机构。在我国目前投资基金存在多头管理的形式下，发挥政府监管职能的首要任务就是要顺应国际发展趋势，确定我国的投资基金主管机关。即由国家投资基金管理委员会统一、集中管理。这个委员会由现有管理部门（人民银行、证券委、证监委等）的有关专家组成，是全国投资基金市场管理的最高权力机构。其主要职责是：制定投资基金管理有关法律和政策；设计投资基金市场的总体发展规划；监督基金法规的实施依据国家产业政策对基金发行流量及存量的总额或结构进行调整，从而引导投资基金市场合理配置社会资源，有效地保护投资者的合法权益，规范机构投资者。成立中国投资基金管理委员会意味着各管理部门权力的移交，这必须考虑有一个“缓冲”的过渡措施。为防止过渡期出现权力真空，导致投资基金市场秩序混乱，可以考虑实行申请发起设立基金和基金上市监督分开管理的办法。前者由人民银行审核批准，并按基金规模或基金性质确立总行和大区分行二级审批制度；后者由人民银行牵头，会同证券委、证监会，在证券管理机构下设立专门机构，即“中国投资基金管理委员会”，具体监管国内投资基金市场。其职责：一是制定基金上市标准或应具备的条件；二是安排基金交易场所，形成统一的基金交易市场；三是审批基金要求上市的申请，确保上市基金的素质；四是监管行为是否符合有关文件规定，及时公布有关信息；五是对违章行为进行处罚。
2、筹建投资基金行业自律组织。随着证券市场的发展，要选择那些成功的基金管理公司作为主体力量，筹建“中国投资基金管理公会”，并借鉴香港经验，在组织形式上实行会员制。正式会员由各地基金管理公司参加，其任务：一是制定中国投资基金执业守则；二是推广基金业务，扩大国内基金市场；三是监督基金的日常动作，使之规范化；四是出版基金管理专业刊物；五是培训基金从业人员；六是仲裁有关基金方面的纠纷；七是维护和树立基金业的良好社会声誉。
3、成立投资基金的评估机构。随着投资基金市场规模（市场绝对规模和相对规模）的迅速发展，建立全国统一的基金评估机构也很重要。资产评估有利于明晰企业产权关系，强化投资公司管理，合理补偿资产，优化公司资产结构，保护国有资产，维护投资基金交易各方的合法权益。
4、建立各项规章制度。我们可以通过建立信用等级制度，信息披露制度和经理人，托管人考评制度，从不同侧面对投资基金市场进行监管。一是建立信用评级制度。根据不同投资基金的风险程度，模仿债券评级的办法，对投资基金进行信用评级，该信用主级主要依赖基金的经营业绩，投资政策与目标。管理人的业务水平及组合投资的效益和风险等几方面。它不仅为证监会对投资基金市场监管提供客观的依据，也为投资者的理性投资提供了可靠保证。二是建立规范的信息披露制度。与股票上市公司的信息披露制度一样，基金管理公司必须执行信息披露义务，披露内容包括各类报表、投资规模、投资方向、预期收益及重大事件披露等信息。三是建立经理人、托管人考评制度。由投资者、行业协会和证监部门组成的评审团定期考评并公布于众，以褒扬先进，强化托管各方的责任心和使命感。
5、完善投资基金市场的社会监督机制。国外经验证明，完善的投资基金市场社会监督机制是投资基金市场健康发展的必要保证。首先，要利用投资者对基金市场进行外部监督。其次，建立完善的投资基金评价体系。包括建立全国统一的基金评估机构和创办基金专业刊物两个方面。再次加强具有公正性、权威性的会计、审计、法律等中介机构的建设。此外，还应建立先进完备的技术监督系统即电子监督系统，对投资基金市场的运行和投资基金的投资运作进行跟踪和监督，使其理性化、规范化。
【参考文献】
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[关键词]旅游市场；失灵；原因
在市场机制下，政府干预市场的基础是存在市场失灵。旅游产业作为一个重要的经济部门，同样面临市场失灵，需要政府进行管制。但怎样的旅游产业管制是社会需要的管制?要回答这个问题，首先就要回答旅游市场失灵表现在哪些方面?旅游经济运行的方式使旅游产业市场失灵具有了哪些特殊性?只有回答了这些问题，政府对旅游产业的干预才能做到有针对性和适度。
一、旅游活动的特点加剧了交易信息的非对称性
旅游活动具有无形性、异地性、生产与消费的不可分割性以及所有权的不可转移性等特点，这些特点使得旅游企业和旅游者之间的信息不对称现象非常突出，带来了如下问题：
1、引起旅游企业的败德行为。对旅游者来讲，旅游产品专业性较强，是一种经验型产品，他们在使用、消费旅游产品以前，很难获得有关旅游产品质量的直接信息，明确旅游企业的具体生产行为，旅游企业和工作人员相对于旅游者就具有信息优势。同时，因旅游者购买的大多只是旅游景点、设施等物的使用权，兼之体验产品的质量很难标准化，因此旅游者对产品质量提出争议时，在不能证明对方明显违约的情况下难以得到补偿，由此而刺激了旅游企业的机会主义行为。旅游企业可以凭借信息优势损害旅游者的利益，如改变行程、降低交通或住宿档次、诱导或者强制购物等。在现实中，旅游经营者传递虚假信息、“以次充好，偷梁换柱”等败德行为大量出现，极大地损害了旅游消费者的利益，败坏了行业的声誉，不利于行业的可持续发展。
2、增加了旅游者的交易费用。威廉姆森认为，交易费用来源于3个因素：有限理性、机会主义和资产专用性。如前所述，旅游活动专业性强，存在较高的交易费用。交易费用阻碍了市场的形成，抑制了旅游者通过市场满足其需要的努力，传统旅行社存在的价值，即在于降低交易费用、获得规模效应，进而减少旅游活动的成本。但如若旅行社的机会主义行为猖獗，旅游者与之订立契约的风险将会急剧增加。当交易费用足够高时，人们甚至会抛弃市场转而寻求一体化——也即自给自足。自助旅游的迅速升温，除了得益于信息技术和基础设施的进步，以及自助旅游自由随性的优点以外，规避当前旅游市场的高额交易费用也是一个重要的原因。这给旅行社的传统业务带来了挑战。
3．产生逆向选择。旅游产品的上述特点，除造成旅游者搜集信息困难外，还使得旅游企业向消费者传递真实信息也很困难，尤其是在我国当前旅游市场败德行为普遍存在，且契约法的完备性和执行性都欠完善的局面下。人们都奉行“便宜无好货”的信条，但如果说服人们相信自己的产品是“好货”的成本过高时，追求短期利益或者实力不足的企业就只会向市场提供次品，最终使旅游市场陷入低端竞争的泥潭。
二、旅游供求的结构性矛盾突出
1．旅游供给具有滞后性和刚性，旅游需求具有易波动性。一方面，旅游活动季节性明显，旅游产品的需求量在淡季和旺季差异极大，并且旅游需求较易受到不确定事件的影响，因此旅游需求波动较大；另一方面，旅游供给具有滞后性和刚性的特点。所谓的滞后性，是指旅游产品的规划和开发、旅游设施的建造需要较长的时间周期，从而导致旅游供给滞后于旅游需求的变化。而旅游供给的刚性是指旅游资产的专用性较强，投入的沉没效应明显，比如旅游景区和度假饭店，它们的用途比较单一，投产以后较难改变产品品种和压缩生产能力。因此旅游企业难以根据波动的需求来灵活地调整自己的生产能力和产品类型，结果造成在旅游旺季时人满为患、无法接待，而淡季时大量设施闲置，员工无所事事的局面。
2．旅游产品具有产地消费性。有形产品可以根据需求的分布特点，通过产品的流动使供求趋于均衡。旅游产业是需求流动型的群族经济，是由旅游者向产品做空间移动。从横向的角度来看，在现代技术条件下，工业品的运输成本已经降到了一个很低的水平，但人员的运输费用则因舒适性、安全性的高标准和人生时间的机会成本而无法显著降低，因此由产品到人的经济距离远小于人到产品的经济距离，从这个意义上讲，旅游市场的流通性低于其他产业。流通性越低，市场有效配置资源的能力也越弱。同时，在一次旅游活动的刚性(基本)支出中，交通费用所占比重较大，景点门票等游览费用在旅游者事前预算中重要性相对较低，因而旅游景点之间的价格竞争收效不大，质量也就成为了决定目的地旅游产品需求状况的重要因素。因旅游产品属于经验型产品，旅游者往往依靠该景点的知名度来判断其质量水平，其结果就是知名景点的需求水平高，一般景点的需求水平低。旅游产品的上述特点，造成了旅游供求在地域上的非均衡状态，也给知名景点带来了垄断地位。
三、知名景点在产业中具有垄断地位
撇开交通等旅游关联产业不谈，在狭义的旅游产业中，知名旅游景点在行业中具有垄断地位。这是由于：
1．知名旅游景点具有稀缺性。控制稀缺的资源是垄断的原因之一。知名景点在特定范围内具有稀缺性，一些名胜古迹如故宫等更是独一无二，举世无双。在典型的旅游动机下，知名景点给旅游者的效用水平要远高于普通景点，普通景点的替代效应不大。在一定地域内，某个著名的景点往往遮蔽了其他的景点，使经营这些景点的企业具备了垄断的条件。
2．景点的经营具有规模效应。解决应对稀缺资源的控制而形成的垄断问题的方法之一是授予更多企业经营该资源的权利。旅游景点的开发经营具有显著的规模效应，由两家以上的企业经营同一景点无疑会造成重复投资及如何分享权利等问题。因此，由一家企业经营更有效率，也即景区经营具有自然垄断的特征。在现实中，边界清晰的旅游资源多为独家许可经营，而一些因特殊原因被分割经营的景区(如骊山和华清池)也一直受到消费者的诟病。实际上，骊山与华清池之间并不是经营同一资源相互竞争的关系，二者仍是对各自所属的旅游资源的独家许可，是对产品线的不同环节实施垄断。一些边界不清晰的旅游资源，如长江三峡，其绵延192公里，分属重庆湖北两省市，多年来两地竞争的结果是无序和低效率。
3．景点的生产规模受到容量的限制。当需求规模扩大时，可能会使多家企业达到有效规模，或者会使垄断企业出现规模不经济，此时就应允许多家企业经营这种业务。特定旅游景点在空间、生态以及文化等方面的容量限制都迫使其需求量不能任意扩大。如果景点内游客数量超过一定水平而使环境效应和体验效果下降(即生产的边际成本激增)时，引入竞争反而会恶化这一局面。在大多数情况下，旅游景点对特定空间的占用排除了多家企业同时经营的可能，除非能对该景点进行完全复制，当然，这种复制既面临技术和投资的挑战，也因资源所依存的历史文化背景的特定性而欠缺吸引力。
4．景点经营权的周期难以缩短。对特定空间的依赖可以通过分时经营的方式引入竞争，亦即多家企业在不同的时间段经营同一业务，消费者可以选择理想企业的经营时段来接受服务。当竞争带来的高效足以抵消分时经营造成的成本增加时，分时经营(在景区经营，则是缩短经营权的许可周期)是可行的。但旅游活动的异地性决定了外来游客的选择权很小，他们往往是随到随游。同时，对旅游资源的开发和维护投入具有持续性，且沉没效应明显，短暂的经营权周期即使企业因盈利水平下降而不愿意进行过多的基础设施投入。也使投入残值的计算和转让困难重重。因此，旅游景点难以实行频繁的特许权竞拍，现实中对企业的特许权周期也一般较长。
基于上述分析，旅游景点的垄断经营具有合理性，在今后一段时期内，这仍会是旅游资源开发经营的主要模式。但是，知名景点的垄断地位也确实会带来一系列的问题。比如近几年来，全国各大景点综合价格(包括门票、索道及其他景点内收费项目)不断上涨，其涨幅远远高于同期人均收入的增长幅度，虽然景点经营者以限制人流、提高资源维护费作为涨价的理由，但其实质上是企业追求超额利润的表现。
四、旅游经济存在显著的外部性
1．旅游产业有较强关联性。一次完整的旅游活动，涉及到“食、住、行、游、购、娱”等多个环节，需有多个企业、多个地区参与到生产过程当中，才能满足一个旅游者的全部需要。这就意味着经营的成果无法由荡：企业独享，企业在市场开发等环节的投入具有正外部性，极易造成“搭便车”行为。
2．旅游活动给目的地带来了文化干涉。“旅游流”不仅是金钱、人员的流动，还是文化的流动。跨越空间而来的旅游者带来了异国异地的文化，引起了不同文化之间的交流和碰撞。这种交流，固然有积极的一面，但不可避免的会产生文化冲突和文化干涉的现象，给旅游目的地文化造成消极影响。比如旅游地居民因生产方式改变而出现过度“商业化”倾向、外来游客的价值观和生活方式给目的地社会的震荡等。
3旅游资源的开发经营中存在负外部性。旅游地人类活动的增加必然会对当地的生态环境造成损坏，这在任何国家都是无法避免的现实。这些损害来自于如下方面：景区游览接待设施的建造、游客的生活污染物、满足游客需要的生产活动、一些游客的不文明举止等。控制产量、注意建设规划和加以治理可以将这些危害限制在不影响旅游资源可持续利用的水平上。但是，控制产量意味着收入的减少，严格的规划与治理意味着成本的增加，这对于追求经济利润的市场主体而言是非理性的，因此在旅游资源利用中采取企业经营模式的我国，旅游业的负外部性问题十分突出。政府将公共旅游资源一定时期内开发、利用、收益的权利授予旅游企业，由其来从事具体的经营和日常管理，旅游企业没有完全的产权，对旅游资源的开发、经营权是暂时的，因而其经营侧重于短期目标。而代表国家对这些公共财产负责的政府，又因信息不对称、缺乏激励等原因，不能对旅游企业进行有效的监督。旅游资源作为一种公共财产，存在着所有者缺位的问题，结果导致旅游企业在经营过程中只追求短期利益，对资源进行破坏性的、掠夺性的开发和使用，造成公共财产的过度损耗。
五、公共旅游资源使用中存在的利益争夺
我国绝大多数旅游资源都具有公共性，截至2005年1月，我国2万个旅游景区中，90％以上属于公共景区，由国家或者集体所有，而一些无形的人文旅游资源(如民族文化)甚至无法明确产权的边界和产权人。对公共资源的利用，涉及到多方的利益。旅游企业通过政府主管部门授权，将不属于个别人所有的公共资源独占，作为自己营利的凭借，在利益分配的过程中，引起了一系列的冲突和矛盾。
1．企业利益和社会公共利益的矛盾。前述旅游企业经营的负外部性分析中，已经论及企业营利目标与资源维护目标之间的矛盾，企业缺乏自发提供资源维护这一公共产品的动机。同时，企业的盈利目标还和社会公众期待的旅游权相矛盾。占有经营公共资源的产业很多，如煤矿开采、渔业捕捞等，这些行业的产品属于私人物品，并且生产过程的技术性较强，只有通过专门的生产活动才能使消费这些产品成为可能，因而消费者可以接受企业的加价。景点的收费由门票和个别服务费两部分构成。个别服务(如接待、娱乐设施和索道等)的专业性较强，且具有排他性，对这块收费争议不大。门票收费主要是针对旅游者的进入、游览活动，游览活动在一定容量范围内具有非排他性，作为游览活动基础的景区维护和公共道路又具有公共品的特点。因此，社会公众期望以较低的成本进入公共景区，对公共景区的高额门票存在较大抵触。并且不少景区甚至还将部分个别服务的投资成本也纳入到景区的门票中，形成重复收费。
[关键词]责任保险；市场；监管
[中图分类号]F840
[文献标识码]A
[文章编号]1005-6432(2009)09-0063-02
政府监管的目的主要是纠正市场的不足，阻止违法行为的产生。监管还通过减少保险人破产的可能性来稳定市场，对市场产生了很大的影响，并成为最明显的一种市场外部力量。监管的主要责任就是代替消费者对保险人的财务稳定性进行监督，确保保险合同的易于履行。
监管者要求公司保持一定的风险，以消除由于有限负债所带来的激励机制。当责任方不能补偿受害方时，第三方如保险公司补偿受害人。当公司不能对他们所造成的损害进行充分补偿时，未补偿的责任使得社会的福利减少。未承保的风险对于社会产生了负的外部性。监管者要求公司去购买充分的保险来阻止这种对社会而言的共同的外在风险。
资产和风险的多样化具有防范功能，可以减小一次事故所带来的严重的资本损失。通过购买保险的多样化，可使得受害人得到足额的公平的赔偿，而且还可以保护公司免于财务危机或破产。对于那些事故产生的原因是意外而非过失或疏忽时效果就更加明显。
1 责任保险市场的双重监管对象
1.1责任保险市场对保险人的监管
在美国，州保险监管机构为了减小保险机构的破产规定了准备金要求，保险公司必须将一定量的资产以准备金的方式保留在公司内部。这项措施有效地限制了财产保险公司所签发的保单的数量，从而保证了保险公司对于超过保费收入的索赔也具有理赔能力。
以无风险流动性资产形式存在的强制最低资本金要求被用于限制保险人的过度扩张。保险监管者通过限制保险公司的杠杆作用来减少保险公司破产的可能性。杠杆作用适用于这样的一种业务扩张：保险人用其资本(或盈余)来承保新的业务。新承保的保费与盈余的比例就是衡量杠杆作用的一种方法。
由于保单价值的波动性，责任保险的现金价值是不存在的。从另外一个角度来说，保单的价值就是保险人为了履行保单的理赔义务而在将来要赔付的量。于是保单的价值就是那些能影响未来赔付量的将来未知事件的函数。该价值经常偏离预期值，因为实际的赔付额只有到保单理赔的时候才会清楚。
监管者还会限制保险公司所持有的普通股股票的数量。相比于其他的可选择的投资，比如国库券，普通股股票具有很大的损失风险。保险公司的资本被要求以一定比例的低风险、高流动性的资产来持有，以便满足保险理赔的需要。监管的目的并不是禁止市场机制的运行，而是要限制风险的过度扩张。
1.2责任保险市场对投保人的监管
保险人并不是政府监管的唯一目标。在很多情况下，保单持有人必须依照法律持有保单。监管通过要求私人企业购买保险来避免对其为数众多的员工产生消极的影响。如果这种监管没有到位，那些厌恶风险的公司将不会购买责任保险。在完全有效市场，任何企业发觉面临的是低风险时，他们出于降低成本的考虑，都不倾向于购买保险。相应地，如果这种风险是高风险，以利润最大化为目标的企业将更倾向于购买保险，以避免可能产生的损失。
然而，单纯依靠市场机制并不能有效地避免那些不合适的或错误的企业决定。如果没有监管，一些企业不计后果的行为将会对整个社会产生明显的负面影响。通过制定保险采购的监管法律可以很轻松地消除这种道德上的两难处境。社会或政府发现没有购买保险的伤害行为的负面影响如此之大，以至于政府不得不强制推行责任保险。
2责任保险的外部性浅析
责任的存在并不会必然地促使潜在的侵权人去购买充分保额的保险。一家公司的资产表明了其对消费者的侵权或伤害所能承受的最大赔偿额。当赔偿责任超过其资产时，这家公司将不太倾向于购买保险来保护自己，因为他们将会视这种责任为一种恰好相当于公司资产的一种财务罚金。换言之，超出侵权一方资产的责任将不会被侵权方所考虑。如果没有法律所要求的保额的话，对受害方的赔偿将会受到侵权方资产额的限制。侵权方认识到他们仅需用一部分资本就能满足任何必需的赔偿，这就给了这些公司一种不考虑后果而采取放大风险的行为的激励机制。
保险人的偿付能力应该被清晰地公布，并且其已经成为了监管的主要目标。由于保险合同保障的是一段时间内的风险，所以部分保险人有接受过大风险的倾向。当保险人的这种行为被纵容的时候，偿付能力不足的风险也随之上升。保险监管方了解这种激励机制，然后通过减少保险人接受的风险量来限制保险人的这种倾向。资本准备金要求和投资方向的限制是监管者常用的两种手段。
对于保险人来说，其提供的保额不充分或者没有满足保单持有人的需求，这种激励机制就会呈现。因为责任保险经常是被政府管制的，对于被保险人来说，它在费率谈判和保额确定方面不具有优势，所以保额是有可能不充分的。
保险公司也是以赢利最大化为目标的，保险公司为了提高收入，也希望能将闲置的资本进行投资。这种投资是保持保险人的资本、提高偿付能力、促进经济增长的一种合理的并且常用的资金运用方式。但是，当保险人被高回报吸引而进行风险投资的时候，道德风险就随之产生。投资损失可能会导致保险人不能履行保险合同的赔付责任，甚至会破产。保险人也可进行长期投资，不过如此一来，保险人的资本就被长期投资所占用，而被占用的资本也不能用于理赔，这就造成保险人不能对现有的保单提供充分的保障。
在购买保险的情况下，保单持有人可能不会积极地避免损失。较高的风险对于购买保险的他们而言，并不是很危除的，因为通过保险，他们把风险责任转嫁给保险人，于是出于提高利润的考虑，他们会增加风险投资，客观上使自己的风险增加。
现实的环境使保险人几乎不可能从被保险人那里获取完全、准确的信息。市场条件和被保险人的信息都是经常变动的。随着保险人的不断变化、发展，信息收集的成本和渠道受限的信息很快就会过时，这将使得评估一个被保险人的真实风险变得很困难。
被保除人商业行为的不正确显示可能会降低保险人对单个保单持有人的风险测度。例如：在建筑行业中，保单持有人可能在建筑过程中采用削减支架或使用假冒的建筑材料来降低成本，这时道德风险就产生了。这种负面激励产生的原因就是当保单持有人购买保险后有恃无恐，为了高利润而不择手段。由于不能对保单持有人进行有效的监督，将会产生很大的负面激励。
3责任保险市场监管的外部性分析
责任保险市场一般是有效运行的，只有当市场结构进行调整的时候除外，在市场进行调整的时候，保险人赢利能力的下降将会使保险人改变风险责任，并且还可以把矫 正市场的压力推给监管者。保险人提高保费，被保险人承受高成本，双方都在就法律和监管的问题进行沟通的时候，通常是整个保险行业处于不景气的阶段。所以保险监管的方法或手段不断地被创造出来以防止那些会对整个市场造成冲击的偶然事故的发生。任何法律或监管手段实施之前，都必须弄明白上述实施会对行业周期的每个阶段产生什么样的影响。
由于被监管的保险公司都有严密的组织、多样化的财务手段，再加上其对行业最佳运行效率的较深理解，他们常常会尽力地避开那些监管。行业的其他公司由于拥有较少的资源和缺乏组织性而不可能避开监管，所以会对大郎分的监管发出抗议。整个行业想以整个社会为代价来获得那些在制度设计和执行起来对自己有利的监管。串通将会破坏监管的目的，使其由基于整个社会福利的最大化转变为特定团体的福利最大化，尽管有缺陷，但监管的目的还是提高市场效率，阻止危险行为的发生。
现在假定特定利益集团和市场外部组织不会对市场产生影响，政府干预保险的目的就是解决市场存在的同有的缺陷。监管被用来减少保险人由于资不抵债而破产的可能性。因为保险人的破产会产生连锁反应，不仅会伤害被保险人的利益，还会伤害到那些与保险人无直接关系但是有问接关系的第三方。
侵权法会对责任保险的条款制定和理赔产生很大的影响。它经常由于含糊不清的表述而产生了错误的分配方式。虽然是不可能实现的，但保险监管的一个目的就是减少这种模棱两可的表述，首先要做的就是阻止道德风险的产生，此外还要充分地保护那些存在负外部性的没有投保的损失。
关键词：证券市场；自律监管；行政监管
证券市场作为金融市场的重要组成部分，对国民经济的发展起着及其重要的推动作用。证券市场特有的筹集资金、资产重组、公司价值发现及风险提示等功能是市场经济条件下，一国经济健康、稳定运行的必要条件。由于证券市场运作机制复杂、资本虚拟性等原因，产生风险的可能性极大。实践表明对证券市场进行监管可以提高运行效率，防范和化解风险，使证券市场更好地为国民经济服务。
一、公共利益论简述
公共利益论是二十世纪二十年代世界性经济金融危机之后提出的。这种理论认为，监管的基本出发点就是要维护社会公众的利益，而公众利益涉及千家万户、各行各业，维护公众利益只能由国家法律授权的机构来行使。市场难免存在缺陷，纯粹的自由市场必然会导致自然垄断与社会福利的损失，并且还存在外部效应和信息不对称带来的公平问题。在现实经济中通常存在以下几个方面的市场失灵：自然垄断。假设在社会理想的产出水平下，只有一个厂商从事生产，该产业的生产成本最小化，那么此时的市场就是自然垄断市场。处于该行业中的每个公司都会在利益驱动下争相兼并扩张，之后形成垄断市场而不是自由竞争的市场。垄断者通过限制产量、抬高价格，使商品价格超过边际成本而获取超额利润，必然带来导致市场效率的丧失。"外部效应。外部效应是指未被交易双方包括在内的额外成本或额外收益。在提供商品及服务时，如果社会利益或成本与私人利益或成本之间存在差异，那么自由竞争就无法实现资源的有效配置。尽管私人之间可能通过协议来解决外部效应问题，但达成协议的交易费用往往过高，而市场监管却能有效地消除外部效应。信息不对称。在商品生产者和消费者之间，信息分布往往不对称，一般而言生产者比消费者拥有更多的信息。生产者从自身的利益出发，而不是按优质优价的原则来出售商品。这样在相同的价格水平下，销售质量更好的生产者被迫退出市场以逃避损失，而质量较差的生产者则乘机占领市场，出现“劣货驱逐良货”的现象。信息不对称要求更多的信息披露，使消费者能够据此区分产品质量的高下，监管正是消除信息不对称的有效方法。由于市场存在上述缺陷，公共利益论认为在市场失灵的情况下对其实施监管能提高公共利益。
二、我国证券市场监管的现状及存在的主要问题
以前，证券市场监管主要由中国人民银行主管，体改委、国家工商局等其他政府机构及上海、深圳两地地方政府参与管理的形式。成立国务院证券委和中国证监会以后，证券监管由国务院证券委负责，中国证监会作为证券委的执行机构，承担起对我国证券市场的监管任务。国务院撤销了证券委，同年确认中国证监会为证券监管的主管机关。随着证券市场的发展，我国证券法律制度也逐步建立起来，如《公司法》、《国库券条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《证券交易所管理办法》、《公开发行股票公司信息披露制度》、《证券市场禁入制度》等一系列证券法律法规均已颁布执行。作为根本大法的《证券法》的出台，进一步确立了中国证券市场法律规范的框架。以沪深交易所设立为标志，中国证券市场短短十几年走过了国外证券市场上百年的自然演进的发展过程，应当说政府的积极推进功不可没，然而毋庸讳言，年轻的中国证券市场在快速成长的过程中还存在不少问题：!监管制度缺乏长远规划。中国证券市场从无到有，发展到现在的规模，成绩斐然。然而，由于市场发展迅猛，政府监管部门疲于应付大量繁杂的日常事务性工作，不经意忽略了对市场发展急待解决的根本的监管制度建设。为了尽快解决一些短期凸#显的问题，往往采取急救办法，甚至以行政命令的方式强行调控市场，虽然暂时缓和了事态，但是很可能为日后的市场发展和监管工作带来了意想不到的隐患。监管存在滞后性和弱效性。尽管我国证券监管机构近年来加大了对欺诈与操纵的打击力度，但行政监管往往是事后监管，监管存在显著的滞后性和弱效性。
滞后性。从违规行为的发生到监管机构做出处罚，往往历时弥久，监管行为存在明显的滞后性。如“中科创业”、“亿安科技”操纵股价行为在发生数年以后才被发现，而“琼民源”事件的查处过程竟长达两年。另一方面，监管力量相对有限，调查费用不菲，一些市场欺诈行为未被处理，成为漏网之鱼，使违法者产生侥幸心理，铤而走险。(’弱效性。对违规行为处罚显得过轻。如民源海南公司动用银行贷款和透支操纵“琼民源”股价非法获利))万元，查处后除了没收非法所得以外，仅处以警告和罚款了事。实际上，对上市公司违规行为的处罚却转嫁到公司股东身上，并无过错的中小股东往往受害最深。对应承担直接责任的违规公司的高管人员处罚过轻，弱化了监管效果。"证券监管决策缺乏科学性。目前我国的证券监管体制决定了中国证监会是证券市场的唯一监管机构，一方面提高了证券监管决策实施的权威性，但另一方面却可能有损决策的科学性。我国的证券监管机构作为政府代表，除了承担监管职责以外，还担负着培育和完善证券市场的职能，而当前经济体制改革中的焦点问题———金融体系的创新与改革———是一项牵涉到方方面面的系统工程，这些背景决定了不同领域的金融法规政策之间存在高度的相关性和制约性。比如，证监会的某项措施可能符合单一证券监管目标的最优化，但由于与其他金融管理机构处于分割状态，其监管决策未必能达到国家整体金融及经济发展的最佳效果，因此证券监管决策缺乏科学性在所难免。对投资者的保护机制不够完善。海外成熟的证券市场对投资者的保护主要有以下几个途径：投资者教育机制。对投资者在证券市场基础知识、证券法律法规等方面加强教育，尤其是加强市场风险教育，有利于投资者熟悉市场、认识市场运作的客观规律，就像对适龄儿童进行系统的免疫接种一样，打预防针对增强自我保护能力大有好处。投资者诉讼机制。投资者可以通过集团诉讼等方式，对作出虚假信息披露的公司提讼，并且比较容易获得相应的赔偿。投资者赔偿机制。国外的证券市场通常设有赔偿基金：一方面，可以提高投资者入市的积极性；另一方面，可以构建防范系统风险的缓冲机制，由市场风险引起的损失可以得到有效的赔偿。目前，我国的投资者教育机制刚刚起步，投资者诉讼机制和赔偿机制还未真正建立并发挥作用。
三、完善我国证券市场监管的对策建议
证券市场在国民经济中的地位和作用越来越重要，可以预见随着证券市场的发展证券监管将面临前所未有的挑战。与中国证券市场的实际情况相适应的高效率的证券监管是保障我国证券市场健康发展的重要前提。以下从监管法律制度建设、上市公司监管、独立董事制度、证券市场监管体制等四个方面提出完善我国证券市场监管的对策和建议：对证券市场监管法律制度建设问题，应从以下方面入手：
确立证券市场监管机构的法律地位，进一步明确证券监管机构法律地位的条款和细则；加强立法建设，增强证券监管法律制度体系的完备性和配套性，提高法律体系的统一性和整体性；增强证券监管法律法规的科学性和可操作性，强化法制内容的实效性；-’建立健全证券监管法律法规的实施机制，杜绝有法不依的现象，加大执法力度；适应证券网络化和市场开放的发展趋势，尽快制订适宜的相关监管规章制度。!从规范和发展两方面抓好上市公司的监管工作。在加强上市公司监管的同时，努力为上市公司的健康发展创造良好的外部环境，以监管激励上市公司持续发展。加强证监会派出机构监管职能，建立健全派出机构监管绩效考评机制。重点加强上市公司信息披露监管，增强信息披露的有效性。加强上市公司监管的制度建设，切实搞好上市公司监管工作。"独立董事制度。首先，确立独立董事应有的社会地位，提高独立董事参与上市公司最大决策的程度，培育并建立独立董事人才库；其次，明确区分独立董事与监事会的不同职责，充分发挥独立董事在上市公司规范运作中的作用；最后，加强关于独立董事的法规和各项规章制度落实的监督，完善独立董事制度运行的外部环境。#建立一个主体多元化，结构多层次，相互协调又相互制衡的高效的证券市场监管体制，逐步改变目前仅由证监会单方面垄断监管规则制订的局面，缩小行政监管直接作用于市场的范围。让证券交易所和证券业协会等自律监管主体来填补行政监管收缩后留下的空白，强化自律监管对行政监管的制衡，多方面约束并尽可能减少政府机构执法中腐败现象的发生。除了上述几个方面的问题以外，值得一提的是，对监管者的监督在我国几乎还是一片空白，因此要努力推动监管的法制化和市场化，建立有效的权力制衡机制，包括内部制衡机制和外部制衡机制，保障公众及媒体的监督权力，强化社会舆论监督。
参考文献：
曹凤岐等，证券投资学（第二版）北京：北京大学出版社，
郑燕洪，信息不对称、道德风险与市场纪律———国际金融监管新趋势的模型解析特区经济
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