时间：2023-03-22 17:35:14
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二要在资源有限的情况下，依轻重缓急优先保障社会救助和医疗保险制度的可持续发展。从世界其他国家的经验来看，社会保障体系的建设和完善是一个长期过程，并非一蹴而就，具有明显的层次性和阶段性。农村社会保障体系主要包括社会救助、医疗保险、灾害保险、养老保险等方面的内容，分别实现不同的保障功能。在当前，我国农村社会保障“安全网”首先是针对贫困所建立的社会保障，消灭绝对贫困现象是建立我国农村社会保障体系的核心。因而，在资源有限的情况下，必须分轻重缓急。其中，包括低保、五保在内的社会救助是保障农民以及特殊人群基本生存权利的最重要的一道防线，应当优先予以考虑。同时，当前农民因病返贫、因病致贫的现象相对突出。“救护车一响，一头猪白养”，“得了阑尾炎，白种一年田”，“辛辛苦苦几十年，一病回到解放前”。针对这种现象则要给予医疗保障足够的优先地位，进一步提高医疗保障水平。
三要健全农村医疗卫生服务网络，控制医疗成本，提高农村新型合作医疗制度的保障水平。当前，农民就医的费用和成本较高。有效控制医疗费用过快上涨是保证农村合作医疗可持续性发展的关键。农村基层卫生网络的建设是保障成本控制的方面。要健全农村医疗卫生服务网络，改善基层卫生服务设施，提高基层卫生服务水平，充分发挥基层医疗机构的功能，合理引导农民就医选择，减轻不必要的医疗负担；探索有效的医疗费用支付方式，有效控制由于信息不对称所形成的医疗机构诱导需求和过度供给问题；引进竞争机制，建立定点医疗服务机构的进入和退出机制，消除定点医疗机构的垄断地位；加强定点医疗机构的监督、考核、管理体系建设，采取综合措施有效约束定点医疗机构服务行为，规范新农合药品目录、制定诊疗规范，限制就诊价格、加强处方监管，促进合理用药、合理诊疗；推行信息化建设，实施网络监控、动态跟踪和预警控制，提高管理能力和内部运行效率，有效降低筹资、运营和管理成本。
四要提高统筹层次，增强互济功能，推进农村大病医疗保险，降低农民因大病致贫风险。现在农民最怕的就是大病，大病对农民的医疗压力最大。《2008年我国卫生事业发展统计公报》数据显示，2007年中国住院病人平均医疗费用为4，973.8元，而农民人均纯收入仅为4，140.4元。大病的风险最大，据专家研究，农民医疗费用如到个人年收入的70％，就可能因病致贫。推进大病统筹体现了农村合作医疗的互助共济特性，增强了农村居民应对巨大疾病风险的能力，有效化解因病致贫风险。推进大病统筹，提高保障水平，大病的省级统筹最关键。提高统筹层次，可以分散风险、增强互济功能，提高保障水平；有利于加大基金调剂，减少区域差异，促进社会公平；可以减少管理环节，降低管理风险。在推行省级统筹的过程中，要注意调动市县的积极性，建立有效的责任分担机制。
五要按照分类指导的原则对不同的农民工群体区别对待，让完全市民化了的农民工进入城镇居民社保体系，率先实现农民工社保的城乡一体化。农民工是我国工业化、城镇化过程中的一个特殊群体，他们长期被排斥在城市经济的体制之外，城市“取而不予”，企业“用而不养”。为此，我们需要高度重视与这一群体相关的社会保障制度建设。当前农民工群体内部已经发生了分化，建立适合农民工特点的社保制度，必须坚持分类指导。第一，对完全市民化或城市归属意愿强烈或有正规和稳定就业的农民工，可直接纳入城市社保体系。比如那些已经成为城镇私营业主的农民工，他们早已熟悉城市生活，融入城镇已经相当容易，市民化可能只是形式上的问题，成本较小；新生代农民工淡化了对乡土的认同，并尝试去认同城市社会，并且他们大多没有务农经历，也不再适应农村生活，具有十分强烈的城市归属感。第二，对回流性强的农民工，要保障其在城市的基本生存，在以较低标准和流动账户来实现回乡后的保险转换。例如，对老一代农民工，其进城务工主要的目的还是为了增加家庭收入，而且他们的观念仍然是典型的传统农民思维方式：乡土观念十分浓厚，土地是最根本的保障，因而回流性很强。第三，对一般流动性较大的农民工，可设计“便携式”个人账户，降低参保门槛，建立社会统筹部分随个人账户转移的制度，提高参保积极性。
六要理顺农村社会保障的管理体制，加强部门之间的协调与配合，探索不同制度之间的衔接与融合。当前，农村社会保障的各个方面分属多个政府部门管理，存在职能的交叉，形成了“多龙治水”的格局。比如，低保、五保等社会救助工作归属民政部门管理，新型农村合作医疗归属卫生部门管理，社会养老保险则又归属人力资源和社会保障部管理，此外，农业、扶贫部门也分管不同保障制度。同时，由于城乡二元结构，新型农村合作医疗与城镇医疗保险在不同的制度框架下运行。因而，这种多头管理、多种制度框架的格局，不利于保障资金统一管理和使用，而且还会形成重复参保与低效率的现象。在分治格局下，在外务工农民工、在外的农村学生不仅要参加当地农村的新型农村合作医疗，而且还有可能参加了城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险。这就造成了重复，甚至还会形成部门间争夺参保对象的现象。在医疗保障方面，涉及到人保部的城镇居民医疗保险、卫生部的新型农村合作医疗以及民政部的医疗救助。当前大部分农民工被纳入到农民新型合作医疗的制度框架下，按照“原籍参合、原籍报销”的办法，农民工有可能成新农合普惠的盲区。如何实现部门问的协调、制度间的衔接显得十分重要。这里，要加强部门之间在财源、信息和管理方面的协调与配合，探索制度问的衔接与融合。
关键词：农村；养老保险；养老保障体系
我国是个农业大国，农村人口占全国总人口的71%左右，农村的老人占全国老人的比例达到75%，老有所养一直是广大农民群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的问题，但农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区政府强制收缴养老统筹费，引导变成强制；赡养纠纷事件逐年猛增，家庭养老矛盾重重，危机四伏。笔者认为，出现这些偏差的根本原因在于目前的农村养老体制存在重大缺陷。
一、农村社会养老的现状
（一）老龄化加快
自70年代我国成功地实施计划生育政策后，我国人口的年龄结构发生了重大变化。1964年第二次人口普查时，我国60岁以上老年人占总人口的比例为5.86％。1982年第三次人口普查时，为7.64％。1990年第四次人口普查时，上升到8.59％。目前我国老年人口已达1.25亿人，达到10％的老年型标准。预计到2020年将有2.3亿老年人，占总人口的15％左右，2050年将达4亿多，占总人口的26％左右。人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时，也给家庭带来沉重负担，老年供养系数上升，劳动年龄人口负担加重。1991年60岁以上老人供养系数为13.74％，2000年为15.6％，预计2010年达到17.62％，2020年达到23.77％，2050年达到48.49％。
（二）农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
目前我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。1998年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
（三）传统的家庭养老保险的功能被削弱
家庭养老是农村养老的主要方式所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要是经济上供养，生活上照料，精神上慰籍三个方面。养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。农村工业化、城镇化进程加快，这是促使家庭养老方式变革的决定性因素。这种进程，一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更。弱化了土地保障作用，促使了社会养老方式的产生；另一方面，工业大生产劳动方式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。劳动力流动和人口的迁移。随着改革开放和市场经济的发展，我国不同地区呈现出了不同的发展态势。城市、沿海地区由于独特的地理环境和各方面的原因出现了加速发展的态势，它们对外来劳动力的吸纳能力日渐增强，同时农村经济体制的改革，使原先隐藏在集体出工劳动方式中的大量剩余劳动力涌现出来，而户籍制度和粮食统购统销政策改革，使农村劳动力大规模地向城市、县城和沿海发达地区流动和迁移成为可能。这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商，势必影响对老人的供养，对传统家庭产生诸多负面影响。
（四）农村养老不能完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料
根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见,来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活,以之养老更是奢望。有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用，代价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。
（五）伴随着人口老龄化趋势及家庭“四、二、一”人口结构的形成，家庭小型化也在发展
农村家庭人口结构也将出现以下变动趋势：
1、已婚子女与老年人分居的现象逐渐增多，老年人单身户或一对夫妇比重提高。据1995年全国人口1％抽样调查，全国只有一个老年人或老年夫妇独自居住的家庭约为2049万户。预计我国老年夫妇家庭、单身老人家庭即纯老人家庭将大规模、大面积地出现。
2、特殊老年群体大量出现。这样的群体主要有三类：一是丧偶老人群体。由于人类平均寿命延长以及性别比的变化，丧偶老人主要是丧偶老年妇女会大量增加。部分丧偶老人再婚，另组家庭。也有许多老年夫妇因一方去世而成为单身老人家庭。二是独生子女父母家庭。20世纪80年代以后出身的大批独生子女21世纪初开始步入婚期，他们的父母也将由目前的准老人步入老年。三是两代老人家庭。下世纪随着人口老龄程度的加深，高龄化也将在我国出现，到那时将是许多低龄老人不能与其子女共居，但却要赡养已进入高龄的父母，组成低龄老人与高龄老人两代老人共居的家庭。以上这些纯老户与特殊老人群体，在居家养老方面均有不同程度的困难，需要社会予以关怀。
所有这些，决定了我国农村必须在家庭养老基础上建立相应的社会化养老保障体系，这是农村经济社会发展和人口变化的必然趋势。
（六）资金筹集与基金的管理方面存在的问题
由于历史欠账的规模过于庞大，使得我国基本社会养老保险由名义上的部分基金制回归为事实上的现收现付制；在现收现付体制下，最初几代退休者享受了远远超过其缴纳的养老金，而支付这些费用的后参加者又一厢情愿地希望通过自身的缴纳换取仍旧慷慨的养老金支付保证；然而，养老基金的积累往往不能达到这种要求，养老金的支付只能靠更高的缴费率来维持，债务会随着人口老龄化进程的加快而愈积愈多。房海燕女士（中国人民大学统计学博士）于1998年在比较乐观的假设条件下，根据给付配置精算成本法测算出我国隐性公共养老金债务1997年的现值为17998亿元，数目惊人。理论上的天文数字已足以使我们担忧，而已经发生的养老金拖欠现象就使人们更有理由怀疑社会养老保险的保险系数。当人们对社会养老保险的支付保证产生怀疑时，扩大覆盖面就成奢谈了。
二、农村社会养老保险现状的产生原因
现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果，是很多因素综合作用的结果。下面将讲述其中的两个比较基本的因素。
（一）农村经济落后
一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。我国的国情是人口多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。
（二）立法滞后
关于农村社会养老保险的推行，只有1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行），国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。
三、我国农村未来社会化养老保障体系构想
我国农村未来老年人养老方式，应在继续鼓励老人自养、家庭赡养的基础上，大力推进养老社会化体系建设，并使之与其他养老方式相互补充，各有侧重，共同构筑我国农村未来养老保障体系，使老年人过上健康、幸福、长寿的生活。
农村养老保障体系应具备五个方面的内容：一是社会养老保险体系；二是老年人生活照料体系；三是老年医疗保健体系；四是老年救济体系；五是精神生活体系。由于我国农村老年人人数众多、地域分布广、收入差别大，建立社会化养老保障体系应体现多元化、多层次、多方式、多渠道的特点。
（一）老年人生活照料体系
这是农村养老保障体系的重要组成部分。具体将有两种方式：一种是集中供养方式。主要针对高龄老人及有特殊困难的老人。1996年我国80岁以上老年人有800万，75岁以上老人有2000万，且高龄老人每年正以5.4％的速度在增长，到2020年将有30％左右的老年人进入高龄期。这些老人随着年龄的增长，都要经历从能够自理、半自理到不能自理，甚至完全丧失生活能力的过程。他们之中将有部分人住进敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服务中心等设施，他们的起居日常生活照料由这些老年服务机构承担下来，由老人或家庭提供一定的费用。另一种是社区服务方式。对居家养老但需要生活照料的老人，由社区老年服务组织为主提供服务人员进入家庭服务，或提供定时、专项服务。因此，社区老年服务和老年人集中供养机构，进入下世纪将会有较大的发展。
（二）老年医疗保障服务体系
这是老年人社会化保障体系的重要组成部分。疾病是老年人的大敌，对老年人的身心健康影响很大。解决农村老年人的医疗保障问题，完全依靠国家是不可能的。应根据国情和农民的意愿，在政府支持下，国家、集体、个人共同投入，建立起多形式、多层次、多类别的医疗保障制度。尤其要鼓励农民互助共济兴办合作医疗，并将它们纳入法制管理的轨道。通过充实医疗设备，完善医疗服务网络，提高医务人员素质，确保农村老年人享有保健医疗，提高老年人健康水平，实现健康老龄化。
（三）老年社会救助体系
这是老年人社会化保障体系的补充。相对贫困是人类社会的普遍现象。对生活在贫困线以下的老人，政府应当根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准，提供最低生活补助，并对贫困老人减免相应费税，提供医疗方面的优惠和照顾。继续对孤寡老人实行“五保”供养，确保其生活水平不低于当地村民的一般生活水平。
（四）老年精神生活体系
主要是根据老年人的爱好、兴趣的需要，以乡村为单位，建立老年文化、体育、教育、娱乐活动场所。
总之，未来我国农村将建立以家庭养老为基础，社会养老保险和医疗保险为主体，社会救助、社会照料和社会福利服务为补充的社会保障体系。
参考文献：
1、明恩溥.中国乡村生活[M].时事出版社,1998.
2、穆光宗,姚远.探索中国特色的综合解决老龄问题的未来之路——全国家庭养老与社会化养老服务研讨会侧记[A].中国的养老之路[C].中国劳动出版社,2006.
1.保障力度不充分
首先，应当看到，在当前的农村社会保障体系中，保障力度不充分是一个较为突出的问题，例如在农村养老保险方面。目前我国大多数农村地区的养老保险水平较低，相较于当前的物价水平和生活成本来说，远远不能满足正常的生活需求，甚至部分农村地区养老保险几乎不能起到任何保证作用。这一问题也是由于我国农村养老保险建设起步较晚造成的，并且由于农村地区经济发展不足，养老保险交纳水平较低等，都使得养老保险保障力度不充分。
2.老龄化加剧
据我国最新的人口普查数据显示，目前我国60周岁及以上人口21242万人，占总人口的15.5%，65周岁及以上人口13755万人，占总人口的10.1%，老龄化进一步加剧。老龄化现象所带来的直接问题便是土地保障功能的减弱，在农村地区，土地保障是主要的社会保障途径之一，随着老龄化加剧，越来越多的农村居民丧失了劳动能力。并且从当前我国农村地区的务农人口数据来看也不容乐观，平均年龄逐年增大，这也进一步减弱了土地保障功能。同时，随着近年来城市化的不断推进，农村土地侵占已经成为重要的社会性问题，部分农民失去土地，导致土地保障功能完全丧失。
3.家庭保障功能减弱
在我国农村地区，家庭保障一直以来都是农村地区主要的社会保障方式，养儿防老的家庭观念也根深蒂固，对于新社保的建设造成了一定的阻碍。但是也应当看待，在新时期，随着农村地区家庭结构的变化，家庭保障功能也在不断减弱。当前农村地区越来越多的年轻人选择外出务工，产生了大量的留守老人和留守儿童，相当一部分农村，老年人的比例已经大大超过了年轻人和中年人的比例。特别是在我国计划生育政策的推行下，很多家庭只有一个或者连个子女，家庭保障功能减弱已经成为当前农村社会保障中的不争事实，更是一个十分突出的现实困境之一。
二、完善农村社会保障体系措施
1.加强农村社会保障力度
首先，在完善农村社会保障体系中，应当加强农村地区的社会保障力度，例如加强农村养老保险体系的保障力度。针对当前我国农村社会养老保险体系中的不足和问题，应当积极进行解决，在财政支出方面予以更大的支持，加强养老保险资金管理。将新农合、新社保等养老保险体系纳入到全国社会保险基金统筹预算范围内，以此增强资金保障力度。应当看到，目前我国农村社会养老保障问题已经成为了一个较为突出的社会性问题，随着社会老龄化的加剧，这一问题所产生的影响也必将更加突出。相关部门应当积极重视，在社会养老保险体系方面深化改革，从国库中进行集中统筹支付，杜绝该过程中出现的腐败问题，真正做好农村社会保障。
2.大力发展农村经济
在完善农村社会保障中，大力发展农村经济也是非常重要的一个途径，从我国农村社会保障体系中存在的一些问题和面临的现实困境来看，其中一个重要的原因便是农村经济落后。例如在新社保推行中，基于农村地区的经济发展水平和收入水平，难以大幅度提高养老保险缴纳水平，因而也就无法较好的做好养老保险保障。在发展农村经济中，应当大力支持乡镇企业，给予乡镇企业更多的政策扶持，如企业用地、免税等等，增加企业就业人口，这等于引导外出务工人员返乡，解决由此产生的社会问题也有着积极意义。
3.完善农村社会保障法治
建立完善的农村社会保障法治体系对于完善农村社会保障也有着重要作用，应当针对当前我国农村社会保障建设中出现的一些问题进行立法，从法律角度完善农村社会保障。农民向来是社会中的弱势群体，通过立法保障农民的合法权益，有利于促进农村设社会保障体系的完善。例如可以在立法中打破传统的户籍制度，应当看到，我国现行的农村户籍制度中还有着诸多不合理指出，尤其是在新时期，农村户籍制度所产生的矛盾和社会问题进一步尖锐，严重阻碍了社会保障的完善。因而从立法角度，改善现有的农村户籍制度，建立更加合理、科学的户籍政策对于完善农村社会保障有着重要作用。
三、结语
随着后工业时代的到来，我国进入城镇化迅速发展的时期。推进城乡发展一体化，完善社会保障制度，改善民生，是我国经济社会发展的客观要求。进一步完善农村社会保障制度是我国现阶段的重要任务之一。鉴于日本与我国的农村社会保障制度产生背景有一定的相似性，分析和总结日本农村社会保障制度的特点，对我国的社会保障制度建设具有一定的借鉴与启示意义。
1．政府承担相应职责
日本政府在农村社会保障的发展历程中始终处于主导地位。例如政府参与农民医疗保险的组织、经营，对农村医疗保险给予财政补贴，实施强制性保险。对于互助保险组合，尽管其为农民的自发组织，但是完全按照国家的相关法律和内部规章进行运作，并且接受政府的监管。此外，针对人口老龄化的特点，日本政府以立法形式对养老保险制度进行改革，目的是积累养老保险基金，以适应农村人口老龄化的需要。社会保障是政府实现社会再分配的基本方式之一。在中国，要建设法制型和服务型政府，首先要依法行政，而政府在为各个社会群体提供服务时，必须找准服务方向与边界，不能顾此失彼，不能“越位”、“缺位”。在进行一次分配时，要充分体现效率;在二次分配时，则要更加注重公平。在构建社会保障体系的过程中，要依法保障各项政策措施的落实，依法推进各项社会保障职能的实现，保证社会保障制度建设在法制的轨道上运行。要特别注重在发展经济的同时加强对各方面利益的调整和保护。要本着科学性、合理性、效率性的原则对城乡社会保障制度进行衔接与整合，保证城乡统筹的社会保障制度的顺利实施。
2．加大财政投入，多渠道筹集农村社会保障资金
日本在农村社会保障制度建设过程中十分重视对农民这一弱势群体的保护，在财政拨款上给予农民更多的政策扶持。例如在国民健康保险中，政府承担一半的保费;在基础养老保险金中，政府负担1/3的保费。在政府承担一定比例的保费的基础上，农民根据年龄和险种等不同负担不同比例的保费。中国目前正处于城镇化快速推进阶段，如何把广大农民纳入到正规的社会保障机制中来，使得社会保障走上城乡待遇均等化和一体化的轨道，最关键的问题就是保障资金的筹集。毋庸置疑，政府应该加大对社会保障基金的投入。同时，基于我国农民人口众多的现实，可以考虑通过土地出让金的重新分配来减轻国家和参保农民的压力。即国家规定地方财政以其取得的土地出让金为农户优先拨付缴纳社保基金。这需要国家相关法律予以强制推行。至于社会保障基金的缴纳方式，各地方可以根据实际情况采用一次性缴纳或者分期缴纳的方式。这有利于逐步提高农民的社会保障水平，促进我国城乡居民社会保障水平的均等化，减轻国家和农民缴纳社保资金的压力。
3．建立混合型农村养老保险制度，实现城乡养老保险制度的协调发展
日本在城乡一体化进程中，在社会保障待遇上也存在城乡不公平的问题。例如农民的基础养老金保险，投保40年并且到65岁才可以领取养老金，领取金额每月最多为6．7万日元，较城镇居民每月18．6万日元的养老金低很多。随着城市化的快速发展，大批农村劳动力涌入城市，农村留守老人规模十分庞大。针对农村人口老龄化问题，日本政府将农民强制纳入养老保险体系中，并出台了《农业劳动者年金基金法》。农民因为老龄化转让土地经营权后，补充缴纳年金，政府则按比例和参保者年龄进行补贴。随着中国城市化进程的加快，农业转移人口日益增多，农村人口老龄化现象严重。我国可以借鉴日本的农村养老保险模式:一是构建强制性基本养老保险制度，建立农民、农民工的养老保险统筹账户;二是根据农民实际收入及土地经营情况，鼓励其加入附加养老金保险;三是推行全民商业保险，作为前两种保险模式的补充。此外，根据我国的具体国情，推行农民土地养老、家庭养老和社会养老等多重养老模式。
4．完善社会保障法律体系
日本完备的法律体系是社会保障制度顺利实施并逐步完善的重要原因。法律有效地保证了社保制度的稳定性和权威性。1938年，日本就颁布了《国民健康保险法》，主要对象是农民和个体经营者。随着二战后日本经济的衰退，国民健康险一度面临困境。1948年，日本开始再次修改《国民健康保险法》。1950年，日本政府成立了社会保障制度审议会，在农村全面普及国民健康保险。为了完善全民医保，日本政府于1957年修订了《健康保险法》，更好地协调和补充了国民健康保险。此外，日本先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。为了解决社会养老问题，1959年，政府颁布了《国民养老金法》，其主要对象是农民和个体经营者。随着日本社会老龄化的到来，1982年，日本政府出台了《老人保健法》，以立法的形式规划老年人的保健问题。1985年，日本修改了《国民年金法》，扩大了国民年金的覆盖面，创立了以国民年金为基础的养老金制度。通过一系列法律的制定，日本的社会保障得以顺利发展。法律的规范和制约保证了社会保障制度的公平性。我国是发展中国家，贫困线以下人口仍占有较高的比例。由于长期以来我国城乡经济、政治及文化等方面的差异，决定了农村社会保障法律制度不如城市完善。2010年，我国颁布了《社会保险法》，于2011年开始实施，但是涉及农村社会保障的内容和规定尚不完善，与我国农村经济社会的发展以及广大农村居民的社会保障需求之间还不完全适应。因此，需要健全和完善社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。加快社会保障立法，尽快制定社会救助法、养老保险法、医疗保险法，是社会保障制度改革的必由之路。
5．实施与城乡一体化同步的社会保障制度
日本政府通过采取一系列措施，将社会保障从城市向农村、山区、海岛等偏远地区扩展，突破了城乡二元体制的局限，逐步缩小了城乡之间、地区之间的差距。据统计，日本的城市化率已达66%，城乡人口差距及人均收入差距逐步缩小。一系列政策措施的推行，增强了城市化与农民社会保障之间的内在联系，城市化将传统的土地保障制度转化为现代社会保障制度。逐步将失去土地进入城市产业的农民、兼业农民、纯农民纳入到现代社会保障体系中，实现了城乡社会保障制度的一体化;反过来，城乡一体化的社会保障制度又进一步推动了城市化发展。日本城市化快速发展时期即是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期。究其原因，一方面，这一时期城乡矛盾等社会问题最为显著，所以对社会保障的需求最为强烈;另一方面，该阶段也是国家经济实力增长最快的时期，社会保障供给能力较为富足。我国当前正处于城乡矛盾最为尖锐的时期，进入了工业反哺农业的阶段，建立有中国特色的农村社会保障体系，必须通过各项制度的整合实现城乡社会保障体系一体化。首先，在包括低保制度等社会救助制度方面，需要制定《社会救助法》。
二、总结
[关键词]商业保险；农村社会保障；制度分析；模式选择；协同发展
当前的中国农村正面临着日益严峻的社会保障缺失和不足问题，这不仅关系到广大农民及农村特殊群体的基本利益，也关系到建设和谐社会和社会主义新农村建设的根本目标。但由于“三农”问题的复杂性和地区发展的不平衡性，我国农村社会保障的建立在各地尚处于摸索阶段。由于商业保险与其他农村社会保障制度在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性，因此探讨商业保险如何参与构建农村社会保障体系具有十分重要的理论和现实意义。
一、商业保险在农村社会保障体系中的定位问题
2006年10月召开的党的十六届六中全会在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，要发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用，这无疑对商业保险进行了定位。2006年6月《国务院关于保险业改革发展的若干意见》也提出要努力发展适合农民的各类商业保险，要积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式。但事实上商业保险在农村社会保障体系中是否能发挥重要作用，还是有一些不同看法。
一种流行的观点认为，由于商业保险是属于所谓的“高端”保障商品，并不适合收入不高的农民，商业保险在农村发挥作用不大，农村保障基本上只有依靠政府保障和农民自己。应当说，这种观点并非毫无道理，但由此断言商业保险难以有效参与构建农村社会保障体系，最多只发挥很次要的补充作用，这是值得商榷的。
首先，虽然世界银行和国际劳工组织提倡建立以社会保险、企业补充保险、个人储蓄与商业保险为基础的“三支柱”社会保障模式，但在当前的中国农村，第一层次的农村社会保险严重缺失和保障能力低下，由于缺乏像过去那样的集体经济的支持，第二层次的补充保险在全国多数地区可以说根本就不存在，我国的农村社会保障体系尚处于各自为政的探索阶段，普及面窄，保障程度低，保障的有效性取决于当地政府的主导能力、当地财力以及制度设计的科学有效性。与其相比，商业保险受到的制度等方面的影响就要小得多，即使是收入不高的农民也可以选择适当的保障。由于商业保险和社会保险等具有一定的替代效应，在其他社会保障严重缺失和不足的情况下，商业保险应当发挥其重要作用。
其次，提及商业保险，人们的第一反应就是商业保险是“贵”的，是高档品，收入不高的农民买不起。无可否认，有一些保险产品，比如高额的养老保险等产品，一般农民确实难以承受，但仍然有不少保险产品是农民急需而又可以承受的。比如，农民及农民工投保意外伤害保险，两三万元的保额一年保费不过百元左右，青壮年农民担忧万一意外身故二老的养老问题，那么可以投保定期寿险，即使10万元保额每年也不过交二三百元保费，即使某些保费费率较高的产品，保险公司也可以有针对性地设计和营销，比如中国人寿河南林诸支公司一名营销员创造性地按半份向农民销售某终身寿险，半年就销售了152份。同时，由于地区之间以及农民内部收入的差异性，也有很多收入较高的农民对商业保险既有消费需求也有消费能力。因此商业保险并不是农民享受不起的“奢侈品”，而是农民风险保障的“必需品”。
第三，商业保险的介入可以使得其它农村社会保障制度能够更有效地运行并发挥其功能。从经济学角度讲，农村社会保险等大多数保障项目是一种优效品，具有准公共物品特性，根据世界各国的经验，虽然这类物品主要应当由政府提供或主导，但一般并不需要由政府直接运营或主办，而是委托或者特许商业机构经营。事实上，从上世纪70年代开始，西方各国在社会保障管理上已经将一部分由政府统一承担的职能让渡给市场来执行，并取得了较好的效果。由于商业保险机构在产品开发、风险管理、精算等方面具有政府管理经营所不具备的诸多优势，具有介入农村社会保障体系的先天条件，从当前的农村社保建设的经验看，那些纯粹由政府一手包办的项目，多数都存在政府财政支出压力大，运营成本高，效率低下等制度障碍，而商业保险介入的多数制度运行效果相对较为良好。
综上所述，商业保险是农村社会保障体系的必不可少的组成部分，在农村社会保障体系构建中应当而且能够发挥重要作用。
二、商业保险参与构建农村社会保障体系的制度经济学分析
我们可以将商业保险参与构建农村社会保障体系区分为两类不同的制度安排，一是商业保险作为二级制度安排成为农村社会保障的一个组成部分，可称之为直接参与式；二是商业保险作为其他农村社会保障制度安排运行中的一个重要环节发挥其独有功能，可称之为间接参与式。
(一)商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度分析
根据制度经济学理论和舒尔茨关于制度模式的分类，商业保险属于影响所有者配置资源的一种制度安排，它可以较好地促进农民之间，农民和保险公司之间配置风险。由于制度可以为合作创造条件，而农民缺乏风险分散和转移的渠道，且农民自发组织建立某种风险分担制度的交易和谈判成本很高，而商业保险制度则可以大大降低这种成本。
1.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度需求分析
从农民群体的制度需求看，随着中国农村的非农化、市场化、城镇化，在人口老龄化、家庭小型化、保障个人化和土地保障能力日益下降的今天，传统的“土地家庭”这种保障模式已经越来越不适应农村的新情况。由于农村第一、二层次的社会保障的缺失或严重不足，各类农民群体对保险保障的潜在需求很高，大量的农村保障与保险调查报告都得出类似的结论。当然，要将名义保险需求转化为农民的实际需求还受到诸多条件尤其是支付能力的限制，但这种潜在的巨大需求对促进商业保险在农村的制度安排有效实施无疑是十分重要的。
从保险公司的制度需求看，根据新制度经济学理论，只有当制度变迁的潜在收益大于变迁成本从而带来正的潜在利润时，制度变迁和制度创新才会发生。而当前商业保险公司正面临着这样的机会。首先，随着经营商业保险主体的不断增加，大中城市的保险竞争日趋激烈，城镇市场的保险开发已经逐渐趋于阶段性的市场饱和状态，而广大的农村保险市场长期以来为多数公司所忽视，保险资源远未得到开发，潜在市场机会较大；其次，虽然从总体上看，农民的收入水平普遍较低，但由于地区差异以及农民群体收入结构的不平衡，东中部地区及收入较高的农民既有强烈的投保需求，也有一定的支付能力；第三，一些特殊农民群体，比如农民工、失地农民等对一些特色保险有强烈需求，收入不高的农民也希望能购买一些低保费的保险产品，保险公司可以在农村市场取得较好的业绩。
2.商业保险直接参与构建农村社会保障体系的制度供给分析
在农村建立商业保险制度是一种由市场主导的诱致性制度变迁，而影响保险公司制度供给的因素主要是制度安排的实施成本以及现有制度障碍的约束和路径依赖。农村商业保险市场开发程度低，这是潜在市场机会，但也正因为如此，保险公司的经营也面临着较高的制度实施成本，前期的投入成本较高，包括设立农村营销部，宣传推广、设计开发有针对性的保险产品，而且可能面临农民群体相对更高的赔付风险；其次，虽然传统的家庭式保障已经难以为继，但长期以来形成的“养儿防老”、“有灾难找政府”等观念仍在部分农民头脑中根深蒂固，而原有的“土地家庭”模式虽然保障程度低，但风险小，成本也低，再加上注重眼前利益得失的农民厌恶风险，很多不愿以当前确定保费支出“损失”换取未来不确定的保障，再加上对保险的不了解以至偏见，农民宁愿固守那已经并不可靠的保障，这种对传统保障模式的路径依赖将严重制约新的商业保险制度供给。
综合而言，目前建立农村商业保险的制度安排，农民和保险公司的制度需求都是较强的，制度需求主要受制于多数农民的经济能力，从制度供给上看，主要受商业保险制度实施成本以及现有制度路径依赖的影响。
(二)商业保险间接参与构建农村社会保障体系的制度分析
根据新制度经济学理论，政府和市场就是两种最基本的制度安排，但任何单一的制度安排通常都存在一定的缺陷。具体到农村社会保障制度安排，以商业保险为中介有几大优势。
首先，实施一项农村保障制度安排，制度设计成本和未来的制度运行风险较高，政府必须基于审慎原则进行全方位调研与分析，政府虽然在宏观制度设计上有优势，但对于具体的技术性项目的设计则缺乏专业经验，而商业保险公司作为长期从事风险管理的专业机构，在制度设计、费用测算、未来偿付能力评估等方面可以参与制定方案，这一方面可以增加制度设计的科学性，另一方面可以减少制度设计的成本，从而促进农村社会保险制度安排的供给。
其次，通过商业保险作为中介可以有效疏通农村社会保障制度安排中的其他制度障碍。比如目前的农民工社会保险项目，由于现有的社会保障实行城乡分割、区域统筹的政策，造成农民工的频繁流动与保险关系转接困难，导致不少地区的农民工无奈选择退保。据统计，农民工集聚地广东东莞市2005年有105万农民工参加了基本养老保险，但当年就有高达40万农民工选择退保。上海市针对这种情况实施的“农民工综合保险”就较好地解决了这个问题，其做法是政府负责征缴保费，为外来务工人员向一家全国性商业保险公司购买养老、医疗、工伤等一揽子保险，一旦农民工离开，其养老保险等关系可转入户籍地所在地的商业保险分支机构，这样就打通了现行社会保险保障区域分割、城乡分割的制度障碍，有效发挥了社会保险的功能，取得了较好的效果。
第三，以商业保险为中介可以有效减少农村社会保障制度供给的实施成本。比如重庆市政府主导建立的失地农民养老保险模式，就是由政府主导，将部分补偿安置费加上政府补贴的部分保费委托保险公司统一建立保险基金，利用保险公司在保险技术、网点、资金运用等方面的优势，由保险公司按照与政府的代办协议管理和发放养老金，政府不再设立专门机构和人员，而主要进行制度监控，这样充分发挥了政府和保险公司各自的优势，这种商业保险“代办型”模式的制度实施成本明显小于政府“主办型”的实施成本。
三、商业保险介入农村社会保障体系的模式选择与利弊分析
按照政府与商业保险在农村社会保障制度安排中各自的职能和责任，商业保险公司可以有四种介入方式与模式作为选择。
(一)商业保险独立经营模式
在该模式之下，商业保险公司作为一个独立的市场主体直接向农民提供风险保障。这种制度安排的优越性在于其运行的灵活性和针对性，一方面，它体现了市场意义下的“公平”，这对于一部分支付能力较强的农民特别有吸引力；另一方面，农民群体可以根据自己的保险需求偏好和支付能力选择合适的产品和保额，也有权选择不投保，避免了其他社会保险违背“一致同意”原则实施强制性制度安排的弊端。但是，由于商业保险只具有市场意义上的公平，而不具有福利价值评判上的公平，会导致部分农民由于支付能力受限而无法享受保障，也无法实现不同经济水平农民之间的财富互济效应。从保险公司角度看，其好处是可以根据各地农村市场状况自主确定业务发展目标。
一般而言，农村商业保险制度安排主要应当侧重三个方面，一是针对东中部发达农村地区和农村中高收入群体；二是针对农村中低收入群体设计销售一些他们急需的低保费基本保障产品，比如定期寿险、低额住院保险等产品；三是针对特殊农民群体需求开发和销售一些度身定做的保险产品，比如农民工意外伤害险、被征地农民养老保险等产品。
(二)商业保险委托代办模式
在该模式下，保险公司受政府委托管理和经办的农村社会保障项目，包括政策咨询、业务管理、费用报销支付、管理专项基金等，其管理服务费用由政府财政支付，不从保障基金中提取，基金透支风险由政府承担。
这种模式可以发挥商业保险所具有的社会管理功能，政府也能减轻新设经办机构和增加人员编制的压力，节省制度实施的运作成本，而集中精力专门从事资金筹集、政策调研和业务监控等工作，实现政府从办农保向管农保的职能转变。同时，商业保险公司作为独立于政府的市场主体，可以有效地防止各种外部干扰，充分运用商业保险的风险管控技术，对资金运作、保险金给付制定严格的风险管控措施，有效降低挪用保障资金、虚假给付保险金等人为风险。而且保险公司较丰富的客户服务和理赔管理经验以及较多的网点也方便农民的费用报销与支付。从保险公司角度看，可以利用自身业务平台取得中介业务收益，而且经营风险不大。
但是，在该委托模式下，由于保险公司自身不承担风险，保险经营的专业性又较强，政府可能难以有效监控保险公司行为。因此，有必要引入专业监管，对保险公司接受委托管理业务的信息披露、运营标准等作出强制要求，并按照常规保险业务实施定期不定期的现场检查，以减少和避免“委托—”关系中常见的道德风险；从保险公司角度，由于经营的连续性要求，最担心出现政府由于财政压力而无法及时足额拨付管理费用，从而造成保险公司的长期“负债”经营的不利情况，因此，有必要以书面协议形式从法律上明确委托代办双方的责权利，降低单方“赖债”风险。目前，重庆市开展的失地农民养老保险正是采用该模式，取得了较好效果。相对各方而言，这是商业保险介入农村社会保障体系的一种较好方式。
(三)政府主导的商业团体保险合同模式
在该模式下，政府以投保人的身份将所筹集到的农村社会保障资金为农户投保团体保险，与保险公司就保障条件、保险责任、赔付限额等一系列项目达成一致协议，签订保险合同，由保险公司按约定事项向农民提供保障，并承担全部风险，政府不再承担相应的赔付责任与基金透支风险。
这种模式的一个明显好处就是政府、保险公司、农民三方之间责权利分明，政府与保险公司就是投保人和保险人的保险合同关系，避免了保险代办型和保险合作型模式所出现的责任关联和不易区分而导致的双方发生纠纷的困境。由于投保农民群体风险相对特殊，通常缺乏准确的经验损失数据，双方都不易合理确定保费，如果保险公司为争取业务低价承保就极有可能造成该业务亏损，保险公司将承担全部赔付和赤字风险，另一方面也可能出现公司为减亏而将赔付标准控制过严损害农民利益的情况，同时，由于政府已经将保障责任转嫁给保险公司，可能导致保险经营缺乏基层政府的支持，不利于农保业务的有效开展。
(四)政府与商业保险合作管理模式
在该模式下，政府负责政策制定和农保费用的筹集，保险公司负责经办农保业务和管理农保基金，有的规定可从基金中提取一定的管理费用，基金发生盈余时公司可在一定限额内按比例提取，如发生赤字，由政府和保险公司分担。这种模式目前应用不多，但仍有一些案例，以保险业参与的新型农村合作医疗为例，截至2005年6月，在江苏、山东等六省68个试点区市县中，按上述标准分类，使用代办模式的有36个，团体保险合同模式的有22个，合作管理模式的有10个。
该模式的优点是可以充分发挥政府和保险公司各自在政策管理和业务经营上的优势，由于双方利益共享，风险共担，双方都有动力积极支持和协助对方，这对共同搞好农村社保工作十分有利。但这种模式在实际操作中较为复杂，不像前两种模式那样双方责任明确，尤其是出现基金赤字的情况时，政府可能归咎于保险公司管理不善，风险控制不严，而保险公司则会归咎于政府拨付的保费过低，如果制度设计考虑不周，就很有可能造成双方互相推诿责任导致合作失败。
综合来看，上述模式各有优缺点，相对而言，从控制风险的角度看，委托代办模式相对较好，其次是保险合同模式，而合作管理模式则必须要求合作机制设计科学合理，但在严格风险管理的情况下，从长远来看，合作管理模式值得推广。当然，具体采取哪种模式，还要考虑各地的具体情况和不同的保障项目和保障群体，根据有关政策法规加以探索。
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论文摘要:农村作为社会的结构，总是随着农村社会经济，农业生产和人们生活的需要，以能源为动力作为物质基础的。因此，开展以农村为主的农村能源综合建设，特别是把农村节能工作列入到规划中，加强节能管理和提高能源的利用率，使万元产值能耗达到同行业的先进水平，是一项非常重要的工作。农村能源的综合建设，一定要全面贯彻落实国家的能源建设方针:“因地制宜，多能互补，综合利用，讲求效益”、“开发与节约并重”。充分依靠科技进步，把农村能源产业发展和服务体系建设作为重要的工作内容。特别是对新能源的开发利用抓紧抓实，因为它是一项功在当代，利在千秋的大事。具有十分重要的生态效益、经济效益和社会效益。因此，农村能源建设是一项伟大的事业，具有光辉的发展前景。
搞好农村能源综合建设:一是建立建全组织机构;二是加强对农村能源综合建设的领导;三是加大对农村能源建设的资金投入;四是充分依靠科技进步;五是加强农村能源产业和服务体系建设，适应市场经济的需求;六是加大对科技、管理和服务人才的培训;七是不断地深化改革，端正指导思想，加强法制建设方向;八是抓点带面不断开拓新领域，使新能源和农村能源的建设工作向高层次发展。
1 农村能源环境保护与农村能源建设
农村环境问题，是当今农村发展面临的重大问题，环境质量的恶化，对农业生物、农业生产和农村居民构成了严重的威胁。环境问题可分为生态破坏和环境污染两大类，农村地区能源的开发利用与这两类环境问题都有密切的关系。能源不但给农村提供了动力，而且带来了生活的文明和社会的进步，但也影响了农村的环境。如新柴的消耗量方面，19世纪以前，由于需求量不大，砍伐情况并不严重，保持了生态的平衡，没有产生污染现象。而在最近的百多年来，由于人口的急剧增加，使得生物质能源供不应求，使生态和污染方面都出现了问题。由于矿物能源的大量开发和使用，也为农村带来了严重的能源环境问题。由于能源废弃物的大量排放，对农村和能源经济的发展以及人们的健康等都造成严重的危害和重大的损失。
2 矿物能源的开发利用对农村环境的重要影响
矿物能源的开发，包含了开采、贮运、加工、转换到消费。在这全过程中，都会对环境造成污染和危害。如煤在开采过程中，首先是开采占地，它破坏了地表的生态系统，影响了农业生产。另外井工开采易造成地表的沉降或裂缝并改变水体形态及渗漏而影响农田灌溉，同时也破坏了地下水资源。另一方面开采时的排污以液体、气体、固体同时存在，如酸性矿井水、泥浆、瓦斯、煤矸石等。在运输和贮存过程中，特别经数次堆放，会造成自燃、流失等大气污染，在煤炭的燃烧利用过程中，又会排放大量的二氧化碳、二氧化硫、粉尘和灰渣，造成了严重的环境污染等。又如水陆石油的开发会造成海水域的严重污染，影响水产业的发展和造成农田的污染。石油在燃烧时也会排放大量的有害气体，对环境造成一定的影响。 转贴于
3 可再生能源的开发利用对环境造成的影响
(1)生物质能源开发利用对环境的影响是:采伐对环境的影响，如导致资源的枯竭，植被破坏，水土流失和破坏生态平衡;秸杆等大量燃烧，导致土壤肥力减退、农业减产等。如木柴在燃烧时会排出一氧化碳、二氧化碳，不充分时会排放大量尘烟和颗粒造成严重的大气污染。
(2)自然能源开发利用对环境的影响是:自然能源如水能、太阳能、风能、地热能、潮汐能、海洋能等。由于不同的能源各自的物理化学性质开发利用的方式不同，也会造成不同程度的环境影响，如水能在开发利用发电时造成的河川自然环境和生态系统变化的影响。库区大面积淹没及周围生态、自然环境、地表、土质、农业生物等影响。地热能的开发利用，在用地热发电时，由于开发利用过程中废热污染和排放的硫化氢、二氧化碳、甲烷、汞等。特别是其中的硫化氢在高浓度时会致人死亡。利用潮汐能发电时会造成海域的污染等。在太阳能大规模集中开发利用的地区，可能会造成太阳能的回流，影响局部环境的变化，如气候变化和生态失衡。太阳能电池在生产过程中，需要采用大量的有毒和可燃性气体，如三氢四磷、四硫化硅等。会对居民带来危害。开发利用风能发电时，会造成噪声的危害等。
因此，在开发利用自然能源时，必须充分考虑对局部环境的危害，并制订出预防措施。
4 几个重要的能源环境问题
(1)气候变化。近百年来，地球气候已发生明显变化，主要是全球变暖，其原因就是温室效应。而二氧化碳是引起温室效应的主要气体。温室效应带来的对环境的影响主要是极地冰雪的部分融化、海水变暖和膨胀，海平面上升使沿海居民的安全受到危协。另外带来的是干旱和沙漠化的扩大、旱涝频率上升和虫害增加等。
(2)酸雨的出现。
(3)主要是大气中的二氧化硫和氮氧化合物造成的。酸雨的出现，造成土壤酸化，肥力减退，农作物减产，森林衰亡，植被枯死，水体酸化和水产的影响等。
(4)臭氧层破坏。主要原因是氟里昂的大量使用，矿物能源的消费和生产化肥产生的氧化氮造成的可导致过量辐射的影响。
(5)烟雾。烟雾是燃烧含碳量高的燃料造成的烟雾污染，主要是煤的矿物能源消费排放的影响污染物占百分之八十，烟雾能反射和吸收太阳辐射，严重时会影响农作物的生长造成减产，也直接危害人的身体健康。
参考文献：
1.宣传力度不够，农民对新农保政策不太了解。
在调查中发现仅有1%（1人）是非常了解新农保政策的，而有72%（72人）对新农保了解较少或者基本不了解。值得注意的是，非常了解新农保的这个人其学历至少是大专，而72个对新农保了解较少或基本不了解的人中，学历在初中以下（含初中）的就有65人。另外，很多村民对新农保的认识也只是停留在投保档次、基础养老金发放数额、缴费及养老金领取基本手续等一些与自身利益密切相关、参保的最基本知识层面。由安康市统一制定的城乡养老实施细则在逐级下发过程中，各级执行人员在接收政策精神后的理解中，难免出现不同程度的漏损，而在向下一级传达（递）时，又有损耗，等到了村负责人这一级时政策精神就有可能出现或多或少的偏差。最为关键的是处于政策传递链条的最末端和政策最终指向的对象———村民，囿于自身的文化水平、知识背景、成长经历、兴趣爱好、关注关切等因素，在接收、理解、行动等环节上难以达到预期的效果，因而政策的潜在效能未被充分释放出来。
2.农民收入水平束缚投保能力。
近年来，彭家村村民的整体生活水平虽然有所提高，但与城镇居民生活收入相比，差距仍然较大。在样本中，家里有1至2位60岁以上的老人且家庭年收入为3000～5000元或5000～10000元的比例较为集中，为64%。如果再算上没有外出务工的青壮年（这部分应有较大比例，因为调查中仅有42%的人的生活主要收入来源是外出务工）以及留守或非留守儿童，那么人均年收入实际上极为有限。因此，一个直接相关的表现就是当问及被调查对象在选择新农保投保档次主要考虑的是什么时，在89位已参保的人中有69人（占参保人数的77.5%）选择了“自身经济情况”。这也在很大程度上说明了为什么89位投保人中有83人选择了100元/年的缴费档次，而仅有1人选择了每年缴费1500元。而收入来源以外出务工或桑蚕、畜牧业居多，那么在扣除各项生活必需的刚性支出后，所剩不多，在一定程度上也会对投保能力产生制约。
3.新农保政策中的捆绑条例难免会削弱政策吸引力。
新农保政策规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。在调查样本中，共有89人参加了新农保，其中有38人参加新农保最主要的原因是为了家中60岁以上的老人能够及时顺利地领到养老金，因为不缴费就没法领取。在这38人中，45岁（含）以下的有24人，强制规定倒是有助于降低逆选择（指风险越大的人越积极投保，而风险越小的人越不积极投保，因而易造成整体风险程度增加的现象）的概率，但外部强力作用到底在多大意义上能够内化为人们的参保意识，从而增强制度本身的内在延续能力，尚有待时间检验。换言之，该政策将基础养老金和个人缴费捆绑，虽然初衷是为了引导更多的中青年农民参保，却不符合新农保的自愿原则。
4.新农保的养老金标准过低，难以发挥养老保障的功能。
根据安康市新农保实施意见，年满60周岁的农民可以领取基础养老金60元+个人账户养老金139元。按照国内学者朱国龙（2012）的测算，如果选择每年100元的缴费标准，缴费15年达到新农保的最低期限，新农保的替代率（参保农民在年满60岁后第一年所领取的养老金与开始领取养老金的前一年农民人均纯收入的比值）仅为14.11%。当然，数学模型的推演未必能够代表未来的发展趋势和真实景象，但调查中却不乏现实写照———38位已经领取养老金的老人在看待养老金的作用时，认为帮助“相当大，解决了养老问题”的仅有1人，而“不太大，但缓解了养老压力”和“帮助不大”的有37人。问题的另一面是在全体调查对象中有62%的人最希望的养老方式就是子女赡养，而仅有28%最希望通过新农保来养老。这其中固然是千百年来传统历史文化因素使然，以致有着相适应的意识、观念，即便遭遇急剧变革、转型的社会大时代，也难以在短时间内产生根本性的改变，但仅就当前物质基础和经济条件而言，要想让人脱离养老的家庭基础而进入到纯粹的社会养老形式是不切实际的，哪怕这只是观念上的假设。
二、对策建议
1.加强新农保宣传力度，增强农村居民参保意识。
新农保工作开展中，村负责人应该灵活把握政策规定，掌握政策的实质精神，针对不同人群采取他们容易理解、乐于接受的方式深入、广泛地宣传新农保政策，让广大农民真正了解制度的意义和优越性，消除农民对新农保的疑虑。另外，在宣传过程中，还应帮助农民树立正确的养老观，即使有子女养老，也应该参加新农保，使自己的老年生活更有保障，同时也可以减轻子女的养老负担，从而提高农民的参保积极性，加快新农保的普及和深入。
2.提高农民收入，缩小贫富差距，提高农民购买能力。
调查问卷数据显示：已参保的89名被调查者中有83人选择了最低的投保档次，而选择这一投保档次最主要考虑的是自身经济情况，可见当地居民的购买能力比较低。收入在很大程度上决定消费。要想促进新农保的推广，提高农民收入是关键。应当充分利用当地资源，抓好特色经济促发展，为当地居民提供就业机会，努力增加农民收入，让他们有一个稳定的收入来源，提高农民对新农保的支付能力。
3.优化制度设计，提高政策吸引力。
应让捆绑缴费政策具有一定弹性，比如子女不缴费，其年满60岁或以上的父母也可以领取养老金，但仅局限在某一时限内（一年或两年，应经过严谨测算）。在此期限内工作人员为这些不参保子女做思想工作，也留出一定时间让其树立自我保障意识。如超越期限子女还未参保，那么再暂停发放他们父母的养老金，藉此推动子女的思想、意识、观念转变，从而产生相应行动。这样有助于提升新农保的推广速度，惠及农村贫困人口，扩大受益面，对于撬动农村内需也有益处。
4.动态、适时调整新农保养老金标准。
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：
第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。
第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。
第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：
一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性
现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。
更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。
尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。
二、农村社会养老保险存在的问题
1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：
1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。
3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊1999）。
4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。
2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：
1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。
2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。
3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。
4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。
尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。
三、农村社会化养老的区域研究
从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。
但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。
1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”（彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10％，为本人和农民帮工缴费。
2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照（基本方案）的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未来的养老保障能力也很低。
3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障“”。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。
四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议
针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：
1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。
2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。
3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。
另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障（刘书鹤等1998）。
五、需要进一步研究的问题
尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：
1.农村社会养老保险的筹资方式
许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。
2.农村社会养老保险的管理机构设置
按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。
3.城乡养老保险的衔接问题
我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。
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