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行政现代性凸显于进步时代前不久，这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后，由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象，因此政府行政管理活动变得越来越重要，并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部，由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式，这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求，在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者，他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力，成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾，从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志，其实不然，在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了，有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学，德国官房学产生于17－18世纪，是有关政治、经济知识的总称，包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M．A．安培曾经设想建立管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚胎，再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作，他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的，所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作，倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府;它就是政府的执行，政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作，就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政，导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内，由此确立了行政现代性的根基。
二、行政现代性融入期
行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。
三、行政现代性发展期
行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。
四、行政现代性异化期
行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。
五、行政现代性修正期
20世纪九十年代末，随着后现代思潮的迅猛发展，行政环境日益错综复杂，现代公共行政理论陷入捉襟见肘的尴尬境地。对于身处后现代社会背景下的公共行政来说，仍然执着于现代价值的结局则必定是陷入到价值危机与悖论之中。一是现代公共行政的价值观对公共行政合法性基础的危及。现代公共行政学者趋向于在研究过程中提出具有原则性或普世性的确定准则及抽象性的理论，希望它们可以指导所有政府的运作，放之四海而皆准。因此，现代价值体系在价值的社会政治意义上强调的是对原则、权威与基础的追逐，倡导追求权威性、确定性与单一性的现代公共行政价值观。但其实，价值的社会政治意义是一个多元的概念，政府的行政价值取向亦是颇为复杂。在各种相互矛盾甚至形成冲突的价值取向之间，现代公共行政价值观无法达成平衡，进而会危及到公共行政的合法性基础。二是对效率与公平等基本行政价值的不同理解与争论。以机械化、程序化、形式化等工具手段为取向的效率价值在早期公共行政研究中不断取得主导地位，但在其充分发挥优势的同时，却不断暴露出其缺陷，即对以平等、正义、民主和自由为目标的公平价值的损害。这两种价值作为矛盾统一体相互交织在一起，引发了学者对不同历史时期中其作用孰大孰小的激烈争论。公共行政学的历史发展便是一直围绕这两者而进行。也正是基于对基本行政价值的不同理解，学者们将公共行政学划分为传统公共行政、新公共行政与新公共管理三大历史阶段，但在阐述每一个分期的价值内容时，在“效率”与“公平”之间仍纠缠不清，使这些基本理论流于感性认识的浅薄状态。现代语境下的公共行政重视的是对回应性的效率、公平等工具性价值的追逐，强调以实证主义、理性主义等线性的理论模型和现代主义的方法来进行研究，因而容易在后现代社会背景下陷入系列价值悖论。后现代公共行政的价值追求是摆脱了现代性统领下的工具性价值的一种升华，它以人类社会的终极关怀即对公共行政方式的需要和公共行政的根本目的作为思考的逻辑起点，以人类社会发展的终极性价值为自身追寻的价值视角。后现代公共行政追求的是目的性价值，以前瞻性的人的全面解放和社会的可持续发展与和谐进步为终极目标。
二、后现代公共行政价值的内容
具体而言，后现代公共行政价值具有以下几方面的内容：第一，形而下的人性观。形而上的人性论认为个体理所当然地具备“理性”、“非我群（we-relation）意识”，在公共行政活动当中，个体的行为动机是理性自利，行为模式是原子化的个人主义，人与人之间一般处于全然独立的状态，个体与他人和群体间的互动则以纯粹的利益交换关系为基础，且无须考虑个体对于社会的道德责任。这种对人性的误读压制了人性的其它特质，容易导致公共行政的单一化与黑白化。“后工业化社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务，因而它的首要目标是处理人际关系（gamebetweenperson）”。因此，在后现代时代背景下，形而上的人性假定开始丧失解释力，凸显出越来越多的矛盾之处。形而下的人性观则认为其实并不存在一个统一的、还原的人性论，因为社会中的个体具有多样性与具体性的特点，因此，考察人的“价值必须建立在具体的、集体性的人类关系的基础上”。形而下的人性观是后现代公共行政价值体系的基石。第二，多元化参与的共同体价值取向。现代主义强调中心性和一元性，实施的是集中化统治和权力一元化独占的态势。而在后现代社会，以新的个人与社会关系为理论基础的共同体取向逐渐替代了国家主义取向的地位，小型技术与小型组织倍受欢迎，各种不同于政府的分散化组织急速增加，社会、市场、第三部门等开始分享政府权力，政府行政权力日益分割或分化，形成了多元化参与的局面。后现代主义强调的是多元共生性，国家不再仅仅服从于某一特殊利益，政府权力日益相对化，并通过对立面之间的互参性与差异性来互相阐释彼此的意义。后现代社会中的分散强调的是社会各个不同组织的自主与民主，它以共同体所有成员最大限度的参与为起点，不仅提倡要努力实现地方与基层民主，而且主张在日常生产活动中也实现民主，以共同体所有成员的利益共赢为落脚点，是一种是分散化的小民主。只有这样，“人们才能将生产和经济理性置于社会需求及社会规范的控制下”，于是，“人们成为了一切重要经济和政治决策的参与者与执行者”。第三，从公共领域转向公共能量场。公共领域（publicSphere）理论是现代主义的产物，它是由汇聚成公众的私人构成，是在国家和社会的张力场中发展起来、直接与政治权力相抵抗并且原则上向所有公民开放的社会生活领域，它是一个充满公共意义并作为政治中介的理想的小型共同体。但是，随着国家与社会的相互融合，公共领域与私人领域不断相互重叠，公共领域存在的前提和必要性也逐渐消失，公共领域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量场（publicenergyfield）。它是后现代公共行政话语理论的核心概念。后现代公共行政认为，“场”指的是作用于情境的力的复合，而“情境”则是需求方的范畴。后现代公共行政认为现实中的公共需求具备个性化、复杂多样2的特点，很难将其抽象为同一的本质，所以提倡应从本质的抽象还原到现象的具体，这与现代公共行政通过决定论的逻辑来概括抽象的本质的做法刚好相反。所以，“公共能量场”便是指将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场或目前。除“情境”外，公共能量场还涉及“语境”这一要素。现实中政府的政策、行为及公共产品均只在特定语境下才具有意义，这便要求公共行政的注意力必须指向特定语境，即具体的、真实的、生动的实践。同时，公共行政主体表现出来的意向性也使其行为越来越切合情境，其话语也越来越针对特定对象与事务。
三、后现代公共行政价值影响下未来政府的特征
①朝廷对官吏的考察分为肯定奖赏与否定惩罚两方面。对京官的肯定奖赏考核方法如下。京察分为三等:一等为称职;二等为勤职;三等为供职。对于如何确定等级，朝廷定有四格，第一格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的标准有三:有清、有谨、有平;第二格“才”标准有二:有长，有平;第三格“政”的标准是有平、有勤;第四格“年”的标准包括有青、有壮、有康。守清、才长、政勤、年或青或壮或健为称职，列为一等;守谨、才长、政平或政勤、才平、年或青或壮或健为勤职，列为二等。守谨、才平、政平，或者才长、政勤、守平为供职，列为三等。清朝对官吏的问责惩处以“六法”为规范标准。“凡入于六法者，则劾”。六法，一曰不谨，二曰疲软无为，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不谨者、疲软无为者革职，浮躁者降三级调用，才力不及者降二级调用，年老，有疾者休致。当然，清代也非常强调其他法律责任与绩效问责的的分界，“凡官，贪者、酷者则特参，不入于六法”。亦即，对于官吏触犯刑律的不法行为，不适用“六法”作为问责惩处的依据。清代官吏肯定奖赏及问责惩戒考核制度之基本指导思想重在“有功、有为”，其与现代公共行政问责的评价标准有差异，但与现代企业的岗位绩效问责指导思想切合甚近。
二、公共行政问责与企业问责辨异
(一)公共行政行为被问责的基本标准变迁
1．秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动，其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异，行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征，传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准，“正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念，但“正当性”也不是一个大而无当的名词，它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标，也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制，无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来，以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。”②无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则，其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益，形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端，只是打造有限政府、守夜政府的理论武器，单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度，对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。2．福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为福利国家由英国W•坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容，其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性，削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界，社团主义福利国家强调权利的平衡，社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异，但也存有基本共识，那就是国家应该矫正市场失灵，维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架，但也向行政机关提出了新的挑战，那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变，大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国，对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”，即比例原则，通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系，由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧，转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为，凡是不属于不合理的，就是合理的。具体而言，不合理包括两个层次，一般不合理和实质不合理，一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素，以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理为英国格林法官创设，是指明显荒谬的，极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。3．新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政，公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的，因此，公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外，同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之，公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点，新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题:1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。③显然，在上述理论看来，传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作，并且被视为有效制度设计之理论依据，但是，面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求，市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说，传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务，或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少(强调效率)④而在现代社会，民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外，还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求，加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中，著名的西———瓦(沃尔多)之争中，西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论，也就是能使公共行政学成为一门科学，沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题，建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标，终极问题应该是“为何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。
(二)企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性
“行政主要指国家行政，也包括非国家行政，非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。⑥企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效，现代企业是典型的营利法人，财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动，“现代管理学之父”———法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一，它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样，应集中处理，并且与企业的一般活动应当分开，独立执行。⑦正因为如此，管理专业才得以发生。但是，企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴，企业治理的目标就是为了生存，所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员，在本质上都是属于追求经济效益的经济人，他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减，其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因，股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利(行为成本)。⑧以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以，在企业私行政管理活动中，判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的，因为岗位责任是被分解了的企业目标，是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。
(三)公共行政问责与企业问责差异比较
1．公共行政问责与企业问责指向对象不同
(1)公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“account-ability”一词，其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》(第九版)对“accountable”的解释是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道义上应负责任的，被要求对其性能更为负责任的”。⑨可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文．E．休斯认为:“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说，这是一种委托人———人的关系。在这种关系中，人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。”⑩根据利益博弈理论，在等级制关系中或者在委托关系中必须建立一定类型的责任机制，以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府，是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。11作为民主政治时代的产物，责任政府是一种最基本的民主政治价值理念，责任政府的理念要求现代政府必须做到:1．积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2．必须积极履行其社会义务和职责;3．必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排，责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制，这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制，即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制，如政府内部的行政监察，公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。(2)企业问责强调行政岗位自律，更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外，企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内，因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为，贻误工作，给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制，对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标，是十分有益的。第一，企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”，切实改变在岗人员工作作风，增强责任感。第二，可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性，无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制，无论是厂长经理，还是普通职工，都会更加兢兢业业，努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责，但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标，企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化，形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中，其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员，更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。
2．启动公共行政问责与企业问责的前提不同
企业问责是典型的绩效问责，它强调的是“有为”、“增收”，企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节，标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效，但由于公共行政服务的特殊性，就决定公共行政服务在进行时，除了要考量效率(最大多数人的最大幸福)之外，还要考虑促进社会公平正义等问题。正因为如此，启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时，因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意，从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中，因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足，甚至是损害了社会或者民众的合法利益，或是有损社会公平正义，从而启动问责。所以，第一，公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益(损他);企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二，企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰，即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物，其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责，但企业问责在所不问。综上，公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。
3．公共行政问责与企业问责的问责依据有差异
企业的问责机制是一种企业的自治行为，属于同体问责，其没有资格去建构一种异体问责机制，异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责，其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点，通过问责制形成一种系统性的结构力量，发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此，公共行政问责与企业问责所依据的规范不同，对于规范的有效性所偏重的要素更不同。规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言，企业问责更加强调合理性，即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同，合法性是进行行政问责的基础，而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性，只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时，它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定，因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定，企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面，因为企业的服务对象较为单一，在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面，一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功，其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。
三、“局司合一”的烟草公司适用不同的问责标准
(一)烟草公司政企一体的特点
“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一，烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能，它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权，行使烟草专卖的一般公共管理权限，同时，作为烟草生产性企业，其又致力于追求企业的绩效增长，所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二，在烟草公司，行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离，但岗位职位固定了，人员却未固定，保持着流动的灵活性，这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难，同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。
(二)“局司合一”情形下适用不同的问责标准
公共管理学是一门理论性、操作性、应用性都比较强的学科，作为公共行政的一个相对独立的新的研究领域可以追溯到威尔逊发表的《行政学研究》，公共管理学已经有超多一百年的发展历程了，而在这个发展过程中出现了百家争鸣的现象，各种典范经历各个时代的影响进行了变迁。公共行政学经历政治与行政的二分法，行政的原则，公共行政即政治学，公共行政管理学的不同阶段影响以后，各个学者们将管理的实际操作性与公共行政的规范性有机结合起来，共同为公共管理这种不同与公共行政的新研究寻找更好的发展途径。公共管理学科基于不同的时期的因素可以理解为三种观点。一是认为公共管理学其实就是公共行政学。像这样的理解普遍存在于公共部门的日常管理活动过程中，那些坚持公共行政范式的学子们也反对公共管理与公共行政的说法有着差异性。二是认为公共管理学只是一门关于公共行政的方法与技术方面的分支学科。三是认为公共管理学与传统的公共行政学、政策分析的新路线、新范式或新的学科框架。”在20世纪80年代末到90年代初大量关于第三种理解的公共管理学的文献在西方国家涌现而出，可见公共管理这一新的术语被视为了公共行政的新东西而成为焦点。与此同时伴随着西方国家的政府改革又出现了以市场机制为核心理念的一种思潮，即新公共管理。新公共管理是在各国为应对政府信任危机和财政危机等问题时而产生的一个为实现良好治理的方向指引。它是以市场导向、服务和顾客导向、运用企业管理的哲学与技术为核心的弹性的公共管理。由此可以看出公共管理学是在现实的不同时期时代背景的推动下逐渐兴起和发展的，与每次科学技术变革和政府再造都有着紧密的联系。因此公共管理学是与时俱进的，也唯有这样才能不断完善向前发展。
1我国公共管理学发展与所面临的问题
运用多学科的理论及方法研究公共组织和政府的管理活动，并对社会公共事务进行治理的公共管理学，在我国最早被称为行政学或行政管理学，是属于法学类政治学门下的。早在1997年我国对研究生专业目录重新修订后增加了“管理门类”学科，公共管理学才正式列为管理学下的一级学科，原来的行政管理成为其二级学科。这种转变不仅适应了我国转变政府职能、经济体制改革、社会改革的需求，还为建立现代化的公共管理学科体系奠定了基础。公共管理学在我国的起步较晚，但发展的速度还是很快的，主要表现为以下几个个方面。公共管理在中国是一个年轻的学科，因此我国持有开放的心态和各国学者、学术机构交流，近年来我国与国外的学术交流平凡，还有每年派出交流学者和学生，这些都将成为我国公共管理学不断向前发展的动力和源泉。公共管理学在我国是经过传统意识转变到现代的意识的。我国在1996年才开始对城市与工业进行深层次的改革，从此以后公共管理经过了制度上的变革、社会转型中才体现出了它的不可替代性与重要性，也是经历了一定的过程以后人们才逐渐改变了对公共管理学的认识，不再单纯的以为公共管理只是服务于后勤，重视它的公共事务性、公共政策性、公共治理的过程。还有一个非常明显的进步是人才上的培养。针对公共管理学研究生的培养取得了一定的成功，并还在继续进步，培养了一批顺应我国时展需要的现在公共管理复合型专业人才。对我国公共管理理论学术研究和给政府提出政策和管理建议方面产生了一定的推动作用。公共管理学作为一级学科现在已经有了5个二级学科，它们是社会医学、卫士事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、卫生事业管理，为学科体系进一步完善起到了一定的作用。公共管理学是从政治学科分离出来的，也是对此学科意义上的一个肯定。在20世纪80年代这么学科才得以重建与恢复，在1999年我国国务院学位委员会对公共管理专业所示进行了正式的批准试办，即MPA的专业教育，在20多年的发展过程中，我国公共管理学科经历了很多的影响，从不成熟逐渐发展到更加专业与成熟化，而且得到了社会各界、各个学者与相关政府部门的肯定。我国公共管理学只经历了20来年的短暂发展，但是从目前的成绩来看，还是让人很欣慰的。我们国家依然很清晰地认识到在全球化背景下的中国需要进行一系列的深刻转型与改革，而公共管理学作为重要的学科也即将面临更多的挑战、新的环境、新的形势。是在新的形势下，适用于我国的学术前沿的基础理论研究是迫切需要重视的问题。“世界各国之间，既有普遍适用的共性原则，也有各不相同的个性或特殊原则”，我国正是缺乏了对本土化特殊原则的创新研究。二是公共管理学发展到今天在我国的高校教育中无论是理论知识还是教学模式都有些陈旧，更多的教学脱离实践，亟待改善。三是学科的研究方法有些单一，很多公共管理学的著作有相互模仿，缺乏原创的东西；有关方法论方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的东西都会遇到不多不少的问题，公共管理学也一样，因此我们需要大胆的面对这些问题，要善于把握时代给予的有利于公共管理学发展的大好形势，要非常有效的将挑战机遇紧紧的把握。
2对于公共管理学前景的思考
公共管理学源于美国，但是它的成长并不是全在美国，它的成长是由当时的美国比较进步青年代国当时比较发达的德国进行学习而产生出来的。对这一现象当时来引起了不小的争议。美国属于精英决策、管理的国家，人们对外来的方法是否比本国的好首先是持怀疑态度的。之后美国边发展边解决出现的问题，从而进行了多次大规模的公共管理改革，美国的繁荣和社会的发展得益于这些改革，得益于改革带来的符合国情的治理模式。在公共管理发展方面的经验对于正在构建全面协调可持续发展的和谐社会的我国，有重要的现实意义。公共管理学科在美国的发展可以从以下几个方面来看取得的经验和不足。一是是管理通过借鉴现代科学的知识、方法，在推动美国的民主、公共决策及公共事业发展等方面做出了巨大的学科贡献。二是一是美国走向现代化管理是得益于提倡管理专业化、科学化的公共管理的诞生。它不仅帮助政府设计了职能、制度、资源配置，还通过科学管理的理论提高了美国的公共事务管理和反腐等工作的效率。三是贯穿于公共管理学的服务精神在美国专业化管理人才的培养过程中得到了充分的体现，鼓励学生与老师积极参与实践、去政府地方的工作进行学习、在管理岗位的领导进行讲课等方式，使学生对理论研究有更加深刻的认识从而提升实际操作的能力。四是四是发展中不断有问题出现是正常现象，这个学科在美国也有需要完善和改进的不足。首先，公共管理学在美国特别强调政府部门工作的效率问题，但对其他工作方面的关注度还是不够，这很容易导致学科发展方向缺少宏观性。没有了高度的前瞻性就只能在出现问题以后做补救，就无法起到学科的引领作用。其次，学者中大都重视政策研究，忽视了对学科基础理论研究，很难进一步深化学科发展。审视公共管理学科的建设轨迹如同审视一个国家的治理和社会发展的过程，没有比较和相互的学习，借鉴有益的成果就无从谈起。通过分析美国的相关经验和不足，笔者对我国公共管理的未来发展有以下几点思考：一是认清公共管理学在我国要达到的现代治理的目标是十分必要的，重学科艺术的同时还要平衡公共管理与现实政治之间的关系，要避免美国只重效率不重结果的问题。二是在公共管理的学科设计要学习美国的公共管理学科对其地方管理的贡献作用，众所周知美国很多官员和部门的领导均是公共管理院系毕业的，教育对地方治理的支持和服务作用是不可替代的。对专业化人才的公共服务意识也是需要教育来唤醒的。三是公共管理的研究主体是公共部门，未来中国的公共管理研究和教学都应受到公共部门的重视和支持，唯有这样这门学科才会有更大的发展空间。四是在全球化的背景下，公共管理在未来的发展中会有更多与国际接轨的机会，我国要把握趋势增强我国公共管理的应用性，在发展实践中找寻新的课题以解决面临的现实问题。总之，作为发展中国家的中国政府应该改革和社会巨变所带来的绝佳的发展机会，而且要有效的对自身实际情况进行合理的分析，要善于总结，更要善于学习，加强对外交流，借鉴国外的好经验，将之运用到我国的公共管理学当中，从而将我国的公共管理学推动到一个新的层次上去，开辟出一条具有中国特色的创新之路。
1）政府职能的公共政策化新公用管理通过提倡政府职能的公共政策化将政府从具体的事务管理中解脱出来。一方面从根本上解决了政府因机构臃肿，体系交杂、庞大而导致的预算超支，和职能分工不明确，效率低下等顽疾。另一方面，还能根治权力集中而导致的和腐败滋生等。政府坚决严守公共政策制定的职能，运用公共政策来引导政府公共机构有效的承担公共管理的相关职能，以此将政府的管理职能和政策职能分开。“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”[3]这些措施自然会起到优化行政体制结构和减少开支、提高效率的目的。2）政府或其他行政机构逐渐放松了行政规划，而实施了明确的绩效目标新公共管理坚决反对过去公共行政偏重既定法律而轻视绩效测评的道路。主张放松行政规划，而加强对绩效目标的重视程度。即具体个人、组织的目标，并根据绩效目标来对完成情况来进行评估。极大地促进组织和个人由“规则驱动型”向“任务驱动型”角色的转换。使其管理之下的组织、个人更具使命感，而非原来的照章办事，进而使其更具创新性、灵活性，同时也更具效率。3）竞争机制的引入政府和其他行政机构将竞争机制的引入极大地促进了整个机构的工作热情和办事效率。传统意义上，私营企业处理并把持微观经济领域的问题，而政府来垄断公共服务事业。与此不同的是，新公共管理提倡将竞争机制广泛的引入行政体系中来，取消由政府来垄断公共服务，让更多的私营部门涉足到公共服务领域中来，由于这种竞争机制的引入，加大各部门服务的竞争，进而提高整体的服务质量和工作效率。除上述列举的几点之外“新公共管理”理论的内容还包括很多，如：营造顾客导向的行政文化，只有顾客驱动的服务才能满足社会的不断地要求，提高服务机构的服务质量；政府或其他行政管理机构应将私营机构的成功管理和服务经验广泛的引入到公共服务的工作中来；还有公务员不需保持中立等等。
二、由“新公共管理”看我国的教育行政体制改革
建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。
三、结束语
一、在我国推行公共财政体制的重要性
1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。
2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。
二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题
1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。
我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。
行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
「参考文献
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9.395U.S296（1966）。
正视双语教学，提高双语教学的水准
1双语教学不是学外语而是用外语学习
其目的是培养学生用英语阅读、用英语思考、用英语学习专业知识的能力。脱胎于西方行政学的公共行政学，无论是文献阅读还是案例分析，都涉及核心词汇的理解和运用，用英语教学能起到事半功倍的效果，既能加深学生的印象，又能增强学生的英语语言应用能力，使他们能够直接用英语来学习和理解专业知识。
2双语教学要用外语讲授但可辅之以汉语
虽然双语教学强调能在中英语不同的语言环境下，熟练地运用英语进行讲授。要求用正确流利的英语进行知识的讲解，但并不一味排斥汉语，避免由于语言滞后造成学生的思维障碍;教师应利用非语言行为，直观、形象地提示和帮助学生理解教学内容，以降低学生在英语理解上的难度。对某些专业名词或者一时难以理解的专业概念辅之以汉语，以使学生能够理解。比如对利益集团的解释，通过非选举性的方式和手段对公共政策施加影响来实现自己的利益主张的组织。语言之间的流利转换更能体现双语教学的环境适应性。在教学中，我们甚至进行环节设计，要求学生能对专业词汇保持敏感，能随时进行双语转换。
3双语教学的难点是在教师
在众多的双语教学研讨会上，关于双语教学的资源讨论得最多的还是双语师资问题。教师的讲授方式、口语发音、要使学生能够听得懂，能够理解，学习上不存在太大的困难。它要求教师既具有深厚的专业知识，又具有熟练的语言能力，能同时具备这两种素质的老师才能算是合格的双语教师。但目前许多高校都存在这样一些现象，即在众多培养的青年教师骨干里，有些不乏是学校送到国外去培训的，他们的语言和专业知识都没有问题，但他们缺乏的是教学方法、教学经验和教学实践。因此在这个问题上，笔者认为学校在培养双语师资的问题上应该体现梯队式团队培养，既要发挥青年教师的语言优势，同时又要以教学团队的模式让中青年教师能互相学习提高教学实践经验。
4双语教学需要学习和研讨，需要交流和提高
一般认为，双语教学可以分为三个层次。第一个是简单渗透层次，上课时可以用英语讲述重要定理和关键词等，学生可以多一些机会接触外语;第二个是整合层次，教师讲课时交替使用中英文，让学生学会如何用外语表达中文内容;第三是双语思维层次，让学生学会用母语和外语来思考解答问题。第三个层次是最难也是最重要的双语教学目标，前面两个层次都是服务于这个目标的中低阶段。为了实现这个终极目标，从师生互动的角度来说需要教师和学生就授课方式和方法积极沟通，同时教师也要积极参与不同层次的教学经验交流与观摩。面对教育国际化的大潮，从师资培养的角度需要院校加强国际交流与合作，逐步调整并增设与国际接轨的专业和课程，调整培养目标，变革课程结构和内容，实现“双语教学”，促进国际化、开放性的人才培养。
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