时间：2023-03-21 17:04:54
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇财政分权论文，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
一、概论
传统的财政分权理论以蒂伯特1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，然后马斯格雷夫、奥茨等经济学家对此作出补充和发展。传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不代表地方公民意见的状态。
（一）蒂伯特的用脚投票理论
蒂伯特从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累托效率。
（二）马斯格雷夫的分权思想
马斯格雷夫认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也使地方政府难以进行再分配；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。
（三）奥茨的分权定理
奥茨在《财政联邦主义》一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更了解自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，由下级政府提供公共产品效率会更高。
除上述理论外，有关传统财政分权理论的解释，还有斯蒂格勒的“菜单”理论、特里西的偏好误差理论以及布坎南的分权俱乐部理论。
二、财政分权理论的最新发展
从世界范围来看，分权已成为了一种大趋势， 随着社会政治、经济的发展，有关财政分权的理论已不仅仅局限在财政领域，而是更多的关注其对其他的社会、经济问题的相关研究。主要表现在以下几个方面：
（一）实验联邦主义和制度创新
奥茨指出：在不完全信息下，地方政府通过边做边学，可以从解决社会、经济问题的各种实验中得到潜在的利益，由于地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解，在财政分权下，地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排，其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。这样通过地方之间开展的各种制度创新实验，最终促进了公共政策制定上的进步。这也就是许多国家将原本由中央掌握的社会保障方面的权利下放地方，进行福利改革的原因之一。但就目前来说，有关实验联邦主义的理论还比较缺乏，难以指导实证研究。
（二）财政分权与腐败
财政对这个问题争议的焦点在于两者具有怎样的相关关系，有两种观点并存的截然相反的观点。一种观点认为财政分权导致了地方政府腐败的增加，认为地方政府的腐败变得越来越普遍，是因为有更多的机会和更大的地方利益的压力，地方政府具有更大的权威和更少的障碍。Tanzi认为地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到寻租行为的冲击，特别是在发展中国家。Prud.homme，Tanzi、Roseackerman和Carbonara认为在发展中国家和转轨国家，财政分权增加了官员寻租行为的可能性。Trisman认为联邦政府比单一政府更腐败，可归结为三个因素：联邦政府比单一政府更大；存在两院制的议会。Buennan和Buchanan就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的能力。
（三）财政分权与经济增长
关于财政分权究竟是促进了经济增长还是妨碍了经济增长，在学术界无法达成一致意见。有些作者持肯定态度，如Lin and Liu认为，财政分权通过改善中国的资源配置效率，从而与中国的总体经济增长率存在正相关关系。Davoodi and Zou（1998）指出，财政分权在欠发达国家是个影响经济增长的负面因素，在发达经济中关系则并不明确，但如以税收份额作为财政分权程度的度量，其与经济增长之间存在弱的负相关性。Zhang and Zou（2001）发现，尽管中国的财政分权对各省的经济增长有阻碍作用，印度的财政分权却促进了地区的经济增长与发展，以及各国内部市场化程度的提高，都要求更加灵活和具有创新精神的政府体制与之相适应。
三、对我国财政分权体制改革的启示
由于财政分权所带来的影响是多方面的，所以单纯地说绝对的分权或是绝对的集权体制都是不科学的，由于当前各级政府间职能尚未理顺，财政缺位、越位和错位的现象普遍存在的情况下，我国财政分权过程中应当注意的是：
（一）适度分权
中央政府应逐步建立各级政府间的有效协调机制，也就是建立政府间合理规模的公平补偿机制；确保中央政府具有提供纯公共品和进行宏观调控所需充足资源前提下，应不断弱化上级政府行政命令干预，逐步增大地方政府在中央的代表性。
关键词行政自由裁量权不合理表现司法控制思路缕析
1行政自由裁量权的内涵界定
行政自由裁量权是行政法学理论研究的重要课题,学术界对其界定也是众说纷纭,如英国著名的法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使。”德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为：“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式，构成裁量。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果，而是授权行政机关自行确定法律后果，例如设定两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度。”王名扬指出：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”不过，可以得出，与羁束性行政行为相比,自由裁量行为更容易被滥用。因为“一切有权力的人都很容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,对于行政主体而言,行使裁量权应当外受不得超越裁量权限的限制,内受该法定目的与权力不得滥用原则的拘束。但是,屡见不鲜的滥用行政自由裁量权和超越行政自由裁量权的现象,不断消弥着我们对行政主体自我控制机制的信念,要控制行政自由裁量权就更多地转向依靠有效的司法审查机制上。
2行政自由裁量权不合理的表现形式
2.1自由裁量行为前后不一致
行政机关及其工作人员基于法律的规定和立法目的的要求,为使社会生活形成一种比较稳定的秩序,采取措施时,其同样的措施应针对事实、情节以及后果相似的行为,是管理相对人能够预知自己行为的后果,同时也表现行政机关的公正行政。由于行政机关及其工作人员在作出选择和决定时考虑本单位、本地区的利益以及考虑到某个人的政治、经济等社会背景,对同样的事情或行为处理起来区别对待,前后不一致。
2.2法律法规或对法律法规作扩大或缩小的解释
在有些法律法规中,立法弹性较大,意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。行政机关在选择和解释这些弹性规定时,必须根据法律法规的立法精神和目的,遵循惯例和先例,使之成为有一定标准和原则的规则。只有这样,社会才能稳定正常,行政管理相对人对行政机关活动的预测才会有一定的标准或参照系数。否则,就会形成行政机关对自由裁量权的滥用。
2.3裁量行为畸轻畸重
所谓畸轻畸重是指在法律规定的范围和幅度内选择明显有失公正的措施。我国很多的法律法规中都授权行政机关在法定的范围、幅度和数量内有自由选择的方式。行政机关的处罚措施应公平地施加于相对人,才能使自由裁量行为与相对人的具体情况形成一定的比例,做到标准基本统一、合理公正。否则,就会出现行政机关的具体措施与相对人的具体情况间的畸轻畸重,造成自由裁量权的滥用。
2.4拒绝或者拖延履行职责
保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权以及其他合法权益是行政机关的职责,法律法规通常有一定时限的要求。而对行政相对人来说,要求行政机关履行法定职责则是一种权利,由于权利的行使而没有行政机关职责的保护,特殊情况下将会给相对人个人或国家和社会利益造成不可弥补的损失。因此,行政机关应该根据相对人的具体情况或法律规定的时限积极地履行法定职责。否则,因其失职会形成对自由裁量权的滥用。
3对自由裁量权实施法律控制的基本思路
3.1完善和健全行政立法，从法律源头上加强对行政自由裁量权的控制
首先，要在立法上对行政自由裁量权行使的条件、运用的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等做出准确、科学的规定，以便于具体操作起来能够适度把握，尽量做到明确、具体，以减少主观随意性。尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律、法规，如行政机关组织法、行政程序法、行政复议法等等。其次，应注重行政法律、法规的解释，以弥补法律法规的缺漏。再次，应加强制度建设，对行政自由裁量权的行使进行必要的制度规范，以达到保证自由裁量权的行使符合法的授权目的。在现阶段，以下制度宜尽快建立起来：①指明事实依据的制度。即行政主体在行使自由裁量权时，必须对做出决定的事实依据给予具体说明。这是防止行政主体超越职权范围，督促行政主体慎重使用自由裁量权的有效办法。②说明理由的制度。这是指行政主体利用自由裁量权做出决定时，必须说明做出该决定的具体原因及政策依据，尤其是对当事人的利益有较大影响的行政行为，当事人有权要求行政主体对其决定说明理由，从而有效抑制行政主体行使自由裁量权的任意性。③权力与利益相分离的制度。权力一旦与利益挂钩则必然导致执法的不公，所以，必须对权力与利益进行必要的分离，并使之制度化。只有如此，执法部门才能公正、无私地进行执法。
3.2强化各类监督主体的功能，完善监督制约机制，将行政自由裁量行为置于法律、法规的约束之下
从行政主体的外部看，主要有权力机关的监督、司法机关的监督、舆论监督和群众监督等等。在众多的监督中，权力机关的监督最具有权威性。应该在权力机关内部建立专门监督机构，以担负起日常监督工作的任务，以提高权力机关的监督力度；制定监督法规，把权力机关所具有的监督权进一步程序化、法律化，以确保监督工作有法可依；加强权力机关的质询权、评议权、罢免权等的落实，以提高监督质量和效果。司法机关监督要合理划分司法机关和行政执法机关的权限，保证司法机关依法独立地对行政执法过程中的犯罪行为进行审理判决。舆论监督当前很有必要尽快出台新闻监督方面的法律，依法保障新闻舆论的调查、报道和批评的权利，明确新闻工作者的义务和责任，使其更好地依法履行监督职责。在我国行政监督体系中，群众监督是基础和力量的源泉，为了使群众监督的功能得到充分发挥，需要强化群众监督的法律保障，通过立法明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权；另外，“还要完善群众举报的体系和网络，健全举报奖励反馈机制，以便从制度上保证言路畅通，举报有门，保护举报者的合法权益。”在搞好外部监督的同时，还要加强和完善行政系统内部的监督机制。各地区、各部门一定要采取得力措施使监察、审计、财政等各种内部监督制度有效地运作起来，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和自由裁量中的不正当行为。当前，尤其需要抓好行政复议法的贯彻落实。充分发挥行政系统内部监督的作用，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障行政主体依法行政自由裁量仅，加强廉政建设，密切政府与人民群众的关系，提高行政机关的工作质量，均具有重要意义。
3.3健全行政程序法，保障相对人的合法权利
行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。行政程序是规范行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。所以，不断健全我国的调查制度、回避制度、听证制度、告知制度、信息公开制度、时效等制度，有利于制约行政权，保障民主自由，防止行政专断，以保护相对人的合法权利。
3.4注重执法队伍建设，提高执法人员的素质
执法人员素质的高低，直接关系到自由裁量的准确度，关系到法律的尊严和命运。我们要把加强执法队伍建设作为改善执法状况的重要环节常抓不懈，促使执法人员的政治素质和业务素质有实质性的提高。为此，一要加强对执法人员的政治思想教育，突出抓好引导执法人员树立公仆观和服务观。二要推行执法人员任职资格考试制度，只有考试合格者才能进入行政执法机关任职，切实保证执法人员具有较高的业务素质。三要加强对执法人员的培训，要针对不同的对象，进行多层次、多方式的培训，使执法人员熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章，为履行好自己的职责，奠定坚实的基础。四要推行竞争上岗制度，以此来增强执法队伍的活力和执法人员的能力，提高执法水平，做到公正执法。综合上述,行政自由裁量权范围的扩展是社会发展的必然趋势,然而,这种趋势也不可避免地带来侵犯公民合法权益的机会增多。通过法律的有效控制裁量权的“自由”空间,将行政自由裁量权限定在既合法又合理的范围以内,是实现法治目标的重要条件之一。
参考文献
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5常桂祥：论行政自由裁量权及其控制［J］．发展论坛，2001（5）
关键词：行政复议自由裁量权司法审查
一、行政复议
我们所要谈论的是行政复议中的自由裁量权问题，那么就不得不对行政复议做一个简单的阐述，以期望对行政复议制度有一个初步的了解。
在姜明安老师书中对行政复议作出如下定义：“行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”
行政复议是一种行政行为，但是它有不同于其他行政行为，它具有以下几个方面的特点：
1．行政复议所处理的争议是行政争议。这里的行政争议主要是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。行政复议是专门为解决行政争议而设置的一种制度。
2.行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，前者如行政处罚、行政许可等行为，后者如制定和行政法规、规章和其他规范性文件等。我国行政复议以具体行政行为为审查对象，附带审查抽象行政行为中的其他规范性文件，但不审查行政法规和规章。
3.行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以通过听证的方式审理。书面审查的方式是指行政复议机关通过审查双方提交的书面证据材料，认定案件的事实，判断法律适用的正确性，从而作出行政复议决定。行政复议采用书面审查的目的，在于确保行政复议必要的行政效率。
行政复议是公民、法人或其他组织获得行政救济的一种重要途径，它不仅能够为公民的合法权益提供及时、高效的保障，而且还能够实现行政系统内部的自我监督。作为一种成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议制度为世界各国、各地区所广泛采用，德国的异议审查制度、日本的行政不限审查制度、法国行政救济制度（包括善意救济和层级救济）、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、我国台湾地区的诉愿制度等均大抵与行政复议制度相当。
二、行政自由裁量权及在行政复议中的应用
按具体行政行为受法律拘束的程度，可以将其分为羁束性行政行为和自由裁量性行政行为。其中法律赋予行政机关在自由裁量行为中有一种特殊的权利，谓之为自由裁量权。所以简单地说，行政自由裁量权就是法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则，根据具体情况自行判断行为并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力，是行政机关常用的一种权力。行政自由裁量权相对于一般法定行政权来说，是一种自由的权力，灵活性大，行政机关享有自行判断、自行选择和自行决定是否作出某种行为，在何时何地行为，怎样行为的广泛自由。行政自由裁量权的自由不是绝对的它具有行政权的国家意志性、法律性的一般特点，有其标准和目标，受合法性的限制。自由裁量是在法律法规规定的一定范围内的自由裁量，而不是完全没有范围没有边际的裁量，与毫无准则限制完全不同。
行政自由裁量权是现代行政的必然要求。首先，行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象，为使行政机关能够审时度势，对各种特殊、具体的社会问题能够灵活果断地处理和解决，在适用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。为此，我国的法律法规赋予行政机关在法定范围内行使自由裁量权，以增强行政的能动性，提高行政效率。其次，行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政机关灵活机动地因人因事作出有效的行政管理。同时，行政自由裁量权也是一把双刃剑，在缺乏程序约束及必要有效监督的情形下又极易被滥用，对行政相对人的合法权益造成侵害。
谈到行政复议中的自由裁量权问题，不得不从行政“疆域”说起。在19世纪，西方国家大多数依照亚当•斯密在《国富论》中阐述的自由贸易理论，实行自由放任政策，国家的经济发展主要依靠市场这只“看不见的手”进行规制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生”。后来，行政的疆域突破了传统的自由经济时代的领域，扩大到如下方面:(1)干预经济，对经济活动进行规制；(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融；(3)举办社会福利和社会保险；(4)管理教育、文化和医疗卫生；(5)保护知识产权；(6)保护、开发和利用资源；(7)控制环境环境污染和改善人类生活、生态环境；(8)监控产品质量和保护消费者权益；(9)管理城市规划和乡镇建设；(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。行政权的扩张，使社会经济空前发展，但也带来了一系列的问题。
根据对行政复议及行政自由裁量权的以上论述，可以推导出自由裁量权在行政复议中应用时的特点和出现的问题：
1.行政复议中的自由裁量权针对的是行政争议而行使的。行政复议制度的设立是为了解决行政争议，因此复议机关所享有的行政权的运作主要是解决行政主体与相对人之间的矛盾，其自由裁量权具有特定性，只能针对呈现在复议机关面前的行政争议案件。不同于行政主体享有的裁量权的范围广、自由度高的特点，更不同于司法中的裁量权，后者具有更为严格的适用标准和程序。
2.行政复议法为行政复议中的自由裁量权的行使提供了许多条文基础。如行政复议法的第三条第三项“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定”,这一条文规定了复议机关对被申请的具体行政行为应当进行合法性与合理性的审查，但是在实践过程中很难判定什么是合理什么是不合理，没有一个相对具体的判断指引。第十七条“行政复议机关对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”该条作出不予受理决定的审查标准并不明晰，预留了随意裁量的空间。第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”事实上绝大多数都采用了书面审查的办法，是否进行调查、听取各方意见也取决于复议机构的决定，随意性极大。
3.行政复议中的自由裁量权会受到来自司法机关及其他机关的牵制。复议机关相较于作出行政行为的行政机关更加关注于自己的复议结果是否能被法院及其他机关认可，因为如果被发现在复议过程中有违法违纪的行为，就会被依照行政复议法及其他相关法规追究法律任。并且被复议申请人依据行政诉讼法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此复议机关在运用自己的自由裁量权对行政主体的自由裁量结果进行审查时，是会考虑到法院和其他机关介入的因素。三、对行政复议中的自由裁量权规制的思考
（一）来自行政自我拘束原则的影响
所谓行政自我拘束原则，是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同类案件中，行政主体都要受前面所做出的决定或者所采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。现代国家宪法上的平等原则，是行政自我拘束原则之直接渊源。这一原则其实强调行政系统中行政权力运行的统一性，要求同类问题相同处理。在行政裁量广泛存在的今天，试图让法院运用司法权审查行政疆域的每个角落是不现实的，有关行政管理方面的事务，也不是仅仅涉及到法律问题，有些问题包括了财政税收环保土建等方面非常专业的问题，让法院来对这些领域的专业知识进行评价肯定是自讨苦吃，因此建立行政自我拘束的原则的意义就在于，行政复议机关在作出决定之前必须考虑到自己以前对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施,被申请复议的行政机关对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施，进而保证其自由裁量权能够谨慎、斟酌地做出，特别是在一些专业知识很强的领域，根据这一原则制定出一套详尽的操作性强的内控机制，减少复议机关的裁量权异化的情况。
（二）对行政复议中的自由裁量权的司法监督
在大多数情况下，当相对人没有从复议机关那里得到公正、有效的救济的时候，其最有可能的就是通过提起行政诉讼寻求司法保护。而且司法作为社会公平正义的最后一道防线,对行政权的控制的作用不容忽视。目前有很多老师和学者关于行政复议司法化进行讨论,有学者在总结出行政复议种种弊端(如:当事人不愿申请行政复议，不愿意不敢提起行政诉讼的情况十分普遍；行政复议的救济作用十分有限等等)后，认为应当建立统一的行政法律救济制度，完全可以将行政复议纳入行政诉讼的范畴，并效仿法国体制，设立隶属于中央政府的独立行使行政审判权的行政法院系统，由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济权和对行政主体的法律监督权。学生认为，从法理学的角度说存在即为合理，任何一项制度的存在都有其必要性，既然它能够为大多数国家所单独采用必然有其合理的因素。所以学生对将行政复议制度并入行政诉讼，设立行政法院表示疑惑，如果行政法院隶属于中央政府，那还不是不能做到完全跳出部门或系统的狭隘圈子，在设立制度进行控制的时候并没有预设相对较高的权力就是正确的、不受制约的。这样做不是又使行政复议陷入了另一个大一点的圈子吗?并且对根源于法国的这种制度能否在中国顺利运作表示质疑。因此,许多学者认为,当务之急是推进我国的司法改革进程，逐步加强法院的独立性，以使行政诉讼制度能充分发挥其功能,是法院能够有效、有度的对复议机关的不适当的自由裁量行为进行规制。
（三）完善行政责任制度，加强行政复议制度的专业化、独立性
我国的行政复议法在第六章列入了法律责任的规定，目的在于明确复议机关及被申请机关的法律责任，但这些条款在实际适用的时候效果并不明显，具体规则不能很好的落实，问题有部分源于条文本身的不够具体和可操作性不强，在修订复议法时应当明确追究法律责任的具体机关、操作规程等程序规定。如前所述，不能因为行政复议制度在现实中遇到了一些问题，就否定这一制度的积极意义，针对复议制度遇到的具体问题可以通过修改法律、制定实施细则等来加以完善。针对复议机关的独立性问题，学生认为绝对的独立是不存在的，复议机关在隶属于政府的同时可以引入一些程序性规定，如听证、专家咨询会、程序公开等制度，使复议申请人能够充分的在复议作出结果之前发表自己的看法，“让别人听到自己的呼喊声”。从诉讼法的角度我们知道，程序正义之所以重要，并不在于它一定会带来真正公平正义的结果，而在于它使当事人能切实感觉到自己受到尊重，自己的意见能够正确顺畅的表达。关于经费问题，这涉及到财政税收方面的专业性问题，切实可行的方法是在有关学者提出基本方案后，将方案交由相关部门论证，最终的目标是能够保证全国的复议机关都有独立的经费保障，可以裁减基层的复议机关,达到精简高效的机构设置。针对复议机关人员专业化的问题，很多老师提出以下的观点“建立行政复议人员的任职资格制度，将这些人员的选用纳入国家司法考试的范围”，提高复议人员的法律素养保证他们的任职资格，是控制裁量权不适当运用的有效手段。
参考文献：
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[6]赵肖筠、张建康：《论行政自由裁量的司法审查》，载《山西大学学报》1998年第4期,。
论文摘要:在建立社会主义市场经济体制的过程中,要特别强调发挥地方政府在协调地方社会经济发展中的积极性和主动性,通过借鉴西方国家财政分权理论中的合理成分,并结合我国目前实际情况,我国目前在财政体制上应采取适度分权的地方分级财政体制。
一、西方财政分权理论
(一)乔治·施蒂格勒的最优分权论。
为了回答地方政府分权的必要性问题,美国经济学家乔治·施蒂格勒(George Stigler)首先从公众需要和更好发挥政府职能的角度进行了论证。施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中,对于为什么需要地方政府这一基本问题作了公理性的解释,提出了两条基本原则:第一,与中央政府相比,地方政府更接近于自己的选民,地方政府比中央政府更加了解他所管辖的公民的效用与需求;第二,不同地区的居民有权对自己需要的公共产品和公共服务的种类和数量进行选择。按照施蒂格勒的两条原则,可以得出这样的结论是: 事关满足居民公共需要的决策,应当在最低行政层次的政府部门进行,有利于实现资源配置的有效性和分配的公平性。
(二)埃克斯坦的“按受益原则分权”的理论。
美国学者埃克斯坦(Echesten)认为,应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能,并依此作为分配财权的依据。因此,那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人,但因对全社会和国家的发展至关重要,也要由中央政府提供,如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是,为了维护局部利益,地方政府也应具有一定的职权和财力。从伦理的角度讲,为了保护个人的充分自由,政府的权力应当最大限度地分散,而且,因为管辖范围越小的政府单位,其决策结果与合理的市场决策越接近。因此,小规模的政府单位所作出的决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。
(三)奥茨的财政分权理论。
奥茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《财政联邦主义》(《Fiscal Federalism》)一书中,为地方财政的存在提出了一个分权理论。奥茨所运用的是福利经济学的方法,根据福利经济学的观点,一种最有效的资源配置应使社会福利达到极大,即帕累托最优。在达到帕累托最优之前,资源配置的方式是可以改进的。根据帕累托最优理论论证,奥茨提出了财政分权定理:“对于某种公共物品来说———关于这种公共品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的,并且,关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的———那么,让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民,则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。据此,可以引申出的结论是:中央政府只应提供具有广泛的偏好相同的公共产品。
(四)蒂博的分权模型与“用脚投票”理论。
美国经济学家蒂博(Charles Tiebout)在一系列严格的假设条件下提出了财政分权模型。蒂博认为,在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下,由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同,所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合,来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出,而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说,居民们通过“用脚投票”,在选择能满足其偏好的公共产品与税负的组合时,展现了其偏好并作出了选择哪个政府的决定。蒂博模型说明由地方政府分散提供公共产品不仅可行而且有效,该模型为财政分权和财政竞争提供了坚实的理论基础。此后,大量关于财政分权和财政竞争的文献涌现出来。
上述的几种西方财政分权理论对政府间分权的合理性和必要性、政府间财政职能和财政工具的分配、政府维护市场的激励机制设计等问题给出了一定的解释和说明,表明财政在中央与地方之间的分权有利于减少信息成本、提高资源配置效率、遏制政府规模的扩大、引入竞争和创新机制,完全否定行政性分权的观点是不能成立的。不仅如此,各级地方政府之间也存在着财政分权的必要性,应将地方性公共产品的供应职责分配和指定给某级合适的地方政府,而该级地方政府则仅代表该地方性公共产品影响所及的那些民众。因此,全国性公共产品由中央政府提供,范围大小不同的地方性公共产品由不同层次的地方政府提供。
二、我国实行适度分权地方分级财政体制的必要性
长期以来,我国实行的是高度集中的计划体制和财政管理体制,中央集权过多,地方政府的积极性没有充分发挥。在建立社会主义市场经济体制的过程中,要特别强调发挥地方政府在协调地方社会经济发展中的积极性和主动性,因此,了解和借鉴西方国家财政分权理论中的合理成分,是有一定启示作用和积极意义的。结合我国目前实际情况看,在财政体制上采取适度分权的地方分级财政体制是有益的。
第一,适度分权有利于公共产品的有效供应。从公共产品的有效提供看,由于大部分公共产品属于地方性公共产品,与中央政府比较,地方政府更贴近企业和居民,更了解居民对公共产品的需求偏好及其数量、质量、结构等信息,且获取信息的成本低。从公共产品的有效需求看,由于各地居民对公共产品的需求偏好和结构不同,若公共产品均由中央政府提供,全国统一的公共产品的种类和水平不可能最大限度地满足各地居民的需求。
第二,适度分权有利于使公共产品提供的成(下转第282页)(上接第208页)本费用分摊与受益直接挂钩,可以提高地方居民对政府事务的参与程度,同时也有利于加强当地政府的责任感。反之,如果实行高度集权的体制,公共产品提供的资金均由中央政府拨款,而非本地居民纳税,由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督,执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益,地方政府花钱也没有像花“自己的钱”那样精打细算。
第三,适度分权有利于创新。高度集权体制下,地方政府没有或很少有决策自主权,地方官员是中央政府行政命令的执行者,各地的支出、税收、工业政策及执政目标等均由中央决定,地方政府无法利用政策创新来与其他地方竞争,体制和政策僵化使得政府缺乏应变能力,管理效率低。而适度分权则有利于地方从实际出发,创造性地管理经济和社会事务,有利于提高行政效率。
第四,适度分权有利于税收征管。从组织财政收入的角度看,地方政府比中央政府更接近纳税人,更了解税源和征税对象的情况,从而在税收征管上具有一定的优势,在防止分散、零星税款流失方面的优势则更加明显。
第五,适度分权有利于社会公众对地方政府的监督。高度集权体制下的地方政府长官往往由上级政府任命,这种体制使得地方政府长官只关心如何迎合上级的意图,而忽视地方居民的呼声。而分权体制下,公民在政治上有很大的参与度,政府花的钱也主要来自当地的纳税人,地方政府往往比较注重顺乎民意,有助于提高政府决策的科学性、民主性,形成政府与民众相互信赖、相互制约的关系。
三、我国地方分级财政体制的改革方向
省级政府适当集中财权和财力,提高中观的宏观调控能力,主要负责本省内资源配置的职能、具有宏观性的与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权。与此相适应,将营业税、社会保障税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种划为省级税收。
市(县)级政府主要负责本地居民的生活服务性事权和一部分经济服务性事权。市政府的经济服务性职能主要是对跨县(区)的基础设施建设,包括公路建设、农业等基础产业设施的管理。县政府主要负责县内的小型基础设施建设、管理(如农田水利设施)以及配合省、市级基础设施的建设和管理。市(县)财政的固定收入包括:不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种。
另外,可将基础教育、卫生防疫等涉及国民素质、国计民生方面的支出作为省和市(县)政府的共同职责,以便省级财政能在全省范围内统一规划、统一调控、协调发展。
参考文献:
[1] 张恒龙,陈宪. 当代西方财政分权理论述要. 国外社会科学,2007(3)
[2]甘行琼,汤凤林·美国财政分权的效率分析·中南财经政法大学学报 . 2004.
[3]王传纶,高培勇.当代西方财政经济理论.商务印书馆,1995.
[关键词]财政分权;教育;效率;公共服务
一、引 言
传统的财政分权理论认为,地方政府在提供地方公共服务时更具有效率。这一方面是因为地方政府具有信息优势,更能响应地方居民的偏好。另一方面,人口流动下的地方选民“以脚投票”给地方政府施加了约束,使得地方政府之间就公共服务的提供展开竞争(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,许多国家的公共服务都是由地方政府来提供的。以教育为例,1999年在美国各级政府的教育支出中,联邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各级地方政府支出的(哈维•罗森, 2006,P.429)。[3]中国的情况与此类似,根据《2008年中国教育经费统计年鉴》数据计算,2007年全国教育经费总收入当中,来自中央政府的比重为11.22%,其余则来自各级地方政府。
那么财政分权到底能否提高地方公共服务提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①现有的经验研究并无一致的结论。Jimenez等人(1996)对菲律宾的研究表明,学校的经费越依赖于地方政府,那么学校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)对阿根廷的研究发现,财政分权有助于提高医疗卫生服务的提供效率,但是对教育服务的影响则取决于具体的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨国研究发现,分权可以提高医疗卫生的服务效率。[6]乔宝云等人(2005)对中国的研究发现,财政分权无助于提高小学教育的有效供给。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)对瑞士的研究则发现,分权提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中国的财政分权降低了基础教育的提供效率,也损害了城市公共服务的提供。[9]
本文使用中国1997―2005年的省际面板数据,考察财政分权对地方政府教育服务提供效率的影响。余下部分的安排如下:第二部分讨论指标、数据和计量模型;第三部分对计量结果进行分析,同时进一步考察模型的稳健性以及其他一些问题;最后是结论。
二、计量模型:变量选取和数据来源
首先估计如下基本回归模型:
promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)
我们使用的是1997―2005年中国30个省、自治区、直辖市(包含重庆,但不包含)共270个观测值的平衡面板数据。在上述回归模型中,下标i和t分别表示第i个省份第t年的观测值。
被解释变量是第i省第t年的初中毕业生升入高中的升学率(promotion),根据历年《中国教育统计年鉴》相关数据计算。需要指出的是,仅仅用初中毕业生升入高中的升学率并不足以反映义务教育服务的提供效果,更为全面的衡量指标还应该包括辍学率、复读率、巩固率、入学率、标准化考试分数等。由于辍学率、复读率和巩固率的指标难以获得,而中国各个地区义务教育阶段的入学率基本上都在90%以上,数据缺乏变异性,同时目前也不存在全国性的标准化考试,因此本研究未考虑这些指标。
核心解释变量是当地的财政分权度(FD)。出于本文的研究目的,最好是选取度量初中教育支出分权程度的变量。但是我国的教育经费统计数据中并未区分初中教育经费中由各级政府承担的比例,所以我们只能使用一般的财政分权度指标。本文以省预算内收入占中央本级预算内收入作为衡量财政分权度的主要指标(收入分权度)。此外我们还选取了省预算内支出占中央本级预算内支出的比重(支出分权度)、扣除了净转移支付的省预算内支出占中央本级预算内支出的比重(净支出分权度)、省预算内收入占包含了中央补助的本省总收入的比重(收入独立性)②作为替代指标。
X是其他可能影响教育服务提供效率的社会、经济变量。具体包括:
1.人均GDP(PGDP):经济是教育发展的基础,以人均GDP来衡量的经济发展水平应该和初中毕业生的升学率正相关。本文以1978年的可比价格对各省当年人均GDP进行了调整。
2. 15岁以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):许多研究都表明,成年人口中的文盲率与适龄人口的教育获得情况负相关(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)
3.城市化率(urban):城市化率的常规衡量指标是城镇人口占总人口的比重,但是由于我们只能找到最近三年的城镇人口数据,因此我们用非农人口比重作为变量。
4. 0-15岁适龄人口比重(age):如果适龄人口比重很大的话,就意味着教育的存量需求很大,从而教育扩展的成本就比较大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此预期这一变量和升学率之间具有负相关关系。数据根据历年《中国统计年鉴》的人口年龄构成和抚养系数换算得到。③
5.初中预算内生均教育经费(pbgt):由于教育产出效果的提高既有可能是因为分权提高了生产效率所致,也有可能是因为教育经费投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]对此我们对教育生产函数的投入因素加以控制,引入了初中预算内生均教育经费这一变量。数据来自历年《中国教育经费统计年鉴》。
三、计量结果与分析
(一)基本模型
首先,我们进行基本模型的回归。一共使用3种估计方法:固定效应估计、随机效应估计、FGLS估计。模型结果见表1。
和传统理论不一致的是,财政分权变量的系数始终显著为负。以人均GDP为衡量标准的经济发展水平对于初中毕业生的升学率没有显著影响。④当地15岁以上人口中文盲、半文盲的比例对于升学率具有显著的负效应。这说明父母以及更早一辈的人力资本积累水平对于子女的人力资本积累的确具有影响。城市化水平总体上对于升学率具有显著的正效应。0―15岁年龄的人口比重对于初中毕业生的升学率具有显著的负效应。这说明教育适龄人口比重越大,对教育的需求也就越大,当教育服务的供给还存在制约时,就表现为“超额需求”。⑤生均预算内教育支出对于增加升学率具有显著的正效应,但是这种正效应相当微弱。
由于本文所使用的面板数据的时间跨度比较短,相应的横截面单位比较多,因此可能存在异方差和自相关的问题。对此,我们运用修正的瓦尔德检验来验证是否存在组间异方差,结果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒绝组间同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的检验是否存在序列自相关的方法,[12]计算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒绝不存在自相关的假定。对此,本文接下来使用FGLS估计方法来估计固定效应模型。从FGLS回归的结果来看,财政分权、文盲率、适龄人口比重等因素对初中毕业生的升学率都具有显著的负效应。城市化水平、生均预算内教育支出则有显著的正效应,且固定效应估计的系数大小和FGLS估计的结果基本一致(具体结果见表1)。
本文之所以发现财政分权会对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,其原因可能是:
首先,传统的分权理论认为,财政分权可以增加地方政府对地方选民的回应,但是无论是从人口的流动性来看,还是从选举对于地方官员的约束力来看,Tiebout式的“以脚投票”机制在中国并不存在(张军,2008)。[13]
其次,传统的财政分权理论认为,分权可以在地方政府之间展开水平的标尺竞争,从而促进公共服务的提供效率。但是大量的文献都表明,中国的财政分权和以经济绩效为考核标准的地方官员晋升机制结合在一起,导致中国地方政府之间展开“为增长而竞争”的标尺竞争(傅勇,张晏,2007)。[14](4-12)这种标尺竞争在促进经济发展的同时,也产生了诸如市场分割、地方保护主义、公共支出结构扭曲等代价。
第三,传统的分权理论认为,财政分权可以减少游说行为,从而减少公共资源的浪费,提高资源配置效率和生产效率。但是也有许多文献指出,分权未必会减少游说行为(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分权体制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,这些都会导致地方公共服务的提供缺乏效率。特别是分权之后的地方政府更有可能被少数利益集团控制,从而导致地方公共品供给缺乏效率等问题(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)对此,我们将在后面的内容里具体分析政府治理能力是否会对教育服务的提供效率产生影响。
第四,分权能够提高教育服务的提供效率的微观机制在于,分权化的提供模式下存在大量的竞争者,公立学校和私立学校之间、公立学校之间、私立学校之间等都存在竞争。提供教育服务的经费主要来自基层政府,管理权限也主要由基层政府乃至学区、学校负责。为了争夺生源,教育服务必须符合学生的偏好和口味,因材施教,从而形成良性竞争互动。但是中国的情况并非如此,特别是经费虽然由基层政府负责,但是教学大纲、课程设置等日常学校管理权限却是集权的甚至全国统一的。此外,教育资源特别是优质教育资源总体上还很稀缺,教育服务市场缺乏以消费者为导向的竞争。这些都限制了分权模式下的教育服务提供效果的改善。
(二)进一步的讨论
1.政府规模是否起作用?前面的文献综述指出,分权未必能提高效率的一个可能原因在于分权之后的地方政府治理能力不如中央政府。特别是在中国,相对于中央政府官员来说,地方官员发生腐败、寻租的可能性也许更大。另一方面,即使不考虑分权这一体制,政府的治理能力也会对政府的公共支出管理、公共服务提供效率产生影响。比如傅勇(2007)就认为,中国的行政体制设置相对僵化,政府规模膨胀导致财成“吃饭财政”,无助于提高公共服务供给效率。他用每万元财政收入负担的公职人员数来衡量政府规模,发现政府规模与公共服务提供效率负相关。[9]
我们用每万名人口中的政府公务人员数量来衡量政府规模(数据来自历年《中国统计年鉴》的“分地区分行业职工人数”),考察政府规模是否会影响教育服务提供效率。由于政府规模越大越有可能是冗员过多、机构庞杂从而效率低下的表现,因此我们预期政府规模变量的符号为负。我们首先将政府规模变量单独引入,这样可以考察在政府生产函数中治理能力是否起作用;其次再引入政府规模与财政分权度的交互项,这样可以考察分权对升学率的影响是否取决于治理能力的不同而存在差异。具体结果见表2。
从表2的结果看,在引入政府规模这一变量后,模型中其他变量的符号和显著性保持了较好的稳健性。特别是关键的解释变量财政分权度,仍然具有显著的负效应。将政府规模作为单独的一个变量引入后,该变量具有符合预期的显著的负效应,说明政府规模越大,升学率越低。将财政分权度和政府规模的交互项引入后,该变量的系数仍然显著为负,说明财政分权对于升学率的负效应随着政府规模的扩大而进一步增强。
2.分权的影响是否具有地区差异?在这一部分,我们进一步引入地区虚拟变量来考察分权对升学率的影响是否存在地区差异。具体的做法是:以东部地区为基组,如果该省属于西部地区,则令虚拟变量west=1,否则为0;如果该省属于中部地区,则令虚拟变量central=1,否则为0。由于地区虚拟变量是一个在时间上恒定的变量,不能直接进入固定效应模型,因此我们取财政分权度和地区虚拟变量的交互项进入模型。具体结果见表3。
从表3的结果来看,分权对于升学率的负效应在中部地区最为明显,在西部地区的影响其次。有趣的是,此时财政分权的系数为负但是不再具有显著性。这是否意味着财政分权在东部地区并未对升学率产生显著的负效应呢?对此,我们单独对东部地区进行了检验,并且同时选取了收入分权度、支出分权度、净支出分权度、财政独立性4个衡量财政分权程度的指标。结果发现,在采用收入分权度、支出分权度作为解释变量时,财政分权的系数为负但是不显著;在采用净支出分权度作为解释变量时,财政分权的系数显著为负;在采用财政独立性作为解释变量时,财政分权的系数显著为正。因此,基于前面的基本回归和各种稳健性检验,以及这里对地区差异的讨论,我们初步可以认为,财政分权在总体上对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,这种负效应在中部地区表现最为明显,其次是西部地区。至于东部地区,结论不够明确,这取决于我们所使用的衡量分权度的指标。
四、主要结论
本文使用中国1997-2005年的省际面板数据,检验了财政分权对教育服务提供效率的影响。以初中毕业生升入高中的升学率作为衡量教育服务提供效率的变量,以财政分权、人均GDP、文盲率、城市化率、适龄人口比重、生均预算内教育经费等经济、人口、社会发展水平变量作为解释变量,我们发现:当其他条件都相同时,财政分权水平对初中毕业生的升学率具有显著的负效应,人均GDP的作用不显著,城市化率和生均预算内教育经费具有显著的正效应,适龄人口比重和文盲率则具有显著的负效应。
我们还发现,用政府规模来度量政府治理能力的话,则政府规模越大,升学率会显著降低。为了检验财政分权对升学率的影响是否具有地区效应,我们引入了地区虚拟变量和分权度的交互项。结果发现,分权对于升学率的负效应在中部地区最为明显,在西部地区的影响其次,这在某种程度上证明了教育等公共服务方面存在着所谓的“中部塌陷”现象。
注 释:
①此类研究中对“效率”的定义不尽相同,有时“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含义,对此本研究不进行细分。
②Akai和Sakata使用过这一指标,参见Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.
③计算方法为:0-14岁人口比重=少年儿童抚养系数/(少年儿童抚养系数+老年抚养系数+1)。
④Gupta et al.(2002)的跨国研究发现,人均GDP对于中学的毛入学率具有显著的正效应,但是对巩固率(persistence rates)、辍学率(drop-out rates)等则表现出负效应。Sarkar(2000)的研究则发现,人均GDP对于小学生升学率的影响不确定,取决于具体的模型设定。陈诗一、张军(2008)的研究表明,人均GDP对地方政府支出效率的影响是负的。
⑤这点与Gupta et al.(2002)的研究发现是一致的。
主要参考文献:
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The Impact of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Public Education Provision
Zheng Lei
关键词：财政分权；农村公路供给；农民收入；乡镇企业；民主决策
中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1001-6260(2008)01-0078-07
农村公路供给对农村经济、社会发展具有巨大的促进作用，可以有效降低贫困（Van de Walle，2002；刘晓昀、辛贤、毛学峰，2003）。但是，综观我国农村公路供给状况，其依然无法满足农村经济、社会发展的需要，制约了农村经济发展。影响我国农村公路供给的因素很多，其中最主要的是财政资金投入不足（王国华，2004；杨林、韩彦平、孙志敏，2005）、决策体制落后以及管理不善（苏晓艳、范兆斌，2004）等。农村公路资金投入不足，从纵向来看，主要是由于我国长期推行产业非平衡发展战略，集中全社会资金用于工业特别是重工业的建设，以及支撑工业发展的载体――城市的发展，导致我国城乡分化异常严重；从横向来看，也源于我国改革开放后推行的地区非平衡发展战略，通过政府的强势引导将资金投放到沿海地区，导致我国东中西部地区农村公路供给差异悬殊。
本文所指的农村公路一般是硬化路面（水泥或者沥青）的、至少有两车道的连接县（含县）乡的支线道路，不包括省道及其以上的高等级公路，也不包括农村自然形成的泥土道路,接近于我国交通部门所指的四级公路。①
由于农村公路使用上的地方非排他性、地方非竞争性，使得农村公路供给必然成为地方财政的职责。而地方财政能力受到财政分权制度的影响极大，目前国内外已经出现了一些关于财政分权对经济发展、农村公共产品供给影响的研究，但是对于农村公路供给的专门研究，在笔者视野所及范围内，还没有发现。本文在已有研究成果的基础上，加入乡镇企业发展、农民收入、农村公共产品民主决策程度（为简便后文简称民主决策）等三个变量，分析这些变量对我国农村公路供给的影响程度，这是一种新的尝试。
本文其余内容分为四个部分：第一部分为相关研究综述，主要介绍财政分权、公共产品供给等概念，以及目前已有的相关研究；第二部分为实证分析模型与数据说明，主要介绍用于实证分析的模型与数据的选择；第三部分为实证分析，以我国大陆31个省级地区的财政分权、民主决策、农民收入面板数据来分析其对农村公路供给的具体影响；第四部分是对文章的简短总结。
一、财政分权与公共产品供给理论
公共产品一般都具有非排他性、非竞争性特征。农村公路除此之外，还具有一个独特的特征，即农村公路的受益范围具有很强的地域性特点，对地域范围之外的人则存在排他性。根据受益原则，由地方政府乃至社区进行农村公路的供给是合适的，效率也最高。而且因为农村居民的弱势地位导致他们很难获得高层级政府或者私人供给的公共产品，只能唯一地依赖于地方政府的供给（World Bank,2000）。尽管发展中国家由地方政府供给公共产品很重要，但是却很少有相关的实证研究文献，主要原因在于缺少相关的数据（Dithier,1999）。
农村公路属于地方纯公共产品，由于地方政府拥有本地居民的信息优势，如需要的公共产品的数量与质量等，由地方政府财政供给会更有效率。Hayek（1945）讨论了社会中知识的运用，强调地方政府更了解地方信息，它们比中央政府能更好地提供公共产品与服务。Tiebout（1956）引入了各地管辖权竞争观点，认为这样的竞争机制会有助于地方政府提供更适合消费者需求的公共产品与服务。在Hayek、Tibout观点的基础上，Musgrave（1959）、Oates（1972）等建立了财政分权理论，强调在不同层级政府之间合理划分税收与支出将会提高社会福利。而且在人们有充分流动权的条件下，居民会选择公共产品与税收的组合以使自己的效用最大化的社区政府，由此社区必须提供人们需要的公共产品，否则，人们就会以脚投票，即迁移到能更好满足自己需要的社区去，这样社区间的竞争将有助于提高资源配置效率，从而达到社会福利的最大化（Tiebout，1956；Oates，1972）。
我国现有的对农村公共产品的研究，除了理论综述与介绍外，或者侧重于分析农村公共产品供给缺乏的原因，并强调财政介入农村公共产品供给的意义和责任（张宏、韩树永，2007）；或者侧重于分析公共产品供给对农民收入、经济发展的影响，强调提供农村公共产品的作用（张秀生、柳芳、王军民，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的方式，在强调政府责任的同时也积极提倡市场供给（匡远配、汪三贵，2005）与自愿供给（柳士双，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的决策方式，强调民主决策的重要意义（胡洪曙，2007）。
地方政府的公共产品供给能力主要受到财政能力的制约，在不同的财政分权制度下，地方政府自有财力和获得上级政府转移支付的能力差别较大。实行财政分权制度是世界范围内的基本趋势，而且财政分权度也在不断提高，从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于促进经济发展（Lin and Liu，2000），而且研究结果证实，发达国家财政分权与经济增长有正效应，而发展中国家则存在负相关（Davoodi and Zou,1998）。同时，国内的大多数研究结论也支持财政分权促进了经济发展（Ma,1997；Lin and Liu，2000；张宴、龚六堂，2005；温娇秀，2006；林毅夫、刘志强，2000）。这些研究大多数是以地方财政支出（收入）占全国财政支出（收入）的比例来衡量财政分权程度，只有Lin和Liu（2000）以边际留成比例来衡量财政分权，其研究的理论框架主要是采用内生经济增长模型，来检验财政分权与经济增长之间是否存在相关性。
不可否认的是，对财政分权提高效率观点也有人提出了质疑。在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力（Musgrave,1959），而且地方政府间税收的竞争会扭曲资源的配置效率（Wildasin, 1996），拉大城乡之间经济发展的差距（Tanzi,1995），由此应该拥护中央集权体制和不同政府单位间的协调。国内也有学者认为，一般的财政分权程度与GDP增长率之间不存在明显的正相关关系，而财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著正相关（胡书东，2002），而且财政分权在促进中国经济增长的同时又加剧了财政资源分配的不均等（乔宝云、范剑勇、彭骥鸣，2006）。
更有学者指出，财政分权可能会导致腐败问题，特别是发展中国家由于制度的缺失，更容易诱发大面积腐败问题，从而降低经济效率，妨碍经济发展（Zhang and Zou，1998）。而且地方政府官员的信息优势假定不一定符合实际情况，地方政府官员是否有足够的激励去很好地提供公共产品也存有疑问。
关于财政分权程度，有学者以美国为例分析说明财政分权应该存在适度问题。美国现有的地方与联邦政府之间的财政分权已经最大化地促进了美国经济的增长，如果进一步分权反而会伤害美国经济的增长（Xie and Zou,1998），国内也有学者支持这种观点（刘金涛、杨君、曲晓飞，2007），并有研究结论显示我国的财政分权已经过度（赵志耘、郭庆旺，2005；刘金涛、杨君、曲晓飞，2007）。
具体到我国而言，1994年全面实行了分税制度，明确了中央与地方政府事权与财权的划分，规范了中央与地方的财政关系。但是分税制也带来了一些问题，即财权向中央集中比较明显，而事权向地方集中比较明显，导致政府的公共产品与服务的供给向下级地方政府下划的局面，而下级地方政府因为缺乏足够的财权，进而导致社会需要的公共产品与服务无法有效供给，如教育、医疗、农村公路等。而农村公共产品供给的缺乏，阻滞了农村经济发展，农民收入增长缓慢，严重影响了农民供给社区公共产品的能力，从而无法对财政支持的公共产品供给体系进行有益的补充。
而各地乡镇企业的发展，对当地政府的税收有着直接的正向影响，一般而言，乡镇企业发展较好的地区，当地的经济发展也较好，财政能力相对较强，财政供给农村公路的能力也相对较强。同时，乡镇企业雇佣了大量的农业剩余劳动力，使农民获得了较高比较收益的非农工资性收入，提高了农民的收入水平，为农民集资供给农村公路提供了财力支撑。所以乡镇企业发展对农村公路供给的影响具有较强的正向效应。另外，由于农村公共产品决策中民主机制与公共产品供给也有直接的关联，因此分析农村公路供给影响的因素时也不能忽略民主决策指标。
二、实证分析模型与数据说明
为了较准确地分析影响我国农村公路供给的具体因素，本文选取农村公路人均里程为因变量，以财政分权、农村居民收入、乡镇企业发展以及民主决策四个指标为解释变量，选取的数据为1996―2005年中国大陆31个省级地区的面板数据。
1．模型说明
该模型是面板分析的一个简化形式。其中：length表示观察期人均占有的公路长度（单位为每万人公里数）。农村公路供给水平一般应包括质、量两个范畴，但是由于质的界定难度较大，且缺乏数据，故以农村公路里程的量值作为供给水平的指标。fd表示财政分权的程度，以各省人均财政支出占当年全国人均财政支出的比重来表示。选择财政分权指标来衡量农村公路供给是基于农村公路供给主要是由地方政府提供，而且财政实力雄厚的地方相应地供给水平也较高；反之相反。inc表示农村家庭实际人均纯收入，因为农村公路除了政府提供外，也存在集资供给与少量的私人无偿提供，而且农村居民收入提高也有助于农村居民供给农村公路的能力与积极性。由村民自发集资供给农村公路在全国各地都不同程度地存在着，而且调查显示彼此之间的确存在正的相关关系。dem表示各地的民主决策，即各地农村居民对本地公共产品供给的参与程度，一般而言，参与程度高则有助于农村公路供给水平和质量的提高，而参与程度主要决定于农民的收入水平，收入水平高则参与程度高。te 表示各地区乡镇企业发展水平，一般地，乡镇企业发展水平高的地区集体经济实力较强，有能力供给一些公共产品，农村公路等公共产品的供给水平与乡镇企业发展水平存在一定的正相关性。μ表示未能考虑到的其他影响因素。
模型中包含了个体、时间、截面3个方向的信息，对模型形式设定的正确与否至关重要，否则会导致估计结果与经济实际偏差很大。为了准确判断模型的最佳形式，检验主要通过F统计量来判断。
F统计量检验公式为：
2．数据说明
衡量农村公路供给状况的指标为农村人均公里里程，数据来源分为两个部分：2001―2005年的农村公路里程选自《中国交通年鉴2006》的“中国‘十五’期间县乡公路里程增长情况统计(2001―2005)”；1996―2000年农村公路里程是笔者根据中宏数据库中“公路运输线路长度”，乘以谭清香（2003）论文《农村公路基础设施对减缓贫困的影响评估》中“分地区公路密度及其技术等级构成（1985―2000）”四级公路比例，从而得到各省各年农村公路的近似值。
各省农村人口数量数据也是来源于两个部分：2001―2005年农村人口数量来自于《中国人口统计年鉴》2001―2006年中关于农业人口和非农业人口的统计数据；1996―2000年人口数据是以各省总人口数量，乘以各省乡村人口占总人口的比重，从而近似地得到农村人口数量。各地区农村居民家庭人均纯收入数据来自于《中国统计年鉴》2000年、2004年、2006年。
各省财政支出规模数据来自于相应各年的《中国统计年鉴》，各省人均财政支出规模以各省财政决算总支出除以当年的各省总人口，全国人均财政支出规模以相应各年的全国财政决算总支出除以当年的全国总人口。财政分权程度则采用通用的各地人均财政支出占全国人均财政支出的比例来衡量；各地民主决策则以各地的人均纯收入为标准，因为民主发展与经济发展水平存在一定的正比例关系，所以将0～1000元的省取值为0，1001～2000元的取值为1，2001～3000元的取值为2，3001～4000元的取值为3，4001～5000元的取值为4，5001～6000元的取值为5，6001～7000元的取值为6，7001～8000元的取值为7，8001～9000元的取值为8。
各省乡镇企业发展水平以乡镇企业总产值衡量，数据来自于相应各年的《中国农村统计年鉴》，其中1996年数据是笔者根据《中国统计年鉴1997》计算而得，1997年数据是在《中国统计年鉴1997》基础上加上《中国农村统计年鉴1998》各地区乡镇企业增加值而计算得到的。产值均为当年的现价产值。
笔者均根据相应指数对以上各数据进行了调整，以增强数据分析的可靠性。
三、对农村公路供给影响的实证分析
混合回归模型更合理。由计量软件可以计算出H=33.2423 ，查卡方分布表，得χ0.01(3)=11.345，即H=33.2423>11.345，所以采用个体固定效应模型比个体随机效应模型效果更好。通过运用软件Eviews5.1进行计算得回归结果如表1。
我国财政分权对全国的农村公路影响系数是12.38，影响程度较大，即财政分权程度提高1%，可以增加农村公路供给12.38公里/万人，这说明，我国地方财政对增加农村公路供给起着重要的作用。
乡镇企业发展对农村公路供给的影响系数为4.40，即乡镇企业每增加1万元产值，将有助于增加农村公路4.40公里，可见其对农村公路具有较大的促进作用，事实也说明，我国乡镇企业发展较好的地区，农村公路供给水平都较高，如我国长三角、珠三角地区。
农民收入对全国农村公路的影响系数为0.001，即农民人均收入每增加1元，将增加农村公路0.001公里，说明农民收入增加，将有助于提高集资建设农村公路的能力。
四、简短结论
由上分析可以知道，要很好地增加农村公路供给，应该做到：一是继续完善我国财政分权制度，增加对经济欠发达地区的财政转移支付力度，提高财政能力较差地区的地方政府乃至社区供给公共产品的能力，确保事权、财权的对称，但是必须注意的是，完善财政分权制度并不是以增加地方政府的财权为唯一目标，即不是分权程度越高越好，而是存在一个适度问题（如刘金涛、杨君和曲晓飞（2007）认为我国财政分权的最优水平是66.75%，并认为我国现实财政分权已经超过了最优水平）；二是改变我国目前的转移支付制度，主要是以因素法取代基数法，因为基于照顾各地既得利益的基数法非但削弱了中央的调控能力，而且直接导致了地区差异的扩大，所以实行因素法势在必行；三是通过供给农村公路，直接或间接地增加农民就业机会，促进当地农业和非农产业的发展，提高农民收入，进而也会间接地为农村公路供给提供有益的补充；四是我国农村公路供给中民主决策所起的作用无法通过显著性检验，对其作用的分析尚无法得知，还要进一步完善分析技术。
当然，本文在农村公路供给分析中选取的数量指标――农村公路长度指标，不能很好地衡量农村公路供给的质量问题，如农村公路供给位置的选择是否符合消费者需要、农村公路管理是否完善等，这有待于进一步完善。农村民主程度的设计与赋值，由于数据的不足，也存在不够科学的地方，也需要进一步加以完善。
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Fiscal Decentralization and Rural Road Supply
――Based on Provincial Government Panel Data in China
LIU Chengkui1,2 WANG Chaocai2
（1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072;
2.Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100036）
Abstract: Rural road has great significance on promoting rural economic and social development. According to the theory of fiscal decentralization, local government has information advantage over local public goods supply, and increasing local government fiscal capacity will promote rural road supply. There are some key factors that affect rural road supply, such as fiscal decentralization, rural resident income, township enterprise development and democratic decision, etc. With 31 provincial government panel data from 1996 to 2005 in China, the empirical result of this paper shows that fiscal decentralization and township enterprises can positively improve rural road supply, rural resident income has weak correlation with rural road supply, and democratic decision on public goods is of no significance to rural road.
论文摘要：我国现行财政体制的缺陷导致县乡财政困难，这是农村公共产品供给不足的重要原因。因而需要通过财政体制改革和公共财政体制的构建，理顺各级政府间的财政关系，加强县乡财政的实力，使其财权与事权相统一，以发挥其农村公共产品供给的主体作用。
我国农村公共产品供给不足，农村基础设施建设和农村社会事业发展严重滞后，导致农民行路难、通讯难、就医难、上学难、饮水难、用电难等不良后果，制约了农村社会经济的发展和农民收入水平的提高，是导致当前我国“三农”问题的重要原因。因而，增加和改善我国农村公共产品供给，应成为当前解决“三农”问题的重要着力点和突破口。在统筹城乡发展、调整国民收入分配格局的政策背景下，中央提出建设社会主义新农村的方针，加大了改善农村公共产品供给的政策力度。本文主要从财政体制改革的视角讨论增加和改善农村公共产品供给问题。
一、我国县乡财政困难与农村公共产品供给不足问题同时并存
虽然增加我国农村公共产品供给可广开渠道、多方筹资，实行一定的政策倾斜，也可尝试公共产品供给的市场化运作方式，但不容置疑的是，农村公共产品供给的主体依然只能是县乡政府。然而，1994年分税制改革后，我国县乡财政日益陷入困境，县乡一级政权的财政收支矛盾相当尖锐，主要表现为工资欠发、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等，县乡财政多维持在“吃饭”的水平上，用来提供公共产品和服务的能力非常有限。据推算，目前中国平均每个乡镇负债约400余万元，共计2200亿元左右(许正中，2004)。乡镇负债规模庞大，来源复杂，债务利息高，累积时间长，滚雪球般越滚越大，形势极为严峻。
长期以来，我国实行的是城乡分离的二元公共产品供给制度：城镇实行由政府供给为主导的公共产品供给制度，城市的公共产品完全由政府保障，并列入财政预算；而对农村的公共产品来说，政府投入很少，导致农村基础设施投入严重不足，农田水利和农村道路常年失修，农村公共卫生、基础教育、社会保障均十分落后，城乡差距日益扩大。农村税费改革后，乡镇财政自筹制度取消，县乡财政主要依赖农业税来应付日益庞大的财政支出，县乡财政更显困难，无力提供农村基本的公共产品和服务。而随着取消农业税改革的实施和落实，以农业为主的县乡财政失去了其主要收入来源，县乡财政尤其是大部分乡镇财政更加困难。
我国县乡一级政府和财政是面向农村、服务农村、提供农村公共产品和服务的主体。尤其在当前“三农”问题日益凸出、城乡差距日益扩大的背景下，如何加强县乡一级财政，实现县乡财政解困，增强其服务农村和提供农村公共产品的能力，是财政体制改革必须面对的问题。为此，我们应从现行财政体制的内在弊端着手，找出当前县乡财政困难的体制原因，以明确县乡财政解困和财政体制改革的方向。
二、我国现行财政体制的缺陷
1994年形成的分税制财政体制虽然比财政包干制是一个进步，但远不是一种成熟的分税制财政体制，还存在较为明显的非规范性和过渡性质，其固有的内在体制缺陷直接导致了当前县乡财政的困难，也制约了农村公共产品供给的改善。
1．政府间的财政关系缺少法律规范，财政分权与政治集权存在矛盾。由于行政垂直集权和政府间财政关系缺少法律保障，导致政府间财政关系极不稳定、极不规范，而基层政府在责、权、利的分配上则处于不利地位。这种财政分权与政治集权并存的体制，极易导致各级政府“上收财权”与“下放事权”的机会主义行为。事实上，我国各级政府在财力分配上层层“抓大集中”，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政也就基本没有大税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源极不稳定。同时，上级政府通过各种形式的“事权下放”，加重了基层的财政负担。
2．现行分税制财政体制侧重“收入”的划分而缺乏对于各级政府事权责任的清晰界定。1994年的分税制改革明确了各级政府间的收入划分，但对各级政府的事权范围则没有做出清晰的界定，导致各级政府间事权责任不清乃至于相互推诿，而基层县乡财政尤其是乡镇财政则不合理地承担了过多过重的事权责任。目前，县乡财政承担了许多本该由中央、省级财政承担的事权负担，比如，民兵训练、优抚、计划生育和义务教育等。无论是根据财政分权的“受益”原则，还是参照市场经济国家通行的做法，这些事项都应划归中央和省级政府的事权范围，或由中央和省级财政承担大部分责任。而在我国却都压到了基层财政头上，由此形成县乡财政的困难局面。同时，也造成农村公共产品供给的不足。据国务院发展研究中心的调查，目前全国农村义务教育的投人中，乡镇财政负担78％左右，县级财政负担约9％，省级财政负担约11％，而中央财政只负担约2％(陈纪瑜、赵合云，2004)。如能将农村义务教育的投资主体上升到中央和省级财政，仅此一项便将大大减轻县乡财政的支出负担，也将更有利于农村义务教育事业的财力保障和长远发展。
3．省级政府对下级地方政府转移支付制度不健全是县乡财政困难的重要原因。分税制改革后，按照中央对省的体制模式，各地在省内建立起的转移支付制度很不完善，直接制约了基层财政获取必要财力。主要体现在以下几个方面：一是各省级政府对下级地方政府的转移支付资金总量有限，无法从根本上解决基层财政运行困难的问题。二是转移支付形式以税收返还、专项拨款为主，这两种形式在财力分配上都有利于富裕地区，不利于调节地区间财力差异。三是各省通过“因素法”分配财力的资金非常有限，无法在贫困地区、富裕地区间实现财力均等化。
三、改革我国财政体制，增加农村公共产品供给的对策
进一步改革和完善我国现行的分税制财政体制，加快公共财政体制建设步伐，在各级政府间合理划分职责范围和收入，做到财权与事权相统一，是加强县乡财政、改善农村公共产品供给的体制保障。 转贴于
1．以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围。我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。
2．大力培植以财产税为主体税源的县级财政税收体系。县级财政缺乏大宗、稳定的主体税源，是财政困难的一个重要因素。目前，省以下政府大宗收入是营业税，而从前景看，应注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3年至5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善而不断扩大，地方政府的职能和财源的培养便非常吻合，这正适应政府职能和财政职能调整的导向。我们应借鉴国外的经验，逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源(贾康，白景明，2003)，从而缓解基层政府的财力困境，为改善农村公共产品供给提供保障。
3．建立规范化的地方财政转移支付制度。一是简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。1994年以来建立起的地方转移支付制度，尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上缓解基层财政的困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现“均等”。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。二是进一步调整不合理转移支付资金分配格局。将调整“既得利益”的资金用于均等化转移支付，有助于增强中央、省对下的调控力度，进一步缓解基层财政困难。三是建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度，解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。四是建立稳定的均等化转移支付资金，资金分配要高度重视解决县级财政困境问题。
4．改进农村公共产品供给的决策程序和方式。传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这难免会造成农村公共产品供求失衡的现象。在建设农村公共财政体制过程中，推进农村基层民主制度建设，建立农村公共产品的需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”是非常重要的。要实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。此外，根据公共财政学说的一般理论，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可采用政府与市场混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。比如，由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可通过产权界定赋予私人部分收益权，本着“谁投资，谁受益”的原则。这样，有助于将投资于农村公共产品的各种积极因素调动起来。
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1科技论文与开放存取
11科技论文的作用
科技论文是科技成果的总结、学术水平的标志，是促进科技交流与合作的有效途径，更是评价一国科技水平和科研能力的重要指标。近几年来，我国财政科技拨款及科学研究与试验发展经费呈稳步增长态势，科研队伍不断壮大，科技论文数量也持续稳定增长。2008年中国科技论文统计结果表明，我国作者2007年发表国际科技论文总数仍居世界第2位。科技论文的迅猛增长，对我国科学技术水平的提高起到了积极的推动作用。但是，随着全球开放存取模式的兴起，我国在强调科技数量的同时，却忽视了科技论文在网络时代开放存取的版权管理和保护问题。
12开放存取定义
2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布达佩斯召开信息自由传播会议，并于2002年2月正式对外公布《布达佩斯公开获取计划》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布达佩斯开放存取计划认为，开放存取某一文献是指可以在互联网公共领域免费获取，并允许用户阅读、下载、复制、分发、打印、检索或链接到这些文章的全文，用于编制索引、作为软件数据使用或用于其他合法目的，而没有经济、法律以及技术障碍。进行复制和传播的唯一限制和版权在此唯一作用是给予作者控制其作品的完整性及以适当的方式对作者表示致谢，并注明相应的引用信息的权利151。2003年3月《巴斯达声明》、10月《柏林宣言》更加明确了开放存取的意义、概念、特点和对象，并明确提出未来发展目标。开放存取旨在通过国际环境建立一个免费的、不受限制的学术论文获取渠道，消除信息资源的获取障碍，促进教学科研，分享学术成果，推动世界范围内的学术交流，让学术成果成为全世界的共享资源。PETR认为，开放存取模式就是把同行评议过的科学论文或学术文献放到互联网上，使用户可以免费获得，以打破学术信息传播的人为壁垒。
2科技论文开放存取的合理合法性
(1)国际图联开放存取声明解读。国际图书馆协会联合会一直关注信息的开放存取议题，设有开放存取信息及表达自由委员会（FAFE)积极推动信息的开放存取。2004年2月，国际图书馆协会联合会发表的《关于开放存取学术信息和研究文献声明对旨出，经同行评阅的学术文献对人类的进步具有重要的贡献，全面开放存取学术文献是了解世界及缩减数字鸿沟的重要手段之一。因此，呼吁作者、编者、出版商、图书馆及信息服务机构，坚持开放存取原则，提供学术文献服务。
(2)开放存取宗旨与知识产权法目标是一致的。科技论文开放存取旨在借助互联网的优势，实现学术成果的广泛传播，促进科技进步，使公共利益和著作权人利益同时得以实现。知识产权法的终极目标是鼓励作品的创作和传播，促进科技进步，由此带动整个社会的进步，这在我国《著作权法〉〉和《专利法》中第一条都有体现。科技论文开放存取宗旨与知识产权法的价值目标是一致的，都是为了扩大知识成果的广泛交流与传播，促进科技的进步、繁荣和发展。
(3)科技论文具有一部分公共性质，其大部分经费来源于国家财政资助。科技部统计数据显示：2007年我国国际最多的部门是高等院校，占8458%；2007年国内最多的也是高等院校，占6603%,研究机构占10.19%。而高等院校和科研机构正是受国家财政经费资助研究的主体。同时，科技论文资料来源离不开现有科技资源的支持，科技论文的创作需要建立在对现有科技成果和经验吸收借鉴的基础之上，科技论文肩负着传播科技成果，促进科技进步的命。PUbHeLibraryofScience认为学术信息应属于全社会的共同财富。
3科技论文开放存取版权管理的新模式
(1)开放存取出版仍然是有版权的出版。开放存取出版模式以承认版权为前提，仍然受到著作权法的保护。在传统版权环境下著作权法被商业出版者利用来阻止人们对信息内容的随意获取与使用。开放存取模式的诞生标志着不同于传统版权控制下的出版模式的新型法律关系的确立。在这种新的出版模式下，著作权以一种使科技论文共享和可以被他人获得的方式发挥着作用。著名知识产权法专家、知识共享组织的创始人劳伦斯。赖斯格（LAWRENCE)旨出，开放存取出版不是没有版权的出版11)。
定义中指出，对文献复制和传播的唯一限制，或者说是著作权的唯一作用，应该是给予作者对其作品完整性的控制以及作品以适当的方式表示致谢和引用的权利。在开放存取中，作者仍然保留对作品享有基本权利，比如，保护作品的完整权和署名权等，一些作者还禁止作品用于商业用途。通过这样的著作权安排，使作者在保留基本权利的同时，鼓励作者放弃其他权利，授权认可合法的学术活动中所需要的一切使用，从而尽可能地扩大作品利用的程度与范围。
(2)开放存取不依赖读者支付版权使用费。传统版权控制下出版模式的维持主要依靠用户支付版权使用费，即用户的订阅费，出版商对市场的垄断性愈强，获得的版权使用费就愈多。相反，开放存取出版模式所需的经费则越来越多地来源于作者支付的出版费，即出版费用由读者转移给作者或其他机构。对于被发表的论文每篇收取较高的评审费用。比如，BiMedCeta每篇论文收费330英镑，而PLS对每篇论文收费1500美元。收取作者出版费用是0A期刊成本弥补的主要手段。
(3)开放存取是在现行著作权法的法律框架下运行的。开放存取的作品只限于作者同意和授权免费提供使用的作品。这与现行的著作权法并不冲突。因为现行著作权法赋予作者拥有限制作品传播的权利的同时，也赋予了作者自由传播作品的权利。英国研究理事会（RCUK)在一项开放存取政策草案中指出，不与现行版权法规相冲突。明确指出，不倡导突破现有的版权法，而只是在现有的版权法体系内，根据著作权人的意愿，最大限度地实施开放存取出版。这样，开放存取就形成了既承认版权法和以维护版权规则为前提，又在版权法的保护下打破版权垄断的知识信息传播的新模式。
(4)版权归作者所有而不是转让给出版者。传统出版模式下，作者将版权转让给出版者，而开放存取改变了传统的学术出版权利归属方式，由作者拥有所发表作品的版权。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”项目关于开放存取与版权的研究报告指出，开放存取期刊采用4种不同的版权政策，或者说学术作者有4种方式管理其作品的版权，分别是:①作者将部分版权转让给出版机构。作者保留版权，但允许他人使用和再利用作品，包括商业利用（如两个主要的开放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用这一模式）。
②版权可以由作者保留，但是商业利用权通过许可协议转让给出版者。这一许可协议在某种程度上限制学术使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商业利用权利，不必征得出版者的同意。
③开放存取作品再利用和作品转换权利受到限制。这一模式是基于“知识共享”许可证，其限制商业目的的再利用，即“相同方式共享”。“相同方式共享”是指，基于此作品修改、转换和创作新作品，只有在与此相同的许可证下才可以传播结果作品。④所有权利或大部分权利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商业利用权利。采用这一模式的期刊版权公告声明，课堂使用免费，但其他使用要依作者本人许可而定。这些期刊大多由学术界自身出版，且没有商业出版者的参与。不需作者付费，期刊只以电子形式出版。
4科技论文开放存取版权管理策略
(1)确立许可协议的法律地位。版权许可协议是网络科技论文开放存取的灵魂。开放存取许可协议的法律基础在于版权是社会通过立法对版权人许可的权利，同时法律允许版权人通过“许可”的方式，以缔结契约的途径来变更和调整版权人与用户之间的权利义务关系。在许可协议中版权不是剥夺用户的自由，而是通过协议给了用户比以往商品化资源更多的自由。但是，许可协议并非法律规则，许可协议是建立在特定国家法律之上的专门解释。没有法律的支持，仅靠许可协议这种格式合同是很难实现开放存取理念的。应通过立法对版权人许可权利进行规定，制定相关法律条例和条款赋予许可协议法律地位。
(2)完善政府政策引导与宏观管理机制。从开放存取的发展来看，开放存取出版模式更多的是一种自下而上的运动。目前已引起了一些国家政府的重视。2003年6月，美国参议员SAO向参议院提出议案，建议所有政府资助的科研成果让公众共享。英国科研会议有关加强科研成果获取的立场声明也在2005年进行了修订，公布草案并征求公众意见。一些国际组织也提出了各自有关开放存取的原则立场。我国也应加强对受国家财政资助的科技论文的管理，进行合理的科研经费分配、出台法律政策要求公共资助的科研成果让公众共享，指导相关部门，如科研政策管理部门制定开放存取期刊的评价体系等，从国家层面给予开放存取以宏观引导和支持。制定相关开放存取的版权政策，开发版权政策指引工具，提供给研究人员使用。同时对版权归属、版权转让进行宏观干预，协调学术出版链条上的利益关系，为鼓励科技论文开放存取的发展创造良好的政策环境和法律环境。
(3)建立网络科技论文认证制度。对科技论文的发表时间进行客观、正确的记录，可以使作者的科研成果为他人所知，通过享有首创权、发明权来得到学术界的认可和尊重。中国科技论文在线可以为在该网站的作者提供的时间证明，便于作者在第一时间公布自己的创新成果。网络科技论文认证工作所发挥的主要作用在于确定文献的发表时间，以确保作者的首创权和发明权。但是，仅对时间作出证明是不够的，关键在于对作者的主体资格开展认定。同时政府要将网络发表的科技论文作为科研院所和大专院校学术水平评估的重要指标之一。科研院所和大专院校也要将网络发表的科技论文作为评定职称和考核的重要指标，以及申报课题的重要参考条件。只有这样，才能激励科研工作者的创作热情，最大限度地传播和使用科研成果，促进科技的繁荣和发展。
(4)建立国家许可证制度。国家许可证是指通过政府授权，由出版商同第三方的非营利信息服务组织之间签订国家许可证，允许后者在全国范围内使用前者的开放存取科技论文并负责向所有公众免费提供、接入、检索、浏览、下载、打印或复印的通道。国家许可证起源于20世纪末的北欧国家，目前，关于国家许可证的计划和项目有:加拿大国家站点许可项目，英国国家电子站点许可证计划，土耳其国家电子站点许可证，澳大利亚和新西兰国家电子站点许可证计划等1171。国家许可证制度减少了要求用户事先同出版商谈判所花费的时间精力，降低了授权成本提高了授权效率，照顾了公众利益。实践证明，在开放存取中实行国家许可证制度，可以较好地平衡作者、出版商与公众之间的利益关系，不仅可以在一定程度上解决开放存取所需要的经费，还可以大大提高开放存取科技论文的利用率。
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