时间：2023-03-21 17:04:11
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地市职业教育行政管理是地市政府及其教育行政部门按照国家对职业教育方针、政策和相关规定，对地方职业教育事业的领导和管理。从目前的情况来看，国家十分重视职业教育改革，出台了多项政策，召开多个工作推动会议，但是地市政府在政策执行中却存在政策表面化的偏差。那么这种“中央热、地方冷”的现象表现如何?地市政府究竟在职业教育管理上应发挥什么样的作用和如何发挥?就这些问题，笔者对在国家教育行政学院进行研修的地市教育局长和督学进行问卷调研和深度访谈，发放问卷160份，回收问卷142份，有效回收率为89%。从被调查者来自的地区来看，东部地区占27%，中部地区占32%，西部地区占41%，说明样本所在地区分布比较均匀。
(一)地市政府表面重视职教，实际重视普教。职业教育为地方经济发展和产业转型升级提供技术保障和人力支持的经济功能已被地方政府认同，职业教育也被列入政府社会经济发展规划中。调研显示，96%的地市将发展职业教育纳入经济社会和产业发展规划中;81%的地市每1－2年召开一次职业教育工作会议。这一数据足以说明地市政府对职业教育的重视，但是“说起来重要，办起来不要”的现象依然存在。在投入方面，由于职业学校注重学生动手能力培训，必须配备实训设备和耗材，学生培养成本高于普高，发达国家对职业教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是调研中发现，与普高相比，被调查地区中职学校经费投入高于普高的占26%，与普高一样的占28%，低于普高的占46%。笔者曾带队去东部某省的一个地市级考察，与所料一致的是，该市重点中专与重点中学在校园面积、基础设施、校长和教师配备上都有很大距离。
(二)地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示:46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准;国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省(区、市)出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1．8%。
(三)地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%;其次是经费投入，为70%;第三是专业设置，为63%;第四是招生和就业，为58%;统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%;13%的地市政府通过政策制定促进校企合作;10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作;11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源;为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。
(四)地市政府主导力度大，学校自不足。政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%;其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%;再次是重点建设专业的专项拨款，占69%;最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%;创业、培训等其他服务项目占12%。
二、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议
地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。
(一)落实政策，责任到位。地市政府职责到位才能保障职业教育发展。然而从认识到行动存在距离，一些地方政府在履行统筹主导职业教育发展职责时，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。调查中也存在着“地市政府表面重视职教，实际重视普教”的现象。其原因可以从地方政府政策执行价值冲突的角度分析:一方面，地方政府认识到发展职业教育有利于人全面发展、社会公平和经济发展;另一方面，他们不得不被以分数和升学率为考核标准的政绩观左右。这样一来，地方政府已经认识到必须重视职业教育，将职业教育纳入规划中，召开相关会议并发文推动职业教育发展，但是在对职业教育的条件保障方面确不如普通教育。因此，应落实和采取相关措施。1．地市政府首先要贯彻落实就业准入制度。一些企业为降低生产成本招收没有经过培训的人员，影响职业学生毕业生就业。用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中优先录用。对于违反就业准入制度的企业，特别是对涉及人民生命财产安全的相关职业，如卫生医疗、食品生产等行业，加强监管，人保和工商部门要加大执法监督力度，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予处罚，并责令其限期对相关人员进行培训。2．地市政府还应保证职业教育经费投入增长。各级政府在经费投入方面承担不同的责任:省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费拨款，并依法监督执行;地市政府除了保证职业学校教师工资按时发放以外，还必须落实“城市教育费附加安排用于职业教育的比例应不低于30%”的政策并保障教育经费逐年增长。3．地市政府应落实职业教育学生资助和免费政策和职业学校学生责任保险制度。中职助学金政策一直受大家质疑，原因之一是学生挥霍或乱花助学金，产生不良效果;而中职学校确无经费进行基础设施建设，办学条件差;更有甚者，极少数中职学校还存在虚假注册学生学籍、骗取国家助学金等违法违规行为。最近，江西新余市调整助学金用途，将该项目经费(每年约300万元)设立为职业教育发展专项经费，用于奖励为新余企业输送员工的院校，以及实施集团化办学、推进职业教育信息化建设的职业院校。［1］在免费政策方面，已经有内蒙、山西、江苏、福建、重庆、贵州、青海、宁波、厦门9个省市区免除中职教育学费，免学费资金由财政补贴职业学校，补贴标准从每生每年2000元至6500元不等;25个省实行职业学校学生责任保险全覆盖。
(二)职能转变，简政放权职业教育是政府向公民提供的一项公共产品和服务，政府是职业学校的投入方和管理方，学校在产权和管理上都依靠政府，增强政府对职业学校管理全方位、全过程的控制和包揽，从而使学校失去了自，不利于调动学校自主性，束缚学校发展。政府应主动转变教育管理职能、管理内容和管理方式，通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行管理。首先，地市政府向职业学校放权。地市政府可以将教师招聘权下放给学校，使学校根据学校专业发展需要，面向社会、企业，公开招聘专职教师、聘用兼职教师、灵活安排招聘时间。上海市医药学校具备自主遴选教师的权力，他们将教师招聘分成八个步骤:市场筛选、专家面试、试讲、非智力因素测试、校长办公会议决定、带教培养、征询意见综合评价和正式聘用合同管理。地市政府根据中央制定的《职业学校兼职教师管理办法》制定实施细则，直接投入或开发建制。湖南长沙市在市属公办职业学校实行流动教师编制不超过教师编制总数的15%－30%(高职为30%)，用于聘请校外有技术专长的兼职教师，按照空缺一个编制给予每年3万元财政补贴的标准执行。其次，地市政府向行业协会放权。行业是连接教育与产业的桥梁和纽带。行业协会是在行业主管部门指导下形成的自治或半自治组织，代表行业利益。行业协会最了解本行业企业对人才数量和规格的要求。据餐饮行业协会调查显示，该行业对高技能人才和经营管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10万人，2015年为58．25万人，2020年是64．95万人。许多企业为不能找到合适的餐饮高技能人才和经营管理人才发愁。［2］职业教育发展离不开行业指导，2010年，43个行业职业教育教学指导委员会成立;2011年6月，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展意见》出台。地市政府可以根据上级政府制定的相关规定，将行业人才需求预测、行业工种标准制定和就业信息的提供等功能放权给行业协会。最后，地市政府向中介机构放权。督导检查也是各级政府的责任和管理手段。我国的教育督导机构一般是教育局内设机构或与教育局合署办公，这种机构设置方式虽然有利于督导工作的专业化发展，但是影响督导结果的公正性和规范性。一方面，地方教育行政部门负责管理职业教育;另一方面，又去督导本地区职业教育办学情况，既是“运动员”又是“裁判员”，难免让公众质疑督导的公正性。中介机构是独立的第三方，具有公正性和缓冲性，国外的做法是中介机构或行业组织负责对职业教育进行监督和指导。潍坊市教育局通过政府购买服务的方式，中介机构———潍坊创新教育评估中心和教育惠民中心接受社会各界对教育的投诉、咨询、求助与监督;对违规办学行为进行调查监督和部分学校评估工作。
关键词：行政强制措施行政处罚行政命令区别可诉性分析
在《行政诉讼法》颁布十几年之后，对行政强制措施的含义和范围仍存在较大的模糊性。这说明我国对行政强制措施性质、形态的认识还存在许多空白。本文拟从对行政强制措施的范围、形态和可诉性问题进行探讨。
一、“行政强制措施”的概念和特征
(一)概念和特征
要论述这个问题首先要从行政强制制度说起。中国的行政强制制度由行政强制措施制度与行政强制执行制度所构成。所谓的行政强制，是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或者达到与履行义务相同的状态；或者处于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。行政强制的对象是拒不履行行政法义务的行政相对方，或对社会秩序及他人人身健康和安全可能构成危害或其本身正处在或将处在某种危险状态下的行政相对方。行政强制并非适用所有违反行政法律规范的相对方，但相对方必须是违反了特定的法律、法规，符合适用行政强制的条件。行政强制的目的是保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民的人身权、财产权免受侵害。从这个定义中可以看出行政强制措施，系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。
行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成部分，具有下列法律特征：
一是强制性。它意味着当行政机关实施行政强制措施时，对象人负有容忍的义务，否则要承担法律后果。使用行政强制的行政主体，应该有严格的条件限制，都必须有法律予以明确的规定，特别是牵涉到对人身的强制措施时更是如此。
二是非处分性。在行政强制措施中，无论作为基础性的有关强制措施的行政决定，还是对这一决定的执行，都不具有“处分性”。换句话说，它一般是“限制”权利，而不是“处分”权利。一般来说强制措施的实施，多是在具有现实且急迫的危险时才能启动，多针对相对方的人身或者财产，以保护相对人和社会利益为目的。这一点与行政强制执行不同。
三是临时性。任何行政强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为，因而具有临时性。如扣押、冻结、暂扣证照等，都是一种临时性的保障措施，不是行为的最终目的。其一般目的是“保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民人身权、财产权免受侵害。”
四是实力性。行政行为有意思行为与实力行为之分，前者是一种决意的表达，往往表现为一种行政决定、行政命令等，后者以作出物理性的动作为特征，如对人身的强制约束。不管怎样行政强制措施都是一种行政行为，因而具有行政行为的一般属性，即确定力、拘束力、公定力、执行力。
第五具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及行为或特定的物，就特定的事项所作出的具体行政行为。正因为它是具体行政行为，所以一些虽在形式上挂有“措施”而内容上带有“普遍性”的行为就不应被入“行政强制措施”的范围之内。
第六可诉性。行政强制措施在法律救济上适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条第（二）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第（二）项的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。
（二）与相关概念的区别
在上面的论述中，我们对“行政强制措施”的概念内涵与法律特征作了探讨，这属于对行政强制措施“内在”的研究。在这里还有一个重要的任务是划清“行政强制措施”与其他外部概念——而这些概念是最易与它相混淆的——之间的界线，细心探测“行政强制措施”的外部“边界”，这属于对行政强制措施不是什么的研究。
1、行政强制措施与行政处罚
中国早在1996年业已制定了行政处罚法。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。“行政处罚”行为已被作了严格界定。按理说，两者的“界河”较为明晰。但由于行政强制措施与行政处罚都属具体行政行为，而且两者的某些行为手段在形式上相同，如“暂扣证照”，这给我们的区分工作带来困难。
区分“行政强制措施”与“行政处罚”，并非纯粹基于学理上界定概念的需要，它涉及到在行政执法阶段对法律的适用。某一行政行为如果被界定为“行政处罚”，那它就必须受制于《中华人民共和国行政处罚法》，我们必须按行政处罚法的标准去衡量该行政行为的合法性；相反，如果该行政行为被确定是“行政强制措施”，那它就不受行政处罚法的约束，而应受中国行将制定的《中华人民共和国行政强制法》规制。
1）处分权利与限制权利。行政处罚与行政强制措施，其法律效果是不同的。行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产之所以是行政处罚，因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，如查封财物之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。
2）是否以违法为前提，是否具有制裁性。行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提；行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。
3）中间行为与最终行为。行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物，它表达了行政主体对该财物的最终处理。
4）立法上的表现形式。一般说来，从法律法规上看，行政处罚作为一种罚则，被规定在“法律责任”这一章节中，而行政强制措施被规定在“执法检查”的章节中。我国已有“行政处罚”的单行法，等“行政强制”的单行法制定以后，两者的立法形式就更易区别了。
需要提醒的是，我们不能简单地根据行为“形式”、“手段”认定行为性质，因为有的行为形式既可作为“行政强制措施”的一种手段，也可作为“行政处罚”的一种手段，这需对照上述标准作具体分析。
2、行政强制措施与行政命令
目前在中国，行政命令既可作为抽象行政行为的一种形式，也可作为具体行政行为的一种形式。作为前者，当然没有必要比较。作为具体行政行为的行政命令，系指由行政主体作出的强制要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令是个意思行为，行政强制措施是个物理行为，这作为它们之间理论上最主要的区别标准是没有问题的。问题在于我们时常发现，不少行政强制措施在实施时同时被伴随行政命令，几乎大多行政强制措施都以行政命令为程序上的附助手段，如要驱散人群，必然同时命令被驱者离开。这时，如何解决行政强制措施与行政命令之间的界线，会使我们感到困惑。我们认为，这里应区分以下不同情况对待：
1）如果行政主体在前面作出一个行政命令，而且该命令尚未最终生效，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为对待，事后的行政强制行为也作为独立的行政强制措施行为对待。
2）如果行政主体在前面作出一个行政命令，并且该命令已获得最终效力，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为（命令性决定）对待，事后的行政强制行为便作为“行政强制执行”而不是“行政强制措施”对待。
3）如果行政主体在实施行政强制措施过程中或与实施行政强制措施同时作出行政命令，那么，这种命令只是行政强制措施中的一个程序上的告诫环节，它被行政强制措施行为所吸收，不能作为一个独立的具体行政行为（行政命令）存在。
二、“行政强制措施”的种类
通过以上的分析可以看出，行政强制措施在其属性有“强制”的限定，但就其所包含的内容而言，行政强制措施并不是仅指某个特定的行为方式，而是指具有强制属性的一类具体行政行为。因此，行政强制措施是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的具体的行政强制措施。
有些学者在论及行政强制措施时明确指出，“行政强制措施包括预防性强制措施、制止性强制措施和执行性强制措施”。预防性强制措施，是指行政主体对可能发生危害行政管理秩序的人或物，依法采取的即时性强制措施。预防性强制措施适用的主要特点是：相对方的行为或物即将对社会或公共利益产生危害，非采取即时强制不足以防止危害结果的发生。制止性强制措施，是指行政主体对正在实施危害行政管理秩序的相对方采取的限制其财产或人身自由的即时性强制措施。制止性强制措施适用的主要特征是：相对方危害社会的行为已经发生，非采取即时制止性强制措施不足以遏制违法行为的继续和发展。执行性强制措施，是指行政主体为了保证法律、法规、规章和其他行政规范性文件以及行政主体本身作出的行政决定所确定的行政相对方的义务的实现，采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现。换言之，行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的作出。还有的学者以行政强制行为的调整对象为标准将其分为：对人身的强制措施和对财产的强制措施；以行政行为使用目的和程序为标准，把它分为即时性强制措施和执行性强制措施。可见，场合的不同，目标追求的差异，都使行政强制措施呈现不同的形态，与相对人权益的关系，法律对其规范和要求的侧重点，也有许多差异。
本文为了论述的方便，按罗豪才老师的分类方法。对人身的强制措施主要是指公安、海关、国家安全机关、医疗卫生等行政机关，对那些对社会有现实威胁或拒不接受有关机关作出的人身处罚，拒不履行法定义务的相对方采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。根据目前有关法律、法规规定，对人身的强制措施主要有以下几种：强制拘留、强制扣留、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒、强制传唤、收容审查、强制履行等。
对财产的强制措施，主要是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方，所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施。主要有：冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、、强制销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。从这里可以看出在我国行政法理论以及实践中行政强制措施的多样性和复杂性，并且和容易侵犯到相对人的合法权益，所以对他应该有一个明确的规制方法，我们不企求整齐划一的方法，但有一个统一的认识对我们研究这样的一个复杂的多样的行为将会有意想不到的好处。
三、“行政强制措施”的可诉性分析
《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入人民法院的受案范围，并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体的行政强制措施是否具有可诉性，还取决于该行政强制措施是否达到了自身的独立性和成熟性，取决于它与相对人权益的关系。行政强制措施的独立性和成熟性，是指行政强制措施作为一个独立完整的具体行政行为是否已经成立。而行政强制措施与相对人权益的关系则是法律上的利害关系，即行政强制措施的采取是否影响或可能影响相对人的合法权益。
一般来说行政主体实施了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为。这时的行政强制措施就与紧随其后的具体行政行为形成了无法割舍的关系。在多数情况下，这种行政强制措施的实际作用就是保障或辅助后续的具体行政行为的作出。在后续的具体行政行为作出后，行政强制措施应理解为已被具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。另一种情况是行政主体采取了行政强制措施以后，因种种条件和原因，没有必要、也不再实施后续的具体行政行为。这时的行政强制措施就成为一个直接影响相对人权益的、独立、完整的具体行政行为。产生第一种结果的行政强制措施因其不具有独立性和完整性，而没有可诉性，相对人对这种强制措施的异议和权利请求，可以归并入对后续具体行政行为的异议和权利请求之中。产生第二种结果的行政强制措施，在特定的场合和特定的行政活动中，是独立完整并且是唯一的，对相对人权益的影响也是独立和直接的。因而这种行政强制措施具有可诉性。
综上，行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和追求目标不同，在实定法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它是否是一个独立完整的已经成立的具体行政行为及其与相对人权益的关系。因此，在行政主体合法的情况下，为了保障行政管理的顺利进行，维护社会秩序或保护公民的人身健康、安全的需要，采取强制措施使相对人履行或达到履行义务的状态。首先行政执法人员要提高素质，知法、懂法，行政执法人员代表了国家、政府的形象，他行使法律授予的权力，但不能；其次行政执法人员要依法行政，按照法律的程序、规定采取强制措施，实施的相对人属弱势群体，在执法过程中，体现人性化执法，在采取强制措施的同时，保证公民人身健康、财产的不必要损失。行政强制措施具有可诉性，相对人可依法保护自身合法权益，使行政机关采取行政强制措施行为受到监督，更有效地规范行政强制措施，构建社会主义和谐社会。
参考文献资料：
1、《行政法学》罗豪才主编北京大学出版社1996年版；
2、《行政法与行政诉讼》姜明安主编北京大学出版社与高等教育出版社1999年版；
3、《行政法学》叶必丰著武汉大学出版社2003年修订版；
4、《行政法学》胡建淼著法律出版社1998年版；
科学研究方法的分析性质，决定了科学知识的不完备性．对实验事实和经验知识积累的偏见，使人们对知识的认识具有封闭、孤立和片面的倾向，似乎知识是确定、确实的已经存在于那里的东西，只等待人们去发现、只等待人们去认识．但“科学的手段是分析，目的是构造”［2］，知识归根结底是一种产物，一种构造，而不是一种揭示．分析是说一项科学研究在正式启动之前，必须对题材进行限定，对错综复杂的事件进行部分的筛选，即出于研究的目的，必须从整体中抽出一部分作为独立的研究对象，并试图在构成的成分中寻求科学的解释．正如赫姆霍尔兹所说，物理科学的任务，在我们看来，归根结底在于把物理现象都归结为不变的引力和斥力，而这些力的强度只与距离有关．……一旦把一切自然现象都化为简单的力，而且证明自然现象只能这样加以简化，那么科学的任务就终结了．以前我们曾经证明过，这种归结是自然理论必要的概念形式，因此，将它归因于客观真理是合理的．然而，尽管抽出的这一部分与整体事物之间有着紧密和决定性的联系，但由于拿出的这部分毕竟与事物本身相脱离，从而由于缺乏完整性而变得失真．正是因为题材被改造成适合研究的主题，才使科学中既定的结论具有主观建构性．这样尽管抽象为分析所必需，但从自然界及经验构成抽象时，由于把抽象以外的部分略而不谈，因此，抽象所提供的科学的图像必然是不完备的．正如马赫所言：科学只能把人们通过感官了解的自然界构成模型，力学绝不像某些人所信赖的那样当然是关于自然界的最后真理，它只是形成上述模型的一个特定角度，是对事物从各不同侧面———化学的、机械的或生理的———逐一进行考察的结果．但一方面生物学表明生物都是以一个有机的整体而存在，人对自身这种存在的统一性有切实的认识；另一方面知识源于我们的感觉以及我们的感觉所引起的意识变化．意识是一个整体，即使将其分析为各组成部分，但这一整体总表现为一个结构或一幅图像．而且许多证据表明，这一相似结构同样出现在别人的意识里，表明有一个本原的结构存在于个人意识之外的领域，等待物理学理论去发现．这样即便我们把基于经验的观察作为物理知识的唯一基础，人们也还是因此主观地选择了那些他们认为是物理的知识，因而这样发现的宇宙不可能完全是客观的，即科学理论不具有完全的客观性，科学理论具有不完备性。
2、科学知识的不确定性
2．1、科学作为一种文化过程，其结果具有不确定性
科学作为一种文化的过程，是人们认识自然的有效途径，其结果具有不确定性．科学作为文化进程的重要方面，表现有与文化变迁相似的特性，即整体科学不拘泥于一个特定的“目标”或“功能”，因为文化及文化变迁的概念并不需要目标———方向或功能性，如词汇的意义、发音和语法规则等的变化，一般不是某个人或某些人的刻意追求所至，并常常没有可以观察到的、对任何人或任何社会系统的用处或“功能”．科学的整体发展也是这样，因此文化以及科学的发展就有与生物进化相类似的地方，这就是受随机性因素的影响，使结果产生明显的不确定性．不过在文化及科学的发展中，尽管有选择的偶然性，但预见和计划有助于产生比较大的连贯性，使得创新者倾向于提出他们认为很可能被接受的新观念，从而使观念不能“随意地”产生。
2．2、科学知识不能被完全证实也不能被彻底否证
实证主义认为，经验科学作为人们熟悉的一个理论体系，应该是一个能提供确实性信息的肯定性系统．实证主义者始终强调，知识必须借助于理性的证据证明或靠理智的力量证明，以便去掉那些未经证实的东西，保证即使是在思考之中也能使思想更加确定，因为“科学知识是由已证明的命题所组成的”［3］．可见他们是把知识与已得到证明的知识视为同一．他们说，科学的诚实要求为：凡是不能被证明的，人们对它也就无法断言，即一个陈述的意义在于它的证实的方法．这就是，使科学区别于伪科学的能发现可靠的、真实的、可证明知识的“科学的方法”———归纳法．因此，实证主义者主张客观主义的知识观和认识论，即确信世界客观存在，知识是对世界绝对正确的表征，可由实验加以验证；知识可由教育者原封不动地灌输给受教育者，使受教育者通过记忆掌握稳定的“客观”知识来认识世界．从而强调：教育工作者们必须清楚地思考和传授知识；必须区别有意义的话和无意义的话；避免含糊、不明确．必须前后一致地进行推理，遵守形式逻辑的规则；所传授的知识必须是客观的，必须没有个人的和文化的偏见；所传授的知识必须是可靠的，当证据不足时，就必须不下判断；归纳的或然性原则必须应用于证实假设、概况和理论．证伪主义者否认证实的可能性，指出：科学不能证明任何理论．他们认为虽然科学不能证明，却能否证它．表明证伪主义者试图通过证伪的方法以检验理论．比如证伪主义的典型代表波普尔，就主张采用演绎的逻辑．他抓住了历史上得到最好证明的科学理论如牛顿力学，也终于“”的事实，提出了与实证主义不同的证伪主义思想．他说，完美不在于小心翼翼地避免错误，而是要无情地消除错误．一方面要大胆地假设，另一方面要小心地否定．合乎理智的诚实不在于靠证实来巩固或确立其主张，而是要准确地确定一些条件，在这些条件之下人们愿意放弃其主张．他指出：在很一般的条件下，所有理论是同样的不可证明．因此，所有理论都同样是猜测的产物．科学不能证明任何理论．但虽然科学不能证明，却能否证它：能以充分的逻辑必然性否定（作出否定行动）那个错误的理论．但证伪一个理论与证实它同样困难，是说即便把证实连同证伪的方法考虑在内，经验科学仍无法成为一个提供“确实”信息的“肯定性”系统．那种认为“所有经验科学的陈述必须是能最后判定其真和伪的，或者说它们必须是‘可最后判定的’”的观点，或强调“必须证实它们和证伪它们”的想法是难以实现的。
3、科学知识的可验证性
3．1、科学知识可验证性的本质内涵
科学是一种批判的态度，它不寻求证实却寻求证伪的检验，或许只在尝试过但又未获成功的反驳，才算是证实或确证．这是说一个普遍理论总有可能与对可观察事实的描述相冲突，从而被反驳或证伪．因而对于一个假设成立的命题，不是试图证明它的正确性，并在证实后才接受它成为科学体系中的新内容，而是看它是否具有被证伪的可能性，或拥有一些潜在的证伪者，而不再要求是得到证实的命题．因而划分科学和非科学的标准，是它的可检验性、可反驳性或可证伪性．正是对错误的这种客观检验构成科学的知识体系，而研究也正开始于问题出现的地方，因为实际问题的产生是由于出了差错，是由于某种未预料到的事件，但试图解决问题的方案总是尝试性的，或者说是一种理论的建构过程、一个假说或一种猜想．各种竞争的理论被比较和批判讨论，以便发现它们的缺陷．科学正是借助于一些事实去不断地修正一些理论而发展．于是，并不要求科学系统能在肯定的意义上被一劳永逸地挑选出来，而是要求它能在否定的意义上借助经验检验的方法被挑选出来，是说经验的科学的系统必须有可能被经验反驳．可见实证研究实质上是一个融合证伪思想于一身的过程，即面对一个命题，总试图寻找否定它的理由，只是在还没有足够的证据否定它时，才暂时接受它．但保留否定它的可能性．同时当某一命题面对有力的证据不能被接受时，就必须考虑放弃或修正该命题．这种包含证伪的实证研究方法，其本质在于试图使人们发现，理论的局限、不完善甚至错误的地方与根源究竟在哪里，从而尝试排除它们．因而这一实证思想与证实了才接受的实证主义完全不同，也与那种一次就证伪了、抛弃掉的证伪主义思想不相容。
3．2、获得科学知识的根本方法是批判的检验
批判才是科学进步的本质，科学及其理论都只是尚未被证伪的、暂时的假设．“科学理论要么被证伪要么永远是假说或猜想”［5］．因而，科学的本质特点是批判的检验．检验无论是由实际的观察或是纯科学实验所引起，都不能无限地进行下去．不过“检验不能永远进行下去这个事实和我对每个科学陈述必须是可检验的要求并不矛盾．因为我并不要求每一个科学陈述，在被接受以前必须在事实上已被检验．我只要求每一个这样的陈述必须可能被检验；或者换句话说，我拒绝接受这样的观点：在科学中存在着我们必须顺从地当作真的陈述来接受的陈述，只是因为由于逻辑上的理由似乎不可能检验它们”［5］．总之，科学的知识体系正是在这种检验的过程中建构起来的，或者说是一个猜想或假说的过程．从而使科学知识实质上是动态的在已有知识基础上的不断生长，即将以前已经完成的东西合并到不断生长的、并必然穿越时间而进步的结构中．而这些观念系统不是一朝建立起来就能最终确定下来，而是能不断重组的［4］．所以认为科学只由惟一“正确”的世界观或理论统辖的想法事实上是一个严重的错误．但无论是否认的证据不足接受该观点，还是有充分证据表明一个命题不成立而放弃该观点，都会有一定犯错误的风险，所以无论是接受一个观点还是放弃一个观点，都需要十分谨慎．事实上，科学家无论是在放弃一个旧观点还是接受一个新观点时，也确实如此，否则就不会出现，像一个起初看起来能证伪某个新观点的实验，却最终转化为不能否认该观点而不得不接受该观点的实验证据的情况．如海王星、冥王星的发现，就不仅没有证伪牛顿引力理论，反而成为支持这一理论的有力证据．即使在原命题被看来是证伪了的地方，也常常不过是发现旧理论在这些场合不再起作用，从而使人们在还未发现问题的地方发现新问题，并在寻求新的解决问题的策略与办法中，建构起新的更加有效的理论。
3．3、真理存在于检验之中
科学理论不具有完全的客观性，不是最终的真理，于是相信经验科学，决不能仅用科学陈述的逻辑的或形式的结构当作经验科学的特征，也应建立起将经验科学的方法构成其特征的思想．毕竟“只有在检验真理中才能得到真理，所以真理是存在于检验之中，……人的精神生活就其认识活动来讲是在于研究和探索．”这就是靠“积极唤起学生的主动性，因势利导，启发学生主动发现问题，让学生在学习中产生新思想，获得新知识．［6］”因此，在实际教学情境中，采用假设—检验的教与学的思路，以质疑思辨的教育批判方式以及实验验证的经验方法，实施科学课程，借以启发学生心理机能的健康成长，而不是一味灌输预先规定的知识内容与方法．从而注重批判性思维，强调批判性教学方法，并鼓励学习者讨论、探究、质疑的学习方式。
一、国外行政强制执行模式概览
由于各国法律传统、行政法理论基础等方面的差别，形成了不同类型的行政强制执行模式。最具代表性的有两类：即行政本位模式和司法本位模式。
（一）行政本位模式
这种模式主要为德国和奥地利采用，强调行政权包括行政命令权和强制执行权，行政行为的执行力主要体现于行政机关的自力执行。也就是说，对于拒绝履行行政法义务的相对人，行政机关可径自采取强制措施迫使义务人履行义务而无需借助法院的介入。行政机关自力强制执行模式的理论基础在于，执行权是行政权的一部分，行政主体既然有下命令权，自然也有执行权，即行政决定一经作出，便具有对相对人的普遍效力，任何人不得随意变更或停止其效力。行政机关有权实施该决定，也有义务实现决定内容，行政权中的命令权与执行权是统一的。
行政机关自力强制执行这一体制最大的优点就在于，它能够有效地提高行政效率，避免司法程序的繁琐和费时。因而，正如许多学者指出的那样，由行政机关独揽执行权可能会导致行政权不受限制或滥用权力损害公民权益的情形发生。特别是在目前行政机关的权力不断增加，社会管理职能日益扩大的环境下，对行政机关的执行权作出必要的限制是应该的，也是有益的。
行政机关自力强制执行，并不是说司法对行政就毫无办法。其实，对行政机关自行执行模式的司法控制，主要体现在对被执行行政行为的司法审查，经司法审查后的行政强制执行行为仍由行政机关以自力为之，不涉及强制执行行为本身的司法化，因而是一种间接控制模式。行政本位模式的司法控制功能主要体现在对具有可执行性行政行为不服而提起的诉讼过程中，当然，这并不排除行政强制执行程序启动之后对被执行行政行为的司法控制。
（二）司法本位模式
这种模式的待点是：行政机关在具体决定难以实施的情况下，可以借助法院的介入，由法院通过判决执行行政决定，也就是将行政强制执行权赋予司法机关，实施这种模式的代表国家是美国和法国。美国法制素以“司法优位”及“法律支配”为主要特征，传统上就将行政命令和执行置于法院的司法控制、司法审查之下。司法机关强制执行模式的理论基础是：1、分权制衡理论。强调行政权必须受司法权制约，以保持权力均衡，防止行政权力滥用。2、司法权优于行政权。行政机关依法行使的权力，尤其是剥夺、限制公民的权利、设定公民义务的权力应该受到法院的最终审查。因此，一般情况下行政机关不得自行行使行政强制执行权，而由司法机关行使。
司法本位模式对于防止行政权专断、滥用和不公正，保护公民权益方面无疑是有利的。然而这种模式降低行政效率、拖延执行的时间，极有可能造成法院负担加重。所以，纯粹为了保障相对人的权益而牺牲行政效率为代价的司法本位模式还值得商榷。
二、我国行政强制执行模式现状
《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第二款规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”而第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由此可见，我国实行的是申请法院执行与行政机关强制执行相结合的模式。结合其他相关法律法规可知，我国对法院的行政强制执行权是概括式综合式的，而对行政机关的行政强制执行权的规定是列举式的、单一式的，换言之，我国在行政强制执行上采取的是以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式。
（一）司法型行政强制执行
行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行，不是向人民法院提讼，但申请也不是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。
（二）行政型行政强制执行
除司法型行政强制执行外，我国相关法律也特别授权行政机关享有部分强制执行权，大致有下列几种情形：
1、属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有行政拘留（《治安管理处罚法》）、强制履行（《兵役法》）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。
2、属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。
3、涉及民计民生的问题如拆迁房屋、退回土地等，原则上都应申请人民法院强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。
值得一提的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。行政机关的行政强制执行权必须有法律的明确授权。
三、现行行政强制执行模式的缺陷
我国现行的以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式，虽然对制约行政权的行使、遏制行政权的滥用、保护行政相对人的合法权益起到了积极的作用，但是，在实际运作中也暴露出不少缺陷，主要表现为以下三方面：
（一）不利干提高行政效率。因大多数的行政机关没有行政强制执行权，其作出的生效具体体行政行为得申请法院强制执行。根据最高法院的有关司法解释，法院不仅有权拒绝诉讼过程中的执行申请，而且有权拒绝行政机关提出的未处于诉讼状态的执行申请。无论法院以何理由驳回行政机关的执行申请，都会导致行政强制执行的困难，况且，法院的审查和执行难免会出纰漏，在法律推定行政机关无强制执行权的行政领域中，即使法院执行不力，行政机关也无可奈何，这无疑削弱了行政执法的权威性。
当前，“执行难，行政强制执行更难”的呼声越来越高，有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费，以至不申请执行，使具体行政行为执行流于形式，行政决定成为一纸空文，客观上助长了行政违法行为的泛滥，不利于有效地维护公共利益和社会秩序。特别是在实践中对一些数额较少又无争议的处罚，如果都要申请人民法院强制执行显然即不经济又不切实际。例如，低额罚款，100元，200元，且人数较多，被罚款人拒不交纳，是否也申请人民法院强制执行？农民建房，超出批准面积10公分，主管机关发现，责令停建，不听，如何处理；如申请人民法院强制，房已盖好，为了10公分再？等等，
（二）导致法院的“执行难”。作为国家司法机关的法院担负着监督行政机关依法行政的职责，它行使权力的最基本的形式是公正、中立地作出裁判。现行法律、法规规定的行政强制执行绝大多数由法院实施，但我国各级法院审判任务十分繁重，而法院的人力、物力、财力都很有限，很多诉讼案件久拖不决，也有相当一部分裁判得不到执行。目前，法院在执行案件的处理上，实行审查和执行分离的制度，由行政庭负责案件的审查，由执行局负责执行。但近年来，由于执行案件的增多，为平衡各庭之间的工作负担，有的法院将行政案件执行转到行政庭来执行。这实际上也反映出法院执行局承受不起大量非诉行政执行案件的压力。然而，即使现今大量的非诉行政强制执行案件依靠行政庭来实施，也不能满足行政机关强制执行的要求，仍有许多强制执行案件得不到及时解决，况且，法院不谙行政管理中的专业技术问题，在执行中对涉及的专业技术难以作出准确的判断。如果大量的行政行为由法院来执行，不仅使许多强制执行案件得不到及时执行，而且大大减弱了法院的行政监督权从而模糊了行政权与司法权的界限。
（三）法律责任不健全，缺乏责任追究机制。从行政机关的角度来说，为了提高行政效率不愿经历申请法院强制执行的繁琐程序，往往无视法律的规定擅自强制执行，而在我国又没有明确规定应当承担何种责任，因此在实践中出现两种情况：一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，且强制执行本身就是违法的。这种情况处理比较简单，依法撤销。造成损害的，依法赔偿。另一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，但强制执行内容是合法的。例如，行政机关拆除民房，未经申请人民法院而自行。但该拆除决定本身是合法的。在这种情况下，如公民向法院提讼，如何处理？此类情况屡有发生，在中国目前情况下，恐怕除了建议有关部门给直接责任人员和直接主管负责人员以行政处分外，似别无良策。从法院的角度来看，如果法院未能及时审查行政申请、也没有及时强制执行、因疏于审查而执行了违法的行政决定或违法执行时，法院应否承担责任？目前，我国法律无明确规定。因而实践中法院即使存在诸类违法行为，行政机关也往往无能为力。虽然，决定权与强制执行权的统一，会导致行政机关滥用权力、缺乏监督，但其实被分离出去的执行权同样处于监督体系之外。
行政管理作为一个名词术语，在我国和其他国家，其使用范围都是很广泛的。以下就是由求学网为您提供的试论行政管理体制改革的原则。
无论是政府对社会事务的管理，还是公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理，都被叫做行政管理。但是，作为一个社会科学研究的学科专有概念，我国理论界普遍把行政管理定义为政府对社会事务的管理活动。具体来说，主要包括一下三个方面：
首先，行政管理的实质是国家权力的运作过程。明确行政管理的实质，可以把政府对社会事务的管理活动同公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理活动明确的区分开来，有助于人们深刻地认识政府活动所具有的特殊性，更加准确地理解和把握行政管理的实质及其规律性;其次，行政管理是一种管理活动管理是人类社会普遍存在的一种组织活动。明确国家行政活动的管理属性，可以把行政管理同国家的立法活动、司法活动区别开来，突显行政管理的执行功能，这有助于更好地借鉴和吸收其他管理活动中的有益经验和作法，提高行政管理的操作和技术水平;再次，行政管理活动的主体和客体有着明确的规定性。
所谓精简，就是各级政府的规模要适度，行政机构的设置和人员编制要少而精。新时期坚持精简原则，一是机构、层次、编制定多少，必须严格根据实际工作的需要，凡属重叠和多余的机构、层次、人员，一律合并和撤销。二是随着行政工作的发展，应把某些事务交给企业、事业单位、社会团体和群众组织去管理。三是建立和健全各种工作制度，提倡科学方法，以降低国家行政管理中人力、物力、财力的消耗，提高工作效率。
所谓统一，就是保持各级政府的行政管理过程的完整统一性。任何国家都只能有一个政府行使行政管理权，因此，在行政管理体制改革过程中无论是权力下放，还是分级管理，都不能破坏国家行政管理的完整统一性。遵循统一原则，首先是要坚持行政目标的统一性，各级政府必须以共同的总体行政目标为基础，进行目标同一的行政管理。在目标统一的前提下，分解政府职能，建立政府内部的各层次和各部门，并依此明确它们的职、权、责及它们之间的关系，从而成为一个有机整体。其次是要坚持行政领导的统一性，实行首长负责制，形成明确的上下级行政领导关系，防止政出多门，多头指挥现象，保证各个行政部门之间的协调配合。
马克思韦伯的官僚制成为组织结构的最佳之选，主宰着西方工业化时期的组织理论研究，也是现在仍然在全世界各国各组织盛行的组织方式，虽然在20世纪 80年代以来掀起的新公共管理运动对管理制进行了猛烈地批评，进而在组织方面西方世界在组织方面摒弃一些官僚制的科层设置，实行组织扁平化运动，将市场机制引入组织管理，试图解决组织僵化的问题，但总的来说都是对官僚制的修补，并非摒弃官僚制，目前为止还没有一种组织理论能够替代马克思韦伯的官僚制理论。处于从工业化社会向后工业化社会转型的西方国家在试图重新衡量官僚制理论对转型中的西方世界的价值，各个思想界大师也急于找出一种能够适应后工业社会的组织形式，应西方工业化而产生的官僚制理论在时展面前能否得到更好的发展还是作为过时理论而被抛弃或者被取代我们不得而知，但是对于正在从农业社会向工业化社会转型的中国来说无疑这种适应工业化社会的官僚制理论是值得我们学习和深入探讨的。转型期的中国与世界发达国家不同，正处于一个工业化不足的阶段，同时面对着信息化知识化，以人为本等观念普及的挑战和新情况，转型中的我国在官僚制先天不足的情况下是否能够承接新公共管理的理论,就官僚制而言,西方发达国家提出的改造，置换甚至是彻底摒弃的观念,能否在理论上立足,又能否成为中国改革的先导,是摆在我们面前的一个首要问题，笔者认为在目前的国情与面临的特定任务构成我国行政改革的土壤,任何政策，措施与操作都是在这片土壤上结出的果实，我们既不可以一味的批判官僚制又不能不考虑官僚制暴露出的弊端和新的市场经济情况下的产生的市场机制引进到组织管理的新公共管理理论，重要的是在于区别对待，针对中国的一个国家两种制度三个地区四个世界的地域辽阔的中国的特殊国情，不可以一概而论，探索适合中国国情的中国特色的公共管理制度是今后很长一段时间的任务。
在转轨时期的中国，公共管理制度是在中国传统官僚制的基础上发展而来的，研究中国现今的公共管理制度和马克思韦伯的官僚制的差异是十分有必要的。
官僚制概述
官僚制这一概念,最早是由法国学者于1745年在描述普鲁士的政府形式时提出的。20世纪初,马克斯韦伯对官僚制进行了开创性的研究，韦伯现代官僚制是一种纯粹理想类型的官僚制,韦伯官僚制的理想性体现在韦伯抛弃了对官僚制进行价值关联的考虑上。他放弃了西方若干世纪以来普遍采用的以叙述制度的价值规范为主的研究方式,转而以合理主义价值立场和类型化比较研究与发生学因果分析相结合的理想类型的方法论，韦伯把公职人员预设为行政动物,剥去了他们的所有感情价值和政治情感,以价值无涉的研究理论,用刚性的制度和法律建筑起现代官僚制的理论大厦,并开创了独特的官僚制研究范式价值无涉使韦伯官僚制充满了学术上的浪漫色彩和理想上的崇高预期。因此,在西方官僚制没有招致人们的贬义理解。20世纪初,为了避免人们对韦伯提出的官僚制产生误解,有人将韦伯的官僚制翻译为行政组织体系、科层制或集权制然而,科层制并不能完全揭示官僚制应有的内涵,官僚制比科层制包括的内容广泛得多，比如,与官僚制一样,虽然科层制也是一种严密的、合理的社会组织,提供熟练的专业活动,具有明确的权责划分和执行严格的规章制度，金字塔式结构的权力配置和等级服从关系等特征,但是,科层制只具有官僚制的部分内涵。正如有学者认为:官僚制可以包容科层制的某些特征,但作为特殊形式的科层制。则无法完成对官僚制的解释，如此看来,使用官僚制能够更好地表达韦伯的本意,但却容易使人们将其与中国传统官僚制产生文字联想,乃至发生理论误读实际上,中国传统官僚制是古典类型的官僚制,而韦伯官僚制是现代类型的官僚制,二者相距甚远,具有本质上的差别。
一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。
学校管理方式的科学化是教育发展的客观要求,是提升学校管理工作效能,提高教育教学质量的要求。所以,行政管理人员的素质是学校行政管理的基本要求,主要体现在以下几个方面:
一、优化学校行政管理领导班子,提高管理意识
优化学校行政管理班子是为了不断完善管理机制,规范管理程序,加强学校宏观决策调控的职能,保证行政决策的科学化、民主化,充分发挥每个行政管理人员的作用,激发全校教师员工齐心协力重抓教育教学的激情和活力。
学校的行政管理必须建立层次清晰、科学规范、信息处理高效、沟通渠道畅通的内部管理体系。要进一步科学界定学校行政管理职能,简政放权,管理重心下移,进一步发掘教育的未来发展、 自我完善行政管理的潜力,要适当调整科研和管理组织结构与布局,实现优势互补和资源共享,增强行政管理能力,构建科学行政 管理平台与教学科研管理和谐发展的良好关系,要针对发展中出现的新情况、新问题,加强调研,完善学校行政的管理体系,不断健全规章制度,严格办事程序,规范办学行为。
