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党的十六大提出了全面建设小康社会的历史任务－－到2020年中国经济将比2000年翻两番。十六届三中全会又及时提出了全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想。刚刚结束的十六届五中全会进一步明确提出，要在“十一五”末实现单位GDP的能耗水平比“十五”末下降20%。在这样的战略部署下，能源问题引起社会各界广泛关注，即中国的能源基础能否支撑中国经济的长远发展目标？中国能否保证能源可持续供应及国家整体的能源安全？公共财政政策在促进能源可持续发展中处于什么地位，应发挥什么作用？这是我们应当深入思考、认真回答的重要问题。我们认为：
1、能源的重要性越来越明显，现实中的能源短缺问题也越来越严峻。能源是国民经济和社会发展的动力，是环境保护和大众健康的重要因素，也是国民经济的生命线。中国近年来已出现能源供需紧张、资源约束加强的现象；从长远看，如不采取适当措施，能源约束问题将会更加突出。中央适时提出科学的发展观以及建立资源节约型社会的重大决策，为我国未来确立了资源可持续发展的方向。
2、落实中央重大战略决策，需要我们制订科学的能源发展战略。已有的研究表明，无论是推进工业化、城市化，还是实现经济增长方式的转型，需要中国在新的发展时期实施“保证供应、节能优先、环境友好、市场推动”的可持续能源发展战略。这一战略的核心是节能与提高能源使用效率并重，同时要发展可再生能源，以此实现“以能源消费增长翻一番，支持国民经济增长翻两番”的中国2020年能源战略目标和可持续发展目标。
3、可持续能源发展战略目标的实现需要政府的有力推动。能源是国家战略性物资，保障能源安全是一项重要的公共产品，单纯依靠市场力量解决不了中国的能源问题。为此，需要政府按照市场经济通行的经济管理和公共管理方式，制订适当的正向激励政策与逆向的限制措施，促使中国能源发展战略目标落到实处。在现实经济生活中，一方面是能源出现了局部的供应紧张，另一方面却表现为能源开采、使用、管理上的损失浪费和低效，突出表现是在我国人均能源占有量低于世界平均水平的现实下，存在着严重的能源浪费现象，使得整体的能源效率大大低于发达国家的水平。能源效率低下与我国现实的能源利用技术水平较低有关，同时也与我国能源节约意识淡薄、政府公共管理缺乏有效引导与制约有关。能源的可持续发展需要政府公共政策的有效推动、引导与制约。
4、财税政策对实现能源发展战略极其重要。市场经济条件下，在政府的各种政策组合中，财税政策始终处于重要的位置。有效地发挥财政预算、国债投入、财政贴息、担保、政府采购、税收优惠、限制性税收政策等多种政策工具的杠杆作用，将其作用范围延伸到能源的生产、转换、流通、消费等各个环节，发挥其最佳的政策效应，以此解决具有公共产品或准公共产品性质的能源问题，无疑具有重要意义。
5、新的能源形势需要公共财政体制与财税政策不断更新、调整、完善，做到“与时俱进”。改革开放以来，我国曾先后出台过一些关于能源方面的财税政策。随着1992年明确建立社会主义市场经济，特别是1994年进行财税体制改革以来，原来在计划经济体制和转型经济环境下制订的财税政策不是不适应现在的市场经济条件，就是被取消或“名存实亡”，没有在解决能源问题上发挥应有的作用。现行的一些政策，相当部分已经明显不能适用形势发展的需要，必须进行改革与完善。在总结、评价以往财税政策的基础上，在新的政策制度环境下，如何围绕着上述发展战略目标的实现，研究出台一些新的财税政策，已迫在眉睫。
财政贴息作为一种与银行金融机构及金融政策相联系的间接财政政策，在我国虽然起步较晚，但是发展很迅速。从1984年我国实施第一批技术改造财政贴息贷款以来，财政贴息政策广泛应用于技术改造、小额担保、基础设施建设、农业生产等多个领域，在发挥财政调节作用、引导金融资金投向等方面取得了明显效果。近年来，我国继续加大财政贴息政策的力度和使用范围，相继出台了一系列的财政贴息政策，有力地支持了基础设施建设、农林水行业发展等重大建设和重点项目。水利行业作为国家基础设施的重要组成部分，也从财政贴息中不断受益。财政部于2001年颁布了《基本建设贷款财政贴息资金管理办法》(财建〔2001〕593号)，对大中型水利工程硬贷款进行财政贴息，2003年以《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》(财建〔2003〕421号)明确各类银行提供的符合规定的水利基本建设项目贷款均在贴息范围内。此后，财政部在2007年、2010年、2011年、2012年分别对基本建设贷款中央财政贴息的资金管理办法进行了修订、调整，对基本建设项目财政贴息的范围、周期、报送资料等内容等进一步明确，目前水利基本建设项目贷款中央财政贴息执行的制度为《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》(财建〔2012〕95号)。
2水利基本建设项目贷款中央财政贴息申请的资料要求
水利基本建设项目中央财政贴息的申报单位必须凭贷款银行或其他金融机构开具的利息支付凭证向财政部门申请贴息。按现行规定，对于符合贴息条件的水利基本建设项目，申报单位应填制基本建设贷款项目贴息申请表，标明项目名称、贷款年限、贷款金额、贷款种类、贷款用途、享受贴息的贷款余额、占用天数、贷款积数、申请贴息额等，并附项目批准文件、贷款合同或相关材料、资金到位凭证、利息支付凭证等材料，经项目贷款经办机构签署意见或出具证明后，按规定程序上报。同时，申报基本建设项目贷款中央财政贴息的项目必须是批复概算的独立项目，打捆项目不得上报。除此之外，申报单位还应提供批复的项目概算，并与实际发放贷款数核对，证明未超规模发放贷款;按批复概算确定的工程总工期填写建设期，并附开工报告批复文件，证明项目为在建工程;按签订的合同以及资金到位凭证确定的贷款占用天数，并准确汇总计算贷款积数，确保申请贴息资金的金额无误。水利基本建设项目申报单位将贴息申请资料报送上级水利主管单位后，上级主管单位应出具意见，并逐级上报至水利部。水利部对申报单位提交的贴息材料进行审核后填写基本建设贷款财政贴息汇总表，并附项目单位报送的相关材料报财政部。值得注意的是，虽然财政部未明确规定申报资料需经省级财政主管部门和财政部驻当地财政监察专员办事处审核的环节，但是在实际审核中，省级财政主管部门和财政部驻当地财政监察专员办事处出具的意见一般也会作为重要的批复参考依据。
3水利基本建设项目贷款中央财政贴息资金的处理
财政部根据年度贴息资金预算控制指标和当年贴息资金申报情况等因素确定贴息率(国务院有明确规定的项目除外)，原则上不高于3%。对中央项目的贴息资金，由财政部拨付到主管部门，各主管部门将资金拨付到申报单位;对地方项目的贴息资金，通过中央财政补助地方财政部门，由地方财政部门拨付到申报单位。实行国库集中支付管理的项目按有关规定执行。按现行规定，贴息资金实行先付后贴的办法。申报单位收到贴息资金后，必须专款专用，单独核算，在建的水利基本建设项目应冲减基建项目工程成本，竣工的水利基本建设项目应冲减财务费用。
4有关政策建议(1)提高认识、加强领导，建立水利基本建设
关键词：税制改革；增值税；个人所得税制；消费税；企业所得税；房地产税；物业税；社会保障税
在稳健的财政政策之下，中国新一轮税制改革要在以下几个方面实施：
一、强化增值税在控制重复建设方面的宏观调控功能
税务机关按照国务院严格控制部分行业过度投资要求，规范钢铁、水泥、电解铝等行业税收秩序，加强税收征管，严格减免税管理。但是盲目投资、重复建设的隐患并没有得到彻底清除，所以，稳健财政政策面临的一个重要任务就是用好税收杠杆控制重复建设，控制固定资产投资总规模过快增长，防止某些行业无序建设、过度扩张出现反弹。事实上，增值税是控制重复建设的有效手段，它通过税率高低来影响重复建设的项目生产成本。今后，要在稳健财政政策的大前提下，从抑制投资规模膨胀和发挥增值税调控功能出发，以增值税转型为切入点，积极稳定推进增值税改革。因此，应将房地产、建筑安装、交通运输业、仓储租赁、邮电通讯业等纳入增值税实施范围，销售不动产、部分服务业和娱乐业也要逐步纳入，从而建立起征收范围普遍、扣税链条紧密、计税方法规范的增值税制度。
二、消费税改革要顺应国民经济消费结构升级的需要，彻底解决越位和缺位问题
2003年我国人均国内生产总值超过了1000美元，从国际经验看，人均国内生产总值超过了1000美元后，经济发展将进入一个新的时期，国民的消费结构开始由衣食消费为主向住行消费为主升级，房地产和汽车消费已经成为拉动经济的重要力量，与此同时，消费升级也进一步带来了产业结构的升级，由此形成经济增长的结构性推动力。消费税的作用之一是调节消费结构，控制超前消费，而消费结构是随着经济的发展不断变化的。由于奢侈品的界定具有一定的时效性，所以，随着经济的发展、人们生活水平的提高，有些应税奢侈品已变成了普通消费品乃至生活必需品。这就导致了消费税征收范围的越位。例如，对护肤护发品征收的消费税。与此同时，消费税的缺位则主要体现在：未将一些近年兴起的奢侈品、对环境危害较大的消费品列入征税范围。有鉴于此，在取消对护肤护发用品、汽车轮胎、酒精征收消费税的同时，对高档消费品(高档手表)和高消费行为(如高尔夫球、保龄球、狩猎、跑马、桑拿、按摩、健身等)列入征税范围。中国的消费税除了金银首饰在零售环节课税外，其他应税消费基本在生产制造环节课税。因此，中国应该从速改变消费税课税环节，同时对征收消费税的税种进行调整。
三、统一内外资企业所得税，为企业公平竞争创造良好的税收环境
实现积极财政政策向稳健财政政策转变的一个重要任务就是为企业公平竞争创造良好的税收环境。所以，要以营造公平竞争的税收环境为宗旨，按照统一、规范、公平、效率、法制、透明的原则，建立适应市场经济发展机制要求，与国际税制衔接的完善法人所得税制，使企业真正成为具有充分活力和竞争能力的市场经济主体，提升企业的国际竞争力。要统一各种所有制、各类形式的内外资企业法人的课征制度，同等待遇，公平税负，为市场平等竞争创造条件；要顺应“低税率，宽税基，少优惠”的世界税制改革走向，对现行税制内容，进行重大改革调整。特别要重视减轻内资经营企业税收负担，激活其经营活力，增强其竞争能力，为企业自我积累、自我改造、自我发展创造更好条件；税收优惠要以产业政策和科技进步创新为导向，结合地域政策和合理、有效利用外资，优化经济结构；要有利于深化国有企业改革，建立现代企业制度，提高企业素质，构造产业结构优化和经济高效运行的微观基础；对wt0的规则，采取“遵循与利用相结合”的原则，在规则允许的范围内，用足、用好其中有利条款，加速发展本国经济，提高国际竞争力；要从中国实际出发，积极吸收国外所得税立法的有益做法和成功经验，与国际税制相衔接，便利中国的内外资企业法人，都能更好地参与国际竞争与合作；适当保持政策的连续性与稳定性，对现行税法，主要是《外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则中行之有效，已被普遍接受，并经实践证明是科学合理的条款内容，尽量予以保留，内外资企业法人统一适用；要为国内企业创造一个比较优良的条件，促进企业参与国际竞争；要根据wto国民待遇原则的要求，应逐步取消目前内资企业在劳动就业、社会福利、环境保护等方面和外资企业在税收等方面享受的名目繁多的优惠措施；对税收优惠政策的执行，应取消原来的区域性优惠政策实行行业性优惠，优惠应以产业政策为主，仅限于高新科技、基础设施、农业和环境保护的产业，坚持以产业导向为主，鼓励优势产业、高科技产业的发展、壮大。优惠方式不宜采用直接减免税，可以考虑加速折旧和税收抵免等方法。
四、按照国际惯例实行综合与分类相结合的个人所得税制
近年来，我国个人所得税收入出现了良好的增长势头，个人所得税已成为收入增长最快的税种之一，但总体而言，个人所得税比重仍然过低，使税收自动稳定器的功能受到限制，在解决财富的两极分化方面的功效是微乎其微。所以，进一步加大个人所得税对收入分配的调节力度十分必要。个人所得税改革的方向是改革现行分类税制，建立国际通行的综合与分类相结合的个人所得税制，在分类计算、扣除、征收基础上，实行年终综合计算、减扣、交纳，多退少补。可以考虑将工资薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的征收项目，实行统一的累进税率；对财产转让、特许权使用费、利息、红利、股息等其他所得，仍按比例税率实行分项征收；进一步规范和拓宽税基，堵塞税收漏洞；调整税率级距和税负水平，适当降低最高边际税率水平；统一、规范费用扣除标准和减免税优惠政策；建立支付所得的单位与取得所得的个人双向申报纳税制度。实行综合与分类征税相结合的个人所得税制，还要努力改进征管手段，积极推进税务部门对个人各项所得信息收集系统以及银行对个人收支结算系统建设，实现收入监控和数据处理的电子化，提高对收入的监控能力和征管水平，以构筑更加严密的个人所得税征管网络；按国际通行做法，对个人基本生活和人力资本投资实行税前扣除制度；实行实名制，以个人身份证号码作为个人领取各种收入、储蓄、计税的凭证和纪录，建立公民个人信用纪录与纳税人档案，并在全国范围内实行统一编码和计算机信息管理；积极发展税务服务体系，开展网上申报服务项目；强化对个人所得税重点地区、行业、人群的税收征管；在加大逃税的各种成本和风险方面，则需要提高稽查概率和增加对逃税行为的惩罚成本。惩罚成本包括：增加逃税的罚款比例；增加逃税者的心理与精神代价，特别要对那些社会公众人物的逃税行为给予曝光，使其名誉受损；建立公民个人信用记录体系，将逃税者列入黑名单；在任何国家，税收都是强制性的，没有现代税收就没有现代国家。中国加强征收个人所得税，还应重新建立市场经济条件下公民与政府之间的三大关系，即纳税人与收税人关系；公共产品消费者与供给者关系；公共财政支出与分配的监督者与被监督者关系。
五、改革房地产税制度，开征统一规范的物业税
目前税费制度政策待遇不一致，影响了房地产业的健康发展和普通百姓的切身利益，需要采取改革的措施从机制上解决问题。将现行房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并，转化为房地产保有阶段统一收取的物业税，并统一内外税制，取消房地产使用环节的各种收费，实现税不重征。根据这一设想，物业税将改变目前对房地产项目实行的多税种、多环节、重复课税的现状，把现行房地产运行过程中具有税收性质的政府行政收费并入物业税“遗产与赠与”税目。另外，将契税并入印花税，以简便税制，降低不动产交易成本，同时针对土地增值税存在的边际税率过高问题，取消60%一档税率，保留其余三档税率。具体实施中，物业税很可能以房地产的市场平均价格为基本计税依据，没有市场平均价格的，以评估值为计税依据；鉴于中国地区之间经济发展极不平衡，国家只规定物业税0.1%-3%的幅度税率，由地方根据本地区的收入水平和应税房地产的位置和用途，具体确定的适用税率。此外，物业税实行按年计税、分两次缴纳的方式，并在物业税开征的初期，减免税的范围可适当放宽，法定的人均免税面积可定为25平米，这样包括农村在内的大多数居住用房可以不必承当物业税的负担，而且只保留对公共设施、军事部门、行政机关等用房用地的免税。通过开征物业税适当吸纳一部分收费，有利于降低房地产的即期成本和售价，使房地产开发建设环节收费转为税收的部分可以分散到若干年来收回，不会明显增加房地产所有人每个纳税期的税收负担。同时，有利于促进城乡建设和房地产市场的健康发展，有效遏制恶意炒楼和投机性购房，控制房地产开发企业和在建项目的数量，对房地产开发进行市场化配置，抑制房地产投资快速增长，减少土地资源的限制和浪费。
循环经济作为一种新兴的经济发展模式，在发展过程中必然会遇到多种多样的矛盾和困难，目前正在实行的财税政策虽然在排污治污、合理运用资源和奖励优秀企业等的方面产生了一定的正面作用。但是，在发展循环经济的专项政策中支持力度还是不够全面。具体可以体现在以下几个方面：
（一）循环经济的界定政策不明确
循环经济的发展对可持续发展战略的实施具有重要的推进作用，政府部门出台的政策对循环经济给予了巨大的扶持力度和优惠力度。但是，对于循环经济的界定并没有一个清晰明确的政策能给予区分，这就导致许多企业打着循环经济的幌子来骗取政府部门的优惠。这就会使许多不法企业谋取到高额利润，从而扩大生产力度，这与可持续发展战略是相悖的。而那些真正的循环经济企业却会因此得不到应有的扶持和奖励。此消彼长，会对循环经济的发展十分不利。循环经济这种发展模式的区分在国外已经有了大体的模式，而国内信息交流的局限也是对循环经济界定不明确的一大原因。
（二）循环经济企业税务依旧较高
发展循环经济是能够造福子孙后代的经济发展模式，政府必须拿出诚心，且加大力度扶持。但是，目前的现状是循环经济企业在发展过程中还需要缴纳高额的税款，导致循环经济企业在资源循环利用、资源充分利用等方面发展创新上不够全面充分，技术资金的投入就会减缺。同时，技术的发展也会变慢。而发展循环经济已经取得一定成效的国家就会大力减免循环经济企业的税收，乃至不征税。用这种方式来加大对循环经济企业的创新投入。但是，我国政府对资源与环境的投入过少问题由来已久，日本对环境污染治理的投入已经达到了国民GDP的4%，而我国的投入仅仅占国民GDP的1.5%。从中不难看出，我国政府对发展循环经济并不是十分重视，想要达到“治大于污”的水平还有很大的差距。
（三）企业税务优惠针对性较差
在循环经济的发展中会衍生出许多种类的循环经济，包括水循环和其他资源循环等。这些多种形式的循环经济会有着各自的特点。但是，现行的循环经济税务优惠政策缺乏足够的循环经济种类的针对性。比如，适合水循环经济的的税务优惠政策对其他种类循环经济不尽合适。这就会导致大量的资源流失和循环经济发展缓慢。
（四）政府绿色采购不合理
虽然我国对政府的采购问题已经进行了多次研究，也已经产生了很明显的成效。但是，至今还有一些不合理的地方正在制约着经济的发展。首先，政府采购的规模较小，并且与发达国家一比就会发现，我国的政府采购支出远远低于其他发达国家，所占比重太低。其次，所采购的绿色产品缺乏明确的认证制度，有很多不符合绿色产品的商品鱼目混珠进入采购的范围。另外，政府的绿色采购行动没有真正的起到带动优秀企业发展的作用，监督机制不够完善。
（五）对循环经济的激励政策是短板
这一问题的存在方式主要是两方面，首先，对循环经济的激励方式的缺乏。目前，我们国家发展的循环经济企业都面临着制约多而激励少的窘境。另外，对循环经济仅有的激励机制力度不大。这就是政府财政投入的缺乏，对循环经济企业的优惠力度不大，导致循环经济发展缓慢。
二、循环经济发展的财政措施
（一）加大政府财政补贴
任何一个新生事物的成长都需要来自多方面的力量的维护和扶持，循环经济的发展也一样。国外在这一点就做得很好，每年对新兴经济的发展投入就占了当年政府财政支出的8%~10%。我国的环保事业起步较其他国家晚，更应该加大财政投入。我国也应多向发达国家学习优秀之处，为推进我国的可持续发展事业的研究和发展，应加大对循环经济的专项资金投入。
（二）设立优惠贷款
国外对循环经济的企业不仅仅会加大政府的财政投入，还会对许多企业提供优惠的贷款政策，不仅贷款金额多于其他企业，贷款的利息还会比其他企业少许多。用这种方式来扶持循环经济的发展取得了意想不到的成效。循环经济作为一种新型的经济发展模式，不仅场地要求较高，对科技的要求也很高。因此，投资多，获利周期长是其一大弊病，资金就成为了制约其发展的一大因素。所以，我国应建立专项资金，为其提供优惠贷款，扶持其成长。
（三）政府采购的带头作用
在社会的发展过程中，政府的采购行动势不可避免的。但是，在发展循环经济的大环境下，政府应起到带头作用。积极采购绿色产品，对不合格的“伪”绿色产品坚决抵制。同时完善绿色产品的界定机制，让好的产品受益，让不好的产品进行改进。
三、循环经济发展的税收措施
（一）改进多种资源的税收
我国资源数量丰富，但是我国的人口基数也众多，平均到每一个人头上就显得捉襟见肘了。因此，发展循环经济的税收政策首先要在资源上下功夫。自然资源有可再生资源和不可再生资源。所以，政府需要调整资源税款，调高不可再生资源的税款，同时相应降低可再生资源税款。对企业的资源使用形成一种正确的导向，使其多多使用可再生资源。
（二）把企业的排污费变为排污税
在企业的生产过程中，排污是不可避免的。但是，排污费的征收难免会有些不法企业钻空子，不按规定排污。因此，在笔者看来将排污费改为排污税是一个正确的决定。这样使得企业自己产生排污的意识，可以刺激企业改进自己的排污系统和生产结构。这对一些落后企业的产业优化也会产生积极的作用。
（三）定点征收垃圾税
伴随着生产水平的提升，城镇的垃圾问题日渐突出，这给循环经济的发展带来了很大的困扰。早些年爱尔兰就开始征收垃圾税来减轻城市的负担。由此，我国也可以尝试征收垃圾税，使得居民能自觉分类处理垃圾，为循环经济的发展做出贡献。
四、结语
任何一个国家政权的有效运行，都要由财政税收的保障。国家经济的健康发展和社会的持久稳定都有赖于良好的财政税收管理，它是国家财政体系的关键之所在。我国的财政税收管理体制在逐步完善，但是在目前的状态中还是存在着各种各样的问题，久而久之势必会影响我国财政事业的发展。下面简要分析我国财政税收管理体制中存在的问题。
（一）、体制运行还不够健全，有效控制也没有很好地进行管理。财政税收工作同时受到业务和行政的制约，在财政税收管理进行过程中，这样就会造成一定的弊端。部分管理工作者会目无法纪，为了自己的私利违背原则，做出影响财政税收管理顺利进行的事情。有些地方，税收人员不断削减，管理机构也在日益减少，使得管理力量单薄，而且缺少了组织的稳定性，工作人员缺少工作的激情，无法带动先进的管理。
（二）、财政税收的管理的监督监管不到位。税收管理体之中缺乏有效可行的监督机制，这会造成一种无责任和危机意识的状态，导致违法乱纪现象时有发生。
（三）、民主管理的形式在体制上只是空有口号并没有完全落实。部分地区不能落实民主管理制度，无法做到真正意义上的政务公开，即便有形式上的民主小组形式，但是并无实际意义。选举几乎都是大领导内定，不能通过民主决定，造成管理人员不够专业，无法以身正则，起不到任何监督监管作用。没有很好地要求，财政税收工作就不能很有序的运行。
（四）、在目前的税收系统中资金效益并没有得到完全的优化。即便在制度上将收入和支出分成两个部分，但是实际还是混为一谈，一起运行。而且在专项资金调用时需要层层过关，分批拨付，这就直接影响了资金在使用过程中产生的效益，从整体来看，各部门之间的权利、责任和利益没有完全有序化，分工不够明确，致使我国财政税收管理资金效益得不到提高，造成严重的浪费现象，阻碍了我国财政税收管理的快速发展和创新。
二、改善财政税收管理体制的创新之举
（一）、财政税收的管理体制需要完善，必须要根据实际的需要整改体制。就目前状况来说，我国的财政税收管理体制依然不够健全完善，并且在这个体制的建设中始终循环着集权分权，而且影响深远。在财政税收的管理上，目前我们的状态是很疏忽的，工作人员对于管理的认知观念也是比较淡薄。要改变这一局面必须要加强财政税收管理体制的整改，并将此工作作为现行财政工作的最主要的任务。在这一过程中首先很重要的一点就是要强化制度规范，加强法律权威；同时财政税收管理秩序也要稳步的落实，做好财务管理机制的完善，对于债务管理要加之强化，避免出现不正常的债务现象，使得财政税收管理关系处于健康、和谐的关系之中，能够有效的促进其适应时代的发展。
（二）、财政税收管理工作中的主要执行者是工作人员，因此提高工作人员的综合素质，并加强绩效评估，深化体制整改的强度只管重要。税收管理工作要想取得很大的成效就需要由综合素质高的工作人员。人是管理运作的主要传达方，因此为了财政税收管理工作的有效开展必须要加强工作人员的综合素质。为此，我们必须要形成成文的规章制度，并采取有效措施进行定期的培训以强化行动观念。并且对于财政税收的专业知识以及培训材料，要加强规范创新，优化知识结构，使得管理服务与理论指导相统一，提升整体的协调能力和办事效力，为大众提供优质的服务。同时要做到有效的精兵简政，尽量减少繁冗机构，降低自身成本支出。绩效评估对于提高工作人员的积极性有着良好的作用，因此在税收管理工作也实行绩效评估，会大大提升工作人员形象，提高工作积极性，提高财政管理工作的效率。
（三）、收支是财政税收的体现，收入和支出要有明确界定以避免出现混乱管理的现象。管理中会有很多的经济措施，对于收支的管理要利用好可行措施，建立一整套可行方案和体系。在人员管理上要认真做好收支项目的分配，根据实际情况和市场需求，遵循一定的原则明确收支范围的定义，科学确定税负比例，并且合理配置各种税收服务领域，推进区域公共服务均衡化的发展；还要明确财政税收管理职责权限，进行相关的职责划分，逐步把财政税收管理归入预算管理范围之内，同时调整在税源转移以及跨区域分配过程中出现的不公现象，降低市场或者国家政策等因素对于财政税收收入的影响。财政税收工作要想稳步健康地发展，就必须要有一个长期的健康机制，因此我们要为了社会的可持续发展，做好税收机制的运作。
（四）、资金作为财政税收的体现，必须要提高使用效益。我国的财政税收一般都是用在公共事业上，但是随着市场经济的发展，我们必须要提财政税收资金的有效使用，使其发挥有利的效益。财政税收管理部门要整合财政税收资源，公开化、透明化财政税收，加大对潜力事业的扶持，并为了信息的有效传递，为了资源的共享做好一个共享机制。在这个过程中，管理部门要适当的照顾基层发展，现在基层发展需求的扶持比较渴望，税收资金在这一方面会有很高的效益体现。最重要整个资金的使用过程要有一个完善的监督机制的管理，以最大化资金的使用效益。
三、结束语
一、我国目前失业问题现状
我国是一个人口众多的国家，人口增长使得劳动年龄人口处于上升趋势，劳动力供给量过大，且长期持续快速增长。近年来，我国城镇登记失业人数和失业率的数字如表1所示。
我国城镇登记失业率1993年为2.6％，经过10年，2003年达到了4.3％，虽然失业上升势头在2004年后有所遏制，但在一个较长的时间内，中国仍将面临沉重的就业压力。据统计，今后几年，我国城镇每年需要就业的人数将保持在2400万人以上，而新增岗位和补充自然减员大约只有1200万人左右，供大于求的缺口约在1200万人左右，就业矛盾十分突出。有学者研究，我国目前失业人口增加有以下几方面的原因：(1)体制转型，隐性失业问题凸现。在计划经济体制时期，国家为了实现高就业，人为地在国有企业安置了大量的职工，形成了“高就业，低工资”的局面，虽然缓解了社会就业压力，却大大超过了国有企业本身的有效需求。我国目前处于经济增长方式转变和经济结构调整时期，使我国长期存在的人均资源不足、居民消费率低下与劳动力总体素质不高、劳动力总量明显过剩的矛盾凸现出来，使传统经济体制下存在的隐性失业逐渐转化为显性失业。(2)技术进步对失业的影响。随着知识经济的到来，资本密集型与技术密集型行业越来越占领整个生产行业领域。与之俱来对劳动力的需求也发生了新的变化，要求劳动力掌握一定的技术与技能，但这些新的劳动力需求却与旧的劳动力供给不相适应。(3)农村剩余劳动力的影响。我国是农业大国，农村人口所占的比例非常大，而土地资源却十分有限。随着科学技术的不断进步，越来越多的农村剩余劳动力出现。由于城乡收入差异，进而导致农村劳动力进入城市的概率增大，而受其掌握的技术与技能的影响，这些劳动力不能有效地向其他部门转移也造成失业比例增加。
二、财税政策对解决失业的效应分析
财税政策作为国家重要的宏观调控手段，在缓解失业压力和促进就业过程中担负着重要职责。
1．财政支出对就业的影响：(1)财政可通过投资性的支出直接增加就业岗位。如政府通过财政拨款兴修水利、进行基础设施等工程、项目的投资，从而创造大量就业机会，缓解失业压力。(2)政府通过采购各种商品和劳务的购买性支出，增加对社会商品和劳务需求，从而刺激企业的生产，促进企业的投资行为，间接增加就业机会。(3)政府通过各种转移性支出，增加社会成员的收入，这些收入按一定的比例转化成消费和储蓄，从而增加对社会商品和劳务的需求，间接增加就业岗位。(4)政府在再就业培训、职业介绍服务、产业结构转化等方面增加财政支出，如通过财政补贴、税式支出等手段，可以缩短工人寻找工作的时间，增强工人在不同岗位的就业适应能力，减少在流动过程中产生的摩擦性失业以及产业结构转换中造成的结构性失业。
2．税收政策就业效应主要通过税收对劳动供求的影响来体现：(1)税收对劳动供给的影响。税收参与社会收入分配的功能，主要体现在劳动收入效应和替代效应。如果收入效应大于替代效应，征税对劳动供给是个激励作用，它促使人们增加工作、增加劳动；如果收入效应小于替代效应，征税对劳动供给就会形成超额负担，人们会选择闲暇，而减少劳动。(2)税收影响劳动总需求量。税收对劳动总需求的影响，主要表现在运用税收调节，刺激投资，促进经济发展，增加就业机会。税收对私人投资刺激效应，是通过调整税种、变动税率以及税收优惠等措施实现的。如企业所得税中允许投资抵免、加速折旧等措施，会鼓励私人投资，对新兴产业给予减免税优惠，会鼓励新兴产业的发展；税收对公共部门投资刺激应是通过税收规模对政府投资规模的影响来实现的。政府如果将税收收入用于增加公共投资，势必会增加就业机会。另外，政府对高收入阶层征收的个人所得税中一部分将用于社会救济和社会福利支出。增加社会购买力，提高社会有效需求，有利于整个社会就业水平的提高。
三、以往解决失业的财税政策回顾
从2002年，我国实施了积极的就业政策，各级财政部门调整财政支出结构，努力加大就业和再就业资金投入力度。仅中央财政安排的就业补助资金就由2003年的41亿元，增加到2007年的238亿元，2008年中央财政安排的就业补助资金为260亿元。同时，地方财政部门也相应增加就业补助资金的投入，2006、2007年，地方各级财政安排的就业补助资金分别为89亿元和126亿元。各级财政部门针对就业困难特殊群体采取直接扶持的财税政策：
1．支持和促进残疾人就业。一是加强残疾人就业保障金的使用管理。用人单位安排残疾人就业达不到规定比例的，都应缴纳残疾人就业保障金。残疾人就业保障金纳入财政预算管理，专项用于残疾人职业培训，以及为残疾人提供就业服务和就业援助。二是国家对安置残疾人的用人单位和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠。三是中央财政为残疾人康复扶贫贷款安排贴息补助资金。
2．做好大学生就业工作扶持。为了鼓励高校毕业生为西部地区、边远地区和广大农村的公共事业提供服务，各级财政对大学生的生活费(或工资)、享受相关保障待遇应缴纳的费用等按规定给予补助。另外，对毕业后自愿到艰苦地区、艰苦行业工作，服务达到一定年限的学生，其在校期间的国家助学贷款本息由国家代为偿还。对自愿到西部地区及县级以下的基层创业的高校毕业生，其自筹资金不足时，也可申请小额担保贷款；对从事微利项目的，贷款利息由财政承担50％。
3．提高农村转移劳动力职业技能和就业能力。一是免费的公共就业服务，如就业政策咨询、职业指导、职业介绍等；二是对符合条件的进城务工农村劳动者参加职业培训的，根据其就业状况，各级财政给予相应的职业培训补贴；三是对进城务工农村劳动者通过初次技能鉴定(限国家规定实行就业准入制度的特殊工种)，取得职业资格证书的，从财政安排的就业补助资金给予一次性职业技能鉴定补贴。4．对于大龄、身有残疾、享受最低生活保障、连续失业一年以上，以及因失去土地等原因难以实现就业的就业困难人员，除了可以按规定享受税收优惠、小额担保贷款、免费职业介绍、职业培训补贴等政策外，专门针对就业困难人员的财政补贴政策。主要包括：一是对各类企业招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在相应期限内给予基本养老保险、基本医疗保险和失业保险补贴；二是政府投资开发的公益性岗位，要优先安排符合岗位要求的就业困难人员，并在相应期限内给予上述三项社会保险补贴和适当的岗位补贴；三是对就业困难人员灵活就业后申报就业并缴纳社会保险费的，给予一定数额的社会保险补贴。
5．几年来，国家出台了一系列针对下岗失业人员的税收优惠政策。一是鼓励下岗失业人员自谋职业和自主创业。对下岗职工从事个体经营涉及增值税和营业税的，将增值税和营业税的起征点提高。对下岗失业人员从事个体经营的，按每户每年8000元为限额，依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。二是鼓励企业吸纳下岗失业人员。对符合条件的企业新增岗位吸纳下岗失业人员的，按实际招用人数定额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税，定额标准为每人每年4000元，省级人民政府可根据本地区实际情况在此幅度内上下浮动20％。三是鼓励国有大中型企业通过主辅分离辅业改制分流安置富余人员。对通过主辅分离辅业改制成立的经济实体，吸纳原企业富余人员达到30％以上(含30％)的，从事工程总承包以外的建筑企业吸纳原企业富余人员达到本企业职工总数70％以上(含70％)的，免征企业所得税。上述税收减免期限最长不超过三年。
四、进一步完善解决失业的财税政策
1．实行有利于就业的财政支出政策
(1)加大财政对就业和再就业工作的资金投入。从世界发达国家情况看，各国财政促进就业支出占GDP的比重一般在1％左右。我国虽然是发展中国家，但在目前面临较大就业压力的情况下，也应努力增加财政对职业介绍、职业培训等再就业的支出，提高财政对再就业支出占GDP的比重。因此，各级财政部门特别是地方各级财政部门要大力调整财政支出结构，通过预算内外各种资金渠道积极筹措资金，加大再就业工作的资金投入。
(2)增加财政对公共项目的资金投入。就业、再就业与经济增长有着正向连动关系。经济增长越快，向社会提供的就业机会就越多。一定的经济增长是扩大就业岗位和创造更多就业机会的前提条件。世界各国尤其发达国家的经验表明，在3％的GDP．增长基础上，GDP增长速度每提高2个百分点，失业率便下降1个百分点；反之，GDP每下降2个百分点，失业率便上升1个百分点。应实施积极的财政政策，通过财政支出，拓展公共投资项目，刺激需求，保持国民经济协调健康地较快发展，从而提高经济对就业的吸纳能力，增加工作岗位，促进社会就业。
(3)进一步推动新的、更具规模的专项基金的启动。要推动就业工作，实现以创业带动就业，就要实行有利于创业的财政支出政策，设立专项基金，对创业活动提供财政资金支持。中小企业是创新创业的主体。为了帮助中小企业解决创新创业缺少资金的问题，有关部门已经设立了专门的基金项目。目前，在已有的各项基金基础上，还应进一步推动更新、更具规模、更有针对性的专项基金的启动，尤其是推动地方政府创业基金的设立、完善和发展。
2．实行有利于就业的税收政策
(1)调整完善促进国民经济发展的税收政策。经济发展是增加就业的前提，只有促进经济持续的发展才能带动更多的就业。进一步推进税制改革，调整完善鼓励高新技术产业发展、促进经济特区发展、鼓励西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起的税收政策，利用税收政策促进经济发展带动就业的增加。
(2)大力促进个体私营经济及其他非国有经济的发展。个体、私营经济是吸纳劳动力较多的领域，据统计，到2006年底，私营企业从业人员达到4700万，吸收75％以上的城镇就业人口。我们应不断调整完善有关政策，消除现行税制中一些不利于中小企业和个体经济发展的因素，体现税收政策的统一性和公平性，为各类经济主体提供公平竞争的环境。可借鉴欧盟国家的做法，对中小企业利润再投资给予所得税优惠；降低对其课征的个人所得税的边际税率；简化中小企业的征收管理程序；另外，开征社会保障税，加强对中小企业职工的社会保障，也是引导其走可持续发展道路的重要条件。
（一）昆明市土地征收补偿制度不完善近年来，昆明市为城镇化的建设把土地作为主要的资源进行扩大，土地的收入管理存在制度上的不规范。被征土地的补偿费用没有按规定留在地方财政用于土地的开发，而是大部分被用在城市的开发；土地出让金的预算管理不完善，监督体系不健全，农民得到的补偿费用与出让金存在很大的差距，使得农民的利益受损。加之对失地农民的补偿及安置途径单一，对其就业及保障制度考虑不够充分，使得农民向城镇的转移受阻，也加大了“三农”问题的难度。
（二）昆明市城镇基础设施投入不足当前，昆明市基础设施建设的有关规划还不够完善，政策的实施存在相应的难度，导致实施的效果不容乐观，相应的建设资金被挪用到城市开发与扩张。基础设施建设的重要性不言而喻，它是城镇赖以发展与持续成长的基础。但是，昆明市的基础设施建设滞后于经济的快速发展，基础设施的建设没有同步于城镇化的进程，其中资金的投入较为缺乏导致环境的承载力过大也是其中重要的一个因素。如果不全面的健全基础设施建设的相应投资体制，昆明市的城镇化在受阻的同时会出现交通不完备、环境污染的问题。
（三）公共服务的覆盖面窄公共服务的提供需要地方财政给予强有力的支持。在发展过程中昆明市政府更加注重于经济的发展，追求昆明市在经济发展上的高速增长，而对居民的医疗、社会保险、文化建设等经济效益产出不明显的公共产品没有给以足够的重视。由于制度存在着一定的缺陷，虽然昆明市的经济长期以来保持着一定速度的增长，对公共服务的投入也在不断的提高，但是也造成了公共服务覆盖窄的局面，大量高效优质的文化、发达科技、医疗卫生等资源主要集中在昆明市区，导致了市区与农村地区之间公共产品及公共服务的差距扩大。
（四）城乡收入差距持续扩大由于长期的二元制社会体系的发展，城乡发展一直处于不平衡的状态，城镇居民的收入长期高于农村地区，随着城镇化的逐步推进，使得人才及各种资源不断向城镇集中，导致城乡的经济水平及收入差距进一步扩大。城镇资源的集中及经济的快步发展，使得大量农民涌入城市寻求就业机会，农村人口的大量进入增加了昆明市生产生活的压力，也带来了生态环境的承载加大，不利于城镇化的进一步建设。
二、促进城镇化健康发展的财税政策建议
（一）完善保障制度，保障失地农民的权益对现有的财税政策进行深入的改革与优化，建立城乡一体化的保障机制。现行的土地征收补偿机制应经一部改革，制定统一的补偿标准，健全补偿的机制，避免出现高价征地与低价征地同时存在的现象。同时，完善失地农民的社会保障体系，为失地农民的就业及创业提供政府支持。基于昆明市情，应将失地农民及农民工纳入管理范畴，逐步建立失地农民的养老保险、医疗保险及其他社会救助，给予独立的核算与管理，并制定相应的法规进行管理监督，为失地农民建立健全保障制度，为城镇化的进一步推进提供良好的社会基础。
（二）增加可支配财政资金，为公共服务提供资金保障地方财政的增加对于在城镇化进程中实现其职能有着重要的意义，一方面，城市财政为城镇的基础设施建设提供支持，使其满足城镇化的发展需求；另一方面，可以促进城镇化建设中公共产品的提供，以匹配经济的发展。昆明市政府应满足财权事权统一的原则，在不违背中央政策的情况下，合理增加政府的可调配财政资金，充分保证政府的经济职能作用，确定市一级政府的职责和权力，改革现行不匹配经济体系的财税政策，为城镇化的健康发展提供完善的财税政策。
（三）促进昆明市城乡居民福利水平的公平化建立城乡一体化发展的公共财政体制，以此来完善转移支付政策，实现昆明市城乡一体的福利政策，提高昆明市城乡文化、科技、医疗卫生等公共服务的覆盖范围。首先，提高失地农民及农民工的社会福利，使其享有与城镇居民同等的福利政策；为失地农民及农民工的就业及创业提供政府支持。其次，提高“三农”的支持力度，增加农民的财政补贴，使其留在农村以发展农村的经济，不能为了实现城镇化而放弃农村的改革与发展。再次推进农村基础设施的建设，增强农村的公共服务水平，促进城乡一体化发展。
（四）城乡一体化的就业机制促进农民增收转移农村的劳动力以提供就业机会是完善城乡就业一体化的核心。昆明市应深化“新农村建设人才保障工程”，全方位提高农民的就业技能及职业素养，促进农村剩余劳动力的流转，建立农村人口的自由流动、城乡就业一体化的就业机制，扩大就业的渠道，增加就业岗位，为农村居民创造更丰富的就业机会以及适合的岗位。加快建立完善的城乡就业服务机制和公共职业介绍机构，推行就业信息的共享机制，促进城乡就业网络信息的建立；政府要大力支持与发展全方位的农民教育及就业的培训工作，提供农民的素质与服务水平。建立建全农村的社会保障及劳动保障机制，为农民的劳动及生活提供保障；对税费的减免、社会保障的补贴进一步落实，同时鼓励外出就业的农民工在学到先进的技术后回农村进行创业，促进农村地区的工业化发展，从根本上改善农民生活，增加农民收入，促进城乡的共同发展。
三、结论
一、大学生实习成本是一笔不小的经济开支。
成本是商品经济的价值范畴,是商品价值的组成部分。是为过程增值和结果有效已付出或应付出的资源代价[1]。也就是说是为了达到特定目的而发生或未发生的,可用货币单位加以衡量的价值牺牲[2]。据此,大学生实习成本可理解为,为增强大学生未来谋生的专业技能,对其实习机会、实习过程予以投资所付出的经济价值。主要包括实习联系费、实习期间的房租、交通费、餐费、水费、电费、网费等等。
1、大学生毕业实习成本开支的整体描述。
近年来,大学生实习成本不论人均还是总和都呈攀升之势。笔者每年都注意选取上海、长沙、西宁、南宁、西安等地的部分大学的部分应届毕业生的毕业实习成本数据,统计得出,2003 年五地的大学毕业生人均每月实习成本780 多元,2005 年是1100 元,2006 年是1160 元,2007 年是1300 元左右,2008 年是1500 多元,2009 年达1520 元。这仅指大学生个人承担的费用成本。
2、大学生暑假实习成本开支情况。
调查材料一:海峡导报记者詹文等人于2008年8 月对100 位在厦门实习的大学生进行调查,调查对象为厦门大学、集美大学、厦门理工学院、福州大学、福建师范大学、湖南大学、武汉大学等院校在厦门实习的大学生。统计发现:一是这100 名大学生,超过六成表示实习的目的是想锻炼自己;其余的实习生则是为了躲避父母约束,或觉得在家太无聊,别人都去实习了,就随大流而去实习。二是处于就业压力,近70%的大学生从大一开始,就利用暑假实习。三是许多单位不愿收实习生。这100 名大学生有79%是通过熟人推荐找到实习单位,其中63%是父母出面帮忙联系,其他大多是通过朋友、老师或师兄师姐等途径介绍的,只有21%的大学生是自己联系上实习单位。四是实习成本平均1704 元/ 月,吃饭和住宿是其中最重的两块。五是大多数单位不提供实习补贴。只有个别单位,对于有合作协议的对口院系会为实习生提供几百元的生活补助[3]。
调查资料二:南京工业大学应用数学系07 级一班学生对南大、东大、南财大、南工大150 位在校学生2009 年暑期实习成本做了调查。资料显示:一是联系实习单位难。这150 名大学生中有123 名(占82%)是通过熟人关系推荐到实习单位的,其中70%是由父母出面帮忙介绍的,其他则是通过校友、亲戚、老师等途径介绍。有27 位学生(约占18%)是自己联系实习单位的。此外,很少有人能一次找好实习单位,约90%的大学生找实习单位超过了一次,其中60%的大学生找过3 家以上才确定下来,还有个别实习生前后花了半个月找了10 家企业才确定实习单位。二是实习期间成本开支大。实习期按45 天计算,这150 名大学实习生实习期间平均成本达2577 元。其中,有87 人(占58%)的实习成本达到了3000 元;48 人(约占32%)的实习成本在2000-3000 元之间;花费1000 元到2000 元实习成本的仅有10 人,只占6.67%,花费1000 元以下实习成本的仅有5 人,约占3.33%。
不少学生反映,实习成本比在学校的生活成本要明显高出1 倍。而吃饭、住宿、交通成为开销的三大块。据分析,实习成本超过2000 元以上的学生,主要是外地学生,不少大学校园暑期关闭宿舍,且大学校园离城中较远,为了能正常实习,外地学生必须在城里租房住。此外,多数实习单位不负责实习生吃饭,因此,实习学生每天吃饭必须自己掏钱。
加之实习单位多数身居城中,吃饭成本较高,普遍超过了20 元[4]。可以想象,暑假短期实习的成本都有这么高,那毕业实习期间的实习成本就更不是一个小数目了。
二、大学生实习成本负担问题解决的必要性。
1、关系到大学生能否顺利成为技能型人才。
实习,特别是毕业实习的任务在于不断提升大学生的专业技能,进一步加深对职业与行业的了解,确认喜欢或擅长的职业;让大学生接触到真实的职场,以便毕业工作时更快、更好地融入新的环境,完成由学生向职场人士的转变;在于获取一定的实习经验,增强其就业时的竞争优势。如果大学生经济困难不能如期正常实习,或因实习成本负担过重而终止实习,就必然影响其高技能人才的成长或实习目的的达成。
2、关系到大学生能否坚持走专业化职业化道路。
大学生未来人力资本的专用性、职业性取决于大学生在校期间持续不断的专业学习、实习。在大多数实习生和用人单位没有形成法律上的
劳动关系,没有形成劳动合同上的劳务关系,用人单位没有义务付给实习生报酬的背景下,在国家还没有正式出台实习报酬的规定之前,我们如果没有能力解决大学生“实习成本”负担问题,实习单位如果让实习生拿不到报酬或者报酬很低,那就可以推测,平时连生活费都紧张的贫困大学生要维持半年的实习的难度,很可能放弃专业实习而改行或降低其专用性,在实习期间廉价出卖自己的劳动力,更不要说毕业实习期一年或两年了。 3、关系到用人单位能否持续拥有优质的人力资源。
大学生优质人力资源的形成不只是大学生个人的行为,还应该是社会各界共同的责任。企业作为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济组织和用人单位,理应为大学生实习成长提供锻炼机会,而不能因为接受实习生要增加企业成本,而拒绝或不重视大学生前来实习。企业等用人单位要在社会责任与逐利行为的平衡中找到支点,要在政府有关财税政策的引导下,积极回到社会责任履行的平台上来,给予实习生一定的薪酬设计,确保大学生人力资源前期开发有序进行而不中断。只有这样,实习单位才有可能优先获得自己所需的各类人才,社会才能储备一定数量的优质的劳动后备军供用人单位选择。
4、关系到家庭企业社会能否和谐发展。
大学生的实习成本既具有经济成本属性,也具有机会成本、社会成本属性。一是实习成本牵涉到每个大学生家庭经济的整体开支和家庭幸福。有资料显示,四年左右的大学学费常常使一些没有多少经济收入的农村家庭和企业下岗职工家庭陷入“赤贫”境地;还有,在经济压力下一些大学生出现了心理障碍、偷盗问题;因学费开支,一些家庭经济拮据,而不惜债台高筑,其结果又引发一系列矛盾与问题。二是实习成本制约着实习企业人才培养机制的有效性,影响企业利益的再分配格局。一方面,企业缺岗少位,实习生动手实践少,特别是“不被理睬”,不付实习薪酬,就会加剧实习生与企业之间的矛盾,损坏企业口碑形象;另一方面,若大量使用实习生,按员工标准支付薪酬就会分割正式工的利益蛋糕,加剧实习生与正式工之间的竞争。如果大学生实习成本有财税政策做引导,或作依据,那么实习生、正式工、家庭、企业的利益承担底线就可能被认为没有被破坏,反而会趋向彼此相对满意,给社会和谐带来促进与活力。
三、大学生实习成本由谁来负担。
1、大学生实习成本应该由大学生本人及其家庭负担。
此观点的依据是为了减轻各地方财政负担。据国家财政预算内教育经费拨款现值和国家社会人均教育经费支出现值等重要数据显示,培养一位大学生至少要花20 万,大学每节课的成本在50 元左右。国家的教育投入远远大于家庭的教育支出。近年来,相关的教育资源配套设施建设费用主要是通过各地方财政扶持实现,可见地方财政负担不轻。
其实,这种观点是只见树木不见森林,与教育投资占GDP4%的国际线相比,我国教育投资的比重还不够;教育投资的方向与结构还不合理;对教育实习成本的投资几乎还是空白。当然,在大学生实习成本负担上,大学生及其家庭还是不能回避的。如果是寒暑假短期实习,其实习成本由学生本人通过家庭帮助还是能承受的;如果是毕业实习,由于实习时间较长(一般在半年以上),其实习成本由学生本人及其家庭承担显然是不够的,特别是对那些贫困学生而言,更是不可能的。
2、大学生实习成本应在企业薪酬设计中补偿。
此观点的依据是有劳有得。如果撇开大学生在校期间的阶段性专业实习,单就毕业实习的现状来看,其基本上是顶岗实习,更多地具有岗位就业特点。同时,有部分实习生通过签订劳动合同,与实习单位形成了劳动关系,甚至有部分实习生的人力资源在毕业实习的后阶段就资本化了。因此实习生根据按劳分配的原则享有薪酬是理所当然的。再者,企业作为社会成员,不管实习生是否为企业创造了价值,从社会责任履行的角度也应该给予一定的薪酬补偿,以体现企业的人本情怀和特有文化。
3、大学生实习成本应由学校、企业、政府、社会、实习生及其家庭合理分摊。
此观点的依据是大学生实习成本是一种社会成本。因为大学生的成长,不是大学生本人及其家庭,不是学校、企业等某一组织个体内生的演进过程,其获益者也不仅仅是大学生自身,而是有利于整个社会的具有一定公共利益色彩的事情。在“外部效应”的影响下,大学生利用市场机制往往难以实现资源(如实习单位资源)的有效配置,还需要政府公共政策适当干预。具体地讲,就是学校、企业、政府、社会、实习生及其家庭等主体在实习成本的负担上要有所为。由于学校收取的学费,一般都包括了实习期间的有关联系费、部分实习材料费、基本交通费等,因此大学生实习时(这里的“实习”仅指学校统一安排的实习,不包括学生寒暑假自主进行的实习)的这部分费用应由学校承担,而大学生也要注意维护自己的知情权、利益权。至于实习期间的房租、餐费、电话费、网费、水电费等自然应由实习生本人及其家庭部分承担,或者由企业以合理的薪酬形式予以补偿实习生的实习成本。对于这点,笔者在“大学实习生薪酬设计的依据与选择”一文中已有论述。在这里,笔者要特别强调的是,政府的财税政策要对实习生的实习成本予以特别的支持。
4、大学生实习成本负担需要财税政策支持的理由。
(1)企业不愿意接受实习生。计划经济时代,高校实习由上级部门安排,不存在什么问题;实行市场经济后,“企业往往不愿接收实习生,怕影响到精力和金钱,珠三角大量的外资企业尤为突出”[5]。在买方市场下,不少用人单位追求短期用人成本最小化和产出效益最大化,不愿意培养实习生,增加人力物力负担;一些用人单位在招聘时强调工作经验,不愿意接受实习生,承担社会责任;一些企业担心实习生在实习中出现意外伤害,故尽量不使用实习生。当然,一些实习生因自身素质或其他因素,不能认真对待实习,使一些用人单位不愿意再接纳实习生。此外,实习学生专业水平的局限性和大流动性带来的不稳定性,也使用人单位顾虑“做嫁衣裳”
而不愿意接受实习生[6]。因此,需要财税政策引导和国家立法来约束。
(2)企业不提供实习补贴。有人曾对324 名法学专业学生实习时是否获得报酬进行了问卷调查和网上收集,统计结果发现[7],到
法院、检察院等机关实习的实习生分别有112 人和54 人,却没有一分钱报酬;到律师事务所和其他单位实习的实习生分别有67 人和91 人,虽分别有180 元和310 元报酬,但与实习生为实习单位所创造的利润相比相差甚远。目前,大学生实习中“免费打工”现象普遍,即使有一定的报酬,也与实习生劳动付出不呈正比,更不要说能补偿实习生的实习成本了。2009 年7—8 月,来广州实习的武汉某大学16 名学生,其中9人实习无报酬,而暑假实习成本花费2000—3000元[8]。此外,“倒贴实习”现象也常见。很多实习单位不仅不为实习生提供补贴和报酬,而且一些日常的费用如外出办事的交通费和餐费也要实习生自己埋单[9]。说起工资的事情,有些企业单位甚至说,既然是实习,就是一种学习,学习是要交学费的,哪有企业倒贴的道理。一些常年招收实习生的用人单位认为,不支付实习生工资是企业节省成本开支的一种方式考虑;利用大多数学生实习期间没有形成法律意义上的劳动关系这点,不付实习生工资和补贴;或者把实习生当作廉价的劳动力使用。 (3)实习基地建设需要财税政策支持。据专业调查机构调查显示,社会可供实习的岗位远远不能满足大学生实习的需要。金融危机以来,能提供实习岗位的企业大多集中在北京、上海等大中城市,而占全国企业总数的99%以上、吸纳75%以上从业人员的中小企业却很少对大学生开放实习机会,二级城市实习职位更少[10]。以上海市为例,2008 年上海共有毕业生14.1 万人,2009 年毕业学生15.8万人,2010 年将达16.8 万人。而可供实习的岗位供不应求,2008 年,上海只组织了3.98 万人参加实习,仅占当年大学毕业生人数的四分之一;2009年由上海市教委提供的实习岗位与2008 年的岗位数大体相当[11]。可见,在企事业单位不能满足大学生实习的情况下,必须在政府主管部门主导下,采取市场化运作方式,由政府出台税收优惠等各种政策,鼓励企业积极联合国际国内知名企业与高校密切配合,共同建立和提供大学生就业实训基地。
(4)学生利益维权没有取得法律政策的有力支持目前,国家还没有法律条例对实习这一概念进行定义,没有明确其适用范围;没有规定各企事业单位接收实习生的责任、义务、激励机制、补贴、评估考核办法;没有规定大学生实习劳动、安全、报酬等管理办法,保障学生的合法权利;没有培养全社会的实习概念和意识,使之成为一种制度。因此,实习生很难用法律条例或政策为自己维权。
四、大学生实习成本负担与财税政策支持的关系。
1、从大学生实习成本负担对财税政策的影响来看。
大学生实习成本负担就是对大学生实习成本的一种投入。对实习成本负担越多就意味着为大学生提供的实习机会数量越多,实习质量的保障越高;而实习的机会越多,质量保障越高,就越有利于技能型人才的发展;而优秀的技能型人才越多就意味着对社会的贡献就越大;从长远来看,其上缴的“流转税”和“个人所得税”就会越多,对国家财政政策的支持就越有力。可见,大学生实习成本的投入与高技能人才的发展呈正相关关系,而高技能人才的发展又与税收收入呈正相关关系,故大学生实习成本的投入与税收收入也呈正相关关系。
有关数据证明,从20 世纪70 年代到90 年代中期,美国的适龄劳动群体中,接受过16 年以上教育培训人员的年薪水平远远高于教育年限较少的群体。同样,在我国各类收入群体中,接受过较好职业教育与技能培训的技能型人才的收入水平和收入增长速度都是较高的。
此外,“明瑟收益率”原理也能证明二者之间存在正相关关系。“明瑟收益率”是国际上教育年限收益率的通行指标[12],是利用明瑟收益函数计算的教育边际[！]收益率,它反映受教育者多受一年教育的收入变化率。随着在我国收入分配格局的不断变革,教育因素对个人收入分配的作用越来越大。可见,对实习成本的投入,能促进技能型人才发展,进而能提升高技能人才的个人收入水平和纳税能力,丰富税源结构,增强国家财政实力,构建稳固强大平衡的公共财政体系。
2、从财税政策支持对大学生实习成本的负担影响来看。
财政政策是国家宏观调控的重要工具,是通过财政支出投向与结构上的引导,税收负担水平的相机调整,结构性税制的区别对待等制度安排来发挥作用的。财税政策对大学生实习成本的负担主要表现在导向与扶持功能上。
从行为规范的意义上讲,就是为了实现特定的社会经济目标,主动调整财政分配过程和分配关系的基本准则和行为方式,也就是引导微观经济主体(如企业)选择确立“道路规则”。如为适应后工业经济时代对人才的需求,2005 年10 月颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35号)就进一步明确了财税政策扶持技能型人才发展的政策导向;为培养技能型人才,规范高等院校大学生实习,从2009 年1 月起广东省就《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例(草案)》向社会广泛征集意见。
从政策操作层面上看,就是公共部门通过参与国民收入的分配过程,所形成的既定社会产品分配模式,也就是凭借税收负担的差别对待、公共支出的重点投入,以体现政府鼓励抑或限制某一产业或部门发展的政策意图。如针对职业教育实训条件这一薄弱环节,2004 年,教育部和财政部专门出台了《教育部财政部关于推进职业教育若干工作的意见》,拨款1.1 亿元,共支持了50 所职业院校的实训基地建设。2005 年,总理在全国职业教育工作会议上指出,“十一五”期间中央财政对职业教育投入100 亿元,重点用于支持职业教育实训基地建设。
可见,财税政策的导向与扶持功能巨大的。特别是在市场经济条件下,由于存在“外部效应”,市场机制自身往往难于实现资源(实习资源)的有效配置;加上一些企业对技能型人才的培养(如接受大学生实习)方面存在“搭便车”的心理,淡化自己应尽的社会责任。这样,就需要政府加以适当干预,通过制定大学生实习成本合理负担的财税政策,通过财政补贴、贴息、税收减免等形式来引导企业接受大学生实习。
五、构建大学生实习成本的财税政策支持路径。
1、在国家职业教育的投资现状中把握现行财税政策存在的问题。
为了培养职业技能型人才,从1986-2001 年,16 年间全国职业教育财政投入共计9 亿元;2004年,为改善实习条件就投资1.1 亿元;2005 年,为建设职业教育实训基地就投资100 亿元。这些财政投资在促进技能型人才发展的同时,仍然存在如下问题。一是涉及高级技能型人才发展的财税政策散见于各类法律法规中,政策取向缺乏系统性。使得技能型人才成长(如企业接受大学生实习的补贴与激励标准,企业与高职院校合作建立实训基地的相关支出,能否如实税前扣除)的相关财税政策的覆盖范围不再存在明显的真空领域。二是公共财政教育投入总量少,市
(地)一级政府可调控的财力不足,还没有达到4%的教育投资基本底线。三是财政支出结构不尽合理。向一般竞争性领域投资过多,形成财政供给“越位”;而对社会公共产品如社会保障、基础教育、重点事业、基础设施、环境保护和科研等方面保障不足,形成财政供给的“缺位”。四是预算外资金收支管理缺乏统一协调,在预算管理上还没有单独编列技能型人才专项预算。五是还没有健全公共资金投入的绩效评价体系。 2、在深化公共预算改革的过程中建立实习成本单独列示的预算制度。
目前,对技能型人才教育培训的资金投入存在政出多门的现象:各级教育部门的高等和中等职业教育经费、各级发展和改革委员会拥有的职技培训基本建设资金的二次预算分配、税务系统以税收优惠形式体现的促进技能型人才培养的税式支出预算、民政部门对民间组织技能型人才培训的支出等。为此,有必要借鉴市场经济国家的复式预算体系中的特别预算形式加以单独列示,结合推进中的政府收支分类改革,按照技能型人才培养的类型与模式,建立以政府财政部门为主导,以教育系统部门预算为基础,重新划分技能型人才教育与培训投入的收支分类基础,逐步推行跨越部门边界的“以实习成本投入为编制基础”的“跨部门预算制度”。
3、在设立大学生实习专项资金的基础上健全绩效评价与追踪问责机制。
为了确保大学生实习资金使用效果,必须建立实习专项资金,并且对其使用绩效进行评估。大学生实习专项资金是指具有特定使用范围,专项用于大学生专业技能实习建设所需单独核算的资金。只有在规范上下工夫,才能确保专项资金使用的安全、有效,才能提高资金的使用效益。一是预算编制力求规范、刚性,实施“以结果为导向”的绩效预算。
二是对项目结余资金要加强管理,使用实习专项资金的单位要按照预算批复的要求,积极组织项目实施,加快项目执行进度,对已经执行但当年尚未完成的项目所形成的专项结余资金,要按照预算管理的要求,纳入下一年度预算;对于已完成的项目形成的净结余资金,原则上应上缴财政,如需由项目单位留作自用,须报经财政部门同意,不得随意处置。三是严格专项资金的支出管理,坚持“专项核算、专人管理、专款专用”的原则,严禁挤占、挪用专项资金。四是严禁滞留、截留专项资金,要及时发挥专项资金的作用。五是建立健全各项管理制度,加强监督检查,推进项目绩效评价以及绩效考评公开激励机制构建,逐步完善教育部门内生性的实习成本投入绩效自评机制,结合外部财政收支审汁和绩效审计的环境约束,探索建立相应的追踪问责与奖惩机制。六是要防止专项资金闲置浪费和低效率使用。
4、在推进阳光财政体系的过程中完善区域间实习资源的流动配置。
为了保证大学生在不同的区域间平等的享有实习机会,因而各地区之间必须提供均等的公共服务,如果基层财政财力困窘,就必须从上级政府的财政转移支付补助。也就是说要通过财税杠杆构建一个相对公开公平的关于实习成本投入的政府间财政转移支付制度体系。
然而,我国财政转移支付所涉及的资金,在中央与地方政府之间纵横交错的流转过程,缺乏一种有序的运行轨道与道路规则。每年中央财政对地方的资金转移,其测算依据与最终结果,不仅普通公众难于了解,即便是地方政府之间对彼此资金配给的详细状况也互不知晓,具有较为浓厚的“暗箱操作”色彩。为此,公共财政体系建设的核心要义不是编制预算,而是逐步实现财政管理的阳光化进程,营造一个全社会都来关注实习成本负担和技能型人才跨区域实习不受歧视的社会氛围。
5、在构建校企合作产学一体的教学模式下实现大学生实习成本补偿多元化。
在促进高级技能型人才发展问题上,鼓励社会力量参与,构建和谐互动的合作伙伴关系,不仅是我国人才发展的一种战略,而且也是市场经济国家的基本经验。例如,在德国,政府出面干预,使产学合作制度化,使学校和企业相互支援、共同受益,已积累了相当成功的经验。一方面,企业依据曾经给予学校的财力支援比例分享教育成果;另一方面,学校培养企业所需人才,以接受企业的资金援助。同时,德国政府设立“产业合作委员会”,对企业和学校双方进行监督,对接受学生实习的企业给予一定的财政补偿。对不接受大学生实习,或不愿意大学生来就业的企业则增加一定的税金,当然也会公布因教育水平低而不能满足企业需求的学校名单,减少或停止其财政支持,以此促进产学之间的互动合作。
6、在立法和政策制定和完善的过程中确保大学生实习有章可循。
目前,有不少地方政府出台大学生实习与见习、就业与创业的鼓励政策,如财政补贴、财政优惠、财政贴息等财税优惠政策。而且广东省率先出台了《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例(草案)》。草案规定,国家机关、国有和国有控股企业、财政拨款的事业单位和社会团体应当按照在职职工的一定比例接收学生实习,具体比例由地级以上市人民政府确定。除此之外的企业,政府将采取扶持和奖励的方式,鼓励接收学生实习见习。条例草案还对建立大学生实习基地、见习基地等作了详细规定。这样,就为大学生实习问题的解决提供了政策法律依据。
7、在具体操作层面上重点建设好四个制度。
第一,建立健全企业大学生实习成本投入的加倍扣除制度。也就是说,企业用于大学生实习成本的投入,不仅可以如数在缴纳企业所得税前全额扣除,还可以按照一定的比例加倍扣除,从而鼓励企业加大接受大学生实习的力度。
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