时间：2023-03-20 16:13:07
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关键词：社会保障理念／公平社会／底线公平
一是否建立完善的社会保障体系是好的市场经济和坏的市场经济的分水岭
社会保障不仅仅是一项经济制度，它还是并且主要是一项社会制度，社会的基础建设。社会保障不仅仅是一种经济补偿、经济支援。它更是一种社会补偿、社会关怀、社会支援。对那些在市场竞争中的失利者、弱势群体和边缘群体而言，社会保障表示了社会对他们的承诺和保护：不论他们遇到多大的困难和风险，社会承诺保障他们的基本生活和起码的尊严。
但是，在我们大力推进社会主义市场经济体制建设的时候，人们注意到了充分认识和高度肯定市场经济的巨大优越性，这当然是必要的，却对社会保障制度的独立价值和作用强调不够，因而对市场经济体制和社会保障制度的关系认识模糊。就人的需要而言，好的市场经济应该能够普遍地满足每个社会成员的生存和发展的需求，但这却是单靠市场经济制度本身难以做到的。市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度，它的核心是自由竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。由于每个社会成员的自身禀赋包括受教育水平、体能和工作能力不同，社会资源和发展机遇各异，在分配领域中必然损益有别，从而造成社会的贫富差距，并引发社会各阶层之间的矛盾。改革开放以来，在从计划经济向市场经济转轨过程中，一部分国有企业被兼并破产，还有相当部分企业因严重亏损而面临困境，由此出现了规模空前的下岗和失业现象，一些国有企业的职工以及部分离退休人员的生活发生困难，一部分人甚至跌落到贫困线以下，而大量财富却向少部分人手里集中。社会保障是政府通过法律和制度手段，筹集社会保障基金，对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害，面临生活困难时给予必要的救助和保护，以满足社会成员基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存权，进而为实现每个人的发展权提供基础条件。通过建立医疗保障制度、社会救助制度、实施失业者职业技能培训等措施，保障人的发展权利，拓展人们的发展空间。因此，社会保障是实现公民生存权和发展权的重要方式。
与市场经济的竞争机制不同。社会保障制度是人们通过达致社会合作而形成的一种公共品。在这里，人和人之间是非竞争的关系。而每一个人都有可能成为弱者，都有可能遭遇危险，又都需要维护自己生存和发展的权利。社会保障就是人们达成的风险共担、同舟共济的契约和道德承诺，个人与社会之间有了这个相互承诺，人与人之间才能摆脱那种“豺狼式”的状态；人与社会之间才能摆脱那种只向社会索取，不向社会贡献的关系。只有这种社会承诺建立起来了，市场规则、法律规定才可能被遵守。从这个意义上说，市场规则、法律规定都以人与社会之间的公平契约为前提。所以，市场经济和法制虽然都是和谐社会的基础，但都离不开公平契约这个基础。
就社会发展而言，好的市场经济应该能够促进社会稳定，实现经济与社会协调发展。这也不能单靠市场机制本身，而要靠市场经济制度和社会保障制度的结合才能做到。市场机制配置资源的特点是优质资源向能够获得最大效益的方向流动。这些年，随着市场经济的发展，农村以及中西部地区的优质资源——青壮劳动力、财力和物力迅速向城市、向工业、向发达地区集聚，“三农”问题积累日甚，地区差别继续扩大，社会发展难以平衡。社会保障具有国民收入再分配的功能，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付，使国民收入的再分配向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的收入差距，维持低收入者的基本生活，以促进社会公平，实现社会稳定，社会保障不仅是一种重要的利益平衡机制，而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。
社会保障制度可以保证社会基本生活水平的稳定性，推动有效需求适度增长。通过国民收入再分配，积累社会保障资金，形成个人收入不确定部分的补充，当宏观经济大局、微观经济态势发生不期而至的变故，人们面临失业、退休、生病和出现事故伤残等难以抗拒的风险时，社会保障提供了相对比较稳定的收入，来满足基本需要。从而恢复和保持有支付能力需求的适度增长。社会保障制度改善了人们的收入预期，提高了人们的安全感，有利于扩大消费需求，从而减少经济波动对人们的影响，有利于保持经济的可持续发展。
从长远看，21世纪前20年既是我国全面建设小康社会的机遇期，也是进入老龄社会的风险期。我国是在刚刚进入低水平、不全面的小康社会情况下，迅速跨入老龄社会的发展中国家。而这一时期又是以独生子女劳动力为就业主力军的阶段，我国的就业结构、消费结构面临重大调整，这都将影响经济发展的活力。养老、医疗、失业等保障制度是协调代际分配关系、当前利益和长远利益关系的重要制度，对于经济可持续发展社会可持续发展、保持国家长治久安具有重要意义。
社会保障是相对独立的社会体制，它包括经济制度，但并不限于资金筹集和发放，管理和运营，不仅仅是现金保障，还包括服务保障、权益保障、组织保障乃至精神保障。因此，简单地说社会保障制度是“市场经济体制的重要组成部分”是不够准确的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市场经济体制的重要组成部分”一样。尽管这些制度都要与“市场经济体制”相配套、相适应，但社会保障制度毕竟有自己的独立体系，不能归结为“市场经济体制”。
二社会保障的首要功能：为社会公平提供制度基础
中国有13亿人口，又是一个发展中国家，以并不充足的财力解决世界上最庞大人群的社会保障问题，这是一项空前艰巨的伟大事业。特别是中国加强社会保障制度建设的背景，是从计划经济向市场经济的转轨，各种社会制度，包括生产资料所有制结构、收入分配制度、财税制度、社会管理体制等等都在发生重大调整，在这种情况下，政策供给不足、滞后并且前后不一致，难免经常发生。
在我国，社会保障制度改革和建设的大力推进，确实是与建立社会主义市场经济体制相伴随的。但这一点并不意味着社会保障必定是依附于市场经济的。事实上，不搞市场经济，也要搞社会保障，但社会保障的独立地位却一度被有意无意地掩盖了。仿佛只是为了配合国有企业改革，为了给企业卸掉社会包袱、增强企业的市场竞争力才需要搞社会保障。后来，又仿佛是为了解决下岗失业职工安置问题，为了解决农民工问题，才需要搞社会保障。这样一来，社会保障好像只是为了解决一时的具体问题，它作为一项长期的基本的制度安排的意义被淡化了，其社会功能被忽略了。
在财力不足的情况下推进社会保障制度建设，又希望这项制度能够自我运行，着重考虑经济效益是可以理解的，从效率的角度讲也是具有合理性的。但是缴费多的人国家财政和企业单位给予的补贴也多，而少缴费则少补贴，不缴费则无补贴。这样一来，在个人收入差距本来就在迅速拉大的背景下，社会保障制度不但没有起它应该起的缩小贫富差距的作用，反而在不经意间助长了差距拉大的趋势。
长期以来，社会保障考虑的对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方自行实施了局部的、有限的社会保障以外，全国统筹城乡的社会保障制度供给基本付诸阙如。例如，在城市实行了最低生活保障制度，3000万城市贫困人口得到了这张“安全网”的有力保护，但在广大农村至少也有3000万贫困人口翘首以待的同样的制度性保障却迟迟不能出台，在城乡差距迅速拉大的背景下，这种制度安排不但没有起它应该起的在城乡居民之间促进社会公平的作用，反而在不经意间助长了城乡差距拉大的趋势。
社会保障制度有利益的层面，也有价值的层面。它的价值追求本来是为了促进和实现社会公平。如果社会保障的理念不明确，只讲“效率”，只追求经济效益不追求社会效益，它就可能陷在利益的计较中，模糊了方向。实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀，因而是这项制度的灵魂。
从社会保障制度比较健全的国家和地区的实例看，尽管不能简单地说社会公平程度一定与社会保障制度的健全程度成正比，但大体上还是可以看出二者之间的确具有一定的相关性。例如英国，在1994—1995财政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭与20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是经过收入和消费税收以及社会保障等福利制度的调节之后，最终收入差距缩小到3.7倍。再比如芬兰，如果单看收入差距，大致在120欧元—1800欧元之间，为15倍，与月工资（200—3000）差距相一致。但月工资在1600欧元以上者不享受国家养老金，月工资在200欧元—1600欧元之间者，享受国家养老金的数额逐步减少，大约从每月440欧元减到0.月工资在2000欧元以上者，不享受住房津贴，月工资在200—2000之间者所享受的住房津贴也逐步减少。这样调整下来，虽然月工资收入相差15倍，但享受养老金的差距却在720欧元-1280欧元之间，仅为1.7倍。
世界各国的社会保障制度因种种原因，而存在巨大的差异。但这项制度是有共同理念基础的。这个基础就是社会公正的理念。在市场经济社会，如果没有起码的社会公正，这个社会不可能是一个文明的现代社会。所以，从“贝弗里奇报告”到北欧社会的“均等化原则”，从“基本需要”到“基本权利”，社会公正的基本理念得到了维护，从而社会保障也从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的一个重要基础。
在和谐社会建设中，要求社会保障发挥的作用主要是促进社会公平。社会的公平正义显然主要依靠包括税收制度、财政转移支付制度、教育制度等等各项社会制度的共同作用，其中，社会保障制度是当仁不让的主要功能承担者。当然，社会保障制度发挥好了对促进实现社会公平的作用，也就同时可以对和谐社会建设的其他方面做出相应的贡献。
三适度公平就是底线公平
对于社会公正，过去主要是从社会伦理、社会价值的层面去理解的。自罗尔斯提出“作为社会公平的公正”以后，社会公正落实到了经济利益调节和补偿、社会差距的缩小和社会机会的平等这样一个更具体的可操作的层面。
从世界各国的情况看，不同的社会保障制度类型，在实现社会公平的能力和作用方面具有明显的差别。选择什么样的社会保障制度，在一定程度上，取决于选择什么样的社会公平。它要受一个国家政治、经济、文化和社会诸多因素的影响。正确的提法应该是公平和效率的统一和兼得，是社会发展与社会公平的均衡和协调。
在科学研究和政策设计中，“度”是重要的。没有“度”就没有科学，就没有政策。一个国家，政府和社会的责任是确保每一个公民，当他的自我保障能力不足时，不至于沦为贫困、无法就学和不医而亡，也就是保持作为一个公民的起码的体面和尊严。在我国，至少在目前乃至未来一个较长的历史阶段，所谓适度公平其实就是底线公平。底线公平是社会保障制度的基本理念。
“底线公平”是一个确定和描写社会公平度的概念。依据社会保障的基本理论，这个度是指“基本需要”。但从确定社会公平度的要求看，“基本需要”会随着经济发展而有较大幅度的变化，它对经济发展水平比较敏感，伸缩性较大，因而不够稳定，也不太容易定义。应该并且还可从“基本需要”中找出更具稳定性的“需要”——“基础性需求”，它包括：（1）解决温饱的需求（生存需求）；（2）基础教育的需求（发展需求）；（3）公共卫生和医疗救助的需求（健康需求）。这就是人人躲不开、社会又公认的“底线”。
“底线”划分了社会成员权利的一致性和差异性。底线以下部分表现“权利的一致性”，底线以上部分体现权利的差异性。从而，底线公平可以定义为：所有公民在这条“底线”面前所具有的权利的一致性。
在经济水平比较低时，政府要守住底线公平这条线，以确保每个公民都有基本的生活保障，过上有尊严的生活。在经济水平提高以后，政府仍要守住底线公平这条线，以防止社会保障水平继续刚性上升。在底线以上，政府的责任是调节贫富差距，加强税收能力，而不是搞“福利国家”政策。就市场机制而言，底线以下不是市场机制发挥作用的领域，而是公共财政确保的领域，底线以上要靠市场调节。政府调节和市场调节的关系是解决社会保障刚性问题的关键。底线公平，不仅适用于经济水平较低的发展阶段，而且适用了经济水平较高的阶段。或者说，它应该是确保社会保障健康持续发展——在现在，走向扩面和公平，在将来，防止过度公平和过度福利的——最关键的机制。这就是“柔性调节机制”：“底线”以下部分，是政府和社会的责任，是必保的，刚性的；底线以上的部分是可以用市场机制由企业、社会组织和个人去承担的，是柔性的。
四以底线公平为核心理念完善社会保障体系
底线公平概念和柔性调节机制，不仅可以为最低生活保障制度、基础教育制度、大病统筹和医疗救助等制度的加速推进和完善提供理论论证，还可以为养老、医疗、失业等社会保险制度的改革，为社会保障的扩面，为城乡统筹的社会保障制度的建立，提供新的视角和方法，从而有助于推动社会保障制度建设打开新的局面。
党的十六届五中全会对社会主义和谐社会建设做出了全面部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。其中，完善社会保障体系作为一个重要的着力点，对于促进实现社会公平，形成和谐的社会关系具有重要作用。而在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。应该承认，多年以来，尽管我们做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄。到2005年底为止，纳入城镇基本养老保险的只有1.7亿人，纳入基本医疗保险体系的只有1.4亿人，而失业保险只覆盖1亿人左右，这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。“十一五”规划明确提出要增加财政的社会保障投入，提高基本养老保险社会统筹层次，加强社会福利事业和社会救助体系建设，特别是首次明确要求要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这些重要措施将对加速扩大社会保障覆盖面起重要作用。
目前，扩大社会保障覆盖面，迫切要做好以下几件事情：
第一，尽快地把农民工纳入社会保障体系中来。从和谐社会建设的角度来看，农民工的问题要予以高度重视。农民工和城里人同工但是没有一样的待遇，这种不公平感就会特别真切。把农民工纳入社保体系问题，有些地方已经做了一些探索。比如，上海市、大连市专为农民工设计了一个不同的制度，但还需要配套和完善。
第二，失地农民的社会保障。2002年至2004年初不到两年的时间里，我国工业化和城市化的过程中征地5600万亩，4000多万农民失去土地。到目前，失去土地的农民不会少于5000万人。这两年上访告状的群体一部分就是失地农民。其中一个重要原因就是社会保障问题解决得不好。从全国来看，浙江省有一些地方例如嘉兴市解决得比较好，对农民实行了比较全面的社会保障，标准也还比较符合当地老百姓的基本生活需求。但是从全国来讲，这方面还缺乏比较规范的制度安排，还处在探索的过程中。
第三，灵活就业人员的社会保障。在灵活就业人员中，一部分是下岗失业职工，这几年又出现了一些新的情况，一部分大学生，一部分文化水平、技能水平比较高的在信息产业、文化产业就业的人员，也采取了灵活就业的方式。灵活就业人员的收入有时多，有时少，有时有，有时没有，不大能够连续地按照固定的比例缴费。所以对待灵活就业人员如何设计更好的、更加灵活的制度，也是一个比较迫切的问题。
第四，在农村普遍实行最低生活保障制度。农民的基本生活需要和城里人不一样，农村最低生活保障标准可以低一些。因为农民有承包地，可以种点粮食、蔬菜。从补差来看，各地农村也有差别，平均起来，实际补差每个贫困人口一年100元—200元就可以了。亚洲开发银行认为有27亿元就够了。这是按农村贫困人口是2700万计算的。那么，即使多算一点，标准再高一点，54亿元或者再多一点，大致相当于用于城镇低保的100亿元左右，就可以解决农村贫困人口的最低生活保障问题。所以，农村最低生活保障制度不是可不可以实行的问题，实际上有些省已经搞起来了。
第五，大力推进新型农村合作医疗制度建设。我国卫生和医疗体系存在的严重问题是资源分配不公平，大体上说，80%的医疗资源分配给了城市，其中又有80%的医疗资源给了大城市，广大农民缺医少药，“看病难、看病贵”的问题远甚于城市居民。2003年，中央决定在农村试行新型合作医疗制度，但筹资标准太低。2006年，总理在“两会”上宣布把筹资标准提高到每人每年50元（中央财政出20元，地方财政出20元，农民个人出10元），并要求迅速推广，到2008年基本普及。这项重大决策结束了农民健康问题没有制度性保障的历史，尽管目前的筹资水平仍然不高，但还是得到了广大农民的热烈欢迎。
底线公平概念和柔性调节机制，由于区分了不同的需求层次，明确了政府、社会和个人的责任，划分了市场机制和非市场机制的界限，因而对于解决上述问题可以提供有益的启发。但以下几个关系需要进一步明确：
第一，扩面和标准的关系。
现在我们提的“广覆盖、低门槛”从总体上讲是符合中国国情的。我们毕竟是个穷国、人口大国，社会保障又是人人都需要的，起码在半个世纪以内标准都不能高。“广覆盖、低门槛”实际的效果是门槛也不高，覆盖也不广，这里面的问题不是一个简单的门槛低了覆盖面就宽了的问题。比方说在工伤保险这种事情上应该有不同的门槛吗？我们时常发生农民工受了伤赔偿只相当于城里人的几分之一，“门槛”高固然不利于扩面，但问题的核心是不公平，保障过分和保障不足同时存在，有保障和无保障同时存在。解决的办法，按照底线公平的思路，就是优先把处于底线以下或濒临底线的群体的基础性需求保障起来，城乡并举，贫富兼顾，逐步解决城镇社会保障制度的完善问题。
第二，政府责任和个人责任之间的关系。
在整个社会保障问题上，政府责任和个人责任之间怎样建立起一种平衡的、协调的关系？正好像现在减免了农业税，政府就必须承担农业税减免之后原来靠农业税支持的那些社会事业怎么办的责任。例如，原来靠农业税养老的那些“五保户”、乡镇养老院何以为继？农民工的问题也是这样，农民工群体脱离了农业生产经营活动，也就脱离了传统土地保障的范围，他们与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中养老、医疗、工伤、失业等各方面的社会风险，客观上也就有进入社会保障网络的需要。政府既然承诺了可以自由流动，那就承担与自由流动相关的责任。面对农民工的社会保障问题，就不能怕外资不来，不怕私企承担不了。为什么外资可以进来廉价地剥削中国的民工，为什么私企可以无限制地搞原始积累？农民工的社会保障责任个人化，就等于相应地承认了外资不给中国职工交纳社会保障金、私企不给职工参保的合法性。中央已经明确提出利用外资的合理性问题了，中国私企的原始积累已经搞了20多年，也应该离开这个阶段了。所以，政府没有必要再担心吓跑了外资和私企，而容忍他们推卸对职工特别是农民工的社会保障责任。
第三，企业责任和个人责任之间的关系。
前几年，对失地农民的经济补偿一般只是一次性货币补偿，且不说补偿标准普遍偏低，不足于保障失地农民的基本生活；即使补偿稍多一点，也不能据此应付失业、疾病、养老等风险。最近，四川成都市和浙江许多地方都提出变一次性货币补偿为制度性社会保障，广东省政府要求凡开发商不能对失地农民提供基本生活的社会保障，就不批准征地，这叫“即征即保”。同样道理，任何企业，不论外企、私企，还是国企，只要雇工，就应该提供社会保障，这叫“即雇即保”或“即聘即保”。事实上，前一段时间在农民工问题上普遍存在只用工不保险的现象。不论是从尊重人权还是维护公平出发，只有承诺提供最基本的社会保障，用人单位才有资格雇用农民工。
第四，强制和自愿的关系。
政府在社会保障上的最大责任就是实行强制，不论企业和个人是否同意。到目前为止，尽管国家有了法律规定，像工伤保险这样一些保险也没有普遍实行。
一、社会管理在我国的发展
长期以来我国进行了具有社会管理性质的工作，但并未形成与之相应的理论。解放初期，为稳定全国社会生活秩序，我国政府结合社会的发展曾经采取一系列的措施。计划经济时期我国政府调动一切资源完成了工业化体系的建设。1979年改革开放，社会主义市场经济的不断深入发展，促使整个社会发生了极大的变化。为形成有序的社会管理局面，适应社会主义民主政治和市场经济的需要，我国从教育、医疗、就业、收入分配、住房、城乡关系等领域，先后进行了一系列涉及社会管理体制的改革，初步建立了社会管理体系。计划经济体制下社会管理在我国具体而言的措施主要有以下优点：计划经济体制下形成了的政府“全能”的一种社会管理体制，改变了以前旧中国社会分散的状况；在从业人员管理方面是以国体为单位的经济基础体制；城市人员社会管理是以街道为主体的管理体制；四基础管理体制是以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理。社会管理体制的建立为我国在非常薄弱的经济基础上发挥了积极的作用，极大地增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力。但是，这种社会管理体制也存在固有的缺点，一是所有就业社会人员都由一个个相对封闭的单位所管理与控制，不利于社会的正常流动，使社会缺乏活力和创造力。改革开放以后，随着社会主义市场经济的不断发展，我国社会制度的不断变迁。二是政府直接管理经济和社会，成为包办一切社会事务的全能型政府，不但行政管理成本很高，而且在把一切权力集中到政府的同时，也把一切责任都集中到政府，社会自身缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制；这种巨大社会变迁的规模之大、速度之快、波及之广、影响之深、势头之猛，在世界现代化历史上是罕见的。在新的形势下，我国的社会管理体制，在许多方面面临着一系列重大社会变化的挑战，为此对于社会管理的研究受到了全社会的广泛重视，社会管理的概念和理论正在逐步的发展和完善。
二、社会管理的定义
如对于什么是“社会管理”，学界尚未形成统一的看法。从不同的角度学者对社会管理提出了不同的定义，学界对上述四个问题进行了不同解答，对社会管理概念形成了不同的定义，总体而言，国内学者主要从三个层面对社会管理做出了界定，第一种界定从国家管理角度看，有学者将社会管理定义为：国家通过自己的权力机关或授权部门依据一定的规则，对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制等行为，它是政府以调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序为目的管理行为。第二种界定从政府进行社会管理的角度来界定社会管理的内涵，认为它实际上是指政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和杜会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境的过程。以上两种对社会管理的定义突出了国家、政府作为社会管理的主体地位，但从社会实践角度看，其定义有十分明显的局限性，首先社会管理涉及社会运行的方方面面，实施社会管理的主体也不应局限于国家和政府层面，其次在这种概念定义下国家作为唯一主体凸显的是国家、政府行政管理式的“硬”管理模式，而忽视了国家及各社会管理主体的引导作用。第三类社会管理的定义区分了广义的社会管理和狭义的社会管理，广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理，较前两种定义，第三种定义中社会管理的主体包括了社会成员组成的专门机构，但与前两类定义相同的是，该类定义依然强调社会管理的管理监督方面，而忽视了社会管理中的引导、调节等“软”管理，而且广义和狭义之分只具有相对的意义，实际上，二者是不能截然分开的，第三种定义突出价值诉求和管理目标但没有指出社会管理的内容。基于以上对社会管理概念的分析和目前我国社会发展现状考量，我们可以把社会管理的基本任务分为以下几个方面，即规范社会关系、解决社会问题、控制社会行为、化解社会矛盾、平衡社会公正、对应社会风险、促进社会稳定。这七条既是我们所理解的社会管理的基本任务，也是现阶段社会管理所应包括的主要内容。社会管理的核心是保护、维护群众的权益，促进社会公正，这是一个价值尺度，没有社会公正，协调利益关系、规范社会行为就谈不上。没有社会公正，社会问题、社会矛盾就难以化解。只有在规范行为、协调关系、化解矛盾、处理问题的前提下才能实现保持和促进社会的和谐稳定的目的。基于以上考量,我们可以把社会管理界定为：在一定的共同价值和规章制度下，在一定的法律框架内,政府、社会、企业和公众规范社会行为,协调社会关系,解决社会问题,防范社会风险，维护公共利益，实现社会和谐发展的管理活动。通过这个界定试图回答三个方面的问题,一是社会管理的概念和范围，二是社会管理的主体，三是社会管理的目标。
三、社会管理与公共管理、经济管理的概念区分
我国正处于蓬勃发展阶段，但缺乏相对独立的概念和明确的研究范围，通过上述三种社会管理的概念分析，不难看出其与公共管理的概念是十分相似的，而社会管理未来必将成为一个专门的研究领域甚至成为一门专业的学科，这就势必应与其他相似学科进行区分，在现阶段社会管理与公共管理概念相区分是十分必要的，公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。与社会管理具有很强的相似性，二者的相似性在于：（1）公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更强调社会公平，同样社会管理的最终目标也是在维护社会公平的基础上消除社会不和谐因素，实现社会和谐发展。（2）公共管理的主体不只限于政府也包含了各类社会组织，同样社会管理的主体也应是多元化的，既包括国家、各级政府、各类社会组织也应包含各类民间组织，市民团体等各类组织参与其中。
1.加强公民参与，推进警民共治
依法推进公民参与行政制度，是我国宪法赋予公民的一项基本权利，也是公民的基本义务。公民通过合法的途径直接或者间接参与到行政管理中，以表达自己的合法诉求，从而进一步影响政府的行政决策制度。新公共管理理论认为，建立起多样化的公民参与社会治安渠道，不仅有助于有效维护社会的治安稳定，更能建立起更加具有服务意识的公安机关。此外，公民建立起的诸如社区保安队、联防巡逻队等组织更能进一步明确各自的治安功能和职责，能有效缓解治安管理过程中的责任推诿乱象。
2.构建新时期的管理格局
随着经济的发展、社会不断进步，各种新时期社会矛盾也层出不穷，公安机关明确自身的管理的职能地位，依法进行社会管理不仅能有效维持社会治安，更能为构建和谐社会带来新鲜空气、保障人民群众安居乐业。社会治安是社会生活中各种因素的综合形成，无论是发达国家还是发展中国家，都无可避免。要进一步对社会治安问题进行管理，不仅要依靠公安机关的行政权力，更应依靠人民群众的群策群力，实行综合治理。善于挖掘和利用现有的社会资源，积极吸引公民参与其中，结合我国当前的国情，授权基层，将基层保安员纳入到公安管理工作中，深入开展“大调解”工作，使公安工作真正成为全党、全民参与的大工程。
二、引入市场竞争机制
为了切实维护我国的社会治安，加快推进文职制度的步伐，做到将有限警力投入到人民群众最需要的地方去，我国的《公安机关组织管理条例》明确规定了对具有较强专业性的职位实行聘任制，这一制度的实行，不仅在社会管理工作中切实引入了竞争机制，更打破了公共服务供给的长期垄断，让许多私营企业或者部门参与到了公共服务之中，通过市场竞争的方式，不断强化和提高了我国的社会管理质量与效率。通过市场机制的引进与转变，公安部门只需要通过对具有相应资格的企业进行监督，就可以达到对社会管理的最大化。同时，这些私营企业又在很大程度上解决了我国当前社会主义初级阶段存在的警力不足的问题，使得节约下来的警力能够最大限度的使用在对案件的侦破和执勤前线上。
三、营造出具有“顾客导向”的社会行政文化
随着上个世纪八十年代欧美国家实行的新的公众行政理论，这些国家在现在国际社会中所取得的重大成就也大多依赖于此。比如美国率先进行的新的社会管理模式，以现代经济学为基础理论，引进企业的成功管理案例，并将之实行在社会管理工作中，将所有公民作为服务对象，按照对象的不同和对象所要求的模式不同而进行随机变化，将顾客作为市场导向，形成“企业化服务”的新型社会管理制度与模式。
四、树立起情报主导观念
无论是在何种情况下，情报的收集和管理都是至关重要的。新的公共管理理论主要强调的和最终要达到的目的就是建立起电子化政府。随着知识时代的到来，知识更新速度的不断加快，原有的政府运行机制以远远不能满足当今的社会管理工作。为满足建立电子化政府的需求，建立起具有高速信息通道的警务模式，对信息进行集中整合、集中管理才是关键。
1.建立“大情报”平台
以科技手段为后盾，以先进的管理理念为指导，以发展为核心构建起“大情报”平台，并以此对社会进行动态管控，切实加强公安系统自身的信息化建设，充分激发公安民警的创意潜能，建立起全面的、科学的、合理的信息收集和处理平台，对日常情况进行预警和研判。
2.加强勤务与考核制度改革
由美国心理学家亚伯拉罕?马斯洛于1943年在《人类激励理论》论文中所提出。将需求分为五种,象阶梯一样从低到高,按层次逐级递升,分别为:生理上的需求,安全上的需求,情感和归属的需求,尊重的需求,自我实现的需求。另外两种需要:求知需要和审美需要。这两种需要未被列入到他的需求层次排列中,他认为这二者应居于尊重需求与自我实现需求之间。还讨论了需要层次理论的价值与应用等。
班杜拉认为是探讨个人的认知、行为与环境因素三者及其交互作用对人类行为的影响。按照班杜拉的观点,以往的学习理论家一般都忽视了社会变量对人类行为的制约作用。他们通常是用物理的方法对动物进行实验,并以此来建构他们的理论体系,这对于研究生活于社会之中的人的行为来说,似乎不具有科学的说服力。由于人总是生活在一定的社会条件下的,所以班杜拉主张要在自然的社会情境中而不是在实验室里研究人的行为。
社会心理学家舒茨提出人际需要的三维理论,舒茨认为,每一个个体在人际互动过程中,都有三种基本的需要,即包容需要、的支配需要和情感需要。这三种基本的人际需要决定了个体在人际交往中所采用的行为,以及如何描述、解释和预测他人行为。三种基本需要的形成与个体的早期成长经验密切相关。包容需要指个体想要与人接触、交往、隶属于某个群体。与他人建立并维持一种满意的相互关系的需要。
1.基础管理工作不断夯实。广大社区统战工作在上级部门的领导支持下，立足基础工作，基本上建立健全了社区范围内统战成员数据库，并分门别类、建档立簿，输入微机实行动态管理，夯实了统战基础管理工作。在此基础上，社区统战工作还通过入户走访、电话联系等多种方式，第一时间掌握统战对象的构成状况和变动情况，实时动态更新统战对象资源数据库，实现了社区统战资源底数清、情况明、工作实，为更好地服务社区管理创新工作奠定了坚实基础。
2.体制机制不断健全完善。绝大多数社区都建立了统战工作协调小组，坚持把社区统战工作与社区党建、社区管理、社区宣传、社区服务、创建和谐社区等工作结合起来，实现了社区统战工作有效融入社会管理创新。大部分社区着眼于制度建设，建立健全了社区统战工作情况通报制度、定期学习制度、信息反馈制度、走访慰问制度等工作机制，形成了领导带动、社区联动的社区统战工作机制，极大地促进了社区统战工作。有的社区还广泛开展社区党员会、居民代表会、统战成员联谊组织、信教骨干群众座谈会等多种“同心”活动，畅通联系渠道，倾听意见建议，及时改进工作，把社区统战工作纳入了制度化轨道。
3.工作合力不断增强。各社区在充分整合社区党政资源、统战资源、社会资源、区域资源的基础上，坚持用社会化的理念积极推进社区统战工作，最大限度地实现统战工作全面融入社区管理和建设的方方面面。广大社区还充分利用社区各方面资源，采取结对、帮扶、共建等多种形式，有效利用辖区内机关、团体、企事业单位的人才、场地、设施、器械等资源条件，形成共享共创工作合力，促进了统战工作的有效开展。在此基础上，大部分社区都积极开展“双向服务”，通过开展结对帮扶困难群众、医疗服务、法律咨询、便民服务等活动，调动社区统战成员参与社区建设，同时，通过依托社区优势，把秧歌队、腰鼓队等文体活动作为联系统战成员的阵地和桥梁，吸引广大统战对象参加社区的各种活动，营造了社区统战成员、居民共建和谐社区的良好氛围。
二、当前社区统战工作服务社会管理创新存在的问题
调研发现，社区统战工作服务社会管理创新在探索中不断完善，服务社会管理成效显著，但也存在一些需要亟待解决的问题和不足。
1.社区统战工作服务社会管理创新组织网络还需要进一步健全。虽然社区统战工作组织网络建设不断完善，但有的社区统战组织网络仍不健全，有的社区统战工作队伍力量短缺，大部分社区统战委员身兼数职，负责多项工作，往往疲于应付，开展服务社会管理工作精力不够，社区统战干部更是严重不足。
2.社区统战工作服务社会管理创新工作载体还需要进一步完善。近年来，社区统战工作活动载体在探索中不断完善，但随着新形势新任务的发展，社区统战工作载体不同程度地出现明显的滞后现象，有的社区没有统战成员活动场所，甚至有的社区统战成员彼此之间基本上没有交流活动。
3.社区统战工作服务社会管理创新工作机制还需要进一步创新。虽然社区统战工作服务社会管理创新工作机制不断增多，但在更好地融入社区管理创新、更好服务社区管理等工作机制上还需要进一步创新方式方法，为社区统战工作服务社会管理奠定坚实的制度保障。
4.社区统战工作服务社会管理创新活动平台还需要进一步拓宽。虽然各社区在创新统战工作服务社会管理上，探索开展了一系列富有成效的活动，但社区统战活动平台不够宽阔，统战部门组织开展社区活动不多，影响力不大，甚至有的统战成员常年不参加社会管理活动。
三、关于深化社区统战工作服务社会管理创新的思考
做好新形势下的社区统战工作，必须坚持用创新的思路和办法，创新组织网络，工作载体、体制机制、活动平台，从根本上化解统战工作最后一公里问题制约瓶颈，更好地发挥社区统战服务社会管理创新工作。
1.创新组织网络，努力扩大社区统战在服务社会管理创新中的影响力。社区统战工作是一项对象广泛、社会性强的工作，必须从组织机构和人员队伍上完善纵横交织、立体交叉的网络体系，实现社区统战工作网络全覆盖。探索建立完善社区统战工作组织体系，社区、楼宇层层健全统战工作领导小组，抽调充实人员力量，统筹协调统战进社区、服务社会管理工作。积极开展社区统战网格化管理，在一个或几个相邻楼区形成的网格中，按照有队伍、有场所、有制度、有牌子、有办公设施要求，设立网格统战工作室，配备专兼职统战干部，广泛设立统战沙龙、统战之家、统战工作室，组建统战信息员、统情快递员，加强网格单元之间的沟通交流，实现资源共享，优势互补，形成浓厚的社区统战氛围。积极搭建社区统战成员联系平台，通过建立“统战快递站”、成立社区统战工作协调小组、共建社区联谊小组等形式，实时全面掌握社区统战成员情况，提高社区统战工作针对性和实效性。完善统战成员“建一策”直通车，通过在网站上公布征求意见信箱、编印“献一策”活动简报等方式，及时反映统战成员意见诉求，最大限度地畅通统战服务社区管理渠道，更好地推动社区建设。
2.创新工作载体，努力增强社区统战在服务社会管理创新中的凝聚力。完善的工作载体是社区统战服务社会管理的有效抓手，必须坚持把加强基地建设作为统战工作融入和服务社会管理的切入点，通过建设统战成员教育基地、党外代表人士实践锻炼基地、统战部门联谊交友基地、统战理论调研基地等，不断拓展社区统战工作阵地，更好地发挥社区统战服务社会管理的作用。建立健全社区党委定期联系党外代表人士的交友谈心制度，搭建社区统战成员之家、少数民族之家、社区新的社会阶层人士联席会等社区统战工作阵地，紧密联系各方面统战代表人士，通报情况，增进交流，把统战成员的思想和行动统一到区域经济、社会建设中来。探索完善统一战线教育基地、党外代表人士实践锻炼基地、统战成员创业基地、统战部门联谊交友基地、统战理论调研基地等阵地建设，为社区统战服务社会管理创造完善的工作载体，更好地发挥统战成员服务社区管理工作。
3.创新工作机制，努力提升社区统战在服务社会管理创新中的公信力。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，社区统战融入和服务社会管理，必须健全完善工作机制，筑牢社区统战服务社会管理的制度保障。积极建立健全社区统战委员（干部）职责及工作制度、目标管理制度、民族宗教工作协调机制、党政有关部门统战工作协调配合机制、处理突发机制和统战工作服务中心工作制度，建立完善新的社会阶层人士相关制度，有效推进社区统一战线服务社会管理工作制度化、规范化。探索建立党外代表人士联席评价进出机制，采取上级评议、自我评价与社会评价相结合的方式，从政治素质、能力素质、工作业绩等予以评价考核，建立客观公正、重点突出的评价指标体系，采取违法违纪一票否决和综合评价末位淘汰的方法，对党外代表人士实现“有进有出”的动态管理，确保党外代表人士队伍的代表性和纯洁性。
了解社会工作的人目前仅限于相关的学者和接受专门教育的学生及有限的社会人员。而在台湾和香港，社会工作、社会工作者（简称社工）是大众耳熟能详的词汇。目前我国还没有形成一种集体意识，就是社区管理还需要专业的人员，这从我国大多城市的社区管理人员都是大妈大叔这样的鲜有具备社会工作方法和理念的人就可以明显地看到这一点。有学者调查表明，居委会组成人员大多是退居二线的原政府、街道办工作人员和企业的下岗再就业人员。新兴的物业管理公司中工作的人员也主要负责社区硬件系统的设施维护和管理费用的收付，多是一些技术工人。居委会传统上是政府行政管理的一个基层单位，被人称为政府的嘴和腿，这种管理实质上是控制。在某些新型社区，服务性的物业管理公司填补了居委会的空缺，但管理较为混乱，服务不到位，近年出现了许多物业侵犯业利的事情。Teicher认为，一个社会工作行政者比其他的行政工作者更能胜任社会服务机构的管理工作。他说，一个社会行政工作者的成就在于运用知识和信息做出判断的能力，这种为了针对人们的服务，富有智慧地履行职责和领导机构的能力，必须通过专业的社会工作教育和经验以及我们一直坚持的社会工作价值和理论的结合才能实现。既然是服务，社区管理机构可以是社会福利机构，管理者的任务是实践、贯彻社会福利机构的目标。这些目标包括探询、发掘社区的社会福利需要，确定服务目标，获取各种资源，指定详细的服务计划，组织协调工作人员，评价服务的效果等。
二、学校接受社会工作行政教育的人懂得更多的人际交往的技巧
只是可能缺乏管理学的知识和社会工作的理念。所以，如果专业的社会工作行政人员如果多一些实践经验，基层社区管理人员多一些专业知识，则相得益彰。而且，我国更需要专业的社会工作行政者，这也是我国的传统文化和管理体制所决定的。传统上，我国社区管理是自上而下的管理方式，政府对社区有自上而下的监控能力，虽然1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定了居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但居委会的自治性一直没能得到落实。目前，居委会实际上仍然是街道办事处的一个执行机构。从居民看来，他们缺乏民主意识，很少积极主动参与到社区管理和建设中来。儒家文化圈内的新加坡和日本的社区管理都具有类似的特征。所以说，我们现在迫切的任务是需要有更多的既有专业知识又有实践经验的人才。一方面，我国很多的大中专院校（有近两百所）开设了（尤其是近几年）社会工作专业，其中都会有社会工作行政课程。另一方面，我们很多城市社区的管理人员接受了长短期社工培训。
三、存在的一个问题是
很多大中专院校毕业的社会工作的学生不愿意去社区工作，在我国，这种工作的社会地位，经济收入还不够理想。再者，根据笔者带学生去社区实习的经验，学生并不认为社区的很多工作是“值得”他们做的。学生在社区的工作大多是琐碎的杂活，比如录入、整理资料、写黑板报，甚至是打扫卫生。所以，针对这种情况，首先，有可能的话，提高社区中高层管理人员的薪金水平；其次，鼓励学生从基层干起；第三，让学生尽快地上手其本职工作。从国外经验来看，很多学校的社会工作专业的毕业生就业看好，薪酬较高。密歇根大学社会工作学院在1968-1972年进行了一次跟踪调查，专攻社会行政领域的毕业生未就业率低于3.3%，薪水较高，40%以上的人每年的工资超过14000美元。全美社会工作协会的调查表明，全职的社会工作行政者的年薪超过其他种类的社会工作者，1958年，超过50%的社会工作硕士已经或要申请社会工作行政管理的职位。问题是，社工行政专业教育这种培养目标是长期的，不能在短期内解决我国目前社区管理专业人才短缺的局面。所以，现在最有效的办法是：一是对现在的社区管理人员进行培训。位于北京大学的中国社会工作教育协会在培训社区管理的干部上面做了很多探索，也取得了一些经验。这些社区管理者有了理论并进行反思之后，可以成为非常有能力的人。二是推广社会工作职业认证资格考试，使之发动和吸引社会的智力资源。
四、结语
【关键词】社会保险；档案管理；工作
所谓社会保险档案，就是从事社会保险工作的职能部门在开展社会保险工作的实践活动中，直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等历史纪录。社会档案的建立无疑有助于社会保险工作及时有效地开展，使社会保险工作的实践活动有据可考。
一、社会保险工作建档现状
随着保险种类不断转变和参保人数的不断增多，多年的保险业务档案资料管理工作量也日渐增大，由最初的几万人到现在的几十万人。社保业务档案管理作为社保经办管理工作之一，保险业务部门要定期做好对参保人员的档案资料进行归纳、总结、分类、归档、装订、保管、利用、移交以及摧毁等等一系列工作。它既是增强社保经办过程中质量与科学管理社会保险事业的必要手段，至此一个以养老保险和医疗保险工作为主的社保工作体系逐步建立、完善起来。
二、现阶段社会保险档案的特点
从形成的范围看，社会保险档案涉及面广，产生和保存由各自的承办部门负责；从动态角度看，社会保险档案中有相当内容信息是不断变化的，应实行一定程序的动态管理；从现有载体看，社会保险档案基本以纸制材料和电子系统为主；从管理角度看，社会保险档案管理还处于分散、无序的状态，有待加强规范管理；从利用角度看，社会保险档案无论是宏观方面的材料还是微观方面的材料，一直处于利用的高峰期。由于社会保险初期的建档工作不够理想，其信息共享机制与系统也尚未健全与开通，因而给利用工作造成一定的困难。
三、加强社会保障档案的规范化管理
一是必须用科学发展指导档案工作，按照建设社会主义和谐社会的要求做好新时期的社会保险档案工作。目前，传统的社会保险档案管理工作模式已经不能适应时代对档案信息的需求，信息网络化要求档案工作尽快实现数字化。电子文件归档与电子档案管理等日益走上档案的前台，因此，必须寻求与其他信息及其他传媒的沟通和连结。学会利用科学技术、科学方法和高科技手段发展自己，使科学技术真正成为促进社会保险档案工作快速发展的动力。二是有为才能有位。必须明白，作为和地位是辩证的关系，有作为才会有地位，社会保险档案工作的成效只有通过档案工作人员的辛勤努力，不断提高业务素质、业务水平才能得到体现，面对挑战与机遇并存，与希望同在的形势，练好内功，强化自身的同时，以令人称羡的作为，赢得社会保险档案工作在社会应有的地位。社会保障体系的建设与完善离不开社会保险档案，当前应关注以下几个方面的工作：首先要会同社会保险经办机构的主管部门，尽快研究制订有关社会保险档案管理的规章，明确社会保险档案工作的原则。管理体制、机构人员、职责任务等项内容，同时确定社会保险文件材料利用、移交等项具体事宜，以便在建档管理时有所遵循。其次要加强对社会保险建档工作的宣传，营造良好的建档舆论氛围。再次要提高社会保险档案工作人员的素质，组织从事社会保险工作专、兼职档案人员参加培训，培训学习应该以“三个代表”思想为指导，重点学习档案法规知识以及相关的政策法规按档案业务知识技能，使其以较高的素质，适应不断发展的社会保险档案工作需要。最后要配合上级社会保险部门，加快建立覆盖全国的社会保险档案信息服务网络和步伐，同时社会保险档案信息网的建设与管理应全国统筹规划，统筹安排并全力做到软件统一，硬件设备配置要求统一，网络之间接口标准统一，数据传递方式统一，以避免重复工作。作为一名档案工作者，必须加强理论学习，深刻领会党在新时期的历史任务和奋斗目标，实行两个转变；即由被动应付向主动服务转变，由自我封闭向对外开放（保密案卷除外）转变，加大开发档案的力度，搞好规章制度建设和思想作风建设，在工作中，既要发扬埋头苦干、任劳任怨的“老黄牛精神”，又要发挥开拓创新、灵活主动的精神，为社会保险档案管理作出贡献。
四、加快信息传递，挖掘资源潜力
开展档案信息服务，就是以最大限度地满足利用者的需要为目的，以最大程度地开发档案信息所蕴藏的潜能为宗旨，不断开拓新的服务领域和方式，及时、准确、系统地提供档案信息。为加强传递档案信息，必须建立科学的档案信息系统，确立有效的，科学的输出途径，采取多种多样的服务形式，使档案信息充分发挥指导和促进经济发展的作用，创造更高的社会效益和经济效益，更好地为企业服务。
关键词：农民工；社会养老保险；城镇化
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。
参考文献：
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