时间：2023-03-17 17:59:57
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇农村法律论文，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
关键词：农村 法律文化 培育
中图分类号：D920 文献标识码：A
法治是现代国家治理的基本方式。由于发展不均衡，农村由管理向治理的转型相对缓慢，加上乡土社会固有的封闭性、保守性和相对独立性，农村社区在某种程度上仍徘徊于国家法律控制的边缘，国家主导推进的社会主义法治在农村并没有取得理想的效果，基层治理法治化仍任重而道远。新时期的农村法治发展应以农村法律文化的培育为切入点，通过弘扬优秀传统文化、创新现代文化，培育农民的法律意识，进而完善农村的法治机制，最终实现乡村的良法善治。
一、法律文化是农村法治建设的基础
农村法律文化是指生活在农村社区的农民对于历史法律传统和当代法律现象的认知，以及由此形成的法律思想和法律情感，包括与法律精神内核紧密相连的各种文化现象，如乡村习俗、生活习惯、伦理传统和社会评价标准等。法律文化具有浓郁的传统沿袭性，是乡土农民从事各种社会交往活动的文化心理基础，是调处基层矛盾、推进乡村有序治理、实现农村法治的重要前提。
法律文化是农村法治发展的基础。2010年，中国特色社会主义法律体系已经形成，基本实现了有法可依。然而，完备的法律并不代表法治的实现，尤其是在农村，法律所预期的理想秩序与当下的农村社会秩序并不一致，干部和农民传统观念中的“官本位”、“权本位”思想并未去除，权力的滥用、误用时有发生，公正文明的行政执法尚有较大的差距，农民对司法的信任和亲近仍未形成，农村居民的重法守约意识仍然淡薄。究其原因，既有国家普法以及执法司法过程中释法的不足，也有农民对伦理传统恋恋不忘的因素。“法律必须被信仰，否则将形同虚设”。如何才能形成农民的法律信仰？在传统观念影响下，农民对法律产生的是畏惧感，认为其只是的工具，而忽视了其保护人权和关注民生的一面。制度层面的建构并不能解决农民的法律信仰问题，而文化层面的理念具有潜移默化的功能。通过农村法律文化的创新，使之与现代主流法治文化相衔接，能使农民认识到法律可以为我所用。李交发先生曾说，法律文化是法治扎根的土壤，是一切法律制度和思想赖以存在、运作的条件。从这个层面来说，法律文化在某种程度上能使农民认可和接受法律，并使之在农村产生亲和力，从而也有利于培养农民的法律信仰，实现农村基层治理的法治化。
二、传统法律文化对农村法治建设的影响
重礼轻法的观念影响到农村纠纷的依法调处。传统法律文化以儒家文化为主导，以“礼”为核心，以宗法为本位，以亲情伦理为基础，礼法相融。受礼的影响，长期以来，农村形成了典型的熟人社会，主要依靠伦理规范来调整人们的行为，深刻地影响着广大农民的法律心理和行为，制约着人们的法律态度和对法律的认同感。
由于农村环境闭塞，人与人之间的交往局限在一个较小的地域范围内，基本上形成了一个以血缘关系为基础、亲疏远近有序的伦理关系圈，即“差序格局”。在这种文化的影响下，由于农民感觉到依靠国家正式制度下的法律途径解决纠纷有经济和时间上的不划算，更容易选择通过家族权威或乡村精英来调解纠纷。当政府部门执法不文明或所依据的法律与当地习俗不相符合时，农民很少去考虑法律的权威性和执法的公益性，围观者往往选择“帮亲不帮理”，最终导致严重抗法事件的发生。当农村出现山林、土地等纠纷时，由于没有完善的登记制度，主要依靠长者的印象才能确认权属，很容易发生偏袒，导致家族之间相互庇护甚至出现群殴的情形。尽管做证是法律明文规定的义务，但是村民之间的纠纷很难取证，农民由于害怕得罪纠纷双方的任何一方而拒绝做证或者做伪证的情况时有发生。由此可以发现，尽管法律客观公正，却无法冲破基于血缘联系而存在的伦理关系圈，在法的权威与人际亲情间，情重于法。
重权轻法观念影响了农村民主法治的进程。传统法律文化以权力为本位，尽管有法律，却只是“以法治国”，法律工具主义思想浓厚，是典型的“人治”文化。目前一些农村的基层干部权力意识仍然明显，借助政府的权威在农村基层耀武扬威，尽管乡、民族乡、镇的人民政府负有农村管理职能，但从法律角度而言，村级实行的是民主自治，基层政府不能通过简单的“行政命令”交办事项和干预治理。但是，实践中，乡镇干部仍通过各种“手段”左右村民委员会的决策和影响村民的行为。比如说农村产业结构调整中的行政指导往往就蜕变为行政命令，这与行政指导的非强迫性明显不符。传统伦理化的法律文化以严格的等级思想为基础，片面强调国家、集体的秩序和利益，这种理念指导下的农村法律文化主要体现为对宗族利益的维护和以封建家长为权威的个人崇拜。尽管当前农村村干部权力来源于民主选举，但是仍然有不少村干部受重权轻法思想的影响，搞“一言堂”，践踏民主。比如，在农村城市化进程中对涉及村民重大利益的征地补偿问题，不召开村民会议进行民主决策，而是个人拍胸脯，最终导致村民集体上访。又比如，在农村基础设施建设中，搞硬性摊派，缺乏劳动力的家庭苦不堪言，名为服务，实则造成新的不稳定。
重刑轻民观念影响了国家法律在农村的亲和力。中国古代法律以刑法为核心，诸法合体，民刑不分，民法规范只表现为刑事法律中的民事责任条款。在司法实践中，对于被告应承担的民事责任相对轻视，而代之以刑罚制裁，过分地强调法的惩罚功能。这种传统法律文化中的“泛刑罚主义”和“工具论”， 使农民产生了对法律的畏惧与规避。现代农村社会中，部分村民仍然保留着这种观念，认为法只能被动地遵守，不能为我所用。由此，现代民主法治理念、市场经济观念和契约意识找不到载体，民法所调整的利益和权利得不到重视，公民平等的人身权、财产权被漠视，即使农民偶尔去法院打个官司也只是为了“不输气”或“迫不得已”。重刑轻民意识支配下的农村社会，现代法治理念难以植入，法律保护人权和关注民生的一面被忽视。对农民而言，法只是带强制性的他律性机制，只是被束之高阁的“陈设品”，应疏而远之。
三、培育农村法律文化的几点思考
（一）挖掘传统文化，培育现代法治理念
解决传统与现代法治冲突的重要出路，不仅仅在于嫁接西方法制，还在于更新传统的法律文化观念，通过对传统法律文化的创造性转化，解决制度性法律文化与观念性法律文化的冲突。梁治平先生认为：“归根到底，法的观念是被塑造出来的，它不能够越出它置身其中的文化的界限”。尽管传统法律文化产生于皇权制度之下，以人治为基本特征，以宗法伦理为价值取向，为维护阶级统治服务，但传统也不等于彻底的腐朽，其中仍然不乏合理性因素，我们必须在批判地继承传统法律文化的基础上发展切合于当代农村社会实际的法律文化。由此，农村法律文化的现代化应当是对传统的继承、更新和超越。
传统法律文化中的许多合理性资源已被运用到现代法律制度中。例如传统中的“孝”即被《婚姻法》和《老年人权益保护法》等予以确认，当我们宣扬“赡养”、“扶养”、“相互忠诚”这些现代法的观念时，即可通过传统文化的重申来使农民得以了解。“天人合一”观念在被赋予新的内涵后，转化为了现代法律中的“和谐”理念，运用到了《环境保护法》《森林法》等相关法律中。而传统法律文化中的道德教化制度，与许多行政法律规范中的“处罚与教育相结合”的原则相一致。
传统法律文化中仍有合理性资源需要挖掘。笔者以为，在当前的农村治理的现实环境下，“无讼”的观念不应作为现代法治的不和谐因素被批判。表面上看，“无讼”是对通过国家公共权威机构裁决纠纷的一种排斥，实则蕴涵了人们对和谐人际生活的追求。“中国的立法者们主要的目标，是要使他们的人民能够平静地生活。他们要相互尊重，要每个公民在某个方面都依赖其他公民。因此，他们制定了最广泛的‘礼’的规则”。孔子曾言，“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”这里，“无讼”所追求的是通过非法律手段来解决纠纷。“乡下事乡下了”，这是“私了”观念的源头，与现代法治建设主张的法治化的基本治理方式相比较存在偏差，不利于定纷止争，国家法律的权威性受到影响，不利于现代法治的推进。事实上，诉讼并不是解决纠纷的唯一手段，“无讼”理念最核心的价值也不在于抵制诉讼，而在于建立和谐的人际关系，“无讼”所体现的是一种理想化的追求。即使我们从“无讼”的表面形式来诠释，也应将其理解为通过调解而不是司法裁决解决普通民事纠纷，既能节约司法资源，也有利于人际和谐。
（二）扎实普法，增强农民的法律意识
连续六个五年普法教育尽管被人们指责为流于形式，但是如果没有国家主导持续地向农村社会灌输现代法律理念，今天的农民将对法律更为陌生。通过政府组织普法教育，在某种程度上更有利于农民树立公民权利意识，接受现代法治文明。就当前现状而言，应注意三个方面的问题：一是在普法内容的选择上要注意实用性。应注意选择与农民生活和其所参与的经济社会活动紧密相联的内容进行宣传。二是在普法目的的确定上要注意观念性。普法的目的在于促使农民实现法律文化观念的更新，在普法过程中，要把现代法治精神、民主理念、平等观念、权利意识等灌输给农民。正如法学家田成有所说：“我们不一定要每个农民懂得法律的具体规则、规定是什么，但一定要让农民懂得法律赋予每个公民的基本权利是什么，权利受到侵犯后，救济的办法和保障在哪里，法律的权威和地位有多高。”[5]三是要重视用法技能的培训。让农民清楚基本的诉讼规则和胜诉的必要条件。
（三）改善执法司法过程，增进农民对法律的信任
农民法律信仰的形成源于对法律实施效果的认可，执法司法中的不公平、不公正容易使农民丧失对法律的信心，改善农村执法司法是培育农村现代法律文化的关键一环。一方面，权力部门要彻底摈弃“权大于法”的观念，树立“权源于法”的理念，严格按照法律授权的目的和范围行使职权。另一方面，要加强对权利运行的监督。要破除基层干部“山高皇帝远”的观念，建立执法责任追究制度，对侵害农民合法权益的滥权行为要严肃查处，让法律的利剑在农村高悬，让农民切身感受到法的公平与正义。在农村执法、司法的过程中，相关人员要学会运用民间规则、传统伦理、乡村习俗等诠释国家法律的精神，培养农民对国家法律的认同感，同时，要关注乡风民俗，注意法律实施过程中适当的灵活性，使农民在看到法律权威性的同时，也感受其合理性。
参考文献：
[1] [美]伯尔曼著.法律与宗教[M].梁治平译.北京：三联书店，1991.
[2] 梁治平.寻求自然秩序的和谐[M].北京：中国政法大学出版社，1997.
［论文摘要］随着我国人均收入的不断提高和双休日的实行，越来越多的人利用节假日外出旅游，特别是近年出现的乡村旅游让许多人度过了轻松而有趣的周末。乡村旅游的出现为城里人提供了方便，同时也带动了农村旅游经济的发展。不过也出现了诸多不如人意的问题，如卫生条件较差、基础设施不完善、缺乏整体规划、产品形式单一雷同等。要想发展农村旅游经济就必须采取措施，解决乡村旅游出现的问题。如制定科学的高水平的区域发展旅游规划，实施“政府主导型”旅游发展战略，多渠道筹集旅游发展资金，加强宣传等。
现代旅游最重要的特征是普及性和大众性。所谓的普及性和大众性，实际上就是最大程度按照大多数人的收入水平和闲暇时间来开展旅游活动，旅游业也采取各种措施吸引尽可能多的人消费自己的产品，使企业占有最大的市场份额。自上世纪六十年代大众旅游兴起以来，经常性的休闲度假已渐渐取代一年一次或几年一次的观光型旅游而成为旅游的主要形式，西欧发达国家每人每年外出旅游3至4次，在英国已占到全国人口的55%，瑞典更高达75%，休闲度假已成为发达国家人们生活中必不可少的组成部分。
在我国现阶段，虽然人们生活水平有所提高，但大多数人的收入仍然十分低下，衣食之外稍有节余却不足以很风光地远行逍遥。而社会时尚的召唤、追求生活质量的意识，促使现今中国平民十分渴望休闲度假。但是，国内旅游业却在一定程度上因盲目、浮躁和急功近利而忽视他们的需求。在我国，因为人均收入水平较低，旅游者占总人口的比例依然很小，而且主要集中在城市。对大多数人来说，旅游还是奢侈品，只有少数市民节衣缩食一年或几年才能外出旅游一次。这种“打牙祭”式的消费远远不能满足广大市民返璞归真、回归自然的渴望和高涨的旅游需求。一些主要面对国内游客的旅游热点，因季节性强、旅游交通拥挤、旺季人满为患和价格上涨、质量不佳而使游客往而却步或扫兴而归。旅游热点的门中门、票套票和部分旅游业的不规范操作行为，也使某些旅游企业声名狼藉，为人诟病。一边是豪华宾馆的冷若闲置、国家财力的耗费，一边是广大工薪阶层因阮囊羞涩而无力消费、望洋兴叹；一边是旅游热点的季节性人口过密，一边是大众化旅游产品的缺少。高涨的旅游需求与旅游产品不如人意之间的尖锐矛盾，使国内旅游市场上形成一个巨大的空白和广阔的真空地带。在普遍的返璞归真、回归大自然的休闲度假需求得不到满足的时候，几个人自发去郊游，在农家短暂歇脚休息却产生了国内旅游业一个影响深远的新生事物——“乡村旅游”，即以农业文化景观、农业生态环境、农事生产活动以及传统的民俗为资源，融观察、考察、学习、娱乐、购物、度假于一体的旅游活动。
一、乡村旅游的兴起无疑带动了农村旅游经济文化的发展。
1.吸纳农村多余劳动力，增加农村收入。乡村旅游以“离土不离乡”的形式为农民提供了新的就业门路。广东河源市的苏家围景区，自2000年开展乡村旅游以来，当地农民的人均年收入从当年的1000多元上升到3000多元。乡村旅游，使祖祖辈辈靠老天吃饭的农民，也享受了经济社会的成果，走上了致富之路。
2.促进农村文化发展。乡村旅游在城乡之间架起了文化传播的桥梁，城市居民在乡村旅游活动中感受到了农村生活的风貌，同时传播了城市文明。农民群众在旅游服务实践中开阔了视野，学习了先进的经营理念和生活方式。
3.带动相关产业发展。旅游活动包括吃、住、行、游、购、娱六大主要要素，这使得以农业为主的农村经济结构得到优化和补充，带动了相关产业的发展。
二、乡村旅游出现的诸多问题抑制了农村旅游经济的发展。
1.各区域“各自为政”，难成规模效益。乡村旅游一般以户为单位，没有统一规划，盲目开发资源，不做切实可行的旅游发展规划，导致农村旅游业不能健康持续发展。
2.缺乏宣传，没有品牌效应。一些乡村旅游经营者市场促销意识不强，缺乏主动宣传和参加集体促销的积极性。
3.乡村旅游开发资金严重不足。旅游资源的开发需要强大的资本做后盾，农村旅游资源的开发更需要大量资金做支撑。农村一直以农业经济为基础，其经济实力还很薄弱，由于乡政府不可能对其旅游发展做大规模投入，加之农民收入有限，因而资金短缺就成为制约农村旅游经济发展的另一个重要因素。
4.基础设施建设仍需不断加强。由于资金投入不足，一些乡村旅游点在交通、食宿、卫生等方面存在较大的差距，制约着进一步发展。
5.乡村旅游总体水平不高，资源开发力度小、层次低，特色不够明显，内涵不够丰富，缺乏上规模、上档次的名牌拳头产品。尤其是在乡村文化方面的发掘和运用不够。一些乡村旅游点在开发建设上存在追求城市化的趋向，削弱了原汁原味的农家本色。
三、如何解决这些问题，推动乡村旅游经济发展。
1.制定科学的高水平的区域发展旅游规划。资源要转化为现实的产品必须实施科学的规划。在发展旅游经济的大好形势下，乡村旅游必须适应形势，站在全局的高度，重新制定一个科学的、高层次的、高水平的旅游发展规划。在区域旅游发展中突出重点，形成特色，这样才能保障乡村旅游业健康有序的发展。
2.加强宣传,树立企业良好形象。积极向相关媒体提供新闻线索，想办法通过电视台、日报、周刊、广播电台、旅游网等媒体的报道（转载），把一块荒废的沙滩从零开始摇身一变成了可以让农民增加收入的“宝地”，逐步扩大了知名度和影响力，做到了“花最小的钱、做较大的宣传”。
3.多渠道筹集旅游发展资金。制约乡村旅游发展的另一个重要因素是缺乏旅游开发资金，因此如何筹集资金发展农村旅游成为乡村旅游开发中的一个难题。乡村旅游经济发展，在融资方面要全方位突出，多渠道引资。一是充分利用国家发展农村经济的大好时机，抓住政策大力发展农村旅游经济。二是利用各种优惠条件，丰富的旅游资源吸引各种投资，包括外商投资、企业投资和利用民间资本等多种形式的投资。
近年来，我国农村经济得到了较好的发展，农民的素质，法律意识也有了相对的提高，但总体上还不够强，很多人知法但也犯法，也有很多人是知法却不懂得用法。当发生矛盾冲突时，还是用一些老旧的观念来解决。比如这两年我国农村被征用土地的问题，有些农民朋友不配合来征收土地的工作人员的工作，拒绝搬走或拆迁。甚至更严重的以跳楼、开煤气引爆等自杀方式来威胁工作人员，也有一个或几个村屯的人聚众起来动用农用工具来阻碍工作人员进行征地工作。以这种古板暴力的方式来解决问题，无法获得明显的效果。也许还会适得其反，严重的还会触犯到法律法规。农民朋友总以为法律会离他们很遥远，所以从不去学习和了解。一些农民工进城务工没有签订劳动合同法，所以被莫名辞工，被拖欠工资，发生了工伤也得不到商家的索赔，自身的合法权益没有得到相应的维护。另外，在一些村屯里，存在着偷盗行为，这里面都是初中生或是在外晃荡的社会青年居多，小到偷鸡鸭等家禽，大至电视机，电冰箱等家电，他们在实施这些行为时，也没有相关的人员用法律去警醒他们，都是采用非法律手段来处置，导致他们在法律的道路上越走越远，还有吸食白粉，打架斗殴的现象屡见不鲜，这些都是对法律的认知程度偏低，蔑视法律的现象。有这么一句话，有钱能使鬼推磨，所以他们就不相信法律，认为有钱就可以将法律置之不理，肆意妄为，而不知天网恢恢疏而不漏，终有一天，还是会败在自己手上。
2法律意识淡薄的原因
在改革开放的今天，随着经济的不断发展和科技的不断发达，和法律法规的健全，我们国家的公民的素质和法律意识都有了明显的提升，可为什么农民的法律意思还那么薄弱，一直没有很大的突破和改变呢。在以前的封建时代，儒家思想就根深蒂固在人们心里，儒家文化在现代社会的影响就是其所指出的等级伦理观念，“三纲五常”就是维护这种等级观念的尺度与标准。在这种特定的尺度中，最多的就是绝对的服从。而这种服从意识的影响，让他们的自我意识丧失，只是听从于上级的的命令，所以人们行为选择时，最先考虑的不是法律，而是上级。儒家历来倡导人与人和谐相处，但是这种和为贵的思想在农村就转化为忍为上。低头不见抬头见，远亲不如近邻，等这些俗语就是村里人之间相处的态度。他们坚持一切以和为贵，就算是自身的合法权益已经受到了侵害，也宁愿持着大事化了，小事化无这种息事宁人的心态去解决。他们宁可这样委曲求全，也不愿请求法律的援助，心里保留的观念就是反证就算打了官司也未必能赢，就算是赢了也会破坏彼此之间的关系，而且还会花大量的人力物力精力。因此就有部分农民对法律缺少了解，觉得只要在不犯法的情况下就不会出现意外情况，不愿意去了解并且运用法律知识，造成这方面的原因就是人们思想相对落后，文化教育程度低，传统的矛盾冲突解决方式已经根深蒂固在他们脑海里了，另外，他们没有意识到法律具有公正性，能够保护到他们的合法权益，仅仅看到法律强制性的一面，所以这样就对法律产生了偏见，从而产生抵触心理。由于有些地区较偏远，交通闭塞，信息不灵，经济发展相对落后，就算农民有法律上的需求但考虑到资金问题，也就望而却步了。当地相关的政府部门资金来源有局限性，所以就没有充足的条件来支持法律援助工作，所以专业的法律援助工作人员很少，造成了稀缺的状况，还有资金短缺问题。另外一方面，就是宣传力度不够，一些村镇，虽然成立了立法机构，也进行了法制宣传，但方式很单一，比如发宣传单，贴标语，挂横幅等这些形式上的宣传，并没有深入到根本，并没有带领村民探索法律的核心，并且村干部中，其自身的法律意识都相对薄弱，更别说起到带头作用。
3如何提升农民的法律意识
要提升农民的法律意识，得从根本抓起，文化素质低是影响农民法律意识的重要原因，提高农民的文化素质水平是增强农民法律意识的重要途径，首先加大对当地的教育投资力度，只有加强教育工作，提升农民精神境界，才能从根本上增强农民法律知识的接受水平。同时，应当大力发展经济，因为有力的物质保障才能让村民的视野更广阔，才有更多机会去学习和接触到法律。在各个镇上成立法制协会，然后派代表去各乡镇中小学去进行深入的法律宣传，交流学生法制教育的经验，都说计算机从娃娃抓起，那么现在我们的普法知识就从学生抓起。大力推行有声有色的法制宣传，可以通过广播宣传还有看电影方式让农民渐渐意识到法律的重要性。在乡下实行“一对一”的法律顾问，每个村派选出一名代表，村民遇到不懂的问题，可以免费咨询和给出方案。创建普法教育“微信群”。把村里的青年们集中起来，作为重点普法教育对象，利用微信交流，非常的便捷，也是现在年轻人较容易接受的一种方式，可以正确的去引导他们遵法守法，懂得利用法律捍卫自身的合法权益。搭建“手机飞信”宣传平台。把各村的干部，村委会，人民调解员的手机号集合为一个飞信网，不定期发送普法宣传教育短信，让这些干部的法律意识越来越强，打造为法制宣传骨干。创建“农家书屋”宣传阵营。建立起法律读书角，通过政府支持、社会捐赠的途径，向各村“农家书屋”提供法律书刊，丰富群众法律知识的来源。如条件允许，还可以举办一些以法律知识为主题的小型娱知识问答竞赛，表现优秀的人员给予相应的奖励，这是个一举两得的好办法。
4结束语
（一）法律援助对象覆盖面不全
当前，我国法律援助只针对那些需要申请法律援助的自然人，没有将法人和社会组织纳入其援助的范围内。相当一部分学者认为，法律援助不应该仅限于自然人，其应该覆盖到法人与社会组织。在欠发达的农村地区，经济困难或特定农民群体可以享受到法律援助，而同处于法律困境的乡镇企业或其他农村经济组织却得不到法律援助。如果这些经济组织陷入了困境，势必会牵涉到其是否可以申请农村法律援助。在实际操作中，这些农村经济组织也迫切需要法律援助。因此，扩大农村法律援助对象的范围是非常有必要的。从我国当前的《法律援助条例》来看，只有当援助者的基本生存条件被侵害时才可以对其实施法律援助，这一条件过于苛刻，很多农民都无法享受到法律援助。农村地区的特殊性注定了法律纠纷具有多样性的特点。很多与农民关系密切的纠纷都被排除在法律援助的范围外。随着农村地区的发展，很多涉法问题都发生了变化，相当一部分问题没有得到妥善处理，日积月累成为老案，危害了整个农村地区的安定团结。所以，我国应积极从立法层面扩大农村地区法律援助的范围。
（二）法律援助人才匮乏
长期以来的城乡差距导致我国法律人才分布不均匀，优秀的法律人才大多集中在经济发达地区。欠发达地区农村法律援助人才严重匮乏。这种情况导致农村法律援助供需矛盾加剧。基层法律工作者是当前我国农村法律服务队伍的主要组成部分，这些人多承担民事与行政，为农民提供民事调解、法律咨询、代书等服务。但是这些人很少拥有律师资格证书，其所提供的法律服务非常有限。所以，在加强我国法律援助制度建设的过程中，必须要积极培养农村法律工作者，可以采用送法下乡等多种措施。
（三）组织机构存在重叠的问题
当前，乡镇司法所和乡镇法律服务所具有很大差别，给农村法律援助工作的顺利开展带来不少阻力。基层司法所隶属于司法行政体系，是带有公益性质的法律服务机构，其对管辖范围内的法律服务行业具有监管职能；基层法律服务所则是在农村地区从事法律服务业务的组织机构，其多为私营单位。这两种机构的经费、人员及收费方面都有显著不同。基层司法所有国家财政提供经费，其任职者为国家公务员，其所提供的各项服务均按照国家统一要求，不收取任何费用。基层法律服务所自主经营，职工为普通职员，其在提供各种服务的时候依循相关标准进行收费，其所有的服务都是有偿的。
（四）农村法律援助存在经费不足的问题
当前基层法律援助普遍存在资金不足的问题，基层政府对法律援助方面投入的资金非常少。相关的渠道大多不顺畅，最终到位的资金非常有限。很多情况下，本案的成本远高于财政补贴，相关工作人员的经济性不高，办案效果非常不理想。与此同时，我国还没有就法律援助的经费使用标准出具统一的方案与制度，使得实际工作中资金分配不均衡的状况非常突出，且资金的透明度非常低。对资金需求量最大的农村基层往往难以获得资金支持。
（五）法律援助程序不完善
从《法律援助条例》中我们可知，当前我国法律援助将经济贫困作为最主要的适用条件，并没有对各种情况进行细化规定。这显然是有悖于社会公平原则的，也没有明确指出当遇到紧急状况时，各级法律援助单位可否先行进行法律援助。这一点被社会各界所诟病。在现实生活中，很多农民的权益受到侵害时，难以获得有效路径，法律援助根本不到位。笔者认为，法律援助不应仅仅将经济贫困作为适用条件，还应该考虑多个方面，设定科学的援助程序。
（六）法律援助质量水平不高
在现实社会中，农村法律援助的质量难以衡量。不同的主体对法律援助往往会持有不同的看法，很难达成统一的评价。从根本上讲，法律援助借助于律师来向有需求的人提供法律服务，其质量应与普通法律服务质量水平一致。在农村地区，法律援助的主要目的是为了维护农民的合法权益，给予其必要的法律保障。但是现实中，很多法律援助服务的质量水平都非常低，使得农民的权益得不到有效的保护，深深地伤害了农民。
二、产生农村法律援助制度问题的原因
（一）缺乏坚实的社会基础
农村法律援助主要是针对我国农村地区或相关涉农事务而展开的法律援助工作。农村地区与涉农事务均具有一定的特殊性，但是现有的农村法律援助制度却并没有体现出这些特殊性。一是我国农村法律援助工作将个案处理作为重点部分。我国的国情特殊，在拓展农村法律援助时多侧重于个案，并没有从援助机制方面入手，没有构建起符合农村实际状况的法律援助体系。在实践领域中，很多乡镇司法所只有一两名工作人员，无法承担其法律援助职能，只能被动地应付与处理。二是没有有效的互动机制，难以给农民带来实质性的法律服务。与城市相比，我国农村地区发展落后，地方财政能力有限，难以提供充足的资金支持。农村法律援助机构可获得资金的路径非常少，很多时候都要律师自行解决经费问题。这些律师不仅要承担应有的法律援助职责，还要自负盈亏。基层法律援助机构与其他部门之间还存在脱节的问题，难以形成多方联动的工作机制，难以共同维护司法公正。有关法律援助方面的优惠政策非常少，法律援助成本非常高，这些成本最终转由当事人承担，使得本来就经济困难的农民雪上加霜，有些农民不得不放弃法律援助。三是当前有关于法律援助的宣传工作不到位，很多农民都不了解法律援助。从宣传方式上来看，其过于老套，并没有与时俱进，还是沿袭以往发放纸质资料的方式。从宣传时间上看，多选择节假日，大多非常短暂，缺乏持久性。很多农民都没有意识到农村法律援助制度与自身利益密切相关，使得其在遇到法律困难时未能够及时申请法律援助。
（二）物质基础非常薄弱
在我国特殊国情下，农村地区的发展水平相对落后，各项基础设施仍然不到位，农民收入有限，这一点在欠发达农村地区更为突出。法律援助宣传工作难以在短时间内取得成效，农民法律意识的提高需要一个漫长的过程，需要社会各界的共同努力。在当前现状下，农村法律援助机构面临着巨大的资金压力，其难以发挥应有的作用。很多本来应该由政府财政所支撑的内容，如宣传、办公与培训等，都由基层法律援助单位自行解决，使得办案经费严重不足。随着农村地区的发展，其所需要承办的案件不断增多，基层法律援助单位承担的费用越来越高，相关工作人员的积极性深受打击，办案质量不断下降。除此之外，对于很多地方政府来讲，当前农村地区的经济建设工作是首要大事，其往往会忽视农村法律援助工作。
（三）缺乏深厚的文化基础
在传统思想文化道德与农村特有的生活背景下，农民大多有与世无争的心态，很多会积极学习法律知识，法律文化在农村地区十分淡薄。大部分农民的文化水平不高，缺乏必要的法制意识，对法律的理解不到位，遇到法律问题时看法过于狭隘，很容易偏激。这些都会导致法律援助风险加剧。比方说，在权益纷争案件中，法律援助申请人大多迫切地希望申诉，一旦败诉，其很有可能将原因归结到承办人身上，转而进行上访。这一点也是基层法律工作者所顾忌的。除此之外，相当一部分的农民主张和为贵，部分农民将法律援助理解为制造纷争。所以，当出现法律纠纷时候，很多农民会采用私下解决或调解的办法，很少会运用法律进行维权。在他们看来，运用法律武器来解决问题需要承担高昂的费用，所以，其大多选择其他办法来解决纠纷。
三、完善农村法律援助制度的有关策略
（一）从立法层面完善农村法律援助制度
一是增加法律援助的相关内容。法律援助关系到农民的切身利益，当前社会主义民主政治建设中，法律援助建设是非常重要的组成部分。作为我国最为特殊的一个群体，农民由于多方面原因的限制，不知道该怎样保护自身的权益，其在面对法律困难时，往往会不知所措。即便是其向相关法律援助机构提出申请时，也往往会受到申请条件等多方面的限制，难以运用法律武器来保障自身的权益。现有的《法律援助条例》并没有就该方面进行详细规定，我国各地方政府有关法律援助方面的法规有很大出入。针对此，我国应积极从立法层面上增加农村法律援助的内容，使得相关案件得到更好的处理。二是进一步拓展法律援助的范围。除了自然人外，法人与各种组织也应该被纳入到农村法律援助的范围内。针对农村企业的法律需求，给予必要的法律援助，有利于农村企业得到更好的发展，这对于我国农村地区的经济发展具有重要意义。除了面向经济困难的农民之外，未成年人、残疾人与老年人也应该是法律援助的对象。除了民事类纠纷之外，经济纠纷与民主类纠纷都应该纳入到法律援助的范围内。
（二）从制度上完善我国农村法律援助制度
一是针对农村法律援助的需求，培养优秀的法律人才。基层法律工作者大多不具备律师资格，在具体的办案过程中，相关部门应给予必要的政策支持，并且从制度上肯定其特殊地位。二是鼓励法律专业的大学生到农村法律援助机构实习与就业，提升整体的专业水平。二是各级政府必须意识到法律援助是其重要的职责，给予该方面必要的财政支持。对于欠发达地区来说，基层政府无力承担该项财政支持，只能依靠中央政府的财政支持。当前中央政府的财政支持重点多为经济建设项目，基于此，中央财政应针对贫困地区设置专项资金用于当地的法律援助建设工作。基层法律援助部门应根据实际资金需求积极编写预算，做到资金公开与透明，合理地使用资金，最大限度地为农民提供高质量的法律援助服务。
作者:田露 单位:徐州开放大学
参考文献
［1］赵满红.欠发达地区农村基层法律援助实证研究［D］.湖南师范大学，2013.
［2］梁高峰.需求导向型农村法律援助体系研究［D］.西北农林科技大学，2011.
［3］黄漾静.新农村建设中法律援助的对策研究［D］.西南大学，2012.
——发展休闲农业乡村旅游理论文章
发展休闲农业乡村旅游是带动农民就业增收和产业脱贫的重要途径，是推动农业供给侧结构性改革的重要内容,是促进农村一二三产业融合发展的重要载体，是带动农民创业创新的重要平台，是促进城乡居民消费升级、发展新经济、培育新动能的必然选择。今年中央1号文件再次明确指出，要大力开发农业多种功能，实施休闲农业乡村旅游精品工程，发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。近年来，XX市按照中央和省、州党委、政府的部署要求，坚持统筹规划、强化政策创设、加大公共服务，推动休闲农业乡村旅游实现多元、多样、集聚、规范、绿色发展。“十二五”时期，全市休闲农业乡村旅游接待人次和收入以年均12%和17%的增速高位增长，成为全省该项产业发展最快的地区之一。2017年全年接待海内外游客819.62万人次，同比增长35%；实现旅游收入54.22亿元，同比增长44%。整个产业规模越来越大、影响越来越广、成效越来越明显。
一、充分发挥“农业+”作用，推进多功能多业态发展
XX市按照供给侧结构性改革的思路，从拓展功能、满足需求入手，充分发挥“农业+”作用，倾力打造功能齐全、环境优美、体验活动丰富、产品绿色安全、文化内涵深厚的休闲农业乡村旅游产品。休闲娱乐景区景点多达120余个，可推荐的精品线路达10余条。通过美化山水林田湖、建设特色小镇，鼓励开办农家乐、渔家乐、森林康养休闲农庄，举办农业节庆活动、开展农业科普、农事体验等活动，推进全市农业呈多业态复合多功能拓展方向发展，为城镇居民旅居乡村体验农耕乐趣、品味农业情调、感知民俗风情，看田园风光、赏乡村之美、享民俗民风、品地道美食气息提供了更多选择。
二、注重规划引导，推动产业集聚发展
XX市坚持点线面结合的思路，积极推进“多规合一”，大力打造“综合体”、“聚集区”、“金品牌”，打造休闲农业产业带和产业群。近年来，共投入2600余万元用于规划编制工作，有条不紊地展开总规、控规和专项规划三个层面的规划工作，以《XX市土地利用总体规划》为基础，先后编制完成《XX城市总体规划》、《XX旅游业发展总体规划》、《XX市锦屏山风景区概念性总体规划》、《东风葡萄酒旅游度假区总体规划》、《云南红精品酒庄规划》、《城南甸溪河片区控规》等多个现代都市、田园价值、文化特质既融合又独立的总规、控划和10个城中村的规划编制工作。土地、城市、旅游、产业发展规划实现“四规合一”，为乡村旅游定位与转型发展拓展了更大空间，形成以“两带五聚集”为主的乡村旅游发展空间布局。“两带”：西部连乡公路沿线民族文化体验生态观光休闲带，湖东公路康体休闲葡萄观光休闲带；“五聚集”：以锦屏山为核心的XX文化聚集区；以湖泉生态园为核心的温泉养生聚集区；以云南红酒庄为核心的红酒休闲聚集区；以烟草制品和种植庄园为核心的现代工业旅游聚集区；以高原特色农业为核心的现代农业观光旅游聚集区。点、线、面优势互补、资源共享和成本分摊机制正逐步形成，品牌效应和对消费者的吸引力正逐步增强。
关键词：农村法律顾问；购买法律服务；体制；政府；市场
中图分类号：D916.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-000-01
自2007年开始，宁波市司法局在服务社会主义新农村建设大背景下率先实施了“一村一法律顾问制度”工程，这种做法在全国还属第一家，“2007 年，市委办、市府办转发《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》，以政府出钱买部分服务的形式，向全市农村推行法律顾问制度，到目前全市2554 个建制村拥有法律顾问，覆盖率100%。”可以看出，这是一项实实在在的政府导向下法治民心工程。我们也应同时看到，“一村一法律顾问制度”需要用雄厚的财政实力作为背景，从本质意义上讲政府花钱购买部分服务是一种“国家公共物品”，这与法律顾问服务“私人物品”的实质是有所区别的。综合我国目前的经济形势，农村由于普遍经济欠发达、农民对法律服务的消费能力低又迫使法律顾问体制的构建需要成为融合着“国家公共物品”性质的“私人物品”。
一、不可全放逐于市场
构建法律顾问体制在多数学者看来是市场导向下形成的，与政府导向无关，是市场经济下的产物。但笔者认为，不能把所有的法律顾问体制都放逐于市场，仅仅由司法局律协等机构进行必要的监管。农村法律顾问体制的建立正是针对由市场主导下形成的城乡法律服务长期失衡状态而形成的一种完善机制。利用政府公益性的导向，先将法律专业人才推向乡村，让一村一法律顾问发挥出预防纠纷、化解矛盾的重要作用，改变农民群众以往选择不合法不合理维权方式的积弊，打下乡村法治建设的根基。在城市，国家配有法律援助制度，在对法律服务支付能力严重不足的乡村，同涌梢陨柚靡惶紫嘤Φ姆律援助配套制度。如果将农村法律顾问体制完全放逐于市场，那在农村将永远维持着原有的“找村干部调解”和上访等维权方式，使建立农村法律顾问制度形同虚设。不可忽略的问题是，农村的法律需求依然在逐年增长，因此必然带来的后果是农村法律市场秩序的严重混乱。长期以来，服务农村法律市场的以一些农村法律服务所为主，但他们却普遍受到业内人士批评。因农村法律服务所从业人员准入门槛较低，接收从业人员素质低下，法律服务责任感不强。市场诱导下还会导致富裕的村社律师们一哄而上齐聚一村彼此恶性竞争，而贫穷的村社则没有律师问津农民有了法律需求仍然得不到满足。然而，政府导向下的农村法律顾问体制，不仅可以弥补农民对法律服务支付能力差的缺陷，还可对市场导向下的恶性无序竞争形成有效监管。
二、不可全由政府保障
农村法律顾问体制若要形成一种长效机制，也应充分考虑市场导向的因素，即部分法律顾问服务要被服务对象自己来支付服务费用，而不能完全依赖于政府买单。这首先是由政府公益性本身的缺陷所决定的。如果所有的农村法律顾问都由司法行政部门推动、律师顾问服务的经费都由政府来负担，将会加大这种农村法律顾问体制对财政经费的过度依赖性。同时意味着一旦缺少经费，这种体制就立刻失去了保障。相比宁波市经济发展水平，全国范围内较之落后的城市数量更多，不可能每个城市司法行政系统拿出大笔资金来扶持农村法律顾问体制的建立。例如，一些拆迁、土地承包经营权的法律服务需求者也成为司法行政系统财政补贴下的法律服务对象，既对国家财政造成分配失衡下的资源浪费，也间接促使那些有能力支付法律服务价格的维权人再次浪费法律顾问资源，因为他们无需计算自己投入的经济成本和所获维权实效的产出比。政府保障至少一村一法律顾问制度，将会限制了这种公共法律服务供给在覆盖率、服务数量和质量上优势的发挥。完全依靠政府来保障律师们的服务在经费有限的情况下也无法调动律师及其他服务主体的积极性。笔者建议的经费构成设计为：政府拨一部分， 村委会出一部分，当事人缴纳一部分， 律师所在事务所资助小部分。如果当事人因胜诉得到一部分利益时，还要按规定分担范围和分担比例偿还部分费用。这样扩大了法律服务的可用资金来源，充分发挥市场因素的优势，使得法律顾问服务资源得到最合理的配置，真正使农村法律顾问服务工作走上可持续发展的道路。
参考文献：
[1]张立平.我国农村法律服务的历史与转型[M].中国法制出版社，2006.
[2]唐鸣，陈荣卓.农村法律和社会问题探究[M].法律出版社，2008.
课题组主要围绕农地的权属状况、使用状况、流转状况、税费负担、征用状况以及纠纷状况这六个方面与各地的农民、基层干部和相关部门的领导进行座谈和个别访谈，并向农户发放了问卷。此外，课题组还从各地收集了大量有价值的资料，内容涉及地方性法规、地方性规章、地方性政策、统计数据、法院典型案件判决、土地权证、各地农地运作的试点办法等等。本报记者在对课题组报告认真整理后，将其主要部分节选刊登，希望对相关人员有所帮助。
一.权属状况
问题：土地归属一向为法律制度设计的重心。为反映出农民本身对当下土地权属的认识，课题组提的第一个问题是“你耕种的土地是谁的”。作出有效选择的问卷430份，选“国家的”占60%，“村集体的”占27%，“生产队(小组)的”占7%，“个人的”占5%，“其他人的”占0.4%。
结论：认为土地属于国家的占有绝对优势。
解读：一个从法学视角令人感兴趣的问题是，即为何大多数受访者都认为土地是国家的。虽然同为公有制的具体形式，国有与集体所有的制度旨趣仍是大有不同，而这种不同却被受访者所普遍忽视。相当一部分的受访者还认为，两者的边界是模糊的。然而，这样的模糊或许不能简单的归结于农民法律意识的淡薄。譬如，作为农村社区精英的村支书、村主任、村会计都持相类似观点。课题组认为，影响集体成为适格私权主体的因素一是集体所有权所承载的公法义务淡化了其私权属性；二是集体所有权本身是不完整的；三是集体所有权主体的“缺位”。
二.使用状况
问题：在农民对现行土地承包政策是否满意的问卷调查中，共有404份有效问卷对此作出了选择，其中266份选择“满意”，占总数的64%；只有70份选择“不满意”，占总数的18%。在农民是否愿意种地的问卷调查中，共有413人对此问题作出了有效回答。其中198人表示“愿意”，占总数的48%；而有130人表示“如果税费负担减轻就愿意”，占总数的31%；而72人明确表示“不愿意”，占总数的17%。虽然愿种地者为多数，但仍不足50%。
结论：我国现行的农地承包政策在总体上虽然受到了农民的拥护，但农民种地的积极性普遍不高。
解读：一些地区的调查结果反映，农民对现行承包政策普遍持“无所谓”甚至“不满意”的态度，主要原因一是由于农地上负担的税费过重，加之农产品价格(尤其为粮价)上不去，所以种田几乎无利可图，在有些地区，甚至种田还要倒贴。这自然削弱了农民对土地的感情，也影响了土地承包政策的声誉；二是由于承包到户的政策与某些地区的情况不符，所以实施效果不理想，从而影响了当地农民现行土地承包政策的满意度。比如，山东平度地区一直在实行“两田制”，而中央的现行政策是统一实行“均田制”模式的土地承包，这样的政策调整，在基层牵涉面很大，影响了土地使用模式推行的连续性和稳定性，所以很难推行开来。
三.承包经营权的流转状况
问题：在实行流转是否自愿的问卷调查中，课题组设计了“如何取得他人土地承包经营权”这个问题，回答“通过村委联系取得”的有29人，占选取总次数的8%；回答“直接与别人联系取得”的有258人，占选取总次数的70%；选择“上述两种方法都可以”的有84人，占选取总数的20%；选择“不知道”的有8人，占选取总数的2%。在回答“如果把地给别人种，你是否会向他收取一定费用”问题时，回答“会”的有153人，占选取总次数的38%；回答“不会”的有157人，占选取总次数的39%；回答“不但不会，还要贴钱”的有40人，占选取总数的10%；回答“视双方关系而定”的有37人，占选取总次数的9%。
结论：在土地承包经营权的流转时，绝大部分农民可以自愿选择流转对象，但38%的有偿流转率反映了有偿流转在农村中并不占十足的主导地位。
解读：承包经营权流转程序的这种现状是由我国现有土地制度及中国的乡土社会所决定的。我国农地为集体所有，而农民为集体中的成员，集体内部成员间土地承包经营权的流转就像“鸡蛋从左手滚到右手”一样，并不会对原土地所有人在集体土地上所享有的权利产生什么影响，因此集体对承包经营权集体内部流转的管理与约束极为放松；而中国农村乡土生活、熟人社会的现状，使土地承包经营权集体内部流转(包括与集体外的亲友之间的流转)双方对流转契约的态度也颇为随意。对集体外部人员而言，上述两种特点均已不再占有优势，因而此时集体与被流转人、流转人之间的权利义务关系、流转的程序与集体内部的流转相比有很大区别。
四.农村税费、农民负担状况
问题：调查的地区在税费改革上进度不一，有的尚在进行有的已近尾声。总的来讲，改革成果不小，但仍存在着一些问题。具体可归为以下两点：一是税改后，农民负担得到不同程度的减轻，但在个别地区、个别时段也出现了“增负”现象；二是费税改革后，基层政府叫苦，公共事业与基础设施难以维持。
结论：农民与政府关系的税款征收程序趋于规范、明确；农村理解、支持税费改革政策的是主流，但对未来持怀疑和较悲观无奈的态度，对“负担反弹”仍有顾虑。
解读：在全国不少地方，税改前的农户负担是以田亩与劳力结合的方式确定的，在改革后，农业税则全部摊在田亩上，这样使无劳力或少劳动力的农户负担增加；同样的原因，种田大户的负担也因此增加；在税改前，农村中的救济户、五保户的各种费用由村集体组织予以减免，在费改税后，村委会的减免决定权被取消，他们的负担因此而增加。为维系公共事业运作而巧设名目、收派各种费用的现象有所抬头,像学校的教育集资、学杂费等，使农民的实际负担增加的远不止统计表所显示的那些项目。
这主要反映了几方面的问题：(1)农村税费改革与公共支出、社会救济优抚的社会保障政策的冲突；(2)农村税费改革结果与扶持农村适度规模经营的政策相抵触；(3)基层政府机构改革人员精简仍做得很不够，不少地方的乡镇政府机构还是叠床架屋。
课题组调查时发现，有些农村道路坑洼不平，水渠断破；在山西吕梁与乡村教师的访谈中得知，学校破败，老师的办公条件更是简陋的可怜，工资低又不能按月定额发放，这当然也有历史的因素，而上级地方政府和中央也是心有余而力不足，说得多，做得少，财政转移支出力度确实是个问题。
五.农地征用状况
问题：在我们402份的问卷调查中，有56.30%的人选择“发生过土地征用”，还有32.80%的人不知道有没有发生过征用。土地征用补偿费发放率低，问卷调查的结果显示：发放率仅为49.8%，其中约11.40%为部分发放，没有发放的比例为16.30%；土地征用补偿费数额低，被征用地方的农户对补偿费的发放标准也不清楚，在149份问卷中，有41.60%的人都不清楚，知道按田亩数发放补偿费的仅为39.6%。
结论：在经济发展程度不同的地区，土地征用情况发生率也不同；但随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征用现象将越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。
解读：土地征用已经成为农村，尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点问题。从调查各地的土地征用补偿情况看，在征用土地后，国家的收益是村集体和农户的好几倍。土地的所有升值，甚至土地被征用前的价值一部分也被征去了。作为对土地所有者的补偿，却由政府拿走了一块，同时资金使用权又统归政府。这样，土地所有者(从土地的收益归属的角度看)的角色就模糊了起来。
六.农地纠纷调处状况
问题：对广东、湖北、山东等地进行问卷调查的结果显示，在335个选择中，有64.2%的人面对土地纠纷选择由村干部解决，有4.2%的人选择由乡镇干部解决，有2.7%的人认为由法院解决；而除此之外的其他解决途径也占不小比例，为19.1%，这其中还有9.9%的人根据纠纷的不同情况采取不同的解决方式。
结论：农村对土地纠纷的解决途径，选择呈多元化特点，农地纠纷交由法院解决的比例过小。
解读：农地纠纷一段时间里在部分地方不被法院受理。某省高级人民法院曾内部规定，对于大面积的农地税费纠纷、土地承包合同纠纷、征地补偿纠纷，法院不予受理。正常解决纠纷途径的不通畅也进一步造成农民诉诸非正常方式解决纠纷，调查问卷的统计数据表明，有超过19%的农民选择了村、乡镇干部调解和诉讼以外的方式进行，这是一个值得注意的动向。
七.规制农村土地制度九条建议
第一、对《土地管理法》第10条进行调整。修改为：农地所有权主体应明确为村一级集体经济组织，但于土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界。
第二、村集体经济组织的民事主体资格作出确认，并澄清其功能。法律可规定：村集体经济组织为法人，承担法律所规定的权利义务。
第三、关于土地权属登记，可做出如下适当超前的规定：农地所有权由县级土地管理部门负责登记发证；土地承包使用权由农业主管部门登记造册，土地管理部门核实后发放使用权证。
第四、探索农业的产业化经营路径，改变目前农村以一家一户分散经营为主的小农经济状态，建立以农村集体经济组织为基本单位的农业经济联合体，使其逐步走上合作经营的道路。
第五、落实和完善农村集体经济自。一是修改《农地承包法》第3条，将农地实行单一的家庭承包经营制度修改为“以家庭承包经营为主体，多种经营方式相结合的农地使用体制”；二是修改《农地承包法》第20条，将该法规定的30年、50年及70年的期限确定为农地使用的最长期限，而具体每一块土地的使用期限应由集体经济组织和使用权人于签订承包合同(或其他形式的使用权合同)时在法定最长期限内协商确定；三是转变政府职能。
第六、对于土地承包经营权流转制度进行完善。
第七、切实减轻农民负担。
论文摘要:农村金融已成为我国整体金融系统的瓶颈,具有不同于城市商业金融的特质,尤其在目前农村金融改革进程中,为了构建健全的农村金融体系、促进农村金融充分竞争,满足农村金融有效需求,从法律制度的角度强化农村金融监管具有充分的法理基础和重要的现实意义。
我国作为农业大国的现实国情和城乡二元分化经济结构的长期制约,使得农村经济发展水平严重滞后,决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题,使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈和“短板”。农村金融的监管无论在理念、对象、内容和手段等方面均具有不同于整体金融或者商业金融的特殊性。一方面,农村金融供给不足,有效竞争不充分,农村金融机构功能错位,农村资金回流,农民融资困难等问题要求建立具有多元化主体的农村金融体系,促进农村金融有效竞争,满足农村融资需求;另一方面,相对宽松的准入政策、过于复杂的农村金融局面以及难以对农村、农业经济提供有效金融支持的缺陷均需要完善的农村金融监管体制来保护相关主体的合法利益,稳定金融秩序,保障金融安全。
一、完善农村金融监管的法理基础
格莱珉银行创立者·尤努斯认为,金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样,也是一种人权,也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次,农民的金融权益便属于应有人权的范畴,不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成,而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先,包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次,无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融,都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后,对农民金融权益的关注和保护,决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此,可以说,从法学的层面上,运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证,从而在制度层面上寻求法律的保障,是解决农村金融问题的核心。
二、完善农村金融监管的现实需求
1.我国农村金融监管资源不足,难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系,目前主要的监管机构为银监会,而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点,绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,这些办事处并不具有独立的监管主体资格,而且一般仅有3—5人的监管人员,应对辖区内原有的农村金融机构已是困难,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。
2.监管体系混乱,非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,监管责任由银监会和地方政府共同担当,其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻,但公司治理改革未能完成,省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管,由省政府指定省金融办或相关机构负责试点,实际情况是,由省金融办把试点的权限再次下放到县政府,负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管,农村民间金融组织总体存在较大风险。
3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段,忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题,而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量,未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间,而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案,然后由各地去执行的方式,使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。
4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外,其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。
三、发达国家农村金融监管制度的借鉴
构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。
1.美国以农业部为政府监管主体,辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式,专门设立了比较健全的农村金融监管体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团,这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国,各种信用社协会或合作金融多达几十个,这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范,进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担,并承担对投保金融组织的监督。
2.法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的,相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织,直接由个人成员和集体成员入股组成,省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成,同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构,对合作金融的运作提供最后的保证。1945年,省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会,作为省级农业信贷银行在国家一级的代表,参与决定农业信贷政策。除此之外,法国的农业保险体制也相当发达,并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。
3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本,对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅,对各种金融机构实施监管,以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管,包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管,农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管,以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外,为了保证合作金融安全、健康地运行,日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。
四、完善现行农村金融监管法律的构想
1.针对农村金融的特质,建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践,总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待,仅仅要求投入金融资源,没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上,农村金融要与国家的产业政策紧密结合,其本质主要是贴近农民,而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会,在农村金融监管中具有监管资源不足,难以贴近农村、不了解农村金融现实需求,与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制,极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验,我们应当以农业部为主导,同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨,在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制,并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用,构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。
2.健全完善金融同业公会,发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会,应当引导协会发挥职能作用,建立日常工作联系机制和管理办法,完善同业公约及规章,将那些监管部门不宜管,而被监管机构又需要的工作,尽量交由协会负责,实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。
3.注重农村金融主体的内部治理和控制,自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中,基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构,形成、表达并且实现自己的意愿,同时,由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体,使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外,就农村金融本土力量的培育和发展方式而言,应该是把选择权交给农民,通过反复的实践和摸索,自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式,更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。
4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法,设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制,将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系,减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度,实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度,完善农村金融的市场退出机制,维护金融安全和社会公众利益。
参考文献:
[1]张燕,吴正刚,杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报,2009,(27).
[2]应寅锋,赵岩青.国外的农村金融[M].北京:中国社会出版社,2006:34.
购物车(0)
