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《决定》在生态文明制度建设中提出了“生态空间”的重要概念，并围绕该概念设计了系列制度。但是，《决定》本身并未对“生态空间”的概念和内涵进行界定，相关立法文件中也鲜有涉及，学界更少有学理上的系统和深入探究。当“生态空间”概念在《决定》中作为核心概念提出并承载了相关制度创新时，我们有必要分析和厘定其具体内涵，并分析其作为核心概念进入环境法律体系的必要性和意义。
(一)生态空间的内涵厘定
《决定》首次在中央宏观环境政策层面使用了“生态空间”的概念，并围绕着“生态空间”进行制度构建，包括生态空间的类型划定、确权登记和用途管制，这就为生态空间的保护与管制提出了制度需求。生态空间是生态学上的概念，它是指生态系统结构所占据的物理空间、其代谢所依赖的区域腹地空间，以及其功能所涉及的多维关系空间。简单而言，生态空间是某物种为维持自身生存与繁衍而需要或占据的环境总和。揆诸既有研究和前例，当前的研究与立法并没有对“生态空间”进行详细定义，但是，国务院于2010年12月21日印发的《全国主体功能区规划》虽然没有明确界定生态空间的定义，却详细列举了生态空间的构成，包括绿色生态空间及其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。在生态学的语境和研究范畴中，涉及到生态空间的研究主要从以下几个角度展开:第一，空间效应，生态空间是一种生物要素与环境要素相互作用与活动变化的舞台，它表现出一定的空间形态和运动规律;第二，空间功能，生态空间是一种抽象空间，它与特定的环境相结合，构成生物可利用的“资源”，它揭示了生态空间的分割占有过程，其基本理论是以生态位研究为基础;第三，空间行为，将生物自身的空间活动作为研究主体，试图解释生态空间异质性的动因。生态空间为人类活动提供了基本的物质条件，环境法律所界定与规制的“环境污染”和“生态破坏”是对人类活动所造成的生态空间功能紊乱与规律违反的指称。因此，《决定》所提出的对生态空间的确权登记和用途管制必须以对生态空间的内涵外延、效应规律和承载力测度为前提。
(二)生态空间管制政策转换为法律制度的必要性
生态空间的概念是《决定》在中央环境政策层面首次提出的。环境政策的内生属性特征有:第一，政策最明显的特征是灵活性，政策制定出于解决现实问题的需要具有高度不完全性，采纳某一特定的环境政策的未来社会成本和生态收益存在相当大的不确定性;第二，经常会有与环境政策相关的重要的不可逆性出现，这些不可逆性可能是由环境危机自身所引发的(例如，生物多样性的损失可能是永久性的)，也可能是降低这些危害的政策的适应成本所导致的(例如，生态保护区建设的投资也许是不可逆的)，这种情况的出现来源于现有的科技认知水平的限制，常常需要处于不断的修正之中;第三，就实际情况来看，环境政策很少采取要么现在要么永不的选择方式，常常是处于不断变动修订之中。纳入环境法律体系的环境政策能够克服零碎性和管制性，所以将一些重要的环境政策上升为法律不失为一种好的机制设计。实际上，我国的《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等环境立法，即是由清洁生产政策、循环经济政策等转化而来的“政策型立法”。因此，《决定》以“生态空间”为核心概念所设计的生态文明政策创新必须转化为具体的环境法律制度，以将抽象的政策目标具体化，丰富原则性的政策体系的内涵，增强其可操作性。
二、生态空间管制对环境法律理念的拷问与挑战
《决定》在生态文明制度建设中围绕着“生态空间”所规定的自然资源资产产权及用途管制等制度，在环境保护的理念、逻辑和范畴上均进行了创新，这一环境政策若转换为具体的环境法律制度，对于当前的环境法律理念和制度体系提出了更新的内在需求。
(一)环境法律规制“环境问题”核心范畴的变迁
环境法是在人类对于环境问题认识不断深入的基础上产生和发展的。环境问题是因为自然变化或人类活动而引起的环境破坏和环境质量变化，这是一个客观的社会事实，但哪些环境危害事实应被列入需要环境政策与环境法律规制的“环境问题”，不是由事实自身可以自我说明和解释的，而是需要整个社会达成某种共识，这种活动被社会问题建构主义者称为“问题宣称获得”。申言之，人类活动作用于自然环境资源所导致的环境问题种类多样、程度有别、特征各异，基于管制成本和资源有限性，人类只能选择从当前最为严峻的环境风险出发，经由环境问题的社会建构，形成广大民众的共识，得出当前环境法律体系规制环境问题的重点领域。环境问题本身是一个开放性的抽象概念，随着时代背景变迁，其所指称的对象和核心范畴也会有所差异。以几次工业革命为关键节点，人类开发利用自然的能力成倍增长，总体而言，环境问题呈现从单一到全面、从局部到全球的趋势，但不同阶段需要重点规制的环境问题“核心地带”也会发生移转，这使得环境立法对于“环境问题”在不同的阶段有不同界定。
现代意义上的环境法最早出现于20世纪五六十年代的美国。肇始阶段的环境法主要解决的环境问题是区域环境污染，比如，美国国会制定的第一部联邦环境立法是于1955年颁布《空气污染控制法》，此后出台的卓有影响的《清洁空气法》、《清洁水法》是针对空气污染和水污染的立法。二战后，再度成为德国经济复苏的发动机的鲁尔区沦为德国空气污染重灾区，为应对前所未有的空气污染，适用于全德范围的第一部联环境立法《联邦污染防治法》在1974年正式生效。日本现代环境立法开始于1967年制定的《公害对策基本法》，韩国也于1975年制定了《公害防止法》。我国台湾地区的环境保护一词出现于1971年以后，环境保护仅局限于公害污染防治。20世纪七八十年代以后，随着生产力水平进一步提高、科技进一步发展，加之人口急剧增长和消费主义盛行，人类以空前的速度超出生态平衡的限度不合理地开发利用自然资源，导致了水土流失、森林覆盖率急剧下降、草原退化、土壤贫瘠化、水资源枯竭、气候异常和物种灭绝等生态破坏。这些新时期凸显出来的“环境问题”成为了环境法律必须直面的紧迫任务。所以，在这一阶段，环境法律虽然依然要防治“环境污染”，但另一重要目的和任务即在于生态保护或“自然保育”。环境问题内涵的拓展或丰富也客观上要求环境法律规制对象与规制重心的拓展变化，比如，日本的环境法目的即从《公害对策基本法》(1967年)的以保护人体健康为中心而控制公害转变1972年的《自然环境保全法》和1993年的《环境基本法》中的以保护自然和环境为中心而控制人类行为。瑏瑡通过粗略梳理各国环境立法目的和规制对象的演进脉络，不难看出，环境法律在分别应对环境污染、生态破坏之后，《决定》实际上提出了当前的环境法律所要面临的新的任务和挑战———保护和管制生态空间。基于自然资源对于人类同时具有的生态价值和经济价值，现行环境法所规制的“环境污染”与“生态破坏”行为大多是人类在开发利用环境资源的过程中发生的，其本身具有价值判断上的正当性。
环境法不是要完全否定与摒弃这些行为，而是要判断该行为是否合理、是否超过环境的自净能力以破坏其恢复和增殖能力。而对于是否“合理”的判断则依赖于环境标准。现行环境法律制度实施绩效的评价标准是考察对人类行为的控制是否在纳污能力或恢复能力之内，以此作为评判人的行为是否属于不合理开发利用、进而判断其是否环境违法的依据。在这种制度逻辑之下，以环境资源和生态系统本身的自然属性规律作为标准，在实施中很难实现自然资源对于人类发挥经济功能与生态功能两个领域的资源配置的动态均衡，以至于在环境权的研究和主张中难免出现“单方面权利”的偏好，环境法的实施片面强调保护清洁优美的环境权利而忽视甚至是排除合理利用环境的权利，瑏瑢甚至有学者在这种制度逻辑下走得更远，主张环境法要保护“自然体”的权利。这是现行环境法从自然资源本身为制度基点设计制度体系的必然逻辑结果，而这客观上既导致了当前的环境法律制度难以见容于传统法律体系，也滋生了环境法律制度本身的操作性不强等弊病。《决定》中“生态空间”核心概念的提出，实际上提出了一种新的进路。“生态空间”的划定，本身是从人的需要出发的，按照对于人类产生的主体功能的差异，将国土空间划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间等，赋予不同的空间不同的主体功能，综合考虑自然条件和资源环境承载能力来控制自然资源开发利用的强度、开发方式和保护内容，在国土空间结构中实现绿色生态空间的管制。在这种逻辑起点下设计具体制度体系，才能在内在机理上更为契合环境法所应秉持的可持续发展理念，即前提是承认国土空间中的自然资源首先要满足人口增加、人民生活改善、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等的巨大需求，与此同时，在国土空间中划定、保护和扩大绿色生态空间，以保证人类的生产生活活动不超过资源和环境的承载能力。
(二)环境要素到整体空间
当前的环境法律体系着眼于保护环境要素。环境要素是组成环境的结构单位，是构成人类环境整体的各个独立的、性质不同的而又服从整体演化规律的基本物质组成，也被称之为环境基质，包括水、大气、森林、草原、岩石、土壤等。我国当前的环境法律体系的立法思路是依据环境要素的具体分类分别制定法律制度，形成了近30部体系庞大的控制环境污染和生态破坏的单行法。在环境法学界通说以及各类教材中，也一般将环境法律体系分为环境污染防治和自然保护两大部分。吕忠梅教授直接把这两部分分别称为“环境要素污染防治法”和“环境要素保护法”。瑏瑣其中，环境要素污染防治法是指以防治环境要素污染为立法对象的一类法律法规，以各具体环境要素为立法依据，以对某一环境要素污染的防治为内容，在我国主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废弃物污染防治法》等。环境要素保护法一般以某一环境要素为立法对象，在形式上表现为保护某一要素的单行法，在我国主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》等。我国现有的在环境要素保护及污染防治分别立法的思路下形成的环境法律体系，在控制环境污染和生态破坏中发挥了积极作用，但是也存在不少弊端:
1．立法理念上难以有效贯彻自然生态环境的系统性。
现行的环境污染防治和自然保护这两大类单行法体系，均是针对自然环境中的某一特定环境要素制定的，没有考虑到自然生态环境的整体性和各生态要素的相互依存关系，而且其主要目标是保障自然资源的持续利用和合理利用，而对自然资源的生态价值缺乏足够的关注和维护。瑏瑤
2．立法体系难以体现环境要素之间的联系性。
现行的环境污染防治法和自然保护法均主要以环境要素为标准，针对不同环境要素的特点、功能、规律和规则需求分别立法，但是，各环境要素具有相互联系、相互依存的特点要求在考虑单个环境要素的保护与污染防治时必须重视对其他环境要素的影响。当前，环境法律之间的分立、不协调甚至是冲突现象严重，即使反复从研究上总结和理念上倡导各环境要素保护法之间的沟通与协同，但这种环境要素协调关系虽然其他国家立法有所涉及，瑏瑥却并没有体现在我国立法中。在现行的环境法律体系以环境要素分别立法的框架下，环境行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制，客观上加剧了环境法制困境。
3．环境法律实施成本高昂。
对各种环境要素分别立法的思路导致环境法律体系庞大，内容复杂，即使是专业人士也不容易了解这类法律的全貌。环境法所涉的执法机构众多，容易导致法律适用标准和执法尺度不一。瑏瑦环境法律制度实施要求各环境管理部门结合不同行业和领域的现状以及特点决定在多种制约下以及环境政策预期下不同环境要素的最佳的污染标准在哪里以及哪种消除污染的设备是必用也可用的。瑏瑧但这种以单一环境要素为控制对象的思路，很容易使得相关执法部门为本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，难以从环境整体上进行考虑。一旦为了不从生态整体上看待规制效果，就很容易出现为了规制单一环境要素剩余的少量风险却要花费巨额的社会资源的现象，这会影响到资源在其他风险规制领域的投入。瑏瑨若围绕《决定》中使用的“生态空间”作为环境法的保护对象，则能够矫正现行的以环境要素为核心和依据构建的环境法律体系引致的上述弊端:一是“生态空间”是环境要素的上位概念，突破了环境要素的单一性和分离性，注重了诸多环境要素所共同依存的国土空间，改变了环境单行法以单一环境要素展开制度设计的现状，这样可以考虑如何在生态整体思路中基于各环境要素的联系协调而综合设计制度以保护生态空间。二是“生态空间”作为环境治理的核心概念，要求对于“生态空间”的保护和法律规制依据的标准不再是对于环境要素的“污染”或“破坏”，因为判断人类行为是否合理使用生态空间进而判断是否需要进行规制的依据不再是“污染”或“破坏”这样否定性的评价，而是以生态空间占用是否合理作为依据。“占用”是一个中性的概念。生态空间占用是一个衡量人类对自然资源开发利用程度以及可持续发展状况的方法，它通过跟踪人类利用的大多数消费品和产生的大部分废弃物估算生产和维持这些消费品的资源以及同化废弃物所需要的生物性生产土地或海洋面积。瑏瑩使用“生态空间”作为环境法律的核心概念之一，可以改变完全依据环境要素作为环境法律制度实施的核心依据。生态空间占用作为环境法上判断人类行为是否需要规制(行为违法与否)的判断标准，通过对一定的经济水平或人口对生产性自然资产的需求规律的把握，可以确定人类对自然资产的利用程度，超过此程度水平则进入环境法规制视野。与此同时，生态空间占用可以通过将合理的占用数量进行具体量化来定量分析人类对于自然资源环境的影响，这是可持续发展理念具体化的一种进路。
三、生态空间政策在环境法上的制度需求
《决定》中以“生态空间”为核心概念进行的制度设计，并不是“新瓶装旧酒”的语词转换，而是在概念内涵、治理理念和制度路径上进行的环境保护与生态文明制度建设创新。由于《决定》作为中央宏观政策而带有抽象性、概括性和原则性的内在属性，我们需要将《决定》中提出的“生态空间”概念及制度转换为具体的环境法律制度以实现其可执行性。
(一)确立保护和改善生态空间的立法目的
环境法立法目的是国家在制定环境法时希望达到的目的或实现的结果，它决定了整个环境法律体系的调整对象。主张将“保护和改善生态空间”作为环境法的立法目的，也即主张其作为环境法律体系的调整对象。《环境保护法》(1989年)第1条规定了其立法目的:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展，制定本法。”2014年4月24日修订的《环境保护法》第1条规定的立法目的是:“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”分析《环境保护法》立法目的的变迁可见:第一，修订后的《环境保护法》加入了“推进生态文明建设”，将其作为立法目的之一;第二，将原来立法中的“促进社会主义现代化建设”改为“促进经济社会可持续发展”，这一立法目的转换，不但是对学界长期诟病的现行环境立法秉持的经济发展优先的价值选择的摒弃，而且也吸纳了当今世界通行的可持续发展理念。同时，笔者建议，在以后《环境保护法》再修订时，还应当加入“保护生态空间”的立法目的，理由有:
1．虽然“生态空间”包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面等，包括《环境保护法》第2条列举的众多环境要素中的部分内容，但是，作为这些环境要素上位概念的“生态空间”本身提出了独特的规则需求。对于“生态空间”的保护的判断标准不再是从单一环境要素自身的自然规律出发，以是否遭受“污染”或“破坏”来作为行为规制的判断标准，而是适用生态空间占用是否合理的标准。
2．虽然“生态空间”由天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面等构成，但是其内容在内涵和外延上并不完全等同于《环境保护法》中列举的草原、森林、水等环境要素，它并不是由这些环境要素构成的集合概念，而是与这些环境要素存在着交叉关系。申言之，“生态空间”这一概念虽然也以保护环境要素为基础，但更着眼于上述环境要素在国土空间上的比例和结构，这契合生态文明和生态理性对于环境法制提出贯彻生态整体性的需求。
3．以“保护和改善生态空间”作为环境法立法目的，能在制度机理上真正有效贯彻可持续发展理念。新修订的《环境保护法》正式确立了促进可持续发展的立法目的。但是，可持续发展所秉持的人类需要与环境限度的二元价值很难在当前环境法中实现平衡，因为，可持续发展要求突破发展就是“经济增长”的单一思路，形成环境与发展综合决策的新理念，在这种理念下，生态环境问题不仅仅是技术问题，生态法治问题也不单纯是一个部门法问题，而是需要所有法律共同参与并建立新的运行体制和机制。瑐瑠1989年《环境保护法》以“促进社会主义现代化建设”为立法目的，被批评为同时保障人体健康与促进经济发展的“目的二元论”，并认为促进经济发展的法律目的不应当由环境法律部门承担而应由其他市场经济法律部门承担。此次《环境保护法》修订摒弃了“促进社会主义现代化建设”并在第5条规定了“环境保护坚持保护优先”，但现实中如何能够彰显可持续发展要求的以人为本和以人的发展、满足人类的需要为中心呢?笔者认为，“生态空间”的理念和内涵本身契合可持续发展观的主张。“生态空间”这一概念的提出本身便兼顾了人类需要和环境限度。生态空间与城市空间、农业空间和其他空间一起作为国土空间的构成部分，其类型划分及其具体内涵与构成本身便是从满足人类多种需要的角度出发的，生态空间所提供的生态产品也能满足人类的多重需要。与此同时，生态空间保护、改善、规制制度，也是以环境限度作为依据。并且，围绕“保护和改善生态空间”的立法目的设计的系统制度，可以将可持续发展观具体化而不再是仅仅作为制度理念、指导思想和价值目标。我们可以在现实中通过生态空间的自然资源条件、国土密度、人口密度和经济密度因子测算出不同区域生态空间的需求与供给能力，进而为生态空间占用合理性确定具体的量化标准，瑐瑡这样，还可以细化全国各地具体的生态空间保护与改善的具体目标任务。
(二)构建体系完善的生态空间管制法律机制
我国现行的环境法律体系中并没有关于生态空间管制的相关规定，这一诉求被遮蔽在“保护和改善环境”的立法目的和整体思路中，我们需要构建契合生态空间管制内在需要的高效运行的管制机制。构建体系完善的生态空间管制机制，需要测定我国在当前特定的人口、经济、科技等综合情势约束下为支持公民生产生活需要的资源消费和废弃物排放所需要的能够提供生态产品的国土空间。这一国土空间是否被合理占用的判断需要根据上述多重标准，这也提出了内在管制制度需求。目前国内外城市对生态空间的管制主要通过生态功能区规划、生态格局规划和生态控制线规划这三类规划来实现，瑐瑢相应地，体系完善的生态空间管制机制也应当包括这三个方面。虽然我国《环境保护法》规定了环境保护规划制度，但还没有完全涵盖生态空间政策的内涵与制度需求。为了完整保护和改善生态空间并管制其用途，需要一个包括空间划定、格局划分和行为禁止的系统过程，需要专门的机制体系。可行的法律机制构建思路是，在《环境保护法》中从上述三个方面规定生态空间管制机制，然后通过专门立法(环境行政法规或部门规章)详细规定其具体内容，地方政府也必须结合本区域的生态空间自然条件和经济社会发展现状将该制度体系进一步具体化。
1．生态功能区规划制度。
生态功能分区是依据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性而进行的地理空间分区。环境保护部和中国科学院2008年联合编制的《全国生态功能区划》详细规定了我国生态功能区类型、名录、主要生态问题及生态保护的主要方向，并列举了全国重要生态功能区域。国务院2010年公布的《全国主体功能区规划》详细列举了国家重点生态功能区、国家禁止开发区域(包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园)的名录及其信息。这些生态功能区的划定，划分了不同生态敏感性区域存在的生态环境及生态保护的主要方向和制度需求，从法律视野考察则是对人类的行为及行为是否适当提出了不同判断标准。所以，我们需要结合《全国主体功能区规划》的相关规定，在制度实施细则中将上述生态功能区规划与全国主体功能区规划中按开发方式划分的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域相对应。同时，根据《全国主体功能区规划》规定，“优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元;禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元，分布在其他类型主体功能区域之中。”禁止开发区域的名录已经确定，其他三类区域由县级行政区为单位，这又要求地方立法应当进一步细化生态功能区规划制度。当前，《象山县生态环境功能区规划》、《安徽省石台县国家重点生态功能区规划纲要(2011－2020年)》等地方政府制定的生态功能区划相继出台。
2．生态格局规划制度。
生态格局是针对错综复杂的区域生态环境问题，规划设计区域性空间格局，保护和恢复生物多样性，维持生态系统结构过程的完整性，实现对区域生态环境问题有效控制和持续改善。瑐瑣生态格局规划以保护和恢复自然生态结构和功能为目标，针对区域生态环境问题及其干扰来源，以排除和控制干扰为目标对区域国土空间进行规划设计。国外非常重视城市生态格局规划，比如英国公布的大伦敦的环城绿带法划定伦敦市区周围的环城绿带用地，其在环城绿带内除部分作农业用地、不准建造工厂和住宅的经典做法广被仿效。我国《天津市生态布局规划》通过生态安全、资源效率、污染物总量三条底线的设定形成了全市“五带、四廊、三区”的基本生态格局。近年来，其他城市也陆续通过了《武汉生态框架控制规划》、《杭州生态带概念规划》、《昆明市生态隔离带范围划定规划》等以规划城市生态格局，管制生态空间。3．生态控制线制度。生态控制线制度是在研究城市自然生态系统和环境承载力的前提下，为防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全，通过划定生态保护范围界线，在该范围内禁止或者严格限制开发建设，尽量保护自然生态的原貌的制度。生态控制线制度的实施是通过对特定区域国土空间开发利用行为的限制甚至是禁止以实现该区域生态空间的离散保护和整体涵养。我国深圳市最早于2005年通过《深圳市基本生态控制线管理规定》实施生态控制线制度;武汉市于2012年通过《武汉市基本生态控制线管理规定》;广东省政府于2013年10月印发《广东省人民政府关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》(粤府函［2013］202号)，成为全国首个全省实施生态控制线制度的省份。质言之，从概念内涵、学界观点和上述地方立法制度体系概括，生态控制线是划定的生态保护界线，被划定的生态控制线的区域进一步分为生态底线区和生态发展区。瑐瑤生态底线区是生态安全的最后底线，遵循最为严格的生态保护要求;生态发展区是指自然条件较好的生态重点保护地区或生态较敏感地区，在满足项目准入条件的前提下可有限制地进行低密度、低强度建设的区域。
瑐瑥有研究者以《深圳市基本生态控制线管理规定》(2005年)为个案，分析与检讨了我国近几年来在一些地方试点实施的生态控制线制度，发现当前试点的生态控制线制度在几个方面尚存在问题:第一，生态控制线制度的法律地位问题，生态控制线并没有直接的上位法依据;第二，生态控制线范围内各类主体的权利保护问题;第三，生态控制线本身的合理性问题;第四，生态控制线划定的程序问题。瑐瑦在《决定》规定生态空间管制制度之后，结合其制度内涵、制度功能以及上述对于现行生态控制线制度弊端的总结，笔者建议，在未来系统开展的生态控制线制度建设中，应当改进之处有:(1)在《环境保护法》中或将来可能制定的生态保护国家专门立法中正式规定生态控制线制度，为地方立法规定生态控制线制度确立上位法依据。我国新修订的《环境保护法》第19条第1款规定了“生态保护红线”制度，该款规定，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”这是非常重要的制度创新，但仅此不够。正如上述分析，生态控制红线是一个有梯度的生态保护范围界线制度体系，包括了生态底线区和生态发展区，《环境保护法》规定的“生态保护红线”制度可以划定生态底线区，但没有规定生态发展区的界线制度，第19条第2款规定的是“特殊区域环境保护制度”，这与上述在生态控制线制度体系中规定的生态发展区生态控制线制度无论在价值目标还是在制度内涵上都存在着诸多差异。(2)基于国土的生态空间、生产空间与生活空间存在着相互重叠和相辅相存的关系，建议在具体的制度实施细则中，以及在将普遍具体化的地方立法中进一步将生态控制线制度细分为限制开发利用制度和禁止开发利用制度两个层次，其中，禁止开发利用制度预期结合耕地红线、纳污红线以及《决定》提出的生态保护红线和《环境保护法》(修订案)规定的“生态保护红线”制度来实现。生态空间的红线管理包括自然生态保护的空间红线、自然资源利用的时间红线、区域资源承载力与环境容量超载的阈值红线、生态结构耦合的中庸红线和生态功能进化的功序红线等。瑐瑧(3)因为生态控制线制度的制度预期目标是保护生态空间的生态利益，但同时生态空间中的自然资源也会对该区域的主体产生经济价值，二者都是正当的，因此，当限制或禁止生态空间开发而影响该国土生态空间范围内主体的经济利益时，应当结合生态补偿制度予以实施。新修订的《环境保护法》第31新增的生态保护补偿制度，可以作为制度依据。(4)通过制定细则，规范生态控制线的划定程序，结合环境公众参与制度和环境信息公开制度以保障生态控制线划定的科学性和合理性。
(三)生态空间用途管制的环境影响评价
制度和公众参与制度生态空间管制，除了构建专门制度体系，还需要利用既有的环境法律制度。生态空间与生产空间、生活空间均为国土空间的有机构成部分，生态空间管制机制包括生态功能区规划制度、生态格局规划制度和生态控制线规划制度这三个方面，实际上是从不同层面和角度在国土空间中划定为维持生态系统所需要的物理空间，并针对国土空间中重点生态功能区、生态脆弱带等确定禁止或限制开发利用的区域。若生态空间管制制度体系进入环境立法并在全国和各地普遍适用，则需要对之进行环境影响评价。我国现行的环境法律体系中可以适用的法律依据有《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》。划定生产空间和生活空间会对生态空间造成直接影响，而这些空间划定即为对国土空间的利用，属于《环境影响评价法》第7条规定的各级政府及其职能部门“对其组织编制的土地利用的有关规划”应进行环境影响评价，并具体适用《规划环境影响评价条例》评价、审查和跟踪评估等程序性规定。但是，从生态空间管制需求角度检视当前的环境影响评价制度体系，则存在需要改进和具体化之处:(1)开始实施于美国的战略环评制度在20世纪80年代末在世界范围内被广泛接受，从理论上讲，战略环评的对象应当包括政策、规划和计划，但我国的战略环评对象主要限于政府规划而未包括政策。政策是最高层次的战略决策。现在各地已经通过地方立法规定了生态空间管制制度，这些政策从根本上影响到生态空间管制效果，应当在环境影响评价法律制度完善中将战略环评对象的范围扩展至政策层面，并针对生态空间的各级政策进行环境影响评价。(2)根据现行的《环境影响评价法》第7条和《规划环境影响评价条例》第2条的规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”组织编制的土地利用的综合利用规划和专项规划才需要进行环评，但是，《全国主体功能区规划》规定，“优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元”。由此导致的矛盾和漏洞是，在当前的环境影响评价制度体系下，《象山县生态环境功能区规划》等县级地方政府陆续制定的生态功能区划不需要纳入环境影响评价的范围。因此，针对生态空间管制的制度需要，应改进现行环境影响评价的对象是市级以上地方人民政府及其有关部门的规定，对生态空间控制三类规划均进行环境影响评价。
国土空间同时对人类存在生态价值与经济价值。生态空间也要为人类提供生态产品以满足人类需要，生产空间和生活空间也有生态服务功能。因此，生态空间与生产空间、生活空间并不是截然二分的，而是在自然属性上相互重叠。生态空间管制机制中，无论是划定生态功能区还是确定生态格局或生态控制线，在划定的区域内都是通过不同层面、方式或程度，在生态空间内对自然资源的生态价值的偏向保护从而不同程度牺牲其经济价值，这就会对依赖该区域内自然资源生产生活的主体的利益造成影响。因此，当通过适用生态功能区规划制度、生态格局规划制度和生态控制线规划制度以管制生态空间时，需要适用环境公众参与制度，在公开相关环境信息的基础上广泛吸纳公众参与三类规划的制定。同时，让公众广泛参与生态空间控制制度实施，也是生态世界观的塑造过程，瑐瑨有助于制度预期的实现。但是，在我国当前《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》以及《环境信息公开办法(试行)》等综合规定的环境公众参与制度更多是将环境公众参与作为一种消弭环境执法困境、提高执法效率的手段，在制度定位上并没有将环境公众参与上升为公民的一项民利的高度，说明政策决策者基于环境问题的专业性而认为一般公众无专业知识和能力来实质参与，从而将其排除在外。瑐瑩因此，笔者建议，环境公众参与制度适用于生态空间用途管制的具体化路径有:(1)在公众参与范围上，需要将宏观上多大比例范围的国土空间化为生态空间，微观上具体的生态功能区划、区域生态格局的形态指标体系和生态控制线的具体范围走向等内容均需要征求公众意见，让公众参与环境公共事务;(2)在公众参与形式上，综合采取审慎的民意调查、互联网公共论坛、民主恳谈会等形式以保障公众对专业性的生态空间管制的观点能够充分交流、理解和表达利益诉求;(3)在保障配套措施上，应当将公众参与与环境影响评价、环境信息公开和生态补偿制度有机结合起来。
四、结语
第一，实行非歧视原则与不同环境标准的矛盾。非歧视原则，又称为无差别待遇原则，是WTO的基石，主要通过最惠国待遇原则和国民待遇原则表现出来。最惠国待遇原则的基本含义是：缔约国一方现在或将来给予任何第三国的贸易上的特权、优惠和豁免，也同样给予缔约对方。国民待遇原则是指缔约国保证给予其他成员的公民、企业和船舶在本国境内享受与本国公民、企业和船舶所享受的同样的经济贸易待遇。
非歧视原则要求WTO成员方之间的贸易一视同仁，不应有所差别对待。但是，WTO成员方的环境保护标准是不同的，这样相同的产品在不同的成员方会受到不同的待遇；同一个成员对来自其他成员方的相同产品可能采取不同的环保限制措施和技术标准，这样就会影响非歧视原则的落实。
第二，实行最惠国待遇原则关于“相同产品”问题上的不同认识。确定是否属于相同产品是适用最惠国待遇院原则的前提。但是，WTO对什么是相同产品并没有明确的定义。在实践中，主要采用《布鲁塞尔税则商品分类目录》中排列在同一税号下的商品就属于相同产品，否则就适用不同的税率。这种对相同产品的认识没有考虑到生产同样产品中不同的生产方法可能导致对环境的不同影响的因素，因而导致了一些与环境保护有关的贸易争端。
从保护环境法律的角度看，生产相同产品的不同生产方式和技术可能会对生态环境造成不同的影响，对环境造成有害或较有害影响的相同产品应当受到成员方贸易政策的管制，而不应当与对环境无害或较少危害的相同产品享受同样的待遇，否则就是不公平的。
而WTO认为，只要最终产品的用途和特性能够满足消费者的相同需要就是相同产品，生产方法、工艺和技术以及对环境的影响等因素不能作为是否相同产品的判断标准，如果一个成员方以出口国没有与之相同的技术和环境标准为理由就可以限制进口，那就会破坏WTO的市场准入原则，导致各种形式的贸易保护主义的盛行。自由贸易与环境保护是两个不同的问题和领域，WTO不承认技术和环境壁垒对贸易的限制的合法性。即使对那些通过有害环境的技术和方法生产出来的产品，只要该产品符合WTO的自由贸易原则的要求，成员方就不能对其实行歧视性限制措施。虽然WTO对环境保护有一些规定，但这并不表明WTO允许任何缔约国以环境保护为理由强迫其他成员方采用与其相同的环境和技术标准，否则就是违反了WTO的非歧视原则，对相同产品实行不公平的待遇。
第三，在对国际投资实行国民待遇与适用保护环境法律问题上的分歧。按照WTO的要求，对成员方之间的国际投资企业应当实行国民待遇，跨国公司应当实行东道国环境标准，遵守东道国的保护环境法律。但是，从保护环境法律的角度看，如果东道国的环境保护标准低于跨国公司母国的标准，适用东道国的保护环境法律可能给跨国公司转嫁环境污染造成方便，从而破坏东道国和全球环境保护。发达国家在发展中国家投资设立国际企业，适用较低的环境保护标准，就会大大降低其产品的成本，对发展中国家的市场和环境造成冲击和破坏，使发展中国家在发展和竞争中处于劣势地位，影响其可持续发展。从公平的原则出发，应当要求发达国家的跨国公司适用较高的环境保护标准，要求发达国家对环境保护承担更多的道义和经济责任。WTO规定发达成员对发展中成员提供技术援助，以使发展中成员更好地履行义务。
跨国公司以技术转移为借口，将一些高污染高耗能的产业转移到东道国，根据这样的情况，有些跨国公司通过私底下的交易将一些工业废渣、废物，生活垃圾以及具有放射性的对环境污染及其严重的污染物光明正大的进入东道国的工业市场，对这些污染原料进行加工将不会对国家的工业生产起到半点促进作用，反而会将东道国的生态环境和人民健康安全置于水深火热之中。有些跨国公司甚至将危险物品贸易进口为借口转移入境，对东道国的社会安全构成潜在的威胁。当跨国公司涉及矿产资源开发等重要资源开发领域的时候，会对东道国国家重要资源的开发构成威胁。由于跨国公司不符合环保标准的经济行为，轻则造成一定程度上的环境污染，为环境发展留下一定程度上的隐患，重则会发生重大污染事故对人们群众的生命安全造成直接的影响，如:我国的松花江水污染事故和沱江水污染事故，印度博帕尔事故、前苏联切尔诺贝利核电站核泄露事故等都对人民生命安全有直接伤害。印度博帕尔事故中在印度的博帕尔一家储存有制造杀虫剂的化学物品泄露，使当地二十多万人受到不同程度的伤害，是总共四千人失去生命，也给周边的环境带来了难以修复性的毁坏，造成严重的经济损失，引起一定的社会恐慌，扰乱社会秩序。跨国企业的生产经营行为对国家环境的发展起着关键性作用，生态环境的良好状况关系着社会经济是否能够可持续运行。跨国公司只有对自己的不当行为进行及时地调整，才能与东道国一起并肩向前，获得共赢，不断发展。造成这些环境问题突显的原因就是因为东道国环境法律制度的不完善，使得跨国公司钻法律的漏洞，大量谋取钱财。东道国要不断对于法律进行完善，对国家的环境状况尽应有的责任。
二、跨国公司的环境法律问题及解决办法
(一)环境违法成本低造成问题及解决办法跨国公司在从事生产经营活动中，当发生严重的污染事故，需要进行巨额的赔偿的时候，由所在国家拥有独立法人资格的子公司来承担，母公司通过子公司收获的利益，行驶的权利是成倍放大的，但是当出事以后却不为事故承担风险，这使得东道国得到较少的赔偿，是不公平的交易。为了使东道国的权益得到有效地保护，在相应的法律条框中应该制定明确的法律赔款协议，加强法律执行力，母公司也应该对子公司不当的经济行为承担相应的责任，提高环境违法的赔偿，对跨国公司施加压力，降低环境违法几率，自觉护卫环境法律制度的运行。
(二)对资源行业监管不力造成问题及解决办法对资源行业的监管不力，使跨国公司的不法行为渗入资源行业中，造成东道国珍惜的资源得不到适当地利用，使资源利用率低，浪费严重。例如国家的矿藏资源，是国家工业发展所需的重要能源，跨国公司对于东道国严重浪费实质上是另一种形式的对资源的掠夺，这必定影响国家工业发展，影响东道国工业化进程的推进。针对这种情况各国应对跨国公司在涉及国家重要资源的经济行为进行明确的限定，尽量是跨国公司不涉及国家有关重要资源的经济项目，对国家的资源进行有力地保护，也是另一种方式的发展。
(三)环境标准体系不完善造成问题及解决办法东道国环境标准体系的不完善，是对环境状况缺乏重视的表现，使得环境的污染程度没有一个明确的界定，对跨国公司的污染环境后的法律责任追究具有不确定性，这样更加放纵了跨国公司的对于环境的破坏程度，使其意识不到其行为的危害性。各国应该对本国的环境标准体系及其配套制度进行相应的完善，使得在跨国公司违法之后能够依据相应的法律规定，对其不法行为进行明确的处罚，减少跨国公司钻法律漏洞避免处罚的情况发生。对于绿色环保的产业东道国也应该在贸易上给予及时的奖励，鼓励生产。各国需要设立专门的贸易机构，对跨国公司进行监督，规范其生产行为，加大处罚力度，并且加强对进口材料的检查，管理，使得毒害物质不能流入国内，保护国家经济正常运行。
三、结语
论文摘要：环境问题的现代性将环境立法置身于复杂情境之中，环境法的“软化”正是立法上对于环境问题的复杂性的必要应对。环境法的软化具体表现为：法律规范的强制性让步于宽泛和灵活性的要求，框架性和指导性的规范内容增多，行政机关被赋予广泛的环境管理职能和行政裁量权。在环境立法的“软化”趋势中，协商合意日渐成为环境行政的主题词。
一、从框架性环境立法说起
在国内环境法讨论中，经常可以听到关于我国环境立法“过于原则和抽象，不易操作”的批评之声，并将之归因为我国立法机关过于强调立法“宜粗不宜细”的原则。
这一归因自然有其合理性，但就环境立法领域而言，“宜粗不宜细”原则未必是唯一的、甚或主要的原因。值得注意的是，即便不存在该原则的指导，环境立法同样可能保有抽象、概括和灵活的特点。这既是一个显著的事实，同时也可能是立法技术处理的一种必需——事实上，已经有文献指出，20世纪70年代中期以来，各国环境管理最显著的发展在于框架性结构环境法律的出现。框架性立法通常重视环境管理的总体目标和原则的确立，合理的机构设置，环境政策的总体框架和规划等问题，有利于为解决环境问题提供一个概括、广泛而灵活的法律框架，同时，也留下了可操作性的质疑。
二、环境问题的现代性与框架性环境立法
那么，作为环境问题的立法应对，框架性立法是否可以避免？这得从环境问题的现代性本质说起。对于环境问题的产生原因，有的将之归为人口增长；有的归为生活富裕；有的抱怨人的内在进取性；神父抱怨各种赢利，历史学家抱怨教会，政治家归罪于技术，环境主义者归罪于政治家们或者资本主义，还有个别观察家归罪于每个人自身。在所有这些原因的背后，我们注意到，现代化仍然难脱其咎。
在加拿大社会学学者大卫。莱昂（DavidLyon）的著述中，现代化是一种与技术导向的经济增长密切相关的社会政治演进方式的概括，而现代性，则是那些演进所积累的结果。正如许多学者和思想家所看到的，现代性成功地开创了一种新的社会秩序，导致了前所未有的社会变迁，但同时它也生产出否定和对抗自身的条件。现代性是一柄双刃剑，一面是技术进步、经济发展、人口增加，工业化和城市化；另一面的阴暗中，除了马克思指出的资本主义背后的暴力、压迫和剥削；杜尔凯姆指出的混乱和迷失；韦伯指出的官僚制铁笼的奴役，齐美尔笔下的陌生人社会等等以外，还有日亦凸现的环境危机。一个明显的事实是，公害事件的发生，往往与工业化快速发展如影相随。不少城市居民突然发现自己笼罩在光化学烟雾中；农民对有毒的杀虫剂忧心忡忡；一些人抗议原子弹和核电站的射尘威胁；另一些人则遭受着体内高水准的铅或汞引起的痛苦。工业革命发源地英国和工业化快速发展国家日本、美国等国频频发生的公害事件，一件比一件让人触目惊心。在当今经济发展已经驶入快车道的中国，水问题已经相当突出：在中国617个城市中，近300个城市面临水资源匮乏（应当附带说明的是，这种匮乏并非水资源总量的匮乏，而是水资源的可用性和安全性的匮乏）；根据联合国粮农组织数据，中国主要河流5万公里长，已经有80％的河段由于污染不适合鱼类生长。由此可见，环境问题从一开始就作为现代化的副产品呈现于世，其本质是现代性的问题。
环境问题的现代性本质首先决定了其矛盾的社会属性。用社会学的语言表达，矛盾性是“将某一客体或事件归类于一种以上的范畴的可能性，是一种语言特有的无序，是语言应该发挥的命名（分隔）功能的丧失”。在鲍曼那里，矛盾性和秩序都是现代实践的产物，现代实践的出发点是要追求秩序，消除矛盾，然而矛盾性却在现代权力的每一次胜利中不断强壮。现代性的这一性状在环境问题上得到充分的体现——我们不难注意到，环境问题往往当前性和滞后性并存，广域性和区域性共在，与经济开发活动相生相克，依赖技术处理的同时却又缠绕于技术带来的种种负面效应。
环境问题的现代性还意味着环境问题与风险性密切相关。根据著名社会学家贝克（UlrichBeck）的风险社会理论，我们正处在从古典工业社会向风险社会的转型过程中，风险性和不确定性是这一过程中的标志性概念。从近年国际国内因温室气体削减、疯牛病、禽流感、致癌物质等诸多环境风险而产生的紧张和冲突来看，各国政府机关在进行环境风险管制时，都不可避免地面临一个共同的问题：担负着效率、回应和前瞻使命的公共机构，究竟如何在浩瀚的风险海洋中甄别应当予以管制的环境风险，并选择明智合理且卓有成效的控制手段呢？不管是环境经济学、环境管理学还是环境法学，回答这些问题都无法绕开风险评估的环节，并且在这个问题上都极易陷入不确定性的泥潭。
上述环境问题的风险性、矛盾性的社会属性决定了环境问题注定了属于复杂性问题。复杂性意味着非线性、不确定和偶然因素的大量存在，以及人类面对复杂系统的无知。早在20世纪70年代，康芒纳即向人们揭示，人口、富裕和技术，都在加剧环境危机。这三个因素并非各自静止存在、单独对环境发生作用，而是变动不居，交互作用，以乘积而非简单相加的方式促使污染增长。现代工业化的社会中存在着大量的形形的中心，有着不同的规模和特征，从人口密集的城市到人口相对稀少的村庄，生活其中的人们可能都在追求不同合作或冲突的利益。工商业发展、货物流通和服务、交通联系、生活方式选择，各自以不均衡的方式作用于各种环境媒介，构成异常复杂的社会系统和生态系统，我们很难真正了解所有这些作用元素相互之间的关联性。
了解到自然和社会的这种复杂性和非线性特征，对于环境风险的控制无疑是必要的。至少，需要人们借此反思传统的线性思维和行为模式，对某一事件或结果事先放弃简单、唯一的因果论。克劳斯。迈因策尔指出，物理的、社会的和精神的实在都是非线性的和复杂的，因此应当注意我们的行为的严重后果。在一个非线性的复杂的现实中，线性思维是危险的。我们需要一个生态学和经济学之间有着良好均衡的复杂系统。这要求我们在反思惯有的线性思维方式的基础上，探索对复杂性和非线性的环境问题的管理和控制方式。
三、环境立法“软化”的具体表现
从立法实践来看，环境法的“软化”正是立法上对于环境问题的复杂性的应对。20世纪70年代以来各国环境法律规范不约而同地体现出这样一种趋势。
第一，法律规范的强制性让步于宽泛和灵活性的要求，框架性和指导性的规范内容增多。如日本环境法中大量存在的有关公害防止的事业法的规定、有关行政指导和公害防止协议的规定；我国的《环境保护法》、《清洁生产促进法》的规定都明显具有“软法”的特点。
原田尚彦指出，如果公害控制只是规定严格义务，很多情况下很难达到目的，不少情况下需要参考地方的自然社会条件、产业特点，依靠行政指导、企业合作，适宜地找出切实可行的对策。在日本的公害控制实践中，依靠法令和条例的权力性限制不过是极小部分，大多数都是通过行政指导、缔结公害防止协定等多种非权力性行政手段的实施才有效地得以实现。
第二，行政机关被赋予广泛的环境管理职能。环境问题的现代性不仅仅决定了框架性环境立法在所难免，其所包含的广域性、滞后性和公共性因素还决定了环境损害的事后私法救济无力，环境问题更多地依赖于环境行政措施解决。在日本，大多数公害受害者不愿通过需要严格的程序、耗费钱力的裁判程序，而希望通过行政机关的专门知识和作为公共机关的信誉、有时依靠其政治力量，使问题简易迅速而且廉价地得到解决。学者因而总结，环境行政的必要性在于：在具有复合性、广域性的产业公害和城市公害的情形下，通常原因发生者、受害者都是不特定且多数的，基于以个人主义法理为依据的过失责任主义的私法解决办法有其限度，人们认为需要行政措施；司法救济原则上是事后救济，而且以金钱赔偿损害。因此，作为对人身生命、自然环境的侵害救济，是不充分的；通过诉讼谋求解决，需要花费时间，而且对违法性和因果关系作出立证，困难很多；此外，行政施行的各种事业，有时甚至会构成环境破坏的原因。类似的情形在美国同样存在：法院职能的局限性，以及诉讼和诉讼制度的局限性（诉讼的个别、偶然性、抗辩制的对抗性、举证障碍、侵权法救济不足、以及诉讼代价高昂）都限制了通过司法途径控制环境危机的有效性。由于环境危机的广泛性和深刻性，控制和消除环境危机成为美国联邦和各州行政部门的职能。法院在控制环境污染或环境危机方面虽然能够发挥一定作用，但是这种作用同行政部门的规划和计划职能和日常管理职能的作用相比就是次要的了。只有全面、系统和持续的控制才能有效地控制环境危机，而这种全面、系统、日常和持续的控制只有通过行政部门的日常管理活动才能实现。此外，现代环境法中实践风险预防原则（或理念）也十分需要行政机关的事前介入。典型的环境预防措施如环境政策以及环境行政计划。因而，环境法律规范的内容侧重于规定环境管制体制、措施以及相关责任，主要为环境行政提供依据并进行必要的指导和制约，对环境行政手段十分倚重。
第三，行政机关被赋予广泛的裁量权。由于环境问题的复杂性，环境法律规范的框架化、不确定性和不完备性凸现，环境法倚重行政措施胜过司法措施，环境行政机关的裁量自由得到彰显。这既是社会环境的客观需要，也是立法技术上的一种必要处理。从一般意义上来说，由于现代社会变迁迅速、复杂，现代行政范围大、技术性高，造成了立法机关面临立法技术和价值选择的困难，基于灵活性、机动性、专业性和实验性的考虑，立法机关授予行政机关广泛的裁量权。美国学者斯图尔特（RichardB.Stewart）指出，行政裁量权的产生不外乎以下三个原因：第一，立法机关明确授权行政机关在特定领域内享有完全自由的选择权；第二，由于制定法的含糊、概括或模棱两可而导致行政机关裁量权的客观存在；第三，由于立法机关排除对行政行为的司法审查而产生事实上的裁量权。具体到环境行政领域，由于其相对于其他的管制领域尤为复杂，其所具有的科技关联、广度利益冲突、隔代平衡以及国际关联特点，同时意味着环境问题的处理对专业行政机关和专业行政人员的高度依赖。单就环境标准一项来说，由立法机关直接制定各类排放标准和环境质量标准是不可想象的，只可能由专业机关利用其专门知识识别污染物，并根据污染物对环境的影响以及管制污染物可能对经济的影响而确定执行标准。美国有学者指出：尽管在理论上，空气污染和水污染问题完全可能通过由法院实施的私人责任规则而得到解决，但是，该方案实行之中的困难和缺陷已经使得负责的观察者赞同集中化、专门化的行政自由裁量权，认为其是处理环境问题过程中的一个必要因素。
在复杂的环境问题面前，环境行政裁量权的产生在所难免，不同法治背景中存在的只是环境行政裁量权的行使方式，以及对环境行政裁量权的约束方式和程度的区别。不过，这一点在环境立法中有时难免被忽略，如我国《淮河流域水污染防治暂行条例》显然就没有意识到保留必要裁量空间的意义，以行政法规的方式对“2000年实现淮河水体变清”的目标予以明确确认，虽然实现了法规的明确化要求，但是这一规定实质上存在着对裁量权不适当的限缩，存在管制过度的缺陷，排除了具体执法部门对于淮河治污目标再行调节的灵活性。
解决我台机房大厅环境问题，必须从降温、除尘、智能控制三个方面入手，才能予以彻底解决。同时要本着节约的原则，在保证有明显效果的前提下，力争达到节约资源、一次性投入少、运行费用低；系统具有自诊断告警功能，减少人员工作量；设计时要考虑系统冗余，制冷风量要有一定的余量，保证在极端情况下系统也能正常工作；同时要考虑系统改造后哪些地方容易出现问题，加强维护保养。故对机房做如下相应改造：机房大厅增设4台100kW大功率恒温恒湿冷冻水型机房精密空调，控制室内温湿度并加速室内空气循环达到30次/h。精密空调室外制冷主机采用高效率热交换的风冷模块机组，运行稳定可靠，整机制冷效率较高。在大厅内架设风管，将4台100kW大功率冷冻水型机房精密空调出风口并管并延伸至机房各个要道，多点定点矩阵化送风，避免局部热岛效应。建立分支风管与PSM设备已建立的冷却系统对接，利用现有的单点设备冷却系统风道辅助对设备进行降温以减少设备向室内空间逸散的热量。将甲机房大厅室内全年温度控制在30℃以下，适于设备正常运营环境及人员作业安全；同时将全年最高温度控制在30℃内，无需过度制冷，保证全年最大限度减少能耗。不与室外不可控气流交换，机房内洁净度在机组运行状态下每小时室内空气被完全过滤30遍，机房内将越运行越洁净（运维人员适度进出），同时减轻运维人员运维成本。
2系统设计的测算依据及说明
目前需改造的甲机房大厅面积525平方左右，机房内布4台TSW2500型500kW短波发射机，由于设备发热过大，故对每台发射机做单点降温处理。预计单台发射机外溢至室内空间中的热能约为50kW，共计4部，致使机房目前室温较高，全年冬季室内平均达到27摄氏度，夏季室内气温最高达40摄氏度，严重影响设备寿命、设备使用环境的安全可靠性并且夏季超出人员作业的可承受环境温度，估测降温需提供制冷量计算如下：
2.1对于制冷量需求的测算
单台设备热负荷*台数+环境热负荷*面积=需要的制冷量(kW)即：50kW*4+15m*35m*0.14kW/m2=273.5kW（备注：0.12—0.18kW/m2为机房环境热负荷的估算范围，由于我台机房空间较大，设备密度较小，单机功率过大，故按照热密度0.14kW/m2估值。）补充说明：机房层高6米，3米以上的空间气温对人员及设备影响较小，所以不需过多考虑对3米以上空间正常气温的处理。
2.2对于换气次数需求的测算
甲机房打厅内空气体积：35*15*6=3150m3，依照机房建设标准，机房内每小时换气应保证20-30次，即2-3分钟一次。故需求量为3150*20~30=63000~94500m3/h热负荷估算原则负荷特点现阶段设备的集成度越来越高，精密性也越来越高，使得机房的负荷特点更加显著地表现为：机房设备散热量的95%是湿热，热负荷大、湿负荷小、热湿比极大。单位体积发热量越来越大。在这种情况下，空气处理可近似作为一个等湿降温过程。在这种情况下的焓差小，要消除余热必然是大风量。此外，因为设备24小时不间断运行，所以需要空调系统一年四季不间断地运行。余热量大：机房内95%以上的热量来自设备；余湿量小：机房内潜热量来自人体出汗蒸发以及新风含湿量，由于人员较少且新风是经过热交换后进入机房，余湿量很小；循环风量大：需要较大的风量来解决机房内散热；焓差小：由于室内温湿度允许变化率较小，所以焓差小；热负荷大，冬季仍需制冷。机房专用空调正是依据上述特点研制开发而成的，显热比可达到90%以上，并可通过中央控制器调节温度及相对湿度，温度精度可控制在±1℃，相对湿度可控制在±5%，充分保障使用功能，并达到节能目的。
2.3系统设计与实现
2.3.1设备及风管布局图如图1增设4台100kW大功率恒温恒湿冷冻水型机房精密空调，控制室内温湿度并加速室内空气循环达到30次/h。精密空调室外制冷主机采用高效率热交换的风冷模块机组，运行稳定可靠，整机制冷效率较高。建立风管将4台100kW大功率冷冻水型机房精密空调出风口并管并延伸至机房各个要道，多点定点矩阵化送风，避免局部热岛效应。建立分支风管与PSM设备已建立的冷却系统对接，利用现有的单点设备冷却系统风道辅助对设备进行降温以减少设备向室内空间逸散的热量。2.3.2气流循环方式（保证送风回风风道畅通无遮挡）发热设备高度在2.5M内，热量逸散区域在落差3M空间内影响周边气温，精密空调送风风道从3M—3.5M高空将冷气流吹出，与下部热空气混合，由精密空调强力回风口风机抽回，每个过道形成局部气流循环，热量被不断带走经过精密空调处理成冷风继续优化室内温度。精密空调回风口带温湿度探头，如果回风口（即混合气流）测定温度达到所限定的温度标准，机组停止制冷，仅风机运作带动气流循环，极为节能。2.3.3动力与环境监控拓扑图机组标配:RS485接口及232接口，可以方便接入常规通用的监控系统中，也可直接选择BMS所使用的楼宇协议（如MODBUS等)，便于监管机房运行情况。名义工况：进/出水温度7℃/12℃参考工况：进/出水温度10℃/15℃参考工况：进/出水温度12℃/18℃G4标准空气过滤网声级测试在距机组1m开阔地带图3拓扑空间图2.3.4技术特点大风量、小焓差、高显热比专业设计。蒸发器采用亲水铝箔，高效内螺纹管设计，耐腐蚀、长寿命、高效率。电极式加湿器，避免干烧的危险，能快速产生纯净蒸汽，具有自动清洗功能，检修时不停机。智能除湿保证除湿速度快、精度高。风机选用后倾无壳式第三代高效EC风机以达到节能的要求。金属框架G4标准过滤器，过滤效率高达90%，确保机房洁净要求，可反复清洗降低运行成本。机组全正面维护设计，不受安装环境限制，维护更方便。高品质制冷配件确保机组在各种条件下稳定运行，寿命10年以上。智能控制器融合完善控制逻辑、实现多重保护。大屏幕4行*30列LCD液晶全中文图形显示，机组运行状态、温湿度曲线、报警记录等。提供500条历史告警记录。群组控制，实现备份、轮巡、层叠、避免竞争运行功能。远程监控，提供RS485、MODBUS、SUNRISE-PLUS、TCP/IP监控方式。2.3.5方案特点能完全满足降温需求及室内风循环换气需求。不与室外气流交换，机房内洁净度在机组运行状态下每小时室内空气完全过滤24遍，机房内将越运行越洁净，同时减轻运维人员换洗过滤网的工作量。机组可方便接入各种通用监控系统，便于运营管理。可随意设定机组温度，例如设定至30度，那么机组在30度以下将停止制冷，只有风机运转保持室内空气流通，高效节能。机组设计使用寿命15年，运行稳定性高，运维成本很低。对机房外观及内部主体构造没有任何改动。
3总结
关键词：公民环境权利；环境保护；法律确认
公民的环境权利(或称为公民环境权)是指公民拥有享有良好环境的权利，通常包括环境使用权、知情权、参与权和请求权。它区别于：(1)公民、集体或国家对环境资源的开发和利用权；(2)国家在环境保护过程中拥有的立法、行政和司法的权力；(3)私法上与环境保护相关的所有权、人身权和相邻权；(4)传统人权理论中的生存权和发展权。在当今国际社会，公民的环境权利作为一项新兴的基本人权而受到广泛关注。本文试图说明，我国现行环境保护法律体制存在倚重行政环境权力而轻视公民环境权利的弊端；为实现我国环境的有效保护，我国法律应当具体确认公民的环境权利；法律确认进路应两路并行：与环境保护的公权力结合和与传统私权利融合。
一、环境保护中公民环境权利问题的提出
立法出于技术考虑，并不必然在法律规则中既对要素(假定条件、行为模式、法律后果)做出规定又对所要保护的权利内容进行宣称。如我国《民法通则》(文中涉及的法律法规均为简称)第一百一十七条第二款规定，“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿”，该规则就并未对国家、集体和公民享有财产权及其内容进行表述。一般地，这样简洁的表述在司法实践中并不会产生理解上的困难，因为这样的表述不言自明或者是在另外的法律条文中对所要保护的权利及其内容进行了明确的规定，在这些法律规则的背后，存在着一张清晰的权利谱系。然而在权利规定比较模糊的时候，法律规则实现对权利的保护则无疑会受到一定的影响，我国环境保护的法律法规正面临着这样的问题。
我国从1978年首次在宪法中规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”以来，经过近30年的发展，我国形成了包括宪法、环境保护基本法、环境资源法、环境保护专项法、环境保护行政法规、部门规章、地方性法规和地方性规章、环境标准、国际环境保护公约以及刑法、民法相关规定在内的庞大灼环境保护法律法规体系，并从“国家保护环境”出发，衍生出了与环境保护相关的一系列行政权力和义务。在我国实行的是各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。环境保护方式呈现出了以政府管制为主的特征。在政府管制的模式下，政府对于环境保护享有广泛的权力，宏观上包括制定和完善环境保护的法律、法规及政策，引导经济结构调整，制定环境保护的规划、目标和计划，制定环境保护的标准并监督执行，进行跨行业、跨部门、跨区域的协调等。微观领域包括环境行政许可权，环境行政处罚权等等。政府通过行使环境权力，对环境违法主体科以相应义务，从而达到保护环境的目的。此外，国家公权力还通过刑事手段介人环境保护，我国97刑法第六章第六节“破坏环境资源罪”的规定就是重要的体现。
在政府控制的模式下，相对于国家的环境权力而言，我国公民环境权利的规定则显得薄弱并且模糊不清。政府权力介人环保领域，并没有明确以保护环境权利为目的。如《环境保护法》的立法目的是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展”(第1条)。这里的“保护环境”和“保护环境权利”虽然密切相关但是并不相同，前者从实用主义出发，以解决实际问题为目的，而后者以价值目标为导向，事实上是环境保护的基础，也是目的和手段。我国从宪法到具体的行政法规，没有专门对环境实体权利做出明确的规定，因此有学者认为我国对于公民环境实体权利的规定是“隐形规定”。对于程序性权利，除了受到环境侵害的诉权以外，我国《环境保护法》还规定有检举控告权，《环境影响评价法》和《水污染防治法》规定在一定条件下享有知情权和建议权④，但都并不完善。此外，尽管有一些权利与环境保护密切相关，并在实践中发挥着保护环境的作用，如所有权、人身权及相邻权等的正面规定，但这并不是真正意义上的环境权利，因为其主旨并不是保护环境法益。传统民事权利制度对于环境保护力不从心，尽管现代民法理论中的财产权、人格权及侵权理论都在发展，但它们离环境保护的要求相去甚远。如北京市某建筑工程公司在施工中因产生大量噪声、震动和粉尘，严重影响了周边四户村民的正常生活，四户村民向北京市某区人民法院提起了民事诉讼，请求法院判令被告停止侵害，但某区人民法院经审理后，以“不属民事审判范围”为由，驳回了原告要求被告“停止侵害”的诉讼请求。
二、公民环境权利对于环境保护的意义
环境权利为人类一直自然地享有，并不随着法律的改变而改变，因此也可称为一项自然权利或基本人权，其正当性是不证自明的。随着工业革命带来了严重的环境污染，人类开发利用环境的财产权与享有良好环境的权利产生冲突，才引起了现代意义上公民环境权利的关注和讨论。即便是在这种冲突中，公民环境权利的正当性也是不容质疑的，问题的关键在于如何确定这种冲突中各种权利的位阶关系和如何协调冲突。美国当代著名学者彼得·S}温茨(PeterS.Wenz)教授在《环境正义论》一书中写到，“倘若发生冲突，财产权至少在某些时候应该做出让步”，“人权如此重要，不能为了更小的目标而妥协。例如，人们不应该为了他能够拥有更廉价的电力而遭受癌症的痛苦”。
就公民环境权利与环境保护的关系来说，公民环境权利是环境保护的基础，同时也是目的和手段。政府权力对环境保护的广泛介人，有着深刻的合理性，环境外部的不经济性⑤和为避免环境的公地悲剧⑥都需要政府权力的介人才能予以克服。在国家，环境保护的行政权力固然来源于宪法的授权，但最终来源于民众的授权。可以说，权力都是直接或间接源于公民权利。英国早期启蒙思想家托马斯·霍布斯(ThomasHobbes)在论及国家的起源时认为，人类是为了避免“一切人对一切人的战争”的自然状态才“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意见转化为一个意志的多人组成的集体”，这个个人或集体就是者，即霍布斯所说的“利维坦”。继后的英国政治思想家约翰·洛克(JohnLocke)同样认为，“开始组织并实际组成政治社会的，不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样，而且只有这样，才会或才能创立世界上任何合法的政府”。这些思想后来为1776年美国《独立宣言》所采纳，《独立宣言》宣称“我们认为以下真理是不言而喻的：人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们之间建立政府。而政府之正当权力，是经被统治者的同意而产生的”。时至今日，各国宪法基本都确立了“在民”，这是各国政府及公权力存在的合法性依据。我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。因此，在权利与权力的关系上，权利是权力的来源和基础，权力为保护权利而存在。环境保护的行政权力，同样地来源于公民所具有的环境权利，公民环境权利是环境权力存在的正当性所在。从这个意义上讲，公民环境权利为政府参与环境保护提供合法性的基础，环境保护应以保护公民环境权利为目的。
公民环境权利不仅为政府参与环境保护提供合法性的基础，也是公众参与环境保护的合法性基础。近年来，我国因环境问题引发的以年均29%的速度递增，人民群众改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题已成为引发社会矛盾的“焦点”问题。这种非制度化公众参与环境保护属于公众参与的非常态，由于非常态的公众参与表现为组织的非程序性，动机的多层次性，性质的复杂性，行为的非理性以及后果的消极性，对国家的稳定和社会发展有诸多的消极影响。公民有了法律上确认的环境权利，就可以依据环境保护的权利实施相关行为，可以要求义务主体为或不为一定的环境行为，在受到侵害时可以获得法律上的救济，同时也明确了公众环境保护行为正当性的边界。因此，公民环境权利的确立对于公众参与环境保护具有重要的意义。
公民环境权利不仅是主体参与环境保护的合法性基础，而且在实际运行中起着对公权力的制约作用。在公共选择理论看来，政府在提供大多数(包括清洁环境在内的)共用品和服务方面是低效的，表现为浪费、冗员和低生产率，在行政权力介人市场的时候，可能还存在权力寻租的问题。政府低效的原因在于，政府是有自身利益的社会主体。在公共选择中，实际上并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，社会上并不存在所谓的政府所追求的公共利益。从公共选择理论上讲，权力需要制约。从政治文明的发展来看，权力的制约问题可分为三个阶段，即以权力制约权利阶段、以权力制约权力阶段和以权利制约权力阶段。以权利制约权力，是指公民用自己的法律权利制约政府权力，以防止政府权力的变异和滥用，维护自身的合法权益和社会整体利益!。环境保护是利益冲突比较集中的领域，政府可能会为了地方经济发展而不顾环境保护，也可能会为利益集团的利益而牺牲环境利益，加上政府行为的低效性，公众参与环境保护以权利制约权力就显得尤为重要。
三、域外公民环境权利考察
公民环境权利主要是由各类国际会议和文献倡导的。1970年国际社会科学评议会在东京发表的《东京宣言》提出，“我们请求：把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种有富自然美的自然资源的权利，作为一项基本人权，在法律体系中确定下来”。1972年6月在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该宣言表达了这样一种信念：人类有在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。1973年在维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》中，环境权被认为是新的人权并将其作为《世界人权宣言》的补充。1986年作为地区性人权文件的《人类与人民权利非洲》第24条规定，所有人民应该享有能够适合他们发展的一般的令人满意的环境权利。1987年2月国际环境法专家组拟订的《环境保护和可持续发展的法律原则建议》指出：全人类对能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利。1989年《哥斯达黎加促进和平与可持续发展的人类责任宣言》在序言中写到：认识到国际社会确认人类有在保障尊严和福利的环境中生活的基本权利。1991年《关于国际环境法的海牙建议》确立了这样一个原则：国家应该承认对于确保健康、安全和可持续生存与精神福利的个体与集体的基本环境人权。1992年《里约环境与发展宣言》宣称，人类享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。1995年国际自然保护同盟起草的《环境与发展国际公约草案》第十二条规定：缔约方努力逐渐全部实现任何人对环境的权利以及为了其健康、福利和尊严的足够的发展水平。
在全球化的对环境权的呼吁中，部分国家以宪法的形式确立了公民的环境权利。如1980年《智利共和国宪法》第3章第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”。1980年《秘鲁政治宪法》第2章第123条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”。1987年《菲律宾宪法》规定：“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的健康的环境的权利”。1993年《俄罗斯联邦宪法》第42条规定：“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利”。1993年《哈萨克斯坦共和国宪法》第12条规定：“共和国公民有享受有益于生活和健康的环境的权利”。据统计，全球有四十多个国家即全球五分之一的国家通过的宪法或法律中都规定了环境权。其中，20世纪70年代以后通过的宪法和宪法修正案都没有忽视这一权利。
除了宪法的规定外，部分国家还在环境保护的法律或法规中确立了公民环境权。如1979年美国《国家环境政策法》规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善和保护”。1998年《法国环境法典》规定：“有关的法律和法规明确规定每位公民均有权拥有一个有益于健康的良好环境，并且由他们确保城市和乡村地区之间的平衡与协调发展”。2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第11条第1款规定：“每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状态引起的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利”。
综观国外公民环境权利的文献，我们可以发现：(1)非官方领域对于公民权利的呼吁或宣称对于公民环境权利在法律上的确立起着巨大的推动作用。这既反映了现代工业社会环境问题的严峻态势，也反映出了公众对于环境保护所蕴含着的巨大热情和力量。(2)公民环境权利是一项基本权利，这一过去自然就获得和享有的利益在受到侵害过后，开始寻求法律的保护，在传统的人权内容不能涵盖环境权利内容的情况下，不少国家直接将公民的环境权利明确写人了宪法当中，丰富了基本权利的内容。公民环境权利也主要是被规范在宪法当中，是作为一项基础性权利而存在的。(3)环境权的表述上各个界定并不相同，反映出了内涵的丰富性，但其权利主体上并不包括国家，权利内容并不包括主体对环境的开发和利用。因为国家对于环境保护具有的是权力和职责，与环境权利相去甚远，而对环境的开发和利用属于传统财产权规定的范围，环境权利是与环境保护的需要相联系的。
四、我国公民环境权利的法律确认进路
环境权利是公民的一项基本权利，这一权利在现实地受到威胁和侵害的时候，需要法律的确认和保护。我国面临的环境保护的形势是严峻的，“主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点”。环境保护面临的严峻形势与制度层面公民环境权利的缺失有关，公民环境权利是环境保护的基础、目的和手段。在相对单一的环境行政管制方式下，公民的环境权利诉求未能充分实现，环境保护组织不发达，司法权力保护环境的成效不明显(环境公益诉讼难以得到支持)。因此，我国确立公民环境权利，既是正本清源明确环境保护的真谛，也是环境保护的现实需求。
公民环境权利的确认是一项系统工程，要达到有效调动社会力量以及司法权力参与到环境保护中来，切实实现公民环境权利的有效保护，我们认为，在宪法确认以公民享有良好环境为内容的公民环境权后，可沿着两条进路对公民环境权利进行细化。一是与环境保护的公权力相结合，在以权力保护环境的立法中注人公民环境权利的内容。这些权利主要包括：(1)环境知情权。即公民对环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。(2)环境参与权。即公民拥有参与国家环境管理的预测和决策过程，组成环保的团体，实施公益性环境保护行为等权利。(3)环境行政请求权。即公民的环境权益受到侵害后可以向环境行政部门请求保护的权利。对公民环境权利进行细化的另一进路是与传统私权相融合，将公民环境权利在私法上进行规定。这一类公民环境权利主要包括：清洁空气权、清洁水权、清洁产品权、环境审美权、环境文化权、户外休闲权、避免噪声污染权等。
1999年11月15日，中国与美国关于中国加入世界贸易组织的双边协议终于在北京签署，标志着中国入世取得了突破性的进展。2000年5月，中国与欧盟的双边协议也在北京签署，目前仅剩下寥寥4、5个国家的双边协议没有签订。根据有关专家的预测，中国今年入是已成定局。
不久前世界贸易组织总干事穆尔在出席非洲统一组织第36届首脑会议上说，在解决一些技术性问题后，中国能够在今年底以前加入世贸组织。国家对外经济贸易合作部副部长、中国对外贸易首席谈判代表龙永图最近在述及中国入世历程中谈到，14年入世，1年作准备，6年解决市场经济问题，6年解决市场开放问题，剩下的这一年就仅是需要解决程序上的问题和法律文件的准备。因此，中国入世问题再度成为新千年全球关注的焦点。
中国旅游业是与入世有密切相关的行业，它在进入WTO以后会面临怎样的冲击、又会有什么样的发展，也即所谓机遇与挑战的问题，业界及学术界多有奇文阐述，其中不乏真知灼见者。但就目前所发表的文章来看，大多数是从经济学的视角和行业经营的层面来论述的，而鲜有以法律的观点对中国旅游业与入世关系进行探讨，这不能不说是某种缺憾。
在入世已近山雨欲来风满楼之际，个人以为，对于入世后旅游业的发展，不能仅仅停留在单一的战术应对策略的思索，而应该全面、客观地认识入世的利弊，从战略的高度做好挑战。目前，我们欣喜地看到，旅游界已在积极面对入世作出应对调整，以北京国旅、神州旅行社等五家旅行社强强联合，组建成实力雄厚的旅行社集团概然面对入世后外资旅行社入华的冲击。但同时，在国外资本极为重视、国内旅游业赖以平稳、健康发展的旅游外部环境的健全，尤其是其中的重要的组成部分—旅游法律环境的完善方面，仍不见有重大举措和进展，这不得不使人产生一个疑问：中国旅游业，WTO关前你是否已经准备好了？
（一）
根据旅游学发展的理论，一个国家旅游业的健康发展需要自身条件的具备和外部环境的完备两个方面。自身条件的具备不许赘述，而就外部环境言，主要有政治环境，即应具备发展旅游业的的良好的和平条件、保证游客生命和财产安全的保护政策和治安环境。而旅游业是脆弱的行业，其主要是基于这一点而言的。其二为社会环境。社会环境即旅游资源，在旅游发达国家已达成共识，如旅游目的地风俗民情、旅行社、宾馆等其他旅游企业的规范与否均为此类。其三为法制环境，这在国内旅游企业的经营中并非十分注重，在长期人治传统土壤的中国旅游企业经营者，更关心的是人的网络，而非法的保障。但在国外旅游投资者看来，法制环境是旅游经营的决定性因素，因为法律作为国家意志的体现，可以对其他方面，如社会环境等进行强制性的规范，，使旅游经营环境的其他方面达到和国家旅游导向和态度的一致性。
所谓旅游业的法制环境，主要指的是与旅游业有关的法律、行政法规、条例、地方法规、管理制度等、法律法规、法律制度对旅游业的影响。这些规定旅游法律关系各主体之间的权利、义务及相关法律责任的各类规范和制度，是旅游业得以良性发展的保障，为旅游业的快速增长营造了良好的完备的法律秩序。
旅游法制环境的构成，由旅游立法、旅游执法和旅游法律意识等诸方面构成。就立法角度而言，既包括了旅游法律的国内渊源，也包括了国际渊源。旅游法律的国内渊源，指的是由国家立法机关、行政主管机关及相关行政管理部门和县级以上立法机关、人民政府颁布的法律、法规和政策。就法律效力来看，应由旅游基本法、旅游专门法规、旅游相关法规、地方法规这样一个完整的体系构成。并以此指导旅游业的发展，保证国家旅游发展计划的实施。
在即将入世之际，我们可以预见到中国旅游业的竞争将会变得越来越激烈，国内旅游经营者将会从目前处在国家产业保护政策的羽翼下一下子推向市场，与外国旅游企业在国际国内市场上进行公平的角逐。他们不仅受到国内旅游法律法规的规范，，而且还适用有关国际旅游界的
与旅游业的高速增长大相径庭的是旅游法制建设的严重滞后，尽管自1985年《旅行社管理暂行条例》颁布以来，国家的立法机关、行政主管及相关部门、县级以上地方立法及政府陆陆续续颁布了一些有关旅游业的法律、法规和文件，对旅游业的初期发展起到了一定的作用，但在中国迈向旅游强国的今天，在加入WTO之后旅游业的国际化程度越来越高的情形下，仍以现行旅游法规对旅游市场进行规范，举个不恰当的例子，好比是驾驶一辆顶级法拉利跑车正在极速飞驰，但糟糕的是它的刹车制动系统先天不足，跑的越快车毁人亡的概率越高。因此，入世后，应充分利用过渡期的时机，在旅游立法方面加快步伐。
就旅游立法的角度而言，从旅游发达国家的情况看，旅游法律的建设是与旅游业的发展紧密结合的。尤其是二次世界大战后全球旅游业如雨后春笋般的快速发展，旅游业日益成为一个国民经济的主要和独立的产业，无论其形式、规模和内容均发生了根本性的变化，出现了不少需要规范的新矛盾和亟需解决的新问题。正是在这种背景下，本世纪50—60年代期间，一些旅游发达国家正式提出“旅游法”这一概念，旅游法作为一个新兴的法律部门在旅游发达国家应运而生了，成为源于民法、商法等法律体系而又相对独立的部门法。反观我国，由于旅游法制建设的相对滞后，直到如今，旅游法在中国法学界仍然没有一席之地，同时旅游界中人有很少懂法旅游者，因此陷入了一个尴尬的境地。我认为这是极不正常的，而这也是既学过法律、又在从事旅游教学和科研的我选择旅游法律作为主攻方向的原因所在。
依据加入WTO后，旅游业实行高度开放的政策，通过竞争提高旅游资源的配置的实际，我国在旅游立法方面工作应该主要从以下几个方面着手：
1、加快制定旅游业的“宪法”—《中华人民共和国旅游法》
我们知道，所谓旅游法，有广义概念和狭义概念之分。从广义而言，指的是调整旅游活动中各种社会关系的法律规范的总称，也即包含整个旅游法律规范的体系，它既有国内法体系也包括国际旅游公约、条约等国际法规范，也有实体性规范和程序性规范；就狭义理解，主要指的是旅游法，即规范旅游行业的基本法。
《中华人民共和国旅游法》是我国的旅游基本法，早在1982年国家旅游局就组织专家成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组和工作小组，并于1985年年底提交了第一稿送审稿。此后至今，已经进行了十余次的修改、送审，其体例、构架、原则精神等基本已经成熟，但总因旅游业行业跨度大、涉及多方的利益等原因而迟迟难以颁布。在2000年3月召开的九届人大三次会议上，人大代表提出的有关旅游议案数量首次进入前10名。
《中华人民共和国旅游法》是规定我国旅游业发展的基本原则、宗旨和旅游活动各主体间，即旅游者、旅游经营者、旅游行政管理部门和境外旅游组织之间权利义务关系的基本法律。并对国家发展旅游业的根本宗旨、行政管理部门的权限和作用、旅游企业的经营活动规范、旅游者合法权益保护、旅游资源开发利用保护和旅游涉外关系、社会各方面对旅游业的发展的职权利以及旅游涉外关系等问题作出规定。在加入世界贸易组织之后，只有一个较为成熟的《中华人民共和国旅游法》，才能为旅游业日益激烈的国际竞争提供政策保障，确定基本的市场竞争规则，并借此解决长期困挠旅游界的问题。
目前，制定和颁布《中华人民共和国旅游法》的各项条件已经基本具备，首先，旅游业的产业地位已经获得全社会的普遍认可，依法治旅成为管理层、经营者和旅游者的共同要求。其次，外国旅行社、中外合资（作）旅行社进入旅行社行业、外商独资饭店进入限制取消，3年内可设立外商全资饭店、外资参与旅游资源开发、国民待遇等均需要在旅游基本法当中明确。第三，旅游业的进一步发展受到了条块分割、行业壁垒等因素的制约，协调好旅游企业及其相关行业的关系已经成为当务之急，同时各方面的正当权益也亟需保护，而这只有通过旅游基本法才能予以保证。第四，我国目前已颁布的旅游法律、法规，尽管法律效力并不高，但涵盖面较广，凡旅游业的主要部门如旅行社、饭店、旅游景点景区管理、旅游投诉等方面均已涉及，这为《中华人民共和国旅游法》的制定奠定了基础。
2、修改“老化”、与WTO原则相违背的法律和法规
中国的旅游业是在1978—1988年间得到迅速发展的，至1986年正式列入国家计划，标志着其产业地位的确立。我国的旅游法制建设同样也是在这一时期奠定基础的，1985年5月由国务院颁布的《旅行社管理暂行条例》是我国关于旅游业管理的第一个法规，标志着我国旅游立法工作的建设性发展。目前，我国大部分旅游法规是在1980年后期、1990年代中期以前颁布制定的，而据以制定这些法规的旅游业实际情况、旅游经营体制等基础条件发生了极大的变化，因此他们在很多方面均显得落后于现实，自然也失去了对市场的规范和指导作用，事实上已经成为失去无效的法律，甚至于对旅游事业的发展带来了负面影响。如《国务院办公厅关于旅游饭店闭路电视的管理办法》、《海关总署关于外商投资的宾馆、饭店、餐饮业进口自用洋酒问题的批复》、《风景名胜区管理暂行条例》、公安部《关于当前旅馆业治安情况和加强管理工作的意见的通知》、铁道部《旅游企业购买火车票结算办法的有关规定》、国家旅游局、民航局《旅游企业购买飞机票结算办法的有关规定》、国家外汇管理局《涉外价格和收费标价、计价管理暂行办法》、中国人民建设银行《关于颁发<旅游旅馆设计暂行标准>的通知》；中国人民建设银行、国家旅游局、城乡建设环境保护部《旅游旅馆设计暂行标准》；国家旅游局《旅游基本建设管理暂行办法》国家旅游局《关于严格禁止在旅游业务中私自收授回扣和收取小费的规定》等。
现在，中国加入WTO已不再遥远，作为世贸组织非歧视原则、国民待遇原则的体现，强调所有世贸组织成员均享有平等的待遇，届时，非市场因素将逐渐淡出，中外旅游经营企业的竞争遵从的将是同样的游戏规则。因此，应有计划、系统地对现有已公布的旅游法律、法规按照入世后的旅游市场和中国的实际，对与WTO原则不相符合的部分作出修改。
根据发表的中美世贸双边协议文本，中国已承诺在所有重要服务行业，在经过合理的过渡期后，将不再限制包括旅游业在内的所有服务行业的市场准入，旅游业传统的两大支柱—旅行社和饭店业首当其冲，允许外国旅行社进入中国，允许外商全资经营饭店。目前，我国有关旅行社和饭店的法规显然带有服务贸易壁垒的倾向，如在旅游业中对外资市场准入程度最低的的旅行社行业表现尤为明显。1996年10月颁布的《旅行社管理条例》中，依然将旅行社行业作为特许经营行业，规定了复杂的申报审批程序及其高额注册资金的限定，实行《旅行社业务经营许可证》制度，只有领取《许可证》后才能办理工商注册登记。该法规对“人”的活动和资格限制较多，外国旅行社在中国境内不得从事旅游经营业务，只能在经国家旅游局批准后才能在华设立从事咨询、联络、宣传活动的办事机构。1998年12月国家旅游局和国家对外贸易经济合作部联合《中外合资旅行社试点管理办法》，规定外国旅行社只能在部分地区试办合资旅行社，并强调中方的绝对控股权。
至于宾馆饭店的管理，与旅行社一样在法律上存在着市场准入限制条款，此外，在饭店的登记开业管理，尤其是饭店的治安管理方面，我们看到相当多的规定仍然与国际惯例有一定的距离，如异性同开一间房要出示身份证和结婚证、警察可以无需搜查令即可以在任何时候进入客房等等，所以当前年四川省旅馆业管理的地方性法规，借鉴了国际饭店业经营的规则，明确规定警察不得随意进入客房、异性开房不需结婚证时，在全国引起了轩然大波。应该讲饭店业是旅游行业中国际惯例化程度最高的，但在国际旅游者非常注重的个人隐私权的尊重方面国家相关法律并没有具体明确的规定。
再如十余年来一直在旅游界争论不休的小费问题，根据国际旅游服务业的惯例，服务人员收取小费是合法允许的，并且也是衡量其服务水平的主要尺度，而在我国，因为有1985年国家旅游局的《关于严格禁止在旅游业务中私自收授回扣和收取小费的规定》，因此收取小费在我国严格来说是违法行为。一个15年前与国家旅游局纠正行业不正之风文件几乎同时下达的行政法规，明显带有应急性和草率性，由于他对所谓收受小费的性质论定带有当时社会存在的痕迹，对私自收受小费金额的标准更与当前社会生活水平的实际相去甚远。这样的法规在我国旅游立法中不在少数。事实上，早就有旅游企业置之不理，制定了本企业有关小费的政策，《关于严格禁止在旅游业务中私自收授回扣和收取小费的规定》实际上已是名存实亡。最近北京一家中外合资旅行社公开向社会和企业员工宣布在导游服务中，导游员可以光明正大地收取小费，旅游者可以根据该旅行社的指导性小费比例数向导游员、司机及其他优质服务的人员支付小费。选择在中国行将入关时挑战小费这一旅游界最为敏感的问题之一，是否就是修改一部本无生命力的法规的导火索？！该是对一批老化过时的旅游法律、法规文件实行“安乐死”的时候了。
3、抓紧旅游专门法的立法活动，建立体系完备的涵盖旅游业主要领域的部门法。
我国目前在旅游业各个主要方面，如旅行社、饭店、景点、旅游安全、旅游投诉、旅游市场管理、旅游运输管理等领域虽然均有相应的法规，但大多是“条例”、“暂行条例”、“通知”之类，显而易见的是这些法规的法律效力较低，有的还只是政策性的文件。到目前为止，我国既没有《旅行社法》、《饭店法》，也没有《导游法》、《景点景区管理法》，更枉论《旅游保险法》、《旅游者权益保护法》、《旅游合同法》了。其他如采用符合WTO原则和国际惯例的法律手段、加强对国内旅游企业的保护，防止外国实力雄厚的旅游企业的垄断行为，均是旅游立法中应该考虑的。这些法规对旅游业有关领域的行业经营活动、行为准则、旅游经营者和旅游消费者的权利义务均作出可行的、针对性强的规定，这是维护旅游业自由和公平的市场结构、加快市场经济机制完善的必需，也是依据WTO透明度原则，为入世后的旅游业提供一个良好的法律环境。
（三）
有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，在旅游国际化的进程中，不仅要有体系完备的旅游法律，而且我们还应十分重视旅游法律环境的另一个重要构成—旅游执法。
旅游执法也就是旅游法律的适用，它是旅游法律实施的重要方式之一。主要指国家机关及其工作人员，依照法定的职权和程序，把法律规范运用到具体的人或组织，并对违法者实行制裁的专门活动。换言之，只有具有法定权利的国家机关和公职人员，才有权适用法律。
1978年我国开始实行改革开放政策以来，旅游业的体制改革工作得到了非常大的发展，逐步在各方面确立了市场经济机制。市场经济即法制经济，旅游业同样也被纳入了社会主义法制的轨道。国家除了制定和颁布了一系列的旅游专业法规、文件外，在对旅游业进行宏观管理和行业管理上，更多采用了法律手段和经济手段。
在法制建设的“十六字方针”中，“有法可依”实际上指的是旅游立法活动，而“有法必依、执法必严”指的是法律的贯彻和执行。没有执法，再好的法律也只是一纸空文。在一定程度上讲，中国旅游业法制环境的完善最艰巨的任务不在立法，而在执法。有法必依不能只是停留在口头上，更应贯彻在执法实践中。
国家旅游局作为旅游行业的主管部门，十分重视旅游法规的执行和贯彻，除了在各地建立旅游行政管理机关以外，国家旅游局设立了政策法规司，在各地旅游局下设立了政策法规处或者政策法规室，具体负责旅游法制工作。在强化旅游执法工作方面，建立了较为完善的执法制度，既有常规的年度检查、日常检查，也有专项检查、个案检查，从旅游市场秩序、财经制度、遵守行业法规等方面进行检查，强化执法工作。1995年，为了加强对全国旅游服务质量的监督管理工作，切实维护海内外旅游者的权益，国家旅游局在全国范围内分级设置了旅游质量监督所。为了提高旅游执法干部的执法水平，各级旅游行政管理部门通过挑选优秀高校毕业生、举办各种形式的培训班、加强日常业务、法律知识的学习等方式，培养既有丰富实际工作经验，又有高度政策水平的旅游执法队伍。
但是，作为行业管理机构的国家各级旅游局，依据其工作职责范围来看，其权威性并未得到法律上的支持，是在政府各管理部门中最少法律权威性的部门，这与旅游业的跨行业、涉及面广的现实发生了不协调。而且，由于条块分割，旅游局只能主管旅行社和饭店两个部门，作为旅游业重要构成之一的旅游景点景区，则分属于建设部、文物局、宗教、园林等部门，这对开展大旅游，改善旅游法制环境极为不利。为了改变这种窘境，上海市旅游行政主管部门进行了有益的尝试，成立了由与旅游业有密切关系的相关行业共同组成的机构。但事实上，他仍是各利益部门的松散协调机构。从世界上其他旅游发达国家的情况分析，无论是老牌的旅游强国、还是新兴的旅游国家，均非常重视国家旅游管理机构权威的确定，有的甚至是内阁级的独立机构。加入世贸组织以后，为了加强对旅游业的领导，提高旅游业的国际竞争力，应该提高旅游主管部门的职权，甚至可以赋予其重大权力，使其对涉及旅游业的方方面面有完全的处理权，并以法律的形式对这种地位予以确认。
环境污染可以说已经渗透到我们生产和生活的各个方面。其中尤以群体性环境污染以其巨大的危害性，涉及范围的广泛性，社会效应的轰动性而备受关注。如何有效防治群体性环境污染以及在发生群体性环境污染损害的情况下如何获得法律的及时和合理的救济是值得我们关注的一个重要问题。
随着现代社会科学技术的不断进步，工业化时代的来临，人类的物资生产能力达到了一个前所未有的水平。目前，我国正处于经济快速发展时期，与此同时，环境与发展的矛盾越来越突出：在工业化过程中，造纸、电力、冶金等重污染行业将继续发展，控制污染和生态破坏的难度加大；在城市化过程中，城市环境基础设施建设滞后，大量的垃圾与污水不能得到安全处置，地表植被受到破坏；在农业现代化过程中，化肥农药的使用和养殖业的发展将使耕地污染、持久性有机污染物防治任务更为艰巨，威胁农产品安全；在社会消费转型中，电子电器废物、机动车尾气、有害建筑材料和室内装饰不当等各类新污染呈迅速上升趋势；以煤为主的能源结构长期存在，二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘治理任务非常艰巨；转基因产品、新化学物质等新技术、新产品将对环境和健康带来更多潜在风险。
环境污染可以说已经渗透到我们生产和生活的各个方面。其中尤以群体性环境污染以其巨大的危害性，涉及范围的广泛性，社会效应的轰动性而备受关注。如何有效防治群体性环境污染以及在发生群体性环境污染损害的情况下如何获得法律的及时和合理的救济是值得我们关注的一个重要问题。
案例一
沱江发源于四川盆地北部的九顶山，是长江左岸流域全部在四川境内的一级支流，沱江流域也是四川省内惟一的“非封闭型”流域。沱江流经的著名的城市，有果都金堂，重地简阳，名镇资阳，古府资中，甜城内江，酒市泸州等。今年2月下旬到3月初，一场突如其来的灾难骤然降临在流经四川省中南部的沱江。由于排放污水导致下游两岸近百万群众生活饮用水中断26天，鱼类大量死亡，大批企业被迫停产，直接经济损失2亿多元，间接经济损失5亿多元，恢复沱江的生态系统至少需要5年。
案例二
TISSO工厂从1908年起在日本水俣市生产乙醛，流程中产生的甲基汞化合物排入大海，在鱼类体内形成高浓度积累。人食用了被污染的鱼类，产生神经系统疾病--感觉和运动发生严重障碍的水俣病，最后全身痉挛而死亡。1953年开始出现这类患者，至1991年3月底，被确认为水俣病的达2248人（其中死亡1004人）。当地法院于1973年3月做出了确认TISSO工厂的责任并令其赔偿损失的判决。至1993年底，TISSO累积支付的赔偿金额为908亿日元，并且每年仍需支付30多亿日元。
以上两个案例都是在国内外引起过巨大影响的群体性环境污染事件。沱江污染事件发生后，引起了国务院、四川省委和省政府的高度重视，川化集团有限责任公司总裁、四川化工股份有限公司董事长谢木喜引咎辞职，5名企业负责人及环保部门干部被移交司法机关处理。虽然有关责任人员受到了应有的刑事和行政处罚，但是在此事件中遭受重大经济损失的相关人员和遭受身体损害群众的民事责任问题，至今尚未得到解决。这种恶性污染给人民群众造成的重大损失又应该由谁来主张赔偿？这就需要环保公益维权。为此，笔者认为国家应建立环保公益诉讼制度。
所谓环保公益诉讼制度，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会(环境)公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提讼。我国现行的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。在我国从事环保公益诉讼既没有法律上的保障，更没有明确的法律支持。这也从客观上助长了“违法成本低、守法成本高”的现象的不断滋生。为此，笔者呼吁国家尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，形成民事责任、行政责任、刑事责任“三责并举”的环境违法制裁机制，以便更有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。
就我国现行法律规定而言，群体性环境污染的法律救济还存在着诸多的缺陷：
1.就环境侵害的排除方式而言，我国现有的法律缺乏中间性的调整形态。
根据《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定：要么排除侵害，完全停止加害人的活动；要么维持侵害状态，使受害人完全承担环境侵害的不利后果。这种思考模式和侵害排除的规定，无法充分实现双方当事人利益的均衡，具有显失公平性，在环境侵权救济上具有很大的局限性。同时，在现实生活中，法院往往受“经济发展优先”观念的影响，偏向于保护产业活动和经济利益，实质上是对侵害排除请求权的重大限制乃至否认，于受害人极为不利。
于是，“中间排除侵害”、“部分排除侵害”、“代替性赔偿”即“代替性排除侵害的损害赔偿”等更具灵活性的理论和制度应运而生，从而在环境侵害排除中可以更好地兼顾产业利益和保护社会公众权益、维护社会公平正义这两个方面的需要。美国、法国、德国和日本等国在这方面已经建立了比较完善的制度，值得我国学习借鉴。同时，为了更好的发挥公众在环保中的作用，我国有必要支持公益性环保组织的发展，依法为包括环保组织在内的社会公众提供参与环境保护的机会，保障其权利的正当行使。
2.在环境的损害赔偿方面，一般情况下，环境侵权损害的范围广泛、赔偿数额巨大甚至近乎天文数字，从而导致受害人一时难以从加害人那里得到赔偿，同时对于加害人而言，他也因为赔偿金额巨大而导致难以维持自身正常的生产经营活动，更有甚者因不能负担而破产或关闭。
这既不利于受害人尽早得到补偿，也不利于加害方的生产经营活动和社会经济的发展。另一方面，环境侵权是社会权益害，其原因事实又具有社会有用性和公益性，某些重大危险性公害事件（如切尔诺贝利核电站、美国三里岛核污染、印度博帕尔毒气外溢）受害地区广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大，这些情况都使环境侵权救济不再是致害人与受害人个别人之间的问题，而成为社会性问题，需要建立社会化赔偿制度。损害赔偿社会化，是把环境侵权发生的损害的补偿功能而把惩罚或制裁作用减至最低。
目前，实现这一机制的形式各国有所不同，如日本是根据《公害健康补偿法》建立补偿基金，对公害健康受害者实行补偿；美国、法国、荷兰等过则以建立各类环境（生态）补偿基金的形式，实行对受害人的补偿。还有部分国家充分利用保险的功能，实行环境侵权救济的保险制度，如责任保险或社会保险等。我国在这方面仍是空白。
3.在确定责任原则方面：由于在群体性环境污染诉讼中被告往往是地区的经济纳税大户，基于某些原因，政府授权部门往往怠于行使其责任，或者干脆作为影子被告，因此当事人的诉讼地位是极不平等的。
为保证裁判的正义性和保护社会国家公众利益，需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的规则原则。首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。甚至于会因被告告之谓商业秘密在不得顺利取证。处于弱势地位的诉讼人，唯有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡，才是解决之道。其次，在某些特殊情况下，甚至可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于责任。最后，还应提出引进创新原则，一是权衡各方利益原则。在个人利益，社会利益，公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑，现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。因此，我认为，公众对于政府职能部门的信赖，由此产生赋予政府的权利。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害的视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。
基于以上考虑，笔者就建立健全环保公益诉讼制度提出下列具体的建议：
——在环保法中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提讼的权利。因为诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到环境基本法的肯定。
——用法律形式赋予一切单位和个人以诉讼权。不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的主体。因为根据我国环保法第6条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。
——环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼法律均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提讼，否则将丧失胜诉的权利，但在民法通则的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。
——举证责任应区别诉讼主体而定。在民事诉讼中，作为提出诉讼主张的民事诉讼主体，应当为自己的主张提供证据证明。在环境公益诉讼中，举证责任应根据环境法和民事程序法中有关举证责任倒置的原则及公益诉讼的特殊性，来解决环境公益诉讼的举证责任问题，应区别诉讼主体而定。
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