时间：2023-03-16 15:47:56
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关键词土地制度家庭承包制土地股份投包制创新
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的
土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关
注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
>地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前，以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
一、土地征用的特征
1、国家建设征用土地的主体必须是国家
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要
国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业，市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。
4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
二、征地制度存在的问题
我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、土地征用的补偿问题
土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
3、土地征用权的行使问题
从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
4、土地收益分配和管理问题
土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。
5、土地征用的救济制度问题
《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。此外，我国《行政诉讼法》规定，对法律规定由行政机关做出裁决的，不可提起行政诉讼。因此，当征地相对人对已批准的征地补偿标准有争议的，经县级以上政府协调但协调不成时，只能由批准征地的政府裁决。这样，对征地补偿标准争议由批准者做最终裁决，不符合防偏私原则（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分发挥救济对征地权的控制作用。因为在行政权的救济控制系统中，只有行政主体与行政相对人一起成为对等的争议双方，接受来自第三方对行政决定的评判，行政权才能受到其他权力的制约。
三、对征地制度改革的探索和建议
针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。
1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使
在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，因而，公共利益既要包括绝对公共利益，也要包括相对公共利益（即扶持重点行业）。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。建议编制《征用土地目录》，以此限定土地征用的适用范围。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
2、严格把握征地的补偿原则。
补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：1、考虑到土地的投入；2、考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理。无论用地性质无何，无论国家重点工程用地、城市基础设施用地还是“公共利益”和房地产开发项目等用地，在征地时都应一视同仁。也就是说，不论谁征地，都不能损害被征地者的合法权益，都不能以牺牲被征地单位（或承包地个人）利益为代价，否则就会造成多数人（国家）公共利益剥夺了少数人（集体或个人）利益的现象。如果存在两个补偿费用标准，也容易造成地方政府与被征地单位矛盾的激化，村民与村委会之间的矛盾激化。
3、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据
为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则包括建筑物的补偿费。
4、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键
我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。
由于现行征收土地补偿的不完全性和非公平性，相当程度上造成和加剧了滥用征收土地权，侵犯土地权利人合法权益，危及国家粮食安全、土地合理利用以及社会安定和谐等一系列问题。为了解决上述问题，充分发挥土地资源的经济效益和社会效益，征收土地补偿制度引入成本效益分析，确立合理的市场补偿制度，对于保护农民权益、规范政府征收土地行为、优化土地资源利用、维护社会稳定等均具有显著地经济效益和社会效益。因此。提出构建具有中国特色征收土地公平补偿制度的建议。
【关键词】征收土地土地补偿制度设计效益分析
我国现行土地补偿采用不完全补偿原则，与公平补偿相距甚远。这其实是剥夺了失地农民分享工业化和城镇化成果的机会，严重威胁社会主义新农村的建设和和谐社会的构建；同时刺激了政府过度征地，导致农地资源严重浪费，威胁国家粮食安全。因此，为了统筹国家、农村集体和农民个人三者利益，确保全面建设小康社会目标的实现，我国应尽快确立公平补偿原则，并在此基础上，借鉴它国经验，渐进地构建起具有中国特色的征收土地公平补偿制度。
一、现行征收土地补偿制度
我国关于征收土地补偿的法律性条款，最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区条例》、1962年的《农村工作条例》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对征收土地补偿的问题做了或多或少的规定，1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布后以耕地前三年平均年产值为征地补偿制度正式法律化被固定下来，该法随经几次修改，但该制度一直延续至今。目前，征收土地补偿制度设计法律条款体现在《中华人民共和国土地管理法》第47条中，该条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”依据该法条规定征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项内容。二六年四月十日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知([2006]29号)明确提出：“各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。”2006年8月31日，国务院下达《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第二条规定：切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。社会保障费用不落实的不得批准征地。“上述规定征收土地还应给予农民社保补偿，从而使征收土地补偿项目增加为四项。
土地补偿费和安置补助费的补偿标准按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数进行确定，总和不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看，这种以产值标准确定补偿的制度，实际是在计划经济体制下的经济补偿，而对与被征收土地因市场供求关系形成的土地收益毫无关系。
二、现行征收土地补偿制度设计成本大于效率
现行征收土地补偿制度设计属于不完全补偿制度设计，与当今社会主义市场经济运行体制不能匹配，以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。在86年计划经济体制下的农业生产，是以单一种植为主，而今在市场经济体制下的农民家庭土地承包经营体制是以土地为主的多种经营，完全参与了市场竞争；耕地年产值已经不能完全的反映农民土地的实际收益价值，耕地年产值只是农作物产量与价格的函数，其高低与被征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、土地供应市场价格等众多因素无关；农产品的市场供求价格与建设用地供求市场价格没有必然的联系，且是不稳定的指标，两个价格的市场溢价也没有必然联系。耕地年产量受自然界因素影响较大，如果前三年连续遇到自然灾害，颗粒无收年产量必将为零或下降，从而直接影响产值，如果此时被征收补偿岂不是为零吗？实践中按年产值计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿标准的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行征地补偿制度游离于土地市场价格之外，已产生较大的社会负面影响。严重损害了农民权益。建立市场补偿制度，不仅要补偿所征收土地本身的通常价值，还必须补偿其“特别价值”（1794年《普鲁士一般邦法》）以减轻日益加重的政治的、社会的、经济的成本。
年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。农产品价格是不稳定的指标，农业生产受自然界因素影响较大，前三年中如果遇到自然灾害年产量下降直接影响产值。实践中按年产值标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。
随着工业化、城市化进程加快，征收土地补偿制度设计滞后，许多地方掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的轰轰烈烈的“圈地运动”，大量的农村土地被征收用于非农建设，农民集体土地加剧流失，大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计，每年我国因征收土地征用约近30余万农民失去土地，农民土地权益损失近20000亿元。在众多的上访案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引发的。由于征地补偿制度设计不合理，政府以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，从而倒手出让给开发商换取高额的土地出让金，农民丧失土地就意味着丧失了生存的基础。对于很多年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能及丧失劳动能力的农民来说，在当下严峻的劳动就业形势下明显处于弱势地位，难以谋求新的职业。而且许多地方的失地农民并未获得必要的医疗、养老保险、失业保障等社会保障，于是成了“种地无田、上班无岗、社保无份”的三无人员。加之对征地纠纷的处理、征地执行等，法律规定远不完善，农民的利益受到损害时，缺乏及时有效的法律救济，难免产生愤懑怨恨对立情绪。在长期的二元社会结构下，至今存在歧视、轻视、忽视农民的现象，缺乏自觉维护农民权益的观念。因此，造成征收土地社会效益低下，形成成本高于效率的被动局面。
三、构建具有中国特色的征收土地补偿制度
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用征收土地权时的补偿义务，意义重大。但遗憾的是《宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）等相关法律均采用了相同的立法技巧，即在有意无意之间回避了征收土地补偿制度的设计修改或重新确立。
我认为：应尽快确立征收土地市场补偿制度，从根本上改革我国现行征收土地补偿以年产值为标准的补偿制度设计，构建具有中国特色的社会主义市场经济体制下的征收土地公平补偿制度。
一是摒弃“产值倍数法”，建立与市场相联系的征收土地补偿机制，确保农民分享土地增值收益。无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度。
二是确立以被征地土地的市场交易价格为征地补偿参考值，在确定补偿比例来确定征地补偿标准的市场补偿制度。我们可以通过改革征收程序，即先行组卷上报审批—批准征收后组织土地评估上市挂牌交易—交易成功收取土地出让费—按法定比例支付补偿费—交付土地。根据地块所处的位置、所征地块的用途、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出征收土地补偿的参考价格。
三是把征收土地补偿制度与社会保障制度相分离，针对农民失地后生活没有保障，工作很难落实的现状，不少学者提出建立失地农民基本生活保障制度并逐步与城镇社会保障并轨是失地农民问题的最终解决之道，并提出从提高的征地补偿或出让收益金中提取部分资金作为社保资金，用于失地农民的社会保障。从形式上看，这种思路似乎是在解决农民的国民待遇问题，把农民也纳入社会保障体系。事实上，农民和城市人一样，都应当享受同等的待遇和保护，无论是失地农民，还是没有失地的农民，都应当享受社会建立的保障制度，而不能拿农民的土地补偿金建立所谓的社会保障制度。因此，必须扭转观念，逐步建立农村的社会保障制度，实现征地补偿和社会保障制度的分离。
四是丰富补偿方式，征收补偿市场化后，征收土地补偿方式的丰富不失为一种可行的保护失地农民合法权益的方法，因为它可以多角度、多方面对农民遭受的损失进行切实补偿，避免使其因此无法生活或者生活水平下降。
建国以来，我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置与货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程{18}。近年来我国虽然提高了征收土地补偿标准，但是由于单一的货币补偿方式不能很好地解决失地农民就业、住房和保障等问题，引发了一系列严重社会问题。因此，在新形势下我们必须对征收土地补偿方式进行新的探索。2004年10月21日国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》已经为这种探索指出了方向。实践中也有极大的尝试和创新，如苏州工业园区以公寓房作为对失地农民的补偿，通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧，还有的将征地费入股收红利，有的政府留地安置收益归农民，改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。
四、结论
征收土地市场补偿公平补偿制度，因其契合所有权社会理性规则，促进公共利益和私人利益的双赢，为众多发达国家普遍接受。而我国征收土地固守前三年平均年产值的不完全补偿原则，它导致国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱，不利于我国土地资源保护、粮食安全和社会稳定，已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建起有中国特色的征收土地市场补偿制度，减轻征收土地成本，提高征收土地的社会效益和经济效益。
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我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
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摘要：虽然美元的未来存在不确定因素，但目前尚无任何货币具备超越美元的实力，美元地位的下降将是漫长的过程。人民币国际化符合中国国家利益，需要国家意志和外交战略的支持。经济实力是决定货币国际地位的基本因素，信心、流动性与交易网络支撑着国际货币职能的发挥，但一国的经济实力并不必然转换为货币实力，政治的影响不容忽视。无论以何种标准衡量，美元堪称世界的顶级货币，但其协商货币色彩愈加浓厚，美元地位的维持要借助在位货币的优势和外力支持。
一、引言
次贷危机的爆发反映出当前国际货币体系的内在缺陷和系统性风险，利用美元的特殊地位，（注：很多文献中将美元的特殊地位称为美元霸权，本文主要从货币职能视角对国际货币决定进行分析，故不使用这一带有某种价值判断色彩的概念。）美国以贸易逆差的形式大量占用他国资源，同时向全球输出美元，这些美元回流美国后，借助复杂金融衍生工具的杠杆功能，催生了巨大的资产泡沫，并在泡沫破灭后通过经济全球化的链条传导、扩散至其他国家和地区，最终引发了严重的全球性金融与经济危机。
二、决定国际货币地位的经济因素
当一种货币的使用范围延伸到其发行国以外时，就上升到了国际货币的层次。哈特曼（Hartmann，1998）从货币职能角度扩展了国际货币的定义，他认为，作为交易媒介，国际货币在私人领域被用于国际贸易结算，在官方则是干预外汇市场和平衡国际收支的工具；作为记账单位，国际货币被私人部门用于贸易和金融产品的计价，官方则用其确定汇率平价或本国货币钉住的“名义锚”；作为贮藏手段，国际货币可用于金融资产组合，如非居民持有的证券、存款等和官方储备。由于支撑货币具体职能的原因不尽相同，且某种职能的获得又有利于扩展货币的另一种职能，很难理清彼此之间的因果关系。在经济层面上，信心、流动性与交易网络，是决定国际货币地位的主要因素。
对一种国际货币的信心主要源于其币值长期稳定的纪录，包括对内稳定和对外稳定，对内稳定指货币发行国通胀率较低，货币购买力较少受到侵蚀，对外稳定是指汇率相对稳定或有升值趋势。信心对货币的计账单位和贮藏手段职能至关重要，从动态角度看，能提供价值稳定预期信息的货币才具备国际化的基础和持久生命力。
谢林（Schelling，1960）指出，在任何用数字表达的体系中，计账单位的职能就会产生，交易中选择什么作为计账单位并不重要，关键是参与者能够达成一致。这个推论可以运用到国际金融领域：市场参与者更倾向于选择那种其他人也视为必然的货币。
三、国际货币地位决定与政治
国际政治学历来对货币权力的表现形式及分配有着浓厚的兴趣，正如吉尔平（Gilpin，1987）所言：“货币次序具有分配其所代表政治力量的功能，同时也是现行体系参与者用于延续或这种次序的工具。”一些研究霸权稳定理论的学者揭示，当投资者和交易主体认为需要一种坚挺、方便、能被广泛接收的且能促进国际市场繁荣的货币所带来的信心与便利时，一个处于支配地位的霸权货币是十分必要的。
苏珊斯特兰奇（Strange，1971）把历史上的国际货币分为三种类型：第一种是“征服货币”（Mastercurrency），意指在附属国、殖民地流通的征服国或宗主国货币；第二种类型是因内在经济吸引力而获得外国认可的“顶级货币”（Topcurrency）；第三类被其称之为“协商货币”（Negotiatedcurrency），是指一些国家（追随国）被发行国提出的条件所吸引，诸如援助、市场准入、政治同盟乃至军事保护的承诺等，选择支持其货币，但这种支持并不一定要签署正式协议，也可以是有关方达成的默契。
追随国支持协商货币，包括各层面的政治因素，其中最重要的是国家安全，原联邦德国和日本支持美元，可以部分归因于冷战时期两国在防卫上对美国的依赖，沙特阿拉伯同意用美元结算石油贸易也是出于地缘政治的考虑。支持协商货币需要众多追随国的共同承诺，但这种承诺有时并不可靠，难免会有某些国家产生“搭便车”行为。
政治还可通过经济因素对国际货币地位产生间接影响。沃尔特（Walter，2006）指出，持久的保守货币政策能孕育一国的货币实力，而这样的货币政策必须“可靠地根植于该国的政治制度之中”，19世纪英镑币值稳定的声誉及所获得的外部信心，与英国的有限政府、公民选举权以及精英金融集团控制的英格兰银行密切相关。政治因素也影响一国能否建立起发达、高流动的金融市场。斯塔萨维奇（Stasavage，2003）认为，有限权力的政府和倾向于债权人保护的法律框架，是国内金融市场成长的必要环境。
四、美元的未来与挑战
无论以何种货币职能标准衡量，美元都是当今世界头号货币。作为交易媒介，美元在全球外汇交易量占据了89%的份额，它最强劲的竞争对手欧元的市场份额为37%，日元只有20%（BIS，2007）。（注：外汇交易按买卖双向统计，因此总份额为200%，国际清算银行BIS每隔三年出版的《国际外汇市场统计》提供了此类数据的来源。）作为价值贮藏手段，2007年全球外汇储备中，美元占比高达64%，欧元为26%，日元则仅为3%。全球银行存款中，美元比重为48%，美元债券的比率为44%，欧元的比例相应为28%和31%。作为记账单位，世界上有近2/3的货币通过各种形式钉住美元，美元还在许多国家部分甚至完全替代了东道国货币的职能，即所谓的“美元化”现象。
前文中提到的国际货币，如“征服货币”、“协商货币”和“顶级货币”，其界限并非泾渭分明。即便鼎盛时期的英镑，也从来不是单一类型的国际货币：作为征服货币，英镑体现了宗主国在殖民地的权威，但在其他地区，英镑则是因为经济吸引力而被认可的顶级货币，二战后，英镑更主要地是在英联邦内充当协商货币，这些国家将对英镑的支持与从英国能获取的优惠联系在一起。显然，美元作为征服货币的色彩要淡得多，因此我们对美元地位的分析可以循着顶级货币和协商货币两条路线展开。
（一）作为顶级货币的美元
经济实力支持美元的顶级货币地位。从信心的角度分析，根据统计，美元的对内购买力一直相对稳定，以1995－2004年和1950－1964年的平均值为例，美元的购买力下降，仅比德国马克和日元略高。（注：这种现象说明美元国内货币和国际货币职能的内在冲突，显然，美国更重视本国利益而忽视为世界提供稳定公共产品的职责。）与对内价值相比，人们更关注美元的对外价值。虽然从理论上讲，汇率的稳定和坚挺是货币信誉良好的表现，但在浮动汇率制度下，两者并不能简单划等号，汇率下跌与货币国际地位下降之间的关系也没有得到实证检验的支持。
从历史数据看，19世纪初英国的经济实力已经是世界最强，但其货币地位并不特别突出，直到1870年，在英国经济实力连续几十年稳居世界首位之后，英镑才成为最主要的国际货币。
（二）作为协商货币的美元
从某种意义上讲，美元登上国际货币舞台伊始就带有协商货币的色彩，因为布雷顿森林体系是国际合作的产物。但在布雷顿森林体系早期，虽然不乏表面上的合作，美国的超强实力及与黄金的可兑换性，使美元成为各国竞相追逐的稀缺资源，是一种不折不扣的顶级货币。进入20世纪60年代，布雷顿森林体系的内在矛盾开始显露，美元地位的维持已经由完全依靠美国自身实力向借助外力转变，期间美国曾与他国合作建立“黄金总库”，签订“互惠信贷”和“借款总安排”等协议，虽然这些举措未能挽救布雷顿森林体系，却在一定程度上缓解和延迟了美元的颓式。而当1971年当美国政府宣布中止美元与黄金的兑换后，美元与其他货币已无本质区别，其地位就更依赖他国所愿提供的支持。
本文对“复活的布雷顿森林体系”的理解是：东亚和美国之间存在某种默契，并形成一种特殊的经济循环模式，即东亚出口商品，美国提供市场；东亚积累债权（作为储备货币的美元），美国积累债务；双方互利互惠、各得其所。这一默契与本文前面所下定义十分吻合：美元在东亚是一种协商货币。问题是，这种模式能否长期延续，东亚对美元的支持是无条件的吗?答案是否定的，我们以全球拥有美元储备最多的国家－－中国为例简单分析，公平地讲，中国从中美贸易中获益良多，也乐意持有适度数量的美元资产，这本是可以双赢的局面。但事实是，两国从此陷入了所谓“金融恐怖平衡”，且中国的处境更为不利。例如，次贷危机后，中国辛苦挣来的美元面临贬值甚至违约的风险，但却不能通过抛售而退出，因为这会导致所持美元资产价格暴跌而蒙受巨大损失，用克鲁格曼的话来说，中国已经掉入了“美元陷阱”。
（三）美元的竞争对手
在美国政经力量相对下降后，美元实力仍得以维持，还基于这样一个事实：没有真正意义上的对手能够取而代之。
谈到美元的竞争对手，人们自然会将目光投向欧元。就经济实力而言，欧元区经济规模与美国不相上下，金融市场发达，欧洲央行秉承了德国央行的反通胀传统，这些条件都赋予欧元挑战美元的实力。但时至今日，欧元取得的成功仍是有限的。诚如前文所言，国际货币的基本职能－－记账单位的实现，在于成为市场参与者关注的焦点，作为一种年轻的货币，欧元需要花费较长时间来构建自己在市场参与者心中的形象，由于社会惯例改变需要出现足以改变现状的强大力量，在此之前，人们仍会继续遵循长期以来形成的习惯。
2009年3月23日，中国人民银行行长周小川撰文呼吁创造一种与国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币，并建议在特别提款权（SpecialDrawingRights，SDR）基础上建立新国际储备货币。这一建议虽受到国际社会的欢迎，但从现实角度出发，用超货币充当国际储备货币存在极大的困难，这不仅在于让各国上交货币的政治障碍，技术上也很难行得通。以特别提款权为例，20世纪60年代末创造出来的SDR，虽然具有价值稳定的优点，却是一种没有实体形式的账面资产，其用途也限于IMF和会员国政府之间的借贷以及会员国之间的国际收支调节，不能用于民间的贸易和非贸易结算，流动性十分有限。
五、人民币国际化的前景
《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“同提讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”由于法律对第三人的这一规定比较概括，存在一定的模糊性，因此学术界对第三人概念有较大争议。这些争议主要集中第三人的范围上，显示在两个方面：第一，行政诉讼法中所指的“与具体行政行为有利害关系”是否仅限在有直接利害关系，还是也包括了与诉讼结果有关系的情况。第二，行政诉讼第三人是否涵盖行政机关。目前学术界仍未给出“行政诉讼第三人”的准确概念，但是在行政诉讼第三人的特征上，学术界的意见还是比较一致的。(1)同提起的具体行政诉讼行为有利害关系。②第三人参诉需以本诉为法院受理并且尚未终结为前提。⑧第三人具有等同于当事人的诉讼地位。
2行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的比较
由于行政诉讼有着和民事诉讼不同的立法宗旨和目标，故两者虽在第三人制度上有相同之处，但存在更多的不同。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的相同点。(第三123人参诉的目的。诉讼第三人无论是与案件本身或与裁判结果有利害关系，还是支持原告或被告，其参与到诉讼中都是为了维护自己的利益。同时，有第三人的参加，人民法院可广开言路，彻底了解案情，从而客观地审办案件。(参加诉讼的时间。第三人参诉是以他人之诉正在进行中为前提，故其参与到诉讼中的时间也就限定在他人诉讼开始之后裁判终结之前，这是第三人性质所决定的。⑨参加诉讼的方式。行政诉讼第三人可根据本人申请经过法院予以准许参加到诉讼中或由法院通知其参诉。
民事诉讼中分为有独立请求权和无独立请求权的第三人，其中无独立请求权的第三人也存在这两种参诉方式。(提高诉讼效率。第三人参加诉讼引起的参加之诉与本诉的合并，同时可以避免第三人因没有参加诉讼而提起新的诉讼，造成审判资源的浪费，从而及时、有效的处理案件。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的不同点。①第三人范围的不同。因对行政诉讼第三人的“利害关系”不同的理解产生的不同。民事诉讼上第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的主张独立的请求权，或者虽无独立的请求权，但从法律视角来看案件的处理结果与其存在利害关系，因而参加到他人之间已经开始的诉讼中的第三人存在有无独立请求权之分。另外，行政诉讼法规定，允许与提讼的行政行为之间存在利害关系的利益主体(包括公民、法人、其他组织)作为诉讼的第三人参与案件审理。那么此处的“利害关系”是可以准用民事诉讼法中的范围(即包括直接和间接的利害关系)还是窄于民事诉讼法第三人的范围，而仅指直接利害关系?这个问题也是上面提到过的学术界存在争议的焦点之一。在实务中，对“利害关系”的认定也没有局限在与具体行政行为有“直接利害关系”中，还包括了与案件的判决结果的利害关系。同时我国行政法及其解释并没有把“利害关系”只规定在直接利害关系上。②对民事诉讼第三人范围的扩大。由于民事诉讼是解决平等主体之间的争议，所以不存在行政机关成为第三人的情形。而在行政诉讼当中，其解决的是行政机关与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议。由于行政机关的参诉，会区别于民事诉讼第三人的范围。因此这里会涉及到行政机关是否可以成为行政诉讼第三人的问题，基于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，应当追加被告但原告未许可的，人民法院应通知其作为第三人参与诉讼。可以看出当行政机关作为机关法人参加诉讼时，就可以作为行政诉讼第三人。⑧第三人类型的不同。
行政诉讼第三人是否能够与民事诉讼第三人一样，存在有无独立请求权之分呢?行政诉讼第三人提出的主张存在三种情况：第一，原告与被告的主张均不同意；第二，原告与被告的主张都同意；第三，无主张，当其支持的当事人败诉，可能被判决承担某种义务。由于行政诉讼的情形和制度与民事诉讼的不同，无法简单的参照民事诉讼中对第三人的“二分法”来对行政诉讼第三人进行划分。现在学术界对行政诉讼第三人的划分还没有形成一致的意见。学者提出的划分标准主要有两种：～类是与民事诉讼法第三人的划分进行比较，以第三人提出的不同诉讼主张进行划分；一类是借鉴德国、日本、台湾等大陆法国家对行政诉讼法第三人的划分，按第三人与案件处理的利害关系进行划分。由于行政诉讼制度很多脱胎于民事诉讼制度，很多学者仍借鉴民事诉讼第三人，但不是简单根据有无独立的请求权进行二分，而是根据第三人不同的诉讼主张将行政诉讼第三人分为：有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。有独立请求权的第三人其诉讼主张与原告、被告的诉讼主张都不同，即既反对原告又反对被告，则为有独立请求权的第三人；无独立请求权的第三人包括两种，一种是站在被告一方支持被告主张，在诉讼中辅助被告进行诉讼，另一种是提出的诉讼主张与原告一致，辅助原告进行诉讼。也有学者借鉴德国、日本和台湾等大陆法国家对行政诉讼第三人的类型划分，根据第三人与案件处理利害关系及其在案件审理中的作用，将行政诉讼第三人分为：独立第三人、准独立第三人和辅助第三人。以上对行政诉讼第三人的分类都可以为理论和实践提供指导，同时也可以看出其与民事诉讼法第三人的分类是很不相同的。
3结语
关键词：失地农民，补偿，完善
随着我国工业化和城市化的发展，大量的农用地变为非农用地，大批农民变为失地农民，据统计1991 -2005年。全国共失地5084万亩，已经有4100多万农民失去土地，估计今后每年仍会有200多万农民失去土地。民以食为天，食以土为本。这些失去土地农民得到收获的唯一途径就是获得补偿，但我国现在补偿制度存在种种缺陷，使大多数的农民陷入了“种田无地，就业无岗，低保无份”的境地，增加了社会的不安定因素。因此改革现有的失地补偿制度势在必行。
一、现有失地补偿制度存在的缺陷
（一）失地补偿标准低，没有体现土地使用价值，也没有体现土地对农民的真正价值。
我国失地补偿标准，计算采用的是“产值倍数法”即是《土地管理法》所规定：征地补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6-10倍，和4-6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况最高不能超过30倍。但是这种根据土地原有用途计算产值，我国前对所征地的补偿标准是所计算出的土地价格，是一种不合理的价格，它不符合市场经济的原则，不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用。
第一“产值倍数法”计算出的土地价格没有反映土地的使用价值
土地是物质财富的承担者，它的直接使用价值是农林，果，草等直接物质的产出和提供建筑物承载，它的间接使用价值是从事生产经营获取利益。而现在产值计算方法的赔偿仅是耕地的平均产值，即原有用途的使用价值，主要是种植业的产值，而忽略了土地的其它使用价值，这显然是不合理的。在这种情况下，仅以普通的种植业的产出作为衡量标准，计算土地的补偿价格，显然不能反映出土地本身的使用价值，是一种偏低的价格。例如：在无锡经过农业结构战略性调整和都市型农业的发展，有些农民从事农业的收益很快，最高的亩均净收入高达5-6万，经营少量经田而实现年收入8000元的农民大有人在，在制造，物流业，房地产等产业的发展中，土地的高价值功能是得更加引人注目，有的土地卖出了亩有几十万元，上万元的天价，这与普通亩价千元是不能比的①。
第二“产值倍数法”计算出的土地价格，没有反映出土地对农民的真正价值，是一种不平等交易。
由于土地稀缺性特点，地价日益上升，需求也日益紧张，而这种原用途的补偿方法，使农民损失更大，生活难以维持长计。它没有考虑到土地对农民承担的生活资料，生产资料和社会保障功能，更没有体现土地市场的供需状况，是一种完全与市场无关的政策性标准，耕地的年平均产值既不是土地价格也不是地租，而是以生产资料的使用价值代替生产资料本身的价值，掩盖了土地资源的稀缺程度，以及农民群体对土地的依赖程度②。据统计，1998年以来，浙江省各地征地的补偿费平均亩12164元，安置补助费每人2377元，经村集体留存，实际到农民手上的土地补偿平均每亩7958元，安置补偿费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元，农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着物及其实施补偿总费）人均8828元，大部分农民对此不满，因为这些补偿费只能暂时解决农民的近期温饱问题，如果今后就业困难农民的基本生活靠什么维持，更不用提农民的养老和医疗问题了。③
（二）失地补偿方式单一，没有体现出市场经济的公平交易原则
市场交易要求公平交易，双方利益都得到一定满足现在失地补偿方式，大都采用货币补偿方式，即货币补偿是指征地方通过支付一定货币量，置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和生活出路的安置被偿方式。免费论文。，但是对于失地农民来说，有限的安置费对他们的再就业，养老，医疗，子女的再教育是远远不够的。正口陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民，而领到的那点补偿金也当不成市民，只能是社会混乱”。张寿正认为：“失地失去的不仅仅是土地，还有就业岗位，居住方屋，生活保障以及集体资产等，从而失去维护农民生存和发展的低成本生活方式和发展方式。”根据上海，浙江和四川广元的调查显示，被征地农民就业后职业稳定性脆弱，被征地农民既使就业，但仍然面临着职业不稳定的问题，这种职业不稳定主题表现为重新遭遇下岗失业，调查显示被征地农民因企业经营不善或破产，失去工作或下岗的比例达39.28%，职业不稳定也表现为就业人群中打临时工的比例高达29.75%④。
（三）补偿费用的分配不合理，违背了市场交易的等价交换原则
市场经济的等价交换原则要求农民因失去地土所造成的损失，应给予等价补偿，但事实并非如此。土地二级市场出让转卖给使用者，可以从中得到一个很大的差价。据估算，计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了约6000-8000亿元的代价，改革开放以来政府利用低价征地价出征，又使农民受了2亿的损失。
1.地方政府权力定位不当，利用自身优势谋利
土地征收过程中，土地补偿费给集体经济组织，第二项安置补费以及地上附着物和青苗补偿费属于农民。但由于集体土地所有权的主体不明确，缺乏可操场性。农村集体在征地过程中的权利地位并没有明确界线，在含糊的权利空间中，集体组织在利用自己的优势参与对农地转用租金的争夺。许多县乡政府也参与了利益分配，结果层层截流，往往给农民造成大的损失。调查表明被征土地收益分配格局大改是：地方政府占20%-30%，企业后40%-50%，村级组织占25%-30%，农民占10%⑤。
2.村集体所有权主体虚置，导致农民财产权缺失。
我国《土地管理区》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营，而村委会是自治组织在法律上对集体经济并不负责，也不具备土地所有者的身份。这就造成农村集体所有权主体虚无。根据产权经济理论，在产权不清晰的情况下，产权被侵害，所引起的矛盾不容易表现出来，但如果产权界定清晰，产权一旦受到侵害，必然遭到产权主体的反对。因此这种产权不清，显然不利于农民利益的保护。免费论文。
二、补偿制度的完善
（一）提高补偿标准，引入市场机制
1.土地要采用市场机制进行配置，并充分按照市场价格进行交换
无论城市土地还是农村集体土地，都要充分按照市场价格进行交换。在市场经济条下，农民按照市场价格购买生产资料和生活资料，同时自己的土地的失去也应按市场价格，以示公平。要彻底改变目前经济条件下的不对价的补偿关系，提高征地的标准。免费论文。同时失地补偿费的计算应体现市场经济规律，综合考虑各地的实际情况和最低生活标准进行补偿，这样在市场达到均衡的农地征用的数量和价值，才是清除了失灵的最佳数量和价格，这既保障了农民的利益，也促进了土地可持性利用。
2、土地的补偿价格，应体现土地的对农民的真正价值
关于我国地土补偿原则，我国法律没有做出明确规定，但实际上采用不完全补偿的原则，这样的补偿无法反映土地的真正价值，这对失地农民是极不公平的。土地补偿的费用体现土地对农民的社会保障功能以及市场的供求情况，即要包括直接损失，又要包括其间接损失，医疗保障，养老及失业保险，子女教育保障社会稳定功能，这种损失包括失地农民长远的就业和生活问题
（二）采用多种补偿安置方式
国土资源部的有关文件中指出“失地农民的安置要以提供可靠的基本生活保障，对被征地的农民进行妥善安置是核心，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的安置途径”。因此，我国土地征收补偿新方式的体系构建，要避免把农民强制性地抛出社会体制之外的尴尬情形。建议采用以下三种方式⑥：
1.债券或股权补偿。对于综合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定量的上地债券作为补偿，或者以上地补偿费入股参与经营，以保障和维护农民的利益把农民的上地补偿费折成股份是一种非常好的方式，农民作为集体的一员，享有的上地承包经营权和收益权不会因为土地征收而被剥夺。
2.置换上地安置补偿，给子被征地农民相当数量和质量的宜农上地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题，有时也称作开发性移民。须注意的是，被征收的上地的地价与替代地的地价之价差应该补偿给农民。这种补偿方式在土地资源丰富的地区比较可行。这种安置策略对于解决目前部分征地农民的“退路”问题有一定价值，也可以减少将更多的征地农民突然地抛入现代社会经济结构，从而减少政府筹措资金的困难和农民的不满情绪 。
3.就业安置补偿，对失地农民进行就业安置，就是让使用该征收上地的企业吸收原来依赖该上地生存的那农民，作为企业的员工，这样可以解决一部分失地农民的就业问题。这种补偿方式主要适用在劳动密集型企业情况，对高科技企业一般不具有操作性。另外，这也与现代企业关于用工自由的市场机制不配匹，失地农民即使进入企业后，也多数会因为不具有技术优势等原因而被淘汰。因此，在征收上地过程中，政府应重视失地农民的技术培训工作，以提升他们的就业与工作能力从而适应社会与企业的需要。
（三）失地补偿分配合理化
1.地方政府应有明确的合理分配的比例
根据法律的规定：在国家建设需要的前提下，地方政府代表国家将土地征用权，将集体所有的土地征为国家所有，并将具有土地使用权按一定方式提供用地单位，同时，新的用地单位向原使用地农民和集体交付征地补偿费，安置补助费，青苗及地上物赔偿等，向国家及地方政府支付耕地占用税，耕地开垦费，新菜地开发建设基金，征地管理费等。因此，在这个过程中，应明确国家土地收益比例。
2.明确集体经济组织的权利界限，保证农民的财产权
土地是农民最大的财产，只有农民真正有处置财产的权利，才能从根本上保证农民的收益，推进集体非农建设用地使用制度的改革。通过集体土地使用权的合理流动，实现集体土地资产的充分显化。通过和地方人民政府本着多产，少取放活的原则，确定合理的土地权益，其分配比例，要特别维护失地农民的利益。坚持公共目的用地，集体获取补偿费5-25%，农户获75-95%，经营性用地协商流转接国家5%，集体5-25%，农户70%-90%的比例，并将土地补偿费交给通过契约建立的中介监督机构负责管理发放⑦。
工业化城市化和大型工程建设是我国经济建议加速发展的根本途径。而工业化，城市化和大型工程建设又必然产生失地农民的问题。而形成于计划经济时期的征地补偿制度，使失地农民生活窘迫，影响社会的稳定，所以必须改革征地补偿制度，以加速我国经济的发展。
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笔者在2008年7月至11月，和来自土地资源管理、社会保障等不同专业的研究生、本科生一同进行了专题调查。问卷调查涉及浙江省的萧山、温州、宁波、义务、金华、丽水等县、市、区，同时我们还零星走访了浙江部分县、市的一些村庄和农户。抽取的农户调查样本覆盖不同性别、不同年龄、不同受教育水平的失地（或即将失地）农民，符合随机抽样要求。本次调查共发放农户调查问卷300份，回收问卷258份，有效问卷239份，其中涉及已征地174份，即将征地65份。
调查问卷包括三部分内容：第一部分是农民个人和家庭基本信息，包括农民个人信息、2007年个人及家庭纯收入、家庭月消费水平等；第二部分是农民对征地制度的认知，包括对征地相关法规、补偿制度的了解及对征地的意愿等；第三部分是农民对征地所获补偿的满意程度，包括获得的补偿、征地前后生活状况等内容。
2、被调查农民基本情况
从年龄分布区间来看，被调查农民分布在各个不同的年龄阶段，且每个阶段都具有一定比例。从受教育水平来看，调查农户的文化程度普遍不到，大部分处于小学或初中水平，本科或大专水平只占到总人数的2.51%。
农户2007年家庭总收入水平分布较为广泛，整体处于较低水平。其中，家庭总收入在2-3万元范围内的较为集中，占到35.56%，而家庭总收入在1万元以下的农户所占的比重达到20.50%，数据显示低收入农户仍然较多。
收入结构发生巨大变化。调查显示，务农不再是大部分农民主要的收入来源，单位工资成为收入来源的主要渠道，个人经营在农民收入中所在的比重也越来越大。
从调查结果可以看出，尽管农民收入来源的主要渠道已经发生了深刻变化，但大部分农户家庭收入低、消费水平不高的现实没有改变，农民整体受教育程度低下，文化水平不高的面貌没有得到根本改观。
3、农民对征地制度的认知
笔者将农民对征地相关法规和补偿制度的了解的调查数据以1-4编号，对数据进行统计分析后得到表4-1的结果。
从表4-1可以看出，农民对征地相关法规以及补偿制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是说大部分人并不了解，只有极少数人清楚地知道，这一比例与本科或大专学历水平所占比例基本符合，这也进一步说明农民对征地制度认知的总体水平不高，且与学历的高低具有显著相关性。
为了便于进行统计分析，笔者将农民的征地意愿进行了相似的数据处理，统计得出农民对征地的平均意愿为2.69，标准差为1.165，处于不太愿意和无所谓之间。而从表4-2可以看出，征地意愿表现为愿意（包括比较愿意和很愿意）的农民只占到被调查总人数的30.96%，也就是说大部分农民不愿意土地被征用或处于迷茫状态。
笔者认为调查反映的这一现象与农民受教育程度以及他们对于征地和补偿制度的认知能力有关，同时也和现实的补偿标准以及他们对于补偿标准的满意程度密切相关（笔者将在“农民对现有征地补偿的满意程度”中具体分析）。
为了更好地了解农民的心理，问卷还就他们愿意被征地与不愿意被征地的原因进行了调查。大部分愿意被征地的农民认为征地之后生活能有所改善（比例达到50.21%），一部分因为户口可以农转非，还有部分认为补偿还比较高；对于不愿意被征地的农民，大部分由于补偿太低、就业困难或者生活失去保障，还有一部分出于长期以来与土地相依为命的心理，不愿意离开土地。
4、农民对现有征地补偿的满意程度
调查涉及已征地农民174人，即将征地农民65人。在已征地农民中有超过65.51%的农民所得到的经济补偿低于3万，5万以上的比例只有17.82%。数据显示，大部分农民在失去赖以生存的生产资料后获得的直接经济补偿十分有限。
除了直接经济补偿这个指标，问卷还对失地农民获得的其他形式补偿的情况进行了调查。调查显示有47.70%的失地农民办理了保险，大部分农民获得了其他形式的补偿，但遗憾的是还是有近三分之一的失地农民除获得直接经济补偿外没有获得其他任何形式的补偿，他们不得不为维持生计而面对陌生的环境，这也势必会使他们在一定时期和一定程度上感到焦躁、不安。
对生活状况和满意程度的评价由低到高分为5个等级，分别以1-5编号。调查数据直观显示大部分农民认为生活没有改善，进一步分析显示生活状况平均水平为3.19，也印证了初步判断。虽然此项调查数据表明农民的生活水平没有明显变化，但补偿满意度调查显示农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，大部分认为补偿太低，不够合理。
5、对调查结果的再思考
调查表明大部分农民对征地制度不了解，这在一定程度上影响了他们对征地的态度，而这样的现实又和他们受教育水平较低的现实密切相关。因此笔者认为应着力做好相关制度和法规的宣传工作，尤其是应采用农民能普遍接受的方式，让农民有渠道了解和自己切身利益密切相关的方针政策，提高公众的参与度；同时要及时了解农民的诉求和想法，做好反馈工作，行之有效地提供必要的帮助和服务。
调查还显示，尽管大部分农民在征地以后生活水平没有显著改变，但依然表示对“征用土地以不低于原生活标准作为安置补偿的适度原则”难以接受，希望能提高补偿标准，按市场价值进行补偿。笔者认为，一方面农民失去了自己依赖的土地，放弃了自己熟悉的生产方式，对未来生活的担忧促使他们希望以较高水平的补偿换得精神上的慰藉；另一方面，对土地增值的普遍预期和无法参与土地增值分配的现实，加剧了理想与现实的反差，也增加他们的不满情绪。
为此，笔者认为政府征用农民土地，应改变只按农业用途给予补偿的做法，尝试让开发商与农民直接接触、进行面对面的讨价还价。改变单纯的经济补偿模式，从多方面考虑予以补偿，如可以为失地农民提供就业指导，安排适应性就业岗位，完善基本医疗保障等保障制度；同时，政府应致力于促进补偿费的合理分配，乡镇政府违法参与分配行为应杜绝，村集体与失地农民分配比例混乱等应有效控制。此外还要加强对失地农民的文化知识和综合技能，帮助和引导失地农民尽快适应城市生活，实现从农民向市民的角色转变。
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