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关键词：
社会养老保险；农村；国际比较F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）17003003
工业革命以来，随着工业化和城市化的不断深入发展，大规模的人口迁移使人口不断向城市集聚，从而导致农村人口不断萎缩。同时，伴随着人口城市化而来的是人口的快速老龄化。19世纪60年代后期，法国65岁及以上人口超过人口总数的7%，成为世界上第一个老年型国家，20世纪上半叶欧美工业化国家也相继成为老年型国家。21世纪初，发展中国家人口老龄化问题也显现出来。在全世界6.6亿左右的老年人口中，发展中地区老年人口占62.55%。“银色浪潮”已开始席卷全球。据联合国有关机构预测，2050年年底老年人口将增至20亿人，而发展中国家的老年人口将增加4倍。在未来的50年中，以发展中国家的加速老龄化且未富先老的状况，与发达国家的渐进老龄化且先富后老的状况相比，前者将同时面临人口老化问题和最严峻的资源挑战。
人口老龄化必然带来养老保障问题。和城市相比，由于农村青壮年劳动力迁移所带来的老年抚养比升高，其所面临的养老保障形势异常严峻，老龄化程度甚至超过了城市，这在发展中国家表现得尤为突出。国际社会保障协会顾问詹金斯（Jenkins， Michel）曾指出，“最难解决的问题就是非工薪职员群体的社会保障问题，在此之前农村的农业从业人员以及其他非正规行业的劳动者不能得到社会保障的有效保护事例有很多，尤其是发展中国家”。人口迁移不仅带来了农村老年抚养比的升高，还削弱了家庭保障和土地保障的在农村养老保障体系中的传统地位。在西方发达资本主义国家，社会保障项目尤其是作为其核心的社会保险在第二次世界大战后不断扩大其覆盖对象，乃至惠及乡村居民。世界162个国家和地区社会养老保险制度看，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。
1农村社会养老保险制度发展的进程
从各国社会保障制度的发展历程来看，有一个共同的特点就是社会保障制度从工业延伸到农业，从城市延展到乡村，一般都经历了漫长的过程，存在一个很长的时间差。现代社会保障制度诞生的基础条件是现代大工业生产方式的广泛应用，大工业生产方式一方面将劳动力与资本剥离产生了无产阶级与资产阶级的对立，另一方面又创造了大量的剩余价值为建立社会保障制度实现再分配创造了物质条件。现代生产方式首先在城市产生并得到充分发展，这也是社会保障制度之所以在城市产生的根本原因。事实上，正是阶级矛盾的激化和当局为安抚劳工情绪以稳固统治地位的需要才促使现代社会保障制度的诞生，而伴随着社会保障制度在城市发展成熟所带来的公民社会保障权益观念深入人心和政府财政能力的增强，社会保障制度才开始在农村建立。
1.1城市和乡村之间存在很大的时间差
德国1883年就颁布了《疾病保险法》，然而直到1957年才建立针对农场主的社会养老保险制度，其间相隔68年；日本1941年开办厚生年金，到1977年建立覆盖全民的国民年金制度，其农村社会养老保险制度建立的时间也比城市晚了30年。表1统计了部分国家建立农村社会养老保险的时间和经济发展水平，我们可以发现所有的国家城市与农村之间存在着很大的时间差。毋庸置疑，经济发展水平是影响各国建立农村社会养老保险制度进程的重要因素。然而，经济发展水平的影响在各国之间存在很大的差异。从表1可以看出，不同国家建立农村社会养老保险时经济发展水平差异明显，最高者如加拿大为21842美元，最低者如斯里兰卡为369美元；丹麦、芬兰和波兰均是在1977年建立农村社会养老保险制度，而三国的人均GDP分别为10985美元（1978年数据）、7132美元（1978年数据）和1822美元。因此，从各国建立农村社会养老保险制度的进程看，经济发展水平是决定性而非唯一因素，各国的社会保障思想与传统也起着很大的影响作用。以美国为例，美国是一个移民国家，崇尚自由、勤劳和自我创造精神，反映在社会保障领域，就是强调个人和家庭的责任，权利与义务相统一，主张给付与收入挂钩。尽管在20世纪末美国已经成为全球最大的工业化国家，然而直到1935年才开始建立社会保障制度；二战以后，美国更是进入经济发展的快车道，20世纪90年代初人均GDP已达到20000美元，成为全球最富裕的国家之一，然而直到此时美国才建立农村社会养老保险制度。
资料来源：吕学静主编：《社会保障国际比较》，首都经济贸易大学出版社，2007年，第277页。
1.2建立农村社会养老保险时农业部门的发展都面临困境
表2统计了部分国家建立农村社会养老保险制度时农业部门产值占GDP的份额和劳动力结构份额。大部分国家建立农村社会养老保险时农业部门产值对GDP的贡献已经相当低，一般位于10%以下，尤其是在发达资本主义国家，这一特征非常明显，如日本和美国，建立农村社会养老保险制度时，农业部门产值占GDP的份额分别为6.0%和2.0%。同时，农业部门中的劳动力占整个国家的份额也很低，丹麦是一个传统的农业大国，然而在1997年建立农村社会养老保险制度时，丹麦农业部门劳动力结构份额已下降到8.2%。在西方发达资本主义国家，经过大规模的工业化和城市化后，伴随着大量农村劳动力向城镇迁移，农业生产部门开始呈现出劳动力短缺、生产效率难以提高、增产增收难度加大等困境。然而，农业生产部门是国民经济体系的基础，因此，必需通过调整政策以维持和保护农业生产能力，其中建立农村社会养老保险制度，尽量消除农村和城市在社会保障方面的差距成为了其中的一项重要措施。农业部门面临了比较严重的问题，建立农村社会养老保险制度，也是工业反哺农业的项目之一。
资料来源：杨翠迎：《中国农村社会保障制度研究》，中国农业出版社，2003年，第68页。
尽管各国建立农村社会养老保险制度的时间各不相同，受到经济发展水平、社会保障思想和传统以及农村社会发展阶段等诸多因素的影响，但都呈现出了先城市后农村的特点且根据各国的具体国情选择不同的发展时机，这一客观发展规律和经验对我国农村社会养老保险制度的发展有一定的借鉴意义。
2对农村社会养老保险制度模式的选择
各国农村社会养老保险制度模式与其本国的保障传统以及在城市率先实行的社会养老保险制度特征有着密切的联系。从世界范围来看，建立农村社会养老保险的国家主要采取五种制度模式，即“保险型”、“福利型”、“储蓄型”、“国家型”和“救助型”。五种制度模式各有其特点。
2.1“保险型”农村社会养老保险模式
“保险型”农村社会养老保险模式的特点：强调个人责任和选择性，个人和家庭在个人养老中起到基础性作用，政府是最后的责任主体；主张给付与收入挂钩，个人应该承担一定的缴费责任；认为社会保障的目的在于通过保障使保障对象获得参与竞争的机会，而不是让其“不劳而获”，在保障之下丧失勤奋工作和继续创造的动力；在制度设计中突出体现社会保障中权利与义务的关系，注重效率，正如曾任德国总理的艾哈德所说的，“社会政策绝不能损害国民经济的生产率，即使间接的有所损害也绝不能跟市场经济制度的原则背道而驰”。反映在农村社会养老保险制度设计中，则体现在以下几个方面：（1）保障项目比较有限，保障水平不高，鼓励参保者在政府强制性养老保障计划基础上选择其他的养老保障计划作为补充；（2）经费来源上坚持个人、企业和政府的合理分担，既体现政府的责任，又减轻政府财政负担；（3）待遇给付上与参保缴费状况挂钩，获得保险待遇给付的资格门槛较高，参保者所获得的养老保险待遇差别较大，取决于所交保险费和劳动年限的长短；（4）国家只对确实无力改变现状的贫穷阶层提供“无私”的援助。市场经济发达的资本主义国家大多采取“保险型”社会养老保险制度模式，如德国、美国、日本等国。然而与德国和美国不同的是，日本建立了有统有分的多层次农村养老保险制度，包括“基础养老金”制度、“国民养老金基金”制度和“农民养老金基金”制度，其中“基础养老金”（也称国民养老金）覆盖全民，为全国统一的养老保险制度，而德国1957年颁布《农村老年救济法》所建立起来农村社会养老保险制度却是一项独立的制度，也不存在对农民实行多层次保障的概念。实行“保险型”农村社会养老保险模式的国家在筹资模式上大多采用现收现付制与基金积累制相结合。
2.2“福利型”农村社会养老保险模式
“福利性”农村社会养老保险制度模式的特点：强调公民权平等，贯彻普遍性原则，口号是“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”；国家起绝对的主导作用，个人不承担缴费责任，保障项目的开支全部来源于国家税收，坚持普惠制，以消除贫困为目标；认为任何福利保障计划设计的出发点是平等地向居民分配福利，推崇公平而不惜以牺牲效率为代价。实行“福利型”社会养老保险模式的国家主要有最先建立福利国家的英国和后来居上并有“福利国家橱窗”之称的瑞典等北欧发达资本主义国家，这些国家在面向农村的养老保障模式的选择上也基本遵循了自己的养老保障传统。具体表现在：（1）实行现收现付制筹资模式，所有经费开支来源于国家税收，个人不承担缴费责任；（2）政府在保障政策的实施和管理上起绝对的主导作用并承担完全的责任；（3）保障标准统一，保障水平较高，基本上能保证养老金领取者过上比较体面的生活；（4）直接将城市的养老保障项目推广并覆盖到农村，建立全国统一的社会养老保险制度。
2.3“储蓄型”农村社会养老保险制度模式
“储蓄型”农村社会养老保险制度模式的特点：明确个人自我保障的责任，认为个人在自我养老保障中是第一责任人；推崇效率至上，坚持社会养老保障不应成为国家的负担；养老待遇给付与个人缴费关联度很高，政府负责规则的制定、政策的实施和制度监管并解决无力进行储蓄积累的贫困阶层的养老保障问题。“储蓄型”社会养老保险制度模式在新加坡和智利两个国家获得充分的发展，但二者不同的是前者实行中央公积金制（Central Provident Fund，简称CPF），后者实行完全基金积累制，随后一些南亚和南美洲国家纷纷效仿，如马来西亚、印度、印度尼西亚等。“储蓄型”农村社会养老保险制度在筹资模式上实行基金积累制，国家不承担直接的缴费责任但对贫困者进行缴费补贴，同时国家对基金承担最低收益率担保的兜底责任；国家根据各国的实际情况决定对基金投资运营的介入程度，但都承担了基金运营的监管责任。
2.4“国家型”农村社会养老保险制度模式
“国家型”农村社会养老保险制度模式主要产生在社会主义国家当中，如前苏联，该制度模式在国民经济公有制和改革背景下建立，由国家统包统揽，资金来源于国有企业的转移支付和集体经济投入，个人不承担直接的缴费责任；保障范围广，差别小，但保障水平有限；待遇给付一般以各集体单位人员满足规定的劳动年限为资格条件；这种“大国家保障”思想所建立起来的农村社会养老保险制度一般与城镇的制度结合在一起，制度架构一致，但待遇有所差别。
2.5“救助型”农村社会养老保险制度模式
“救助型”农村社会养老保险制度模式在发展中国家以及其他一些经济落后地区比较常见，如哥斯达尼加、毛里求斯、博茨瓦纳、巴西等。严格来讲，其并不是一项真正意义上的社会养老保险制度，而更像是一项最低保障金制度或者贫困救济制度，只不过其保障对象是该国满足相关资格条件的农村老人。“救助型”农村社会养老保险制度建立的目的主要是反贫困，缓解农村老年人的贫困问题；囿于国家的经济能力有限，该模式尽管覆盖面较广，但保障水平非常低，仅能满足农村老年人最基本的生活；该制度模式实行现收现付制筹资机制，由于贫困群体收入低，缴费能力有限，保障项目的资金收入几乎全部来源于法定的转移资金和国家财政收入；而且由于这些发展中国家容易发生经济波动影响国家的财政收入和农村养老保障资金的筹集，从而导致不得不调整待遇给付标准和领取资格，制度易受政策波动影响，稳定性较差。
五种制度模式都是根据各国的经济基础以及社会保障传统所做出的选择。制度本身是中性的，没有好坏优劣之分，只不过是有没有适合其生存的土壤以发挥其应有的效用。值得一提的是，随着两次石油危机之后的社会保障改革“私有化”的浪潮，各国都对本国的社会保障制度进行了改革，一个重要的趋势是由单一支柱向多支柱转变，私营部门不断介入社会保障资金的投资运营。总而言之，对农村社会保障模式的选择需要“因地制宜”，根据本国的经济发展情况选择合理的范围合适的规模，同时要随着外部环境的变化进行不断改革和完善。
3结语及启示
从国际上看，农民养老保险问题并不是一个孤立的、单一的问题，而是涉及国家工业化、城市化进程，涉及农业产业政策的一个综合性问题。一些国家把农民养老保险政策与农业政策搭配的做法，值得我们借鉴。目前，我国还处在工业化和快速城市化阶段，农村人口的比重还比较大，农业生产碎片化、农业产出低等问题还很突出。要从根本上解决“三农”问题，必须大力推进城市化，消除制约农民城市化的各种体制与政策障碍，推进土地资源的适度集中和集体规模经营，而这些又与多方面的农村社会保障政策息息相关。如今当务之急就必须彻底解决被征地农民的社会保障问题，抓紧解决农民的养老保险问题，进行农民土地承包经营权和宅基地使用权换城镇社保的探索，为城镇化过程中的农民融入城市创造条件。
从各国农村养老保险制度建设的实践来看，没有公共财政的大量投入，农民养老保险制度是不可能建立并正常运行的。在我国长达50余年的经济建设中，农业和农民通过工业和国民经济发展做出了巨大贡献，现在理应加大财政投入建立具体的农村养老保障机制等来反哺农业和农民，以促进更大范围的社会公平，促进社会经济在城乡之间、工业与农业之间、不同群体之间的协调发展。
通过国际比较，我们得到的另一点启示就是，一国农民养老保险制度的选择，取决于多方面的因素，需要各国根据本国国情自主决定，并没有一个统一的模式可以因循。我国目前还处于农村社会养老保险的建立初期，建立什么样的农民养老保障制度问题还没有最终形成一个统一性的观念。因此必须大力推进新农保试点和推进工作以指导实践，以促进我国农村养老保障制度的未来建设与长远发展。
参考文献
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关键词:社会保险；稽核工作；现状；对策
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）01-0365-02
社会保险基金是是社会保险制度实施的根本保障，社会保险基金问题始终是社会保障的首要问题。由于对我国劳动保障机制的严重毁坏。我们的社会保险体制发展一度脱离了科学发展的正轨，而随着改革开放发展的客观需要，社会保险作为劳动制度改革的部分在特定的历史条件下展开。并为加快我国改革开放的进程和经济高速的发展起到了重要的保障和促进作用。但是由于社会保险立法工作的滞后。相关法规操作细则的不完善。我们的社会保险征缴现状还不能做到应收尽收，影响征收的瞒报、漏报和拖欠社会保险费的现象还存在不止。如何行之有效的规范社会保险的缴费行为，为社会保险事业的健康发展营造一个法治公平的良好环境。是我们社会保险稽核工作者应该思考的一个课题。
一、社会保险稽核工作现状
（一）随着社会保险法律法规健全和完善，相关实施配套细则应及时出台以加强法规执行的操作性
随着《 社会保险费征缴暂行条例》实施以来，国家又相继出台了《社会保险费征缴监督检查办法》、《社会保险稽核办法》、 等多部指导社会保险规范化管理的法律法规。我国的社会保险事业正逐渐形成了一整套法制化的管理体系。对社会保险征缴和使用的监督和检查有了比较规范的钢领性法律依据。但是由于社会保险在全国各地区各行业开展的基础和起步的时间差异，对执行国家社会保险相关法律法规的力度和深度有较大差别。在全国社会保险所覆盖的区域内，由于实施办法和操作标准的不统一，如电力行业、金融行业、教育行业等行业化管理的单位仍然在延续各自行业统筹的办法，和各自所在地区的社会保险管理模式难以统一，从而形成了在同地区，同单位，甚至同岗位因为用工形式（原在册的老职工和新招用的合同工）不同而在享受社会保险待遇上存在的明显差异等不正常现象。而各地区在执行社会保险征缴的相关业务如社会保险缴费的申报方式、缴费基数（工资总额范围的界定）的认定标准等地区性法律法规时存在着执行政策不统一、审核机制不规范等问题，影响了缴费基数核定和稽核的整体效应。客观形成了用工单位在履行社会保险责任和义务时的攀比和心理不平衡的负面作用。也影响了我们社会保险稽核工作的执法效果。而且，由于相关社会保险稽核的法律法规对具体实施稽核工作的主体－－－社会保险经办机构缺少权威、可行、有效的职权赋予。对违反国家社会保险法律法规具体行为的相关法律法规实施条款还难于起到法治的效果。
（二）实施稽核工作的主体机制设置不到位，稽核工作人员综合素质参差不齐，执行政策法规的整体水平有待提高
《社会保险稽核办法》第二条“本办法所称稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。”明确了实施稽核的主体是社会保险经办机构，但是由于各地区对社会保险征缴的经办机构设置不同，甚至机制设置也不同。有的社会保险机构已经升级为社会保险局，而更多的是设在当地劳动和社会保障局下属的事业单位――社会保险管理中心。因此，在全国范围内现阶段社会保险经办机构很难有一个统一准确的名称和机构。而且各自的行政执法资格不同，如代收社会保险的地税部门和社会保险局具有国家赋予的行政执法资格，而社会保险管理中心在机构设置上属于国家事业单位，在体制和职能上都无法和国家机关相左。因此在执法的过程中显出力度不够，底气不足，违法者不惧的状态。
由于各地区相关部门对社会保险工作重大意义的认识程度不同，很多地区的社会保险稽核工作还处于起步阶段和相对薄弱的状态，从事稽核工作的工作人员综合业务能力不高。有关社会保险稽核方面的政策法规和业务交流的培训还没有形成制度化、定期化。稽核工作人员在开展稽核工作之前还缺少必要的专业政策和业务方面的培训，各社会保险单位在选用稽核工作人员时还缺乏从德、能、勤、绩的综合能力角度来考核任用。因此影响了社会保险稽核执行的权威性和法治性。
二、社会保险的重要意义在认识上还有待提高，社会保险稽核的执法环境需要社会的支持
由于社会保险工作开展环境与各地区经济发展环境差异的原因，以及社会保险相关政策法规健全和完善的滞后，特别是全国各地区执行社会保险有关业务的标准的不规范、不统一，社会保险方面的法律法规较之国家有关的税法和其他法规在社会上的影响力和对违法用工单位的震慑力明显显弱。这与对违法行为的处罚力度不同有直接关系。如国家税务方面的法律法规比较明确详细地规定了一些违法行为按构成犯罪而追究刑事责任。而社会保险方面的法律法规在违法方面的处罚规定上明显较弱且缺乏连续操作的实用性。因此这也是多年来一些用工单位把“瞒报”，“漏报”社会保险费作为企业降低成本，追求利润最大化的一个重要手段而且屡禁不止的原因。而且，在农村劳动力大量进入城市劳动力市场的今天，诸多劳动者对用工单位和劳动者应当承担的法律责任和社会义务意识淡薄，缺少依法维护自身合法权益的主动性，有的农村劳动者为了不愿从个人收入中扣除应该由个人承担的社会保险部分甚至和用工单位签定私下协议自愿放弃用工单位为其参加社会保险的权益。助长了用工单位不依法缴纳社会保险的行为。
在社会保险稽核的实施过程中，特别是在查实处理阶段，经常会由于因相关法律法规在实施执行细则方面的主体不明确性和不连续性以及受到来自社会各方面的阻挠和干预。特别是经稽核确认漏缴社会保险数额较大，具有代表和影响力的缴费单位。经常会利用其投资和被招商的理由，利用多种手段动用社会各种关系说情，导至各方面的阻挠和干预致使稽核工作有时处于有始无终的状态，严重地影响了公平、公正、公开的稽核工作实施的完整性和权威性。极大地破坏了稽核工作的执法环境。
三、改变稽核现状的方法
（一）加快完善社会保险法律法规实施细则的建设步伐
“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”是党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家，全面推进依法行政的目标。随着《社会保险法》和其它一些社会保险方面法律法规的出台和实施，我国的社会保险事业正在逐步走向健全法制和规范的发展道路。行政执法，依法行政也已成为我们社会保险稽核工作者在具体执法过程中的工作准则。我国是一个地域广阔，人口众多，现阶段经济发展程度和地区特点差异很大的发展中国家。因此只依靠宏观的《社会保险法》和其他相关的社会保险方面的法律法规来规范和标准我们的具体工作行为显然不足，我们各地区（起码应该是省一级或省级城市）应当结合本地区的实际情况和特点，在国家相关法律法规的框架下制定一整套具有实际操作性和法制性的相关法规性实施细则。用于具体指导和强化我们依法行政的工作行为。例如在近期国家出台的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》（中华人民共和国人力资源和社会保障部令 第16号）在宏观上确定了外国人在中国境内就业应参加社会保险的原则，但在实施的操作过程中尚需要具体实施细则在具体内容上的支持。对于外国人参加社会保险的比例、缴纳社会保险的基数、登记的方法、证件、享受社会保险的标准和具体办理方法都应当有一个明确的实施细则。否则，各地区很难在实际操作中有一个法规性的依据作为标准来实施。也影响了有外国人就业的各类用工单位为外国就业者依法缴纳社会保险的积极性。如《社会保险法》第十一章法律责任第八十六条规定：“ 用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。” 对于用人单位违保险法规的具体行为有了更准确的处罚标准，但对实施对用人单位违法行为处罚的执行主体只是指定为“社会保险行政部门”和“有关行政部门”这样比较不明确的说法。因此，如果没有一个准确的行政职能和职权的细则来明确依法实施国家职能的部门，那么，我们的依法行政就缺乏严谨有效的操作性和实用性。因此尽早建立健全一整套完整的与国家《社会保险法》和社会保险相关的法律法规相配套的具体实施细则是保证《社会保险法》和社会保险相关的法律法规有效执行的根本和关键，也是我们社会保险工作者特别是稽核工作者依法规范用人单位缴纳社会保险行为的有效法律依据。
（二）明确社会保险稽核部门职权，提高稽核队伍综合执法素质，加大法治的力度，依法促进社会保险缴费行为的不断规范
社会保险稽核工作刚刚起步，法规、政府、全社会的支持犹为重要。社会全体公民对社会保险事业重大意义的理解程度，当地政府对社会保险工作的重视程度，法律法规对社会保险工作开展的支持程度等因素都是我们社会保险事业能否健康发展的基础。因此我们的相关法律法规应对稽核工作的具体职能和执法权限有一个更明确的定位。地区政府应依据国家法律法规健全社会保险方面法律法规的具体实施细则。从而为社会保险稽核工作者创造一个依法查处，依法行政的执法环境。
政策制定之后，干部是决定因素。法规健全之后，执法者是决定因素。因此提高稽核队伍的整体综合素质非常重要。首先要选用品德高尚，业务能力强，政策法规精通，廉洁公正原则性强的人员来充实和担当社会保险稽核工作。建立定期对社会保险稽核人员进行法律法规方面解析、专项业务案例交流等综合方面的专业培训机制。确保社会保险稽核队伍的整体素质适应不断发展和健全的社会保险稽核工作的需要。
（三）建立健全对用人单位的社会保险法律法规宣传、培训机制，利用各种形式扩大对社会保险法律法规在社会上的宣传和影响，推进社会保险事业的健康发展
随着国民素质的提高，公民的法制意识愈来愈强。应当建立通过各种方式和媒介加强对社会保险在劳动者生活中的重要性以及法律法规的详细解析方面的宣传教育体系。充分利用社区这个能和大众密切沟通的有利平台来普及公民对社会保险重大意义的深度理解。营造全社会公民共同促进社会保险事业健康发展的社会氛围。同时，健全对用工单位从社会保险登记时进行社会保险专项的政策法规解析、业务流程指导等相关的综合培训制度和不定期的新法律法规解析的培训制度，详细解读如工资总额应含括的内容，社会保险缴费基数的具体组成部分等可能影响企业规范缴纳社会保险的概念性名词。使用工单位从开办之时就能及时在国家地方的法律法规准确指导下合法运行，依法规范。
（四）建立健全社会保险投诉举报机制，充分发挥媒介的社会影响和监督作用
充分发挥社会力量，建立健全一整套社会保险专项的投诉和举报制度，对社会公开社会保险投诉和举报渠道。建立起稽核与社会和劳动者沟通的信息平台，在电话、网络、信箱等媒介中建立联系方式。充分发挥劳动者和社会力量保护合法权益的积极性，为我们稽核工作者提供更直接真实的第一手资料和信息，便以我们查处违保险法规行为准确性和及时性。
社会保险工作是保障国家经济稳步健康发展的基石，它直接关系到劳动者合法权益的保障。亿万个家庭的生活质量和整个社会的和谐和稳定。所以我们社会保险工作者依法维护社会保险事业的健康发展是国家经济发展的需要，是亿万个家庭的生活质量共享改革成果的需要，是整个社会和谐稳定的需要。
作者单位：辽宁省大连经济技术开发区社会保险管理中心
参考文献：
[1]《社会保险稽核办法》
关键词：社会保险法 实施过程 问题 建议
中图分类号：DF391.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）01-092-03
一、《社会保险法》实施的效果
从宏观层面看，《社会保险法》的颁布实施使我国社会保险制度发展全面进入法制化轨道。《社会保险法》规范了社会保险关系，规定了用人单位和劳动者的权利与义务，强化了政府责任，明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责，确定了社会保险相关各方的法律责任；《社会保险法》确立了广覆盖、可转移、可衔接的社会保险制度，从法律上破除了阻碍各类人才自由流动、劳动者在地区之间和城乡之间流动就业的制度，有利于形成和发展统一规范的人力资源市场；《社会保险法》进一步规范明确了劳动者和用人单位的社会保险权利义务关系，有利于促进劳动关系的稳定与和谐。
从微观层面看，《社会保险法》实施成效主要体现在以下几个方面：一是有力地促进了社会保险制度改革和发展，加速推进城乡居民养老、城乡居民医疗保险制度建设，在很短的时间内实现了制度全覆盖。二是短时间内使全国的参保人数迅速增加，2012年城镇职工养老保险参保人数比2010年增加4700多万人，城镇医疗保险，包括城镇居民医疗保险参保人数增加了1亿人，其他“三险”参保人数也大幅增加。三是短时间内五项社会保险基金收、支、结余都大幅度地增长，年增幅均超过了50%。四是通过多种渠道解决历史遗留问题，将过去遗留下来的数以百万计的国有企业、集体企业等各类企业职工纳入了养老、医疗、工伤保险统筹范围，保障了他们的基本生活，促进了社会公平和稳定。五是广大企业和职工的社会保险法律意识明显提高，企业和职工依法参保意识明显增强。六是各地社保经办管理能力得到提高，据统计调查，有84.1%的人对社保经办机构的服务表示满意。
二、存在的主要问题
1.《社会保险法》部分内容不够细化，实施细则和配套制度建设需进一步加强。《社会保险法》中的条款都是一些原则性的规定，具体实施细则和配套制度需尽快出台。一是因病或非因工死亡、致残参保人员的待遇及相关问题。《社会保险法》第十七条规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。”而因病或非因工死亡、致残的参保人员，本人死亡待遇政策不完善，病残津贴的标准不明确。二是养老保险费缓缴问题。由于没有缓缴养老保险费的具体实施细则，参保单位不清楚怎样缓缴养老保险费，因此，应尽快出台困难企业缓缴养老保险费的操作细则。三是退休人员享受医疗待遇问题。《社会保险法》第二十七条“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇”。这与现行“用人单位按规定缴纳基本医疗保险费，其职工（含退休人员）才能正常享受基本医疗保险待遇”的相关政策有出入。四是医疗与工伤保险基金先行支付与追偿问题。《社会保险法》第三十条、四十一条、四十二条对医疗、工伤保险基金的先行支付和追偿作了原则性的规定，但在实际操作中难度很大。比如用人单位如已经破产、注销怎样追偿，向第三人追偿中“第三人如何确定”、“由谁追偿”（社保经办机构过于笼统）、“怎样追偿”（缺少支撑和手段）等问题。五是工伤认定范围的扩大增大了工伤认定的难度，客观上延长了工伤认定时间。《社会保险法》第三十七条对不认定工伤的范围作了规定，但此规定不够细化，是否可以理解为只要不在此范围内导致本人在工作中伤亡的情形都可以认定为工伤。这样，容易扩大工伤认定的范围，增加工伤认定的难度，也在客观上延长了认定时间。比如工作中的过失犯罪导致的伤亡如何认定，是否自残和自杀如何认定等问题。六是社保费征缴问题。《社会保险法》第五十七条对相关部门与社保经办机构的关系作了说明，但实际操作中不具有约束性。工商、民政、公安部门的告知义务及具体细节没有明确；《社会保险法》第六十三条对社保费强制征缴作了规定，但社保经办机构与人民法院、银行机构如何协调问题没有解决，也存在执行难的问题。七是社保经办机构界定与定位问题。《社会保险法》第七条对社会保险工作的负责部门作了规定，但各部门之间的职责内容与协作关系不明确，造成事实上的多头管理。比如当前，职工医保、居民医保、新农合、医疗救助分属人社、卫生、民政部门，这些部门自成体系，相互分割，带来了覆盖对象交叉、财政重复补贴、软件网络重复建设、制度之间相互矛盾、管理服务标准不统一、人员身份不能转换、医保关系接续困难等一系列问题；此外，社保经办机构也存在如何定位问题。目前大多社保经办机构并无直接执法权，给工作顺利开展造成了困难。经办机构只负责对参保单位及参保职工待遇的保障，无法对参保单位的违规、违法行为进行处置。这样既无法有效地管理参保单位，又耗时耗力，还造成参保单位缴纳社会保险费随意性较强，从而给征缴、清欠工作带来一定困难。
2.《社会保险法》中规定的有关保障劳动者和参保人权益条款需要进一步明确。《社会保险法》对有关劳动者和参保人权益条款作了相应的规定，但在具体实施中有些内容需进一步细化。一是按《社会保险法》要求，参保人员的社会保障号采用其个人身份证号，而我们现在程序中参保人员的社会保障号是由过去的一代身份证或自行编制的号码过渡而来，不符合《社会保险法》的要求。二是对于用人单位未尽参保缴费义务，与劳动者解除劳动合同后，出现的劳动者社会保障权益问题没有得到妥协解决。劳动者与用人单位建立劳动关系期间，用人单位没有按照《社会保险法》的规定代扣代缴职工应当缴纳的社会保险费，等到劳动者与用人单位解除劳动合同后，个人社会保险费未缴或欠缴，带来的社会保障权益损失，用人单位应怎样赔偿或支付，没有出台相应的政策规定。三是参保对象城乡、身份差异没有打破，社会成员之间社会保障水平差距过大，衔接不畅。《社会保险法》基本延续了现行的社会保险政策，在打破参保对象城乡、身份差异、缩小社会成员社会保障水平差距方面没有明确的规定，也没有提出政策性导向。目前养老保险被划分为企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险；医疗保险被划分为城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗。这些都是以参保对象的城乡以及身份来划分的，由于社会保险政策和发展水平的差异，造成了社会成员之间缴费、待遇水平差距过大的问题，不利于实现社会保障的公平性和普惠性。各类人员社会保险制度衔接问题没有得到很好解决。参保人员在城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险之间流动，配套的衔接办法，还没有出台相应的政策。城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗这三项医疗保险制度目前参保缴费、待遇支付等方面还实现不了统一，仅依靠折合缴费年限进行制度间的衔接，相关的衔接办法需要进一步完善。
3.有关农民工、劳务派遣工、灵活就业人员的社会保险规定需制定配套的实施办法。《社会保险法》关于农民工、劳务派遣工和灵活就业人员的社会保障权益部分作了明确的规定，体现了公平正义和以人为本的法律精神。但由于相关制度安排的不合理、不完善，在实际执行中还存在一些问题。一是随着城乡居民社会养老保险的开展，在2011年度的社会保障资金审计工作中，审计部门就提出，有些地方存在同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的现象，造成城乡居民养老保险政府多发补贴。虽然造成重复参保的原因有很多，但其主要原因在于：城镇职工养老保险的数据管理在市一级的信息中心统一管理，城乡居民养老保险的数据管理在省厅电子政务中心统一管理，两者之间没有有效联系。二是根据规定劳务派遣企业须按实际工资交纳社会保险，而个别劳务派遣企业内部设有职工医院，要求员工就医必须内部解决，劳务派遣企业不愿意为员工缴纳医疗保险问题。三是灵活就业人员参保情况存在交费偏高，大部分人员不肯接受；在保人员死亡抚恤金没有标准；个体停保、续保加收滞纳金；男、女首次参保没有设年龄上限等问题。
4.《社会保险法》中有关强制征缴、滞纳金征收等规定需根据社会形势需要灵活变通。目前，各参保单位对社会保险的认识逐步提高，特别是《社会保险法》的实施后，各参保单位对社会保险有了深刻的认识，缴费意识大幅度提高，恶意欠费的企业越来越少。但由于各地的差异性比较大，对于一些产业结构单一、历史包袱沉重的老工业城市，社保费的征缴存在一定的难度。特别是在当前严峻的经济形势下，一些正常缴纳社会保险的企业也出现拖欠现象。目前，欠费企业绝大多数为困难企业，没有缴费能力，如果采取强制征缴，困难企业也没有能力缴费。建议出台相关政策，对困难企业根据实际情况缓缴或免缴滞纳金。
5.“金保工程”软件老化，技术急需更新。目前正在使用的“金保工程”软件于2003年，距离现在已有10年，其中各项设计如：劳动、社保、就业、失业等各方面的指标和业务模块，与相关的政策法规以及当前的业务开展需要都有不小的差距。单就失业这一块。五险合一后，原来掌握的各类险种参保人员的基本信息的规范、纠错、除错与合并的技术支撑问题；失业人员在享受失业待遇期间隐性就业后，金保信息系统从技术层面的扫描、审计与查处的技术支撑问题等都亟需解决。
6.实际执行中出现的一些新情况、新问题亟需给予重视和解决。在实际执行的过程中，出现了一些新情况、新问题亟需给予重视和解决。如部分法院认为征缴社会保障费用系社保管理部门的职责，基本养老保险费属社会保险费用，应由社保管理部门依法强制征缴，而社保管理部门与缴费义务主体之间的关系属行政法律关系，故因缴纳社会保险费收发产生的纠纷，不属民事诉讼受案范围，对社会保险类争议案件不予审理，致使一些职工的合法权益难以得到保障；在养老保险业务经办过程中出现的一些超过退休年龄参保人员由于个人原因没有按时足额缴纳养老保险费怎样补缴问题（是补缴以前的欠费，按现在的时间办理退休手续，还是缴费满15年，再办理退休手续，现在没有明确的政策规定）；在办理用人单位参保缴费时一些问题也很难处理，集中反映在以下四个方面：一是处于停产和等待破产状态的企业无法按照年度职工工资总额申报基数。二是《社会保险登记证》应由哪个部门发放、审核没有明确的规定。三是新单位参保登记时，参保登记时间已超过经办规程规定时限要求，目前没有建立相应的补缴处罚机制。四是参保单位在单位变更或注销时，很少主动提出办理相关手续，造成参保单位信息不准确或已注销单位还在系统中处于正常参保状态。
三、政策建议
1.对涉及《社会保险法》有关规定的行政法规、部门规章、地方性法规规章，需要统一进行清理和修订。逐步建立起与《社会保险法》相配套的，互相衔接、统一调整的社会保险法规政策体系。
2.尽快出台与《社会保险法》相关的配套政策或出台过渡办法。如：在社会保险费强制征缴，医疗保险和工伤保险先行支付后追偿，参保人员在企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险之间转换，在城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗之间流动，缴费和待遇衔接等方面，急需出台相应的政策规定和实施细则。
3.研究出台统一的机关事业单位养老保险制度改革方案，建立统一的养老保险制度，实现机关事业单位养老保险制度同企业职工养老保险制度的衔接。建立缴费与待遇相对应的激励机制；根据目前机关事业单位养老保险待遇标准和物价变动因素，适时调整缴费标准。
4.灵活就业人员、农民工、劳务派遣人员的参保缴费政策需要进一步调整。根据他们的实际情况，建议出台具有针对性、灵活性，可操作性的相关政策，有效调动这类人员的参保积极性。
5.将劳动保障行政部门的执法检查与经办机构的稽核工作有机结合，联合执法。定期或不定期地联合开展工作，并由省级劳动保障行政部门用制度确定下来。要将稽核变为稽查，用法律形式赋予经办机构一定的行政管理职能，待条件成熟时，参照税务部门的管理经验，组建即有经办职能又有行政管理职能的经办机构。
6.进一步完善社会保障信息平台建设。对现有信息系统的架构作适时的修改和升级。
7.尽快出台困难企业缓缴养老保险费的操作细则。能够对困难企业欠费产生的利息给予减免或缓缴，从而促进养老保险费的征缴清欠。
8.通过协调公安部门，对参保人员的身份认定问题能够有一个统一的解决办法。确保参保人员身份证号码的准确性和唯一性。
9.理顺医疗保险管理体制。统一职工、居民和新农合经办管理；提高医保统筹层次或建立异地就医直接结算平台；制定医疗保险参保人员办理退休手续后，享受医疗待遇与原用人单位缴费脱钩的办法。
10.尽快出台医疗、失业保险基金先行支付和代位追偿具体操作办法或实施细则。
11.进一步规范管理程序，完善基金运作机制。主要规范保险费核定、基金征缴、缴费记录、待遇审核、基金发放、财务管理这六个环节。
[本文为2012年度河南省软科学项目《加强和创新社会管理构建和谐劳动关系问题研究》（编号：122400430006）部分成果]
参考文献：
[1] 高贵军.浅谈《社会保险法》实施中劳动保障监察面临的挑战与对策.劳动保障世界，2011（11）
【法律依据】
《中华人民共和国社会保险法实施细则》
第八条，参保人员在协议医疗机构发生的医疗费用，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。
为保证国家失业保险法规的贯彻落实和政策的连续性，根据《北京市企业职工失业保险规定》及有关实施办法，现就部分单位补缴累欠职工失业保险基金问题通知如下：
一、凡是在1986年10月1日至1994年6月5日期间属于1986年9月15日北京市人民政府的《北京市执行〈国营企业职工待业保险暂行规定〉的实施细则》规定实施范围内执行职工待业保险的国营企业，区、县、局、总公司所属的集体所有制企业和实行企业化管理的事业单位及招用劳动合同制工人的国家机关、事业单位、社会团体未按规定缴纳职工待业保险基金的，均须补缴历年所欠的职工待业保险基金。
二、单位补交职工待业保险基金本着合理负担、简便易行的原则，补交基金金额按下列公式计算：
单位补交金额＝历年全市职工人均月缴金额（1元／月）×单位历年年平均人数×实际应缴基金月数。
三、欠缴单位在核定应补缴的职工待业保险基金数额后，市社会保险基金管理中心和区、县劳动局失业保险机构于1994年9月20日前通过银行收缴到《失业保险基金》专户上。
四、市社会保险基金管理中心、区、县劳动局失业保险机构、街道（镇）劳动部门对欠缴职工待业保险基金的单位，在进行1994年度失业保险费核定收缴工作时，将单位补缴与按新规定核定收缴工作同时进行。
(一)瞒报职工人数
企业缴纳养老保险金额与本企业职工人数密切相关，因此企业通常通过减少养老保险参保人数的方式来减少养老保险金的缴纳。具体方式主要有多雇佣临时工、农民工或者通过劳务派遣方式雇佣工人，不与职工签订正式用工合同，以此来减少养老保险费。
(二)少报缴费工资基数
按照法律规定企业应以职工工资总额的百分之二十缴纳社会养老保险费，企业的工资总额是企业养老保险费的缴费基数。许多企业在办理参保手续的过程中通过各种方式减少申报工资总额，降低缴费基数，减少缴费数额。例如职工工资总额包括基本工资、各种津贴、奖金等。许多企业为了减少缴费数量，只以基本工资作为缴费基数来缴纳养老保险金。另外也有许多企业人为改变工资结构，增加各种福利，而减少工资收入，以此来减少应该缴纳的养老保险费。
(三)故意不缴或迟缴社会养老保险费
一些企业总是以各种理由迟缴或不缴，想方设法拖延缴费时间，对社保人员避而不见，既有企业由于效益不好，资金困难不缴或迟缴的情况，也有很多企业经营效益很好却以资金紧张为由拒绝缴纳的情况。
二、社会养老保险逃费原因分析
(一)企业方面的原因
主要表现为企业经营困难，效益不高，处于停产或半停产状态，这导致部分企业无力缴纳养老保险费。孙祁祥认为由于一些效益差的企业不能按时足额缴费，导致养老保险缴费减少，为了保证养老保险的收支平衡，国家不得不提高缴费率，使经营效益好的企业也开始逃费。
(二)职工个人方面的原因
在我国社会养老保险由单位和个人负担，单位缴纳工资总额的20%，职工个人缴纳8%，因此在养老保险的逃费中也有职工个人方面的原因。刘华认为养老保险逃费职工方面的原因有个人短视、养老保险期望回报较低、职工缺乏自我保护意识。许多年轻职工对养老保险缺乏意识，对养老问题考虑甚少，因为当前的需要更注重眼前利益，认为现在拿在手里的更实在，另外养老保险缴费时间较长，目前缴费与待遇关系不太明确，职工很难预测自己未来的收入，因此积极性较低。陈伟诚认为目前我国就业市场竞争激烈，职工个人在劳动力市场中处于弱势地位，职工往往因为担心失业或受到威胁而不敢争取自己的权益。
(三)政府方面的原因
(1)我国养老保险制度设计存在缺陷。杨立雄认为我国社会养老保险规定职工只需缴费满15年达到退休年龄时就可以按月领取养老金，这就使许多职工认为只要缴满十五年就可以了，不需多缴，多缴就等于多吃亏，于是便产生了个人逃费动机。
(2)征缴主体不确定。目前我国养老保险的征缴主体没有统一规定，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险费的征缴机构，国务院授权各省级单位自行在地方税务和社会保险经办机构之间进行选择。截止2009年有18个省是由地方税务部门担负社会保险费的征缴任务，其他的省由社会保险经办机构负责。征缴主体不确定，反复变更，地税部门和社会保险经办部门都想获得征收权，争取部门利益最大化，不利于养老保险费的征缴。
(3)养老保险缴费率过高，与经济发展水平和企业承受能力不相适应。目前我国企业缴费率明显高于世界平均缴费水平，过高的缴费水平增加了企业负担，阻碍了经济发展，增加了企业的逃费动机。
三、解决社会养老保险逃费问题的措施
社会养老保险逃费现象严重影响了我国社会保障体系的稳定运行，损害了养老保险制度的基础，长久下去将会影响我国养老保险制度的可行性、可信性和公平性。为了解决养老保险逃费现象，很多学者做了大量的研究，提出了很多解决措施，这些措施可以归纳为制度措施、法律措施、监管措施和其他措施。
(一)制度措施许多专家学者研究发现我国社会养老保险制度方面存在的缺陷是导致社会养老保险逃费的一个重要原因，因此要解决逃费现象，必须对我国养老保险制度进行一些改革。
1．修改我国养老保险缴费年限陈伟诚认为解决养老保险逃费现象应该调整相关条款解决“15年”问题。这个问题可以通过两个途径来解决，一是可以延长领取基础退休金资格的缴费年限，二是可以增加长期缴费的激励机制。杨立雄认为我国社会养老保险规定的缴费满十五年，达到退休年龄即可按月领取养老金，使许多职工缴满十五年就不再缴纳，因此应加强职工缴费与待遇之间的联系，进一步提高领取基本养老保险的最低年限要求。
2．政府承担部分历史债务由于我国建国后实行特殊的养老保险政策，导致改革后形成大量的隐性负债即转轨成本，这部分债务本应由政府承担，但政府在设计社会养老保险改革方案时并未采取专门方式处理转轨债务，而是将这部分债务转嫁给了企业，加重了企业负担，加重企业逃费现象。彭宅文认为强化征缴激励首先需要政府承担养老保险转轨成本，降低养老保险收缴压力。“代际转移支付”的转轨成本使一些历史债务较重，且经济状况较差的地区养老保险收不抵支，与其被动的通过养老保险转移支付制度来缓解压力，不如政府主动积极的承担转轨成本。李娟(认为政府应承担历史债务，多渠道筹措资金，适当降低养老保险费率。转轨债务是历史旧账，政府必须责无旁贷的承担责任，而不能将这笔债务强加于企业。政府可以通过变卖国有资产，发型养老保险福利彩票等方式充实养老保险基金，也可以汲取智利等国家的成功经验，发行特种债券等。
3．适度降低社会养老保险费率陈磊认为在养老保险缴费率较低的国家征缴率通常是很高的，我国目前的缴费率远高于世界平均水平，较高的缴费率一方面增加企业的营运成本，使企业在全球化竞争中丧失主动权;另一方面给收入较低的职工或有意加入社会保障的职工设置了一个障碍。因此降低缴费率，就会提高养老保险的征缴率，减少逃费现象发生。
(二)法律措施
2011年7月1日我国社会保险法正式实施，填补了我国社会保障领域的空白，为我国社会养老保险费的征缴提供了法律保障，但是我国社会保险法仍然存在一些不足，为了更好地解决社会养老保险逃费问题，国家需要从法律方面采取一些措施完善我国的社会保险法，以解决我国养老保险逃费现象。
1．国家应加紧依据社会保险法制定相关的实施细则董恩刚认为我国虽然已经实施了社会保险法，但是社会保险法内容涉及整个社会保险领域，内容比较宽泛，因此我国应制定涉及社会保险的各项实施细则，以便征缴机关、企业和个人能够更好的理解和实施。
2．从法律上确定唯一的社会保险征缴机构我国社会保险的征缴实行的是有地方税务部门和社会保险部门双头征收的制度，在实施中同时存在两个征收机构，不仅会影响制度整合，导致记账不清等问题，而且还不利于我国社会保险资金的精细化管理和长远发展。因此我国应从法律上确定唯一的征收主体。刘军强通过对1999年到2008年各省级单位征缴制度的变迁，构建了一个历时十年的面板数据库，最后发现由税务部门进行征收更有利于扩大社会保险覆盖面，有利于社会保险基金的增长。
(三)监管措施
1．加大稽核力度养老保险稽核审查工作做得好，可以从源头上来预防和防止逃费行为。刘华认为加大稽核力度首先要健全相应机构，强化队伍建设;其次要加强行政强制力，国家应赋予稽核部门一定的行政强制力，稽核部门可对一些有能力缴费而又逃费的企业采取强制措施。另外还要加强基本养老保险金的内部审核，主要包括企业是否按规定缴纳养老保险金，参保人员的工资总额是否正确，企业是否将个人养老保险金挪作他用。
2．政府部门实行联动要解决养老保险逃费问题，必须各个政府部门实行联动，对一些逃费企业在贷款、征地审批、购车建房等方面予以限制，以促使其按时足额缴纳养老保险费。
3．要划清故意欠缴和无力缴纳的界限监管部门对于逃费的企业要进行合理的划分，将养老保险逃费企业划分为有能力缴纳和没有能力缴纳的企业，对于有能力缴纳而又逃费的要予以惩治，该收的收，该罚的罚，绝不姑息;对于有些确实因资金紧张无力缴费的企业要履行正常的缓交手续，给予一定的时间宽限。
(四)其他措施
1．加强宣传和充分发挥舆论媒介作用政府监管部门应加强宣传，加强引导，使企业和职工更好的了解养老保险以及相关法律法规，董恩刚认为要加强社会保险法规的宣传培训，利用普法教育、疑难解答、政策法规等形式普及教育让更多公民能够对社会保险政策法规有全面的了解和掌握，依法维护自己的合法权益。另外也要引导职工正确处理眼前利益与长远利益的关系，认识养老保险的重要作用，广大舆论媒介也要加强对养老保险缴费的监督，对一些有能力缴费而又逃费的企业进行曝光施加外部压力。
北京市社保法实施细则全文最新完整版第一章总则
第一条为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。
第二条国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。
第三条社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。
第四条中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。
个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。
第五条县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。
国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。
国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。
第六条国家对社会保险基金实行严格监管。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。
县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。
第七条国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。
县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。
第八条社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。
第九条工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。
第二章基本养老保险
第十条职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。
无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。
公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。
第十一条基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。
基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。
第十二条用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。
职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。
无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。
第十三条国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。
基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。
第十四条个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。
第十五条基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。
基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。
第十六条参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。
参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金;也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。
第十七条参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金;在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。
第十八条国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。
第十九条个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。
第二十条国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。
新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。
第二十一条新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。
参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。
关键词：社保基金 监督管理
加强社会保险基金监管，涉及到人民群众的切身利益，更蕴含着重大的社会责任。近年来，社会对基金监管的认识在逐渐深化，基金领域信息化建设水平在不断提高，科技防控、内控制度的力度在加大。本文就基金监督工作中存在的难点问题及产生的原因进行了认真的分析，并提出了相应的对策和建议。
一、社保基金现状
北京市自1992年10月建立个人养老保险账户起，目前已经形成涵盖医疗、养老、工伤、生育、失业五个险种的社会保险体系。“十二五”期间，社会保险体系建设不断完善，覆盖面不断扩大，正加快由社会保险政策全覆盖向享受社会保险人群全覆盖转变，各项社会保险待遇按时足额发放，基金运行平稳。与此同时，社会保险基金的收支规模也随之加大。据统计，北京市2014年社会保险基金收入2147.8亿元，基金支出1592.7亿元，基金当年结余555.1亿元，同比分别增加245.1亿元、174.7亿元和70.5亿元，增幅分别为12.9%、12.3%和14.5%。
中央经济工作会议对民生工作提出了“突出重点，守住底线，完善制度，引导舆论”的十六字要求，什么是底线，基金安全就是底线。随着社保基金规模的不断扩大，基金安全形势不容乐观。目前全国普遍存在注册企业参保率低、参保企业漏报缴费人数、瞒报缴费基数等问题。从各项专项审计和举报案件反映的情况看，部分企业、中介机构和个人，专门从事针对社会保险的不法业务，不断翻新骗保花样。通过编制假行政文书、篡改个人档案、修改关键材料、伪造工作岗位和工作经历等手段，骗取社保基金和相关资格。近几年，全国发生多起社保基金被挪用案件，社会影响恶劣，因此，需要详细分析当前社保基金管理的难点，思考研究相应的改进方法，确保社保基金的安全。
二、基金监督的难点
随着社会保险制度改革的不断深入，社保基金规模的迅速增加，给社保基金监督工作带来了前所未有的挑战，同时在基金监管中也存在着一些问题。
（一）监管法规制度不健全
随着社会保障制度的不断完善，社会保险政策、法规层出不穷，但并没有相应的基金监管法规、制度与其相匹配，导致基金监管的职责不明确、控制要求不清晰，实际监管可操作性较差。如：2001年实施的《社会保险基金行政监督办法》没有根据监管对象、业务流程的变化及时更新，存在一定的滞后性。又如2011年7月1日实施的《社会保险法》，基金监督方面原则性条款多，具体操作性条款相对较少，造成“牛栏关猫”，基层经代办机构在业务办理时缺少配套性具体措施，形不成对基金安全的严格管控。
（二）基层管理工作薄弱
通过对19个社保所进行深入的调查，发现基层社保所工作主要存在以下三方面问题：
1、基础管理制度薄弱
在调查过程中，发现许多社保所基础管理制度不健全，且各项制度建立之后的具体落实不够。比如：有的社保所建立了岗位职责制度，但是实际工作中出纳、会计岗责不清，存在会计负责制单、装订凭证等现象，由此造成了日记账与记账凭证日期、凭证号不一致的问题。此类问题普遍存在。
2、财务基础薄弱
据调查统计，部分社保所财务管理不规范，存在以下问题：原始凭据不规范；记账有错误；会计科目使用错误；15%的社保所基础档案保管不符合规定。
3、管理人员素质不高
根据调查显示，基层社保所多数财务人员身兼数职，不能专职从事财务工作；另外，部分人员财务基础知识掌握不扎实，60%以上的财务人员从事财务工作不满三年，财务经验不足；有些社保所的财务工作归镇政府的大财务室管理，这样造成了部分财务人员不了解社保政策、不懂业务，导致财务入账不及时等问题。
（三）内控监督手段滞后
由于社会保险业务的不断拓展，内部风险控制的重心已由一般的业务纠正差错转变为运行过程中的风险防范，而现行的内控制度与手段则显得力不从心。主要表现在：一是侧重事后检查，事前与事中风险防范不够；二是内控的工作重心仍是一般差错的查纠；三是缺乏对内控工作的有效考核。
（四）社保基金监管过分依赖行政手段
从现有的监管模式来看，我国社会保险基金监管过分偏重行政手段。一方面是由于历史原因，我国的社会保障体系经历了四险合一、五险合一等过程，每一项险种的推出时间、缴费比例和覆盖范围在近三十年内都发生了巨大的变化，造成了社会保险基金的运行和监管，都离不开行政部门的发文。而目前过分倚重行政监管，而忽略了其他监管资源的开发和利用。比如社会监督委员会已经提出了好多年，但很少真正发挥监管作用。另一方面是行政监管分散、政出多门。各部门在制定或执行有关政策过程中容易从自身利益出发，使得政策存在严重的“条块分割”现象，而不同部门出的政策之间存在一定的衔接困难和漏洞。在这些因素的作用下，使得社保基金监管的职能被弱化，监管机制严重失效。
（五）社保基金管理使用涉及的部门环节多
社保基金管理使用涉及的部门环节包括：市、区两级财政部门；市、区两级社保经办、医保经办、劳服中心、培训部门；市、区两级社保、医保、就业行政审批部门；及街道、乡（镇）社保所。以北京市就业资金拨付流程为例：
经办环节多给社保基金的监管带来新的压力，从总体上看，基金安全形势是好的，但社保基金管理过程中也存在不少的问题，基金安全的潜在风险仍然存在。
三、基金监督的对策
针对基金监督工作中存在的问题，在基金监管方面应采取以下措施：
（一）健全监管法规和细则
随着《社会保险法》的出台，相关的实施细则需尽快出台，明确界定基金监管内容和监管工作流程。《社会保险法》在第八章中列举了一些基金管理的规定性条款和禁止性条款，在第十一章法律责任中又对应了一些涉及基金的违法行为，这些应作为社保基金监督细则制定的依据。
2012年人社部下发了《社会保险工作人员纪律规定》，这是全国首个就社会保险基金安全出台的一部准法规性文件，其20个禁止性纪律规定，对社会保险工作人员提出了严格要求，必将对全国社保基金的安全保障产生积极影响和促进作用。2013年北京市从实际出发，在总结归纳基金领域正反两方面经验的基础上，形成了《北京市贯彻实施细则》，提出了36个风险防控点。这也是全国首个针对社保工作人员专门制定的行为规范。
在此基础上，应进一步将细则中每项“不准”要求，逐条逐项地细化成具体的、可操作性的防范措施，形成具体的管理规程和具体的工作要求，并将这些防范措施落实到每一个岗位、每一个经办细节，杜绝个别工作人员经办中随意性、变通性的行为，强化社保工作人员的风险意识、规则意识和自律意识。形成不敢违规的惩戒机制、不能违规的防控机制、不易违规的保障机制。
（二）建立系统的基金监督架构
为弥补行政手段监督的不足，应建立一个系统的、全面的基金监督框架，涵盖科技防控、重点业务检查、现场监督等，做到日常监督与行政监管相结合。
其中：定期监督是每月运用监督信息系统查找、处理、分析疑似问题，督促有关部门整改；不定期监督是在行政监督方面不定期对社保基金收支环节进行现场监督，健全基金安全隐患排查机制，主要采取会计达标、业务互查、现场督察三种方式开展工作；常规监督主要通过各经代办机构上报“非现场监督报表”、“自查自纠报告”的方式实现，确保社保基金监督常态化、制度化。
（三）整合资源，强化社保监督专项检查
一方面是强化横向检查：加强不同系统之间，不同险种之间的实时、纵深、多维数据比对和交叉监测。利用民政殡葬火化和医院死亡信息甄别待遇领取人员的生存状况；利用医保系统中的就诊信息锁定疑问数据，开展对社区药品目录和住院医疗费用的监控。
另一方面是强化欠费检查：根据欠费单位摸底调查结果，了解其欠费原因和实际经营状况，有针对性的加大对欠费大户和重点户的催缴力度，确保基金足额征缴到位。在科学防控的基础上开展定期或不定期地监督检查工作，通过“抓早、抓小、抓苗头、抓隐患”，积极落实 “预防为主、管控结合”的基金安全管理机制。
（四）发挥社会监督委会作用
依法设立由社会各界人士组成的社会保险监督委员会，集合社会各界力量对社会保险工作进行监督，加大对违规举报的奖励力度，确保社保工作依法规范运行、确保社保基金安全完整，充分发挥社会监督委会职能。
基金安全责任重大、任务艰巨，需要以更加精细的管理，更加严格的措施，更加有效的监督，提高社保基金抵御风险的能力，增强基金安全工作的紧迫感和责任感。
参考文献：
[1]胡秋实.农村社会养老保险后期试点地区现状调查――以尉氏县为例[J].改革与开放，2015
[2]朱铭来，于新亮.关于我国照护保障制度构建的若干思考[J].中国医疗保险，2015
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